俞潔

近兩年來(lái)，民用無(wú)人機(jī)數(shù)量和規(guī)模正以幾何級(jí)數(shù)快速增長(zhǎng)。然而，我國(guó)目前對(duì)于民用無(wú)人機(jī)侵權(quán)的法律規(guī)制處于缺位狀態(tài)，相關(guān)侵權(quán)理論研究亦是寥寥。在這樣的背景下，研究民用無(wú)人機(jī)法律規(guī)制問(wèn)題既有理論價(jià)值也有實(shí)踐價(jià)值。

民用無(wú)人機(jī)的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

無(wú)人機(jī)，也稱無(wú)人駕駛航空器，屬于航空器的一種。無(wú)人機(jī)自產(chǎn)生以來(lái)，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直運(yùn)用于軍事領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，民用無(wú)人機(jī)的市場(chǎng)需求與日俱增。我國(guó)作為一個(gè)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、使用和消費(fèi)大國(guó)，在民用無(wú)人機(jī)發(fā)展上更是日新月異，突飛猛進(jìn)。隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)的不斷發(fā)展及研發(fā)成本的不斷降低，其開始廣泛應(yīng)用于諸多民用領(lǐng)域。盡管無(wú)人機(jī)在民用領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用為人們的工作、生活提供了極大的便利，但隨著無(wú)人機(jī)數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管規(guī)范尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，其帶來(lái)的安全隱患成為我們不得不面對(duì)的問(wèn)題。

民用無(wú)人機(jī)的安全隱患

（一）擾亂航空秩序

自2010年來(lái)，隨著無(wú)人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域的日益多元化和大眾化，其違規(guī)或非法飛行、占用空域公共資源、擾亂國(guó)家空中管理秩序的行為時(shí)有發(fā)生，已對(duì)我國(guó)空域管理造成影響，對(duì)航空監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外已發(fā)生多起由于民用無(wú)人機(jī)失控導(dǎo)致的航班延誤和暫避，甚至導(dǎo)致航空事故的發(fā)生?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前無(wú)人機(jī)的無(wú)序飛行已經(jīng)成為影響民航正常運(yùn)行的重要因素，如果我們對(duì)此還不能做出及時(shí)的防御，其后果將十分嚴(yán)重。

（二）成為新型犯罪工具

由于缺少必要的監(jiān)管措施，無(wú)人機(jī)這種高科技設(shè)備很容易被不法分子利用成為其違法犯罪的工具。比如利用無(wú)人機(jī)輕便靈活，具有一定的空中遠(yuǎn)程載重能力的特點(diǎn)，不法分子可以用其運(yùn)輸重量小、價(jià)值大的毒品及走私品，從而規(guī)避地面檢查，給案件的偵破、取證帶來(lái)難度。又如，不法分子可以利用無(wú)人機(jī)實(shí)施遠(yuǎn)程襲擊，且無(wú)人機(jī)經(jīng)過(guò)改裝也可以成為攻擊性武器。

（三）侵犯公民隱私

在飛行安全的問(wèn)題上，民用無(wú)人機(jī)的廣泛使用又衍生出隱私安全方面的問(wèn)題。由于易于逃避法律處罰，用無(wú)人機(jī)進(jìn)行偷拍、監(jiān)視、騷擾等違法行為有所增多。從無(wú)人機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)以及技術(shù)運(yùn)用來(lái)看，民用無(wú)人機(jī)可以通過(guò)搭載高清攝錄儀、GPS定位、人臉識(shí)別系統(tǒng)等多種功能設(shè)備，實(shí)施更多更復(fù)雜的數(shù)據(jù)收集和監(jiān)視任務(wù)，存在著非法拍攝、騷擾他人，以及侵犯商業(yè)秘密等多方面的隱私威脅。

當(dāng)前我國(guó)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管困境

（一）缺乏健全的法規(guī)體系

相比于快速發(fā)展的民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)，我國(guó)仍未建立與之匹配的監(jiān)管機(jī)制，目前作為高位階法的《民用航空法》和《刑法》中用于監(jiān)管民用無(wú)人機(jī)飛行法律的條文較少，且實(shí)踐操作性不強(qiáng)?！睹裼煤娇辗ā穬H第十部分有六條針對(duì)通用航空的原則性規(guī)定，沒(méi)有針對(duì)無(wú)人機(jī)的適用法律。由于無(wú)人機(jī)種類繁多，有的適用于通用航空范疇，有的卻無(wú)法適用，當(dāng)民用無(wú)人機(jī)廣泛適用于各領(lǐng)域而引發(fā)多種問(wèn)題時(shí)，依靠現(xiàn)有的法規(guī)體系難以實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管。而《刑法》則僅涉及無(wú)人機(jī)違法使用導(dǎo)致嚴(yán)重后果的處罰規(guī)定，這使得無(wú)具體規(guī)則可循的問(wèn)題突出。

（二）部分規(guī)定不具備可操作性

為了規(guī)范管理民用無(wú)人機(jī)，民航制定了一些管理文件，比如規(guī)定了民用無(wú)人機(jī)的空域、監(jiān)管主體等內(nèi)容，但缺乏有效實(shí)施的細(xì)則。此外，目前出臺(tái)的這些政策文件基本都是體現(xiàn)在對(duì)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的管理上，而在生產(chǎn)、銷售以及飛行配套環(huán)節(jié)上標(biāo)準(zhǔn)滯后、條文模糊，這導(dǎo)致民用無(wú)人機(jī)管理尚不能治本。

（三）監(jiān)管主體不明確

目前在市場(chǎng)交易的小型無(wú)人機(jī)，判斷其屬于航模還是航空器，還存在爭(zhēng)議。若為前者，那就應(yīng)該由體育部門管理，若為后者，則應(yīng)由國(guó)家民航部門來(lái)進(jìn)行管理。但目前管理權(quán)責(zé)不清，由誰(shuí)管、怎么管都不清楚。在實(shí)踐操作中，國(guó)家民航部門沒(méi)有人力和手段統(tǒng)一管理種類繁多的民用無(wú)人機(jī)，尤其是超低空飛行的小型民用無(wú)人機(jī)，更是無(wú)暇顧及。就體育總局而言，由于缺乏民用無(wú)人機(jī)專業(yè)知識(shí)，進(jìn)行高效執(zhí)法就存在一定的難度。

我國(guó)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管對(duì)策

（一）健全民用無(wú)人機(jī)法律規(guī)制

1.建立民用無(wú)人機(jī)的單行法。如上所述，目前我國(guó)用于監(jiān)管民用無(wú)人機(jī)飛行的高位階法律條文較少，相關(guān)規(guī)章制度又是碎片化管理。因此要健全民用無(wú)人機(jī)的法律規(guī)制，制定一部專門關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的單行法律就顯得尤為必要。

2.完善無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的法律規(guī)制。在生產(chǎn)層面，建立無(wú)人機(jī)企業(yè)準(zhǔn)入門檻、銷售規(guī)則及生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭將其納入規(guī)范化管理；在使用方面，建立實(shí)名登記制度，同時(shí)根據(jù)無(wú)人機(jī)分類等級(jí)，明確無(wú)人機(jī)的使用申報(bào)流程，掌握無(wú)人機(jī)購(gòu)買者底數(shù)，規(guī)范使用區(qū)域，便于跟蹤無(wú)人機(jī)使用動(dòng)態(tài)。

3.加強(qiáng)無(wú)人機(jī)肇事的法律處罰力度。目前法律對(duì)于處罰無(wú)人機(jī)引發(fā)的治安問(wèn)題規(guī)制比較零散，大多為行政處罰，有些問(wèn)題很難找到執(zhí)法依據(jù)。因此應(yīng)從立法層面明確無(wú)人機(jī)引發(fā)的刑事責(zé)任或民事責(zé)任，使追責(zé)有法可依，違法必究。

我國(guó)關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管規(guī)范尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，其帶來(lái)的安全隱患成為我們不得不面對(duì)的問(wèn)題。

4.完善個(gè)人信息保護(hù)制度。完善現(xiàn)有法律對(duì)隱私權(quán)的相關(guān)規(guī)定，用于規(guī)制民用無(wú)人機(jī)侵犯他人隱私權(quán)的行為。我國(guó)目前的個(gè)人隱私保護(hù)制度并不能完全適用于民用無(wú)人機(jī)對(duì)個(gè)人信息造成威脅時(shí)的復(fù)雜情況，應(yīng)完善個(gè)人信息保護(hù)制度，對(duì)民用無(wú)人機(jī)的使用人或信息處理者設(shè)置相應(yīng)的注意義務(wù)，當(dāng)行為人違反相關(guān)法律規(guī)定，可以推定行為人具有侵害他人個(gè)人信息的故意，則民用無(wú)人機(jī)的使用人或信息處理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因此，完善我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)制度，為民用無(wú)人機(jī)致害行為設(shè)置紅線，可以約束和引導(dǎo)相關(guān)行為主體的致害行為。

（二）完善民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系

無(wú)人機(jī)包括研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用、維修及報(bào)廢等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)民用無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管應(yīng)對(duì)其各要素各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面覆蓋，各環(huán)節(jié)相互約束相互補(bǔ)充才能發(fā)揮有效作用。在民用無(wú)人機(jī)的研發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的適航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)制造商發(fā)放生產(chǎn)許可并進(jìn)行定期檢查，發(fā)現(xiàn)不按照適航標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的，予以罰款直至吊銷許可的處罰。在民用無(wú)人機(jī)的銷售環(huán)節(jié)，建立登記備案制度，不僅銷售商需進(jìn)行登記備案，購(gòu)買方也需進(jìn)行登記備案。登記備案制度可由公安部門負(fù)責(zé)實(shí)施。在無(wú)人機(jī)使用過(guò)程中的違法飛行，可由空軍和民用航空局聯(lián)合執(zhí)法，有空軍對(duì)違法飛行的無(wú)人機(jī)進(jìn)行迫降、擊落處理，公安部門起輔助作用，針對(duì)違法行為使用不同的處罰手段。所以，對(duì)民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管非舉一家之力能為之，需從國(guó)家層面出發(fā)做好頂層設(shè)計(jì)，劃分并規(guī)范各有關(guān)職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)與管轄權(quán)限，形成各部門聯(lián)動(dòng)、各司其職、互為補(bǔ)充，從而構(gòu)建一個(gè)完善的民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系。

（三）加強(qiáng)宣傳教育，樹立法規(guī)權(quán)威

目前，民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管出現(xiàn)無(wú)序局面，有些是法律法規(guī)缺失造成的，但還有相當(dāng)一部分是由于社會(huì)公眾法律意識(shí)和安全意識(shí)淡薄，對(duì)違法違規(guī)飛行活動(dòng)造成的影響認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致現(xiàn)行有效的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不能充分發(fā)揮效用。部分單位、個(gè)人從自身利益出發(fā)，故意曲解法律和標(biāo)準(zhǔn)，影響了法律的權(quán)威性。 為使社會(huì)公眾充分了解并自覺(jué)遵守航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，建議開展群眾性普法宣傳，使有關(guān)法律法規(guī)深入社會(huì)公眾，并轉(zhuǎn)化為自覺(jué)的行為規(guī)范。

隨著科技的提升和信息時(shí)代的發(fā)展，民用無(wú)人機(jī)在各行各業(yè)的應(yīng)用更為廣泛，在民眾的日常生活中更為普及。與此同時(shí)，民用無(wú)人機(jī)致害事件也更加突出，要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消除隱患之間尋找平衡點(diǎn)，將是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的工程。完善我國(guó)的民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系需要長(zhǎng)期而系統(tǒng)、多部門協(xié)作配合完成，要盡快彌補(bǔ)這一領(lǐng)域的監(jiān)管空白，加快建設(shè)系統(tǒng)性、規(guī)范性的監(jiān)管體系，讓法律為民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展護(hù)航，讓民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。