黃磊

信息技術(shù)的不斷發(fā)展、軟硬件的更新?lián)Q代，讓無(wú)人機(jī)近年來(lái)得到迅猛發(fā)展，規(guī)模的擴(kuò)大、愛(ài)好者的增加，給低空空域管理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，一些“黑飛”現(xiàn)象還帶來(lái)不少法律糾紛，如何進(jìn)一步規(guī)范變得急迫且重要。

急速發(fā)展帶來(lái)監(jiān)管失序

近年來(lái)，無(wú)人機(jī)在日常消費(fèi)，工業(yè)級(jí)應(yīng)用場(chǎng)景以及小型特種監(jiān)控等方面的需求快速增長(zhǎng)。據(jù)2022年底中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)有限公司發(fā)布的《通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書(shū)（2022）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》）顯示，全球民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)保持高速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2025年市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到5000億元。《白皮書(shū)》指出，2021年全球民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)1600億元，同比增長(zhǎng)61.6%，其中工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)占60%左右?！栋灼?shū)》同時(shí)指出，中國(guó)已迅速成長(zhǎng)為無(wú)人機(jī)行業(yè)的制造和技術(shù)強(qiáng)國(guó)，無(wú)人機(jī)銷(xiāo)量已經(jīng)占據(jù)全球70%的市場(chǎng)份額。

據(jù)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2020年，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)研制企業(yè)已超過(guò)1300家，其中民營(yíng)企業(yè)占絕大多數(shù)，銷(xiāo)售額在1億元以上的企業(yè)超過(guò)10家。據(jù)2022年全國(guó)民航工作會(huì)議報(bào)告：2021年無(wú)人機(jī)企業(yè)達(dá)1.27萬(wàn)家，實(shí)名登記無(wú)人機(jī)約83萬(wàn)架，飛行時(shí)間達(dá)到千萬(wàn)小時(shí)量級(jí)。無(wú)人機(jī)不僅體量大，而且種類(lèi)繁多。按照飛行平臺(tái)構(gòu)型分類(lèi)，有固定翼、多旋翼、無(wú)人直升機(jī)、垂直起降固定翼等類(lèi)型；按照動(dòng)力分類(lèi)，有油動(dòng)、電動(dòng)、油電混合之分；按照用途分類(lèi)，分為軍用級(jí)、工業(yè)級(jí)、消費(fèi)級(jí)。此外，結(jié)合不同的場(chǎng)景需求，無(wú)人機(jī)在安防監(jiān)控、應(yīng)急保障、能源巡檢、農(nóng)林植保等方面應(yīng)用深度和廣度不斷拓展延伸。

這種急速發(fā)展和細(xì)分延伸，帶來(lái)的是對(duì)原有空域管理模式的沖擊，并出現(xiàn)了不少監(jiān)管盲區(qū)，在不可控的范圍內(nèi)難免失序。從管理主體方面，以往緊盯重大飛行器的民航空中交通管理在面對(duì)未來(lái)數(shù)以百萬(wàn)架的無(wú)人機(jī)時(shí)較難應(yīng)對(duì)，以前相對(duì)單純、明確、簡(jiǎn)單的管理模式顯然會(huì)受到挑戰(zhàn)。相關(guān)部門(mén)在面對(duì)無(wú)人機(jī)亂飛、“黑飛”新問(wèn)題時(shí)，更多是做好事后處置，一般是在發(fā)生法律糾紛、出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者形成安全問(wèn)題時(shí)再介入處理，難以做到事前監(jiān)管和事中監(jiān)管。

從監(jiān)管能力方面，無(wú)人機(jī)信息技術(shù)更新?lián)Q代很快，一些技術(shù)狂熱愛(ài)好者破解“禁飛區(qū)”等違規(guī)行為帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)。在一些技術(shù)人才資源足夠的一線(xiàn)城市或許還能有效監(jiān)管，但在技術(shù)能力薄弱、人力資源不足的地區(qū)，這種監(jiān)管往往難以及時(shí)跟進(jìn)、捕捉控制，并進(jìn)行鎖定懲戒，很多時(shí)候只能望“飛”興嘆。

當(dāng)然，為了應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)急速發(fā)展所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，世界各國(guó)都在針對(duì)低空無(wú)人機(jī)空中交通管理不斷研究新對(duì)策。

“放飛”亂象時(shí)有發(fā)生

無(wú)人機(jī)的廣泛運(yùn)用，帶來(lái)的不僅是飛行熱、航拍熱，也帶來(lái)侵犯他人隱私、擾民、泄露機(jī)密及敏感信息等一系列問(wèn)題。

近日，珠海市公安局機(jī)場(chǎng)分局機(jī)場(chǎng)派出所接到報(bào)警稱(chēng)，有一架無(wú)人機(jī)在機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)內(nèi)飛行。接到警情后，派出所立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，聯(lián)系民航珠?？展苷竞椭楹C(jī)場(chǎng)飛行區(qū)管理部，處警民警到場(chǎng)后快速妥善處置，現(xiàn)場(chǎng)控制一名24歲的無(wú)人機(jī)操作手方某，之后方某因擾亂機(jī)場(chǎng)公共秩序被處以行政拘留5日，該無(wú)人機(jī)被依法收繳。

這種因?yàn)椤昂陲w”而影響航班、高鐵運(yùn)營(yíng)安全的并非個(gè)案。其危害結(jié)果也不容小覷，以機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)“黑飛”為例，不僅可能造成大面積航班延誤、飛機(jī)備降其他場(chǎng)地、航空公司損失嚴(yán)重、耽誤游客出行，更為嚴(yán)重的是可能和高速飛行的飛機(jī)相撞，使飛機(jī)嚴(yán)重受損，造成機(jī)毀人亡的慘劇。

行政責(zé)任之外，一些行為還可能構(gòu)成刑事犯罪。《檢察日?qǐng)?bào)》今年初就報(bào)道了一則案例，新聞中某無(wú)人機(jī)發(fā)燒友利用自身掌握的計(jì)算機(jī)技能“翻墻”，在境外網(wǎng)站購(gòu)買(mǎi)了破解代碼，對(duì)無(wú)人機(jī)禁飛系統(tǒng)進(jìn)行破解，最終因涉嫌提供侵入、非法控制計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)程序、工具罪被提起公訴。

無(wú)人機(jī)侵犯隱私的問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。去年11月，家住廣州某小區(qū)高層的一名女士無(wú)意中發(fā)現(xiàn)，自家窗外一大早有一架無(wú)人機(jī)高空盤(pán)旋，久久沒(méi)有離去。該無(wú)人機(jī)盤(pán)旋的位置離窗戶(hù)很近，該女士感覺(jué)自己的隱私受到了侵犯，準(zhǔn)備拿出手機(jī)進(jìn)行取證時(shí)，操控者發(fā)覺(jué)并很快就將無(wú)人機(jī)飛走了，雖然該女士報(bào)了警，但由于取證困難并沒(méi)有抓到偷拍者。

香港也發(fā)生過(guò)類(lèi)似的案例，一名26歲的吳姓男子利用無(wú)人機(jī)偷窺住宅及酒店大樓，在去年9月至10月間拍攝了多達(dá)200段視頻，其中有20多條為不雅視頻，該男子也因涉“窺淫罪”被拘捕，根據(jù)香港法例第200章刑事罪行條例，一經(jīng)定罪可能被判處監(jiān)禁5年。這也是香港警方首次就利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行窺淫有關(guān)罪行而實(shí)行的拘捕。

此外，無(wú)人機(jī)因操作不當(dāng)、墜毀等導(dǎo)致傷人事件也屢見(jiàn)不鮮。近日，廣西南寧市青秀山風(fēng)景區(qū)一男一女在吊威亞進(jìn)行“飛仙”表演時(shí)，女演員突遭無(wú)人機(jī)砸傷頭部，所幸該女子并無(wú)大礙。種種事例的背后，暴露出無(wú)人機(jī)亂飛、黑飛所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患。究其原因，一方面是“飛手”們?nèi)狈σ?guī)則意識(shí)和敬畏之心，另一方面則是當(dāng)前缺乏有效的規(guī)范治理，導(dǎo)致亂象頻出。

只有建章立制、理順關(guān)系、強(qiáng)化全方位監(jiān)管，無(wú)人機(jī)市場(chǎng)才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展。

秩序重建是一個(gè)系統(tǒng)工程

失序并不代表無(wú)序，涉及無(wú)人機(jī)的規(guī)定并非空白，比如《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》《關(guān)于公布民用機(jī)場(chǎng)障礙物限制面保護(hù)范圍的公告》《無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》《無(wú)人機(jī)圍欄》《無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)接口數(shù)據(jù)規(guī)范》《無(wú)人機(jī)駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》等，都分別在一定范圍內(nèi)起到了規(guī)制作用。

但面對(duì)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的急速擴(kuò)張，一些短板也暴露無(wú)遺，比如2018年6月1日起，國(guó)家民航局發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》正式實(shí)施，但該辦法僅對(duì)民用經(jīng)營(yíng)性無(wú)人機(jī)的管理作了相關(guān)規(guī)定，未涉及自用進(jìn)行拍攝、娛樂(lè)的無(wú)人機(jī)。

從法律效力位階上，目前我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)監(jiān)管無(wú)人機(jī)的法律，如民用航空法沒(méi)有相關(guān)具體條文、刑法側(cè)重?zé)o人機(jī)違法使用事后處罰。雖然2022年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》，其中提到的2022年度立法項(xiàng)目包括《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》），該條例雖然于2018年起征求意見(jiàn)，但至今尚未正式出臺(tái)，且其屬于行政法規(guī)，效力也低于法律。

從管理機(jī)制體制方面，目前我國(guó)包括大型無(wú)人駕駛航空器在內(nèi)的民用航空器由民航部門(mén)管理，航空模型由體育部門(mén)管理，但一旦產(chǎn)生違法行為的事后處理又由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，目前的管理方式顯然難以對(duì)日益龐大的無(wú)人機(jī)群進(jìn)行有效監(jiān)管。

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，有全國(guó)人大代表提出由于《暫行條例》仍處于征求意見(jiàn)階段，出現(xiàn)實(shí)踐中無(wú)人機(jī)空域使用的管控存在“無(wú)法可依”的問(wèn)題。同時(shí)該代表提出建議，除加快推進(jìn)《暫行條例》發(fā)布之外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順輕小型無(wú)人機(jī)低空空域使用管理責(zé)任的主體，建立“軍地民”協(xié)同管理機(jī)制，將300米以下空域輕小型無(wú)人機(jī)的飛行管理主管單位明確為地方公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)直接管理、審批，并將相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)空軍備案。另外，還應(yīng)擴(kuò)大輕小型無(wú)人機(jī)飛行管理試點(diǎn)范圍，創(chuàng)新管理工作，選取部分空域成為改革試點(diǎn)地區(qū)，探索建立綠色通道，簡(jiǎn)化、放寬部分審批程序。

值得肯定的是，不少地方先行出臺(tái)了不少管理辦法，一些進(jìn)一步細(xì)化，一些則進(jìn)行有條件的“松綁”。比如在低空空域管理上，深圳沒(méi)有采用“一刀切”式禁飛，而是適當(dāng)“松綁”，將低空物理空間變成一種前景廣闊的經(jīng)濟(jì)資源。有公開(kāi)信息顯示，某快運(yùn)公司獲批深圳市內(nèi)航線(xiàn)53條，累計(jì)飛行13.25萬(wàn)架次，運(yùn)輸貨物超280噸。雖然這些地方性管理規(guī)定并不具有普適性，但這些有益探索為更好立法奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，秩序重建是一個(gè)系統(tǒng)工程。從制度設(shè)計(jì)上，國(guó)家應(yīng)加快推動(dòng)低空改革進(jìn)程，加強(qiáng)與國(guó)家低空空域改革意見(jiàn)匹配的審批流程，厘清監(jiān)管界限、明確監(jiān)管責(zé)任，提高空域管理精細(xì)化、規(guī)范化程度，建立與民用無(wú)人機(jī)發(fā)展相適應(yīng)的空域環(huán)境。

此外，不同責(zé)任主體也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)措施。比如監(jiān)管部門(mén)，針對(duì)亂飛、“黑飛”現(xiàn)象如何建立“黑名單”制度、細(xì)化處罰措施等都需要進(jìn)一步探索；無(wú)人機(jī)駕駛員教育培訓(xùn)在提升飛行技能的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法律意識(shí)；生產(chǎn)廠(chǎng)家則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好無(wú)人機(jī)“實(shí)名制”的配套設(shè)計(jì)等等。只有建章立制、理順關(guān)系、強(qiáng)化全方位監(jiān)管，無(wú)人機(jī)市場(chǎng)才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展，更好服務(wù)民眾、造福社會(huì)。