郁燁燁

隨著我國(guó)投資體制改革的進(jìn)一步深化及各地代建制推行的不斷深入，代建制取得了一定的成效，通過專業(yè)化管理實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)的質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全的四大控制，在各地政府投資建設(shè)項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用。

政府投資非盈利性項(xiàng)目通常由政府所屬部門、事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)進(jìn)行代建，對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，遵循“投資、監(jiān)管、建設(shè)、使用相互分離”的基本原則，形成權(quán)責(zé)清晰、程序規(guī)范、管理科學(xué)的管理體系。有利于政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理的科學(xué)化、規(guī)范化，對(duì)工程領(lǐng)域預(yù)防腐敗起到積極的作用，提高了政府投資建設(shè)管理水平和投資效益。

實(shí)踐中，多地政府成立了具備專業(yè)的工程管理人才的事業(yè)單位，作為政府投資非盈利性工程的代建單位，本文結(jié)合政府投資非盈利性代建項(xiàng)目，對(duì)代建過程中遇到的財(cái)務(wù)管理問題進(jìn)行探討。

一、政府投資項(xiàng)目集中建設(shè)的概念

（一）政府投資非盈利性工程的范圍

政府投資非盈利性工程建設(shè)項(xiàng)目，是指使用政府預(yù)算安排的資金建設(shè)的項(xiàng)目，內(nèi)容主要為：1.黨政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等一些辦公、業(yè)務(wù)用房和有關(guān)設(shè)施工程項(xiàng)目；2.科教文衛(wèi)等一些社會(huì)事業(yè)工程項(xiàng)目及市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；3.政府確定實(shí)行集中建設(shè)的其他非盈利性工程項(xiàng)目。

（二）集中建設(shè)實(shí)施單位的職責(zé)

集中建設(shè)實(shí)施單位（以下簡(jiǎn)稱代建單位）為政府所屬部門、事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)。代建單位需履行的責(zé)任為：按工程批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)投資、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施工程管理，嚴(yán)控質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)，在完成工程竣工驗(yàn)收后，將代建項(xiàng)目移交至使用單位。

二、代建單位財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容

為確保代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作能夠井然有序地開展，財(cái)務(wù)人員需要密切關(guān)注代建項(xiàng)目建設(shè)的全過程，包括工程投資概、預(yù)算，工程簽證變更，工程進(jìn)度，各階段的驗(yàn)收情況和工程竣工決（結(jié)）算等情況。代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作作為代建管理的重要環(huán)節(jié)，主要涉及以下幾個(gè)方面：

（一）協(xié)助建設(shè)單位編制資金年度預(yù)算

建設(shè)單位負(fù)責(zé)資金的落實(shí)，編制資金的年度計(jì)劃。在編制下一年度部門預(yù)算時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)將代建工程的下一年度資金計(jì)劃編入單位部門預(yù)算。代建單位根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，測(cè)算下年度資金計(jì)劃并報(bào)建設(shè)單位，協(xié)助建設(shè)單位完成資金年度預(yù)算的編制。

（二）按合同約定審核支付工程款

代建單位財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格按照基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度及政府會(huì)計(jì)制度等相關(guān)規(guī)定，按合同約定審核支付工程款。不在項(xiàng)目建設(shè)批準(zhǔn)范圍內(nèi)的支出、與合同協(xié)議不相符的支出、超出工程進(jìn)度的支出、缺少責(zé)任人員簽字等手續(xù)不全的支出，均不予審核支付。

（三）做好代建項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作

2019年，行政事業(yè)單位開始執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》，建設(shè)單位對(duì)基本建設(shè)投資統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。代建單位使用“代建項(xiàng)目”等類似科目單獨(dú)核算建設(shè)成本。因政府會(huì)計(jì)制度改革，代建項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作的主體由原先代建單位轉(zhuǎn)為建設(shè)單位。實(shí)踐中，大多數(shù)建設(shè)單位財(cái)務(wù)人員缺乏基建財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，代建單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行基建會(huì)計(jì)核算工作。

（四）編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算

代建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算由竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表和決算說明書、決算審核以及其他相關(guān)資料組成。其中“決算審核”由財(cái)政部門或委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成，其余部分由代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)部門完成。代建單位和建設(shè)單位的財(cái)務(wù)部門需要在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，收集和整理竣工財(cái)務(wù)決算編制需要的相關(guān)資料，以提高財(cái)務(wù)決算編制效率。

（五）辦理資產(chǎn)移交手續(xù)

竣工財(cái)務(wù)決算經(jīng)審核和批準(zhǔn)之后，代建單位與使用單位完成資產(chǎn)移交手續(xù)的辦理。代建單位把項(xiàng)目建設(shè)涉及到的所有資料，包括財(cái)務(wù)資料，一起移交至使用單位，協(xié)助使用單位辦理完成不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)的辦理。

（六）定期與建設(shè)單位和財(cái)政部門對(duì)賬

政府代建項(xiàng)目的建設(shè)資金來源于財(cái)政資金，因此支付工程款項(xiàng)采取國(guó)庫集中支付的方式，財(cái)政部門根據(jù)代建單位、建設(shè)單位審核的結(jié)果將工程款項(xiàng)直接撥付給施工單位，支付情況以支付回單的形式在財(cái)政一體化系統(tǒng)中體現(xiàn)和反饋。代建單位和建設(shè)單位以此為依據(jù)完成代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)賬目的登記工作，并定期將代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送財(cái)政部門。代建單位、建設(shè)單位和財(cái)政部門進(jìn)行定期對(duì)賬，確保代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)賬目完整和準(zhǔn)確。

三、代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作中遇到的問題及思考

（一）嚴(yán)格審核付款申請(qǐng)材料是否符合合同條款

1.審核發(fā)票開具是否符合規(guī)定。代建項(xiàng)目的建設(shè)單位通常為行政事業(yè)單位，開具增值稅普通發(fā)票即可。代建工程款通常由建設(shè)單位支付，但是建設(shè)單位與使用單位不一致時(shí)，付款單位也可能是使用單位。施工單位不能按慣性思維，開票信息填寫合同中的代建單位或是建設(shè)單位。在首次開票前應(yīng)與付款單位確定開票信息，避免發(fā)生信息錯(cuò)誤重開發(fā)票的情況。

2.審核合同簽訂的施工單位與收款單位是否一致。一般兩者不一致不予認(rèn)可，以下情況除外：總公司委托分公司施工和收款的情況。財(cái)務(wù)人員應(yīng)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)部門做好溝通確認(rèn)工作。分公司實(shí)際施工情況屬實(shí)且委托手續(xù)齊全的，在其與合同管理部門簽訂補(bǔ)充協(xié)議后，可予以確認(rèn)。

3.審核工程進(jìn)度的證明材料。財(cái)務(wù)人員應(yīng)關(guān)注代建工程的施工進(jìn)展情況，結(jié)合施工單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的意見，審核簽字蓋章等手續(xù)是否齊全，確定付款節(jié)點(diǎn)和付款金額。

（二）監(jiān)理費(fèi)計(jì)算依據(jù)及監(jiān)理范圍的確定

1.監(jiān)理費(fèi)的計(jì)費(fèi)方式。監(jiān)理費(fèi)有按工程合同價(jià)的費(fèi)率計(jì)算、按工程結(jié)算價(jià)的費(fèi)率計(jì)算、簽訂合同時(shí)一次性包死等不同計(jì)算方式。在監(jiān)理費(fèi)審核支付時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分合同中約定的監(jiān)理費(fèi)計(jì)算方式。

2.關(guān)于監(jiān)理范圍的確定。合同中對(duì)監(jiān)理范圍有明確約定的，從其約定；無明確約定的，監(jiān)理單位能提供參與監(jiān)理并驗(yàn)收的證明或記錄監(jiān)理工作的監(jiān)理資料等，可予以確認(rèn)。

（三）施工單位不按時(shí)申請(qǐng)農(nóng)民工工資

根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》等文件要求，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)撥付農(nóng)民工工資。人工費(fèi)用按不低于當(dāng)期完成的工程量的20%計(jì)算，撥付周期為1個(gè)月。施工單位應(yīng)于每月申報(bào)農(nóng)民工工資，經(jīng)審核撥付至農(nóng)民工工資專項(xiàng)賬戶，用于支付代建項(xiàng)目建設(shè)過程中的農(nóng)民工工資。

實(shí)際工作中，施工單位常因當(dāng)月產(chǎn)值少、申請(qǐng)嫌麻煩、人工費(fèi)用打在農(nóng)民工工資專用賬戶不能挪作他用等原因，未及時(shí)申請(qǐng)人工費(fèi)用。代建單位財(cái)務(wù)部門同相關(guān)部門一起做好農(nóng)民工工資支付的督促和監(jiān)管工作，防止由此導(dǎo)致的農(nóng)民工工資拖欠情況發(fā)生。

（四）違約金的扣除時(shí)間

為控制代建工程的結(jié)算審計(jì)核減率，代建合同通常約定核減率超過5%，則扣最終結(jié)算審定價(jià)的4‰，所扣金額在支付最后一筆工程款時(shí)扣除。實(shí)踐中，部分工程核減率過高，違約金甚至超過了工程尾款，所以在支付工程尾款時(shí)扣除違約金這一做法并不合理。財(cái)務(wù)部門應(yīng)在工程結(jié)算審計(jì)完成后，及時(shí)確定核減率，如有超核減率的情況，在該工程“工程審計(jì)完成支付工程款”的節(jié)點(diǎn)及時(shí)予以扣除，減少因尾款不夠扣除違約金而向施工單位追繳違約金的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）實(shí)際結(jié)算限額的確認(rèn)

財(cái)務(wù)人員在扣除違約金后，應(yīng)做好實(shí)際結(jié)算限額的臺(tái)賬記錄。代建工程的建設(shè)周期長(zhǎng)，工程款支付節(jié)點(diǎn)的間隔時(shí)間久，及時(shí)記錄好違約金扣除后的實(shí)際結(jié)算限額，可防止因時(shí)間久遠(yuǎn)，人員調(diào)動(dòng)等原因，在該工程支付尾款時(shí)用“結(jié)算審定價(jià)-已付金額”的計(jì)算方法，將違約金扣除部分再次支付的情況發(fā)生。

四、政府投資項(xiàng)目的實(shí)施亟待規(guī)范和完善的建議

政府投資代建制各方面工作都取得了一定的成績(jī)，但任何一項(xiàng)制度與創(chuàng)新都不可能一蹴而就，代建制也一樣。隨著代建工作的不斷深入開展，面對(duì)一些困惑和困難，需要進(jìn)一步的思考和研究。

（一）代建各主體之間權(quán)責(zé)不明確

代建單位、建設(shè)單位及使用單位之間職責(zé)不清。政府代建制發(fā)展時(shí)間短，在管理模式和制度機(jī)制上還存在著各種問題，尤其在代建各方的權(quán)責(zé)劃分上。代建委托合同的完整性和規(guī)范性不足，各方對(duì)各自權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)和合同約定的執(zhí)行力上存在差異。

建議：一是進(jìn)一步明確代建范圍、投資概算、建設(shè)工期以及各方主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，減輕代建單位在矛盾協(xié)調(diào)、資金落實(shí)情況等方面的壓力；二是加大對(duì)代建制和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，使建設(shè)單位進(jìn)一步理解、支持代建單位的工作；三是要求建設(shè)單位抽調(diào)相關(guān)專職人員全過程參與代建工作，與代建單位共同協(xié)商確定建設(shè)過程中遇到的問題，增進(jìn)相互的合作與理解，也對(duì)代建工作起到有力的監(jiān)督。

（二）代建工程資金的落實(shí)方面

實(shí)際工作中，常有代建項(xiàng)目的資金落實(shí)不到位。由于建設(shè)單位對(duì)代建工作的不理解，在建設(shè)過程中不積極主動(dòng)配合，無專職人員對(duì)接工作和關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)度，沒有落實(shí)資金，也不跟蹤資金使用情況，影響了代建項(xiàng)目的管理，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。為了代建項(xiàng)目的順利推進(jìn)，代建單位財(cái)務(wù)部門不得不奔波于政府與財(cái)政部門之間落實(shí)資金，這不僅牽制了財(cái)務(wù)人員的工作精力，也影響了代建工作的正常開展。

建議政府和財(cái)政部門將建設(shè)資金根據(jù)年度批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)足額留存，不要挪作他用。財(cái)政財(cái)力不足支撐的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)暫緩列入年度建設(shè)計(jì)劃。避免出現(xiàn)開工建設(shè)的工程，在支付工程款時(shí)面臨財(cái)政資金無計(jì)劃的情況。代建項(xiàng)目進(jìn)度要求高和工程款拖欠之間的矛盾，為代建單位推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)增加了不少難度。對(duì)此要求財(cái)政部門和建設(shè)單位根據(jù)年度資金計(jì)劃，及時(shí)、足額落實(shí)建設(shè)資金，并掌握資金投入和資金結(jié)存的狀況，確保代建項(xiàng)目的正常開展。

（三）竣工財(cái)務(wù)決算編制的現(xiàn)狀及建議

竣工財(cái)務(wù)決算是代建管理中的一項(xiàng)重要工作，既是交付資產(chǎn)確定價(jià)值的依據(jù)，也是辦理資產(chǎn)登記手續(xù)的主要依據(jù)。按規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后 3個(gè)月內(nèi)應(yīng)完成工程財(cái)務(wù)決算工作。因建設(shè)單位認(rèn)識(shí)上有偏差，認(rèn)為竣工財(cái)務(wù)決算是代建單位的事情，使得代建項(xiàng)目不能及時(shí)完成竣工財(cái)務(wù)決算編制，長(zhǎng)時(shí)間無法將資產(chǎn)完整地移交至使用單位，很多代建項(xiàng)目長(zhǎng)期在代建單位掛賬。

建議政府相關(guān)部門牽頭和協(xié)調(diào)代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算編制工作，確保此項(xiàng)工作順利完成。作為代建項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算主體的建設(shè)單位，應(yīng)負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)資料的整理和財(cái)務(wù)決算報(bào)表的編制。工程決算說明中涉及到的如工程、前期招標(biāo)、結(jié)算審計(jì)等內(nèi)容由代建單位負(fù)責(zé)整理，然后交由建設(shè)單位匯總，形成一套完整的竣工財(cái)務(wù)決算資料上報(bào)。

（四） 政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平有待提升

政府投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作，既要熟練掌握政府會(huì)計(jì)制度，又要掌握基建財(cái)務(wù)管理制度，還要熟悉相關(guān)法律制度及基建程序，因此對(duì)財(cái)務(wù)人員的綜合能力要求很高。目前，建設(shè)單位以機(jī)關(guān)事業(yè)單位為主，其財(cái)務(wù)人員配置少且專業(yè)能力不足，基建財(cái)務(wù)管理工作和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算工作兩者之間差異較大，很難完成代建項(xiàng)目的基建會(huì)計(jì)核算工作。

建議財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，定期組織代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。重點(diǎn)學(xué)習(xí)必要的基建財(cái)務(wù)管理和基建會(huì)計(jì)核算的知識(shí)，熟悉基建工作相關(guān)的法律法規(guī)，了解基建程序，確保財(cái)務(wù)人員能夠順利開展基建財(cái)務(wù)管理工作。同時(shí)基建財(cái)會(huì)人員也應(yīng)注意提升自身業(yè)務(wù)水平，可以通過參加專業(yè)培訓(xùn)或自學(xué)等途徑，不斷學(xué)習(xí)新的專業(yè)知識(shí)，以滿足基建財(cái)務(wù)管理工作的需求。

結(jié)語：

各地政府自代建制實(shí)施以來，通過加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，發(fā)揮專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高了政府投資建設(shè)的管理效率和投資效益，取得了良好的社會(huì)影響。雖然代建管理模式在政府投資項(xiàng)目管理上取得了一些成績(jī)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是作為實(shí)施“代建制”模式中的一塊“試驗(yàn)田”，還面臨著許多新問題、新矛盾。期待通過更多的代建項(xiàng)目管理實(shí)踐，不斷探索、改進(jìn)和完善代建制度，推進(jìn)政府投資管理方式改革，為提高政府投資項(xiàng)目效益做出更大的貢獻(xiàn)。