江國華 陳嘉林

在一般意義上,憲法實(shí)施就是關(guān)于憲法規(guī)范、原則和精神在現(xiàn)實(shí)生活中貫徹落實(shí)的各種活動的總稱。構(gòu)建中國特色的憲法實(shí)施理論體系和制度體系,是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的理論課題。在紀(jì)念中華人民共和國憲法公布施行30周年的講話中,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“憲法的生命在于實(shí)施,憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！敝泄仓醒胗“l(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》指出:“堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政,把全面貫徹實(shí)施憲法作為首要任務(wù),健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制,將憲法實(shí)施和監(jiān)督提高到新水平?！痹诩o(jì)念現(xiàn)行憲法公布40周年的講話中,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào):“強(qiáng)化憲法意識,弘揚(yáng)憲法精神,推動憲法實(shí)施?！秉h的二十大報(bào)告重申:“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系,更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用,維護(hù)憲法權(quán)威。”

在中國,憲法實(shí)施是一個(gè)綜合性概念。就其實(shí)施主體而言,既包括國家機(jī)關(guān),也包括公民和企事業(yè)組織。憲法序言的最后一個(gè)自然段規(guī)定:“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！本推鋵?shí)施方式而言,既包括憲法的執(zhí)行和遵守,也包括憲法的適用和監(jiān)督。依照憲法規(guī)定“建立國體、政體、社會經(jīng)濟(jì)制度、民族區(qū)域自治制度等”[1]屬于憲法執(zhí)行和遵守的范疇,根據(jù)憲法創(chuàng)制法律、制定政策等屬于憲法適用的范疇,法律的合憲性審查、法規(guī)的備案審查等則屬于憲法實(shí)施監(jiān)督的范疇。

在學(xué)理上,任何形式的憲法實(shí)施均內(nèi)嵌著憲法說理。憲法實(shí)施的過程,即“憲法外現(xiàn)于行”與“內(nèi)化于心”的過程。而憲法說理的意義正在于“內(nèi)證于心、外證于行”。證者,明也,示也?！皟?nèi)證于心”,即明理于人之內(nèi)心;“外正于行”,即示理于行為之中。不過,憲法說理亦有隱性與顯性之分。顯性說理通常借助于一定的文字形式予以表達(dá);隱性說理則融貫于具體的行為之中。在諸種憲法實(shí)施中,憲法適用、憲法實(shí)施監(jiān)督等形式中的憲法說理通常需要借助于專門文字予以表達(dá),故具有顯性說理的典型特征。

一、憲法說理的呈現(xiàn)形式

何謂憲法說理?憲法說理是一種推理和論證,是憲法涵義闡明的邏輯過程和證據(jù)提供,其重要的功能是通過對憲法規(guī)范內(nèi)涵的闡明,將憲法與特定的規(guī)范事實(shí)或社會事實(shí)聯(lián)系起來,使二者之間的詮釋循環(huán)得以展開[2]。在不同領(lǐng)域中,憲法說理所呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)具有相似性。憲法說理即是依據(jù)憲法規(guī)定、原則與精神而展開的對有關(guān)涉憲性的法規(guī)或者事實(shí)進(jìn)行的說明與論證。

(一)憲法理解

憲法理解是憲法說理的重要呈現(xiàn)形式。理解乃是一個(gè)語言應(yīng)用的過程。在伽達(dá)默爾看來,能被理解的存在就是語言,能夠用于解釋的也是語言,語言性是理解的基本特征之一。理解的展開過程自始至終貫穿著語言的應(yīng)用。在法律領(lǐng)域,理解的語言主要體現(xiàn)在法律文本之上[3]。憲法理解是指對憲法規(guī)范所表達(dá)的內(nèi)容和具有的意義進(jìn)行理性的認(rèn)知、思考和接受[4],其主體具有多元性,在面對憲法文本時(shí),我們每個(gè)人都有可能對憲法的同一條文擁有自己獨(dú)特的理解。究其本質(zhì),憲法理解其實(shí)是“憲法解釋”或者憲法說理的一種前提性工作,即前理解。這種“前理解”指的是審查主體基于長期職業(yè)經(jīng)驗(yàn)所積累的觀念,對涉及與憲法相沖突的法規(guī)或事實(shí)形成一種“意義預(yù)期”,來評判其是否合憲[5]。此外,憲法理解的運(yùn)用有一個(gè)先后的排序過程,首先應(yīng)考慮的是憲法規(guī)范,其次是原則,最后是憲法精神。對此三者進(jìn)行優(yōu)先排序的原因主要是從“形式”這一角度考慮,憲法規(guī)范一般是憲法條文,其具有較為固定的形式;憲法原則一部分可以在憲法條文中得出來,而另外一部分需要結(jié)合文本外的因素進(jìn)行考量;憲法精神較之憲法原則更為抽象化,它更多時(shí)候反映的是一種社會共識,而這種共識需要從歷史、文化等多方面加以考察。下文將對構(gòu)成憲法說理的三種要素——憲法規(guī)范、憲法原則、憲法精神進(jìn)行分析。

1.理解憲法規(guī)范

憲法是我國的根本大法,具有最高的效力。從憲法地位來看,憲法規(guī)范在我國的法律體系之中具有至上性,是以根本規(guī)范為指導(dǎo)的價(jià)值體系與規(guī)范體系[6]。從此處而言,憲法規(guī)范具有兩種表現(xiàn)形式:一是實(shí)定意義上的憲法規(guī)范,二是注入某種超實(shí)在性的價(jià)值規(guī)范。如果對實(shí)定意義上的憲法規(guī)范進(jìn)行分類,其還可分為授權(quán)性憲法規(guī)范、義務(wù)性憲法規(guī)范以及禁止性憲法規(guī)范等[7]。從憲法規(guī)范的至上性而言,其主要表現(xiàn)為法律位階的最高性。如憲法第5條第3款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸”,這也意味著符合憲法規(guī)范首先是要符合其層級效力。從憲法規(guī)范的價(jià)值體系而言,憲法規(guī)范所呈現(xiàn)的法治價(jià)值、人權(quán)保障價(jià)值等具有根本性的價(jià)值特征,這需要結(jié)合憲法原則與憲法精神加以考量來理解,對于憲法規(guī)定的理解主要體現(xiàn)在法律文本本身所體現(xiàn)的一種意義。

2.理解合憲法原則

憲法的基本原則是指通過憲法規(guī)范所體現(xiàn)的憲法內(nèi)容的基本標(biāo)準(zhǔn)、基本準(zhǔn)則或者基本界限[8]55。在美國,憲法文本本身以及先前的法院判決構(gòu)成了憲法原則的淵源[9]。而在我國,憲法原則主要直接體現(xiàn)在憲法條文之中,在更多的情形下,憲法原則須從憲法文本的詮釋中予以發(fā)現(xiàn)[10]。

從我國的憲法文本來看,我國的憲法原則包括人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則、權(quán)力制約與監(jiān)督原則。(1)關(guān)于人民主權(quán)原則。如我國憲法規(guī)定,中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,同時(shí)憲法規(guī)定的國家性質(zhì)也反映了人民主權(quán)原則。(2)關(guān)于保障人權(quán)原則。2004年憲法修改加入“國家尊重和保障人權(quán)”條款。同時(shí),2004年憲法修正案中的多處修改都與人權(quán)及其保障有密切的關(guān)系,例如關(guān)于緊急狀態(tài)的修改、關(guān)于建立健全社會保障制度的修改、關(guān)于公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的修改等,充分顯示了國家對人權(quán)保障的重視[8]68。因此,對于憲法的理解應(yīng)從保障公民個(gè)人權(quán)利與自由的角度出發(fā),使其符合保障人權(quán)的憲法原則。(3)關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的原則。在我國,從理論上來講,行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于權(quán)力機(jī)關(guān),但權(quán)力機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使行政權(quán)和司法權(quán),這種權(quán)力上的分工本身在一定意義上也是分權(quán)原則的一種體現(xiàn)[11]。憲法第3條規(guī)定“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則”,“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督”。在合憲性審查中,秉持權(quán)力監(jiān)督與制約原則是保持我國憲法權(quán)力秩序的要求。憲法是國家權(quán)力秩序的基礎(chǔ),最優(yōu)良的權(quán)力秩序就是保持不同權(quán)力之間維持某種程度的動態(tài)平衡[12]。從權(quán)力制約與監(jiān)督原則出發(fā),對法律草案的審議以及法規(guī)、司法解釋、立法解釋等的憲法理解,應(yīng)從國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置關(guān)系中去考量,以此來維護(hù)憲法秩序的統(tǒng)一。

3.理解憲法精神

何謂憲法精神?韓大元教授認(rèn)為,憲法精神存在于人們對憲法的意識、思維與心理狀態(tài)之中,這是社會最高的價(jià)值共識,體現(xiàn)了國家的根基與元?dú)鈁13]。范毅教授認(rèn)為,憲法精神是國家體制人本化的價(jià)值追求在憲法中的反映,并通過憲法規(guī)定、原則等體現(xiàn),是憲法真正的本質(zhì)與核心[14]。林來梵教授從規(guī)范主義的進(jìn)路出發(fā),認(rèn)為憲法精神可以理解為貫穿于憲法規(guī)范體系或其主要結(jié)構(gòu)之間的核心價(jià)值取向,是整部憲法的根本價(jià)值目標(biāo)[15]。綜合以上來看,憲法精神乃是蘊(yùn)含于憲法文本之中以及存在于社會之中的最高價(jià)值。審查主體通過對憲法精神的理解,從而進(jìn)行法規(guī)是否合乎憲法的判斷。換言之,憲法精神一方面依托于憲法文本,另一方面其不一定是憲法條文直接明文規(guī)定的內(nèi)容,有時(shí)需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務(wù)等文本以外的因素中推導(dǎo)、論證、引申出來[16]。除此之外,憲法的價(jià)值對法律的制定有著引領(lǐng)性作用,法律草案的審議最重要的一點(diǎn)即是看法律文本所體現(xiàn)的價(jià)值是否符合憲法精神。如在民法典編纂中或者是在其他法律的制定過程中,第1條都會規(guī)定:“根據(jù)憲法,制定本法?！睆姆晌浑A上看,如果一部法律得不到上位法的授權(quán),這部法律的正當(dāng)性是值得存疑的。從法律精神上看,一方面制定的下位法精神是對憲法精神的具體闡釋,另一方面憲法精神對所有下位法的制定具有實(shí)質(zhì)性的拘束力作用。而在法規(guī)生效后的立法審查中,由于法規(guī)在運(yùn)行過程中已經(jīng)不符合社會當(dāng)下的一種共識性基礎(chǔ),因此,審查主體會基于對憲法精神的理解,對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并給出相應(yīng)的憲法理解。

(二)憲法判斷

憲法判斷是憲法說理的另一種呈現(xiàn)形式。從憲法判斷這一概念本身出發(fā),大致有三重意涵。一是如憲法理解一樣,憲法判斷是指任何人都可以進(jìn)行的關(guān)于憲法問題的判斷;二是指對涉及憲法的事實(shí)從憲法學(xué)的角度作出分析與認(rèn)定;三是指通過憲法審查程序所作出的具有法效力的判斷[17]。在許多國家中,憲法判斷亦被視為一種方法,即審查機(jī)關(guān)處于法秩序的安定性考慮,回避作出憲法判斷,或者是推定其合憲。這實(shí)質(zhì)上是在某種程度上為公權(quán)力行為提供道德倫理上的正當(dāng)性和社會學(xué)意義上的可接受性,實(shí)現(xiàn)一種超越實(shí)證憲法的正當(dāng)化[18]。本文所指稱的憲法判斷主要是以審查機(jī)關(guān)為主體對于憲法問題作出的價(jià)值判斷,此種判斷寓于說理之中。

在我國目前的憲法實(shí)踐中,憲法判斷的主體主要是以國家機(jī)關(guān)為主,如人大及其常委會、司法機(jī)關(guān)等。在憲法說理的過程中,憲法判斷是審查機(jī)關(guān)基于對憲法的規(guī)定、原則與精神的理解所作出的一種價(jià)值選擇,出于對政治現(xiàn)實(shí)或者法益輕重的考量,其可以作出違憲或者合乎憲法的判斷。如在廢止收容教育制度的案例中,有政協(xié)委員提出收容教育制度不符合憲法中國家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定。法規(guī)備案審查室在廢止收容教育制度的論證中,首先肯定了收容教育制度在先前實(shí)踐中所發(fā)揮的作用,接著論證隨著我國民主法治建設(shè)的推進(jìn)和人權(quán)司法保障制度的不斷完善,收容教育制度的問題應(yīng)予以解決[19]。在這一論證中,審查機(jī)關(guān)并未直接明確收容教育制度是否違反憲法,而是通過社會的發(fā)展,對憲法規(guī)定的理解而作出的判斷,此種判斷顯示出審查主體面對涉及憲法問題時(shí)的審慎態(tài)度。

(三)憲法解釋

憲法解釋是指憲法解釋機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的理念、基本精神和基本原則對憲法規(guī)范的含義、界限及其相互關(guān)系所作的具有法律效力的說明[20]。從憲法解釋的概念出發(fā),若用一個(gè)更為寬廣的視角來看,憲法說理的外延可以包含憲法解釋。根據(jù)我國憲法第67條的規(guī)定,全國人大常委會有解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。從憲法規(guī)范而言,我國有權(quán)解釋憲法的主體是全國人大常委會。鑒于全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),其不僅具有最高性,還具有“全權(quán)性”,學(xué)界一般認(rèn)為其也擁有憲法解釋權(quán);由于全國人大常委會是其常設(shè)機(jī)關(guān),是經(jīng)常性地行使全國人大權(quán)力,而全國人大一年召開一次會,解釋憲法會造成不必要的困難,因此,解釋憲法的權(quán)力主要由全國人大常委會行使[21]。除此之外,其他國家機(jī)關(guān)援引憲法的條文或者原則進(jìn)行的解釋,沒有普遍的約束力,應(yīng)屬于無權(quán)解釋的范疇。

在實(shí)踐中,憲法解釋涉及憲法的法規(guī)或者案例時(shí),除了看其是否符合憲法的規(guī)定、原則與精神之外,并針對客觀的具體事實(shí)或者立法事實(shí)作出分析,進(jìn)行論證說理。從實(shí)證法的觀點(diǎn)來看,法律事實(shí)乃是指實(shí)證法所規(guī)范之生活事實(shí),主要特征表現(xiàn)為具體性、事實(shí)性和受規(guī)范性。因此,法律事實(shí)又稱為法律所規(guī)定的發(fā)生或繼續(xù)存在于具體事件中的事實(shí)或狀態(tài)[22]。其中的具體事實(shí)乃是指存在于具體案件中的受法律規(guī)范所支配的生活事實(shí)。若案件的基礎(chǔ)事實(shí)涉及憲法規(guī)范的支配范圍,審查機(jī)關(guān)亦會援引憲法的規(guī)定、原則與精神進(jìn)行解釋。此外,具體的案件事實(shí)是憲法判斷重要的構(gòu)成要素。

不同于具體事實(shí),立法事實(shí)有其自身獨(dú)特的含義。在我國立法審議與法規(guī)備案審查制度的審查中,由于此種審查屬于對一般法規(guī)范的抽象審查,這就要求審查機(jī)關(guān)在審查的過程中對所制定法規(guī)背后的立法事實(shí)有相當(dāng)?shù)牧私?。立法事?shí)不同于裁判事實(shí),一般是指作為立法背景、支持立法合理性的一定社會事實(shí),其是形成所制定法律的基礎(chǔ),并支持該法律的事實(shí)[23]。在實(shí)行以司法為中心的合憲性審查國家,由于受權(quán)力分立與制衡的限制,司法機(jī)關(guān)對立法事實(shí)的審查一般是采取審慎的克制態(tài)度,如美國的立法事實(shí)審查只是謹(jǐn)慎地限于刑事類的憲法訴訟以及對人種歧視等憲法案例中[24]。我國實(shí)行合憲性審查的主體是全國人大及其常委會,其本身也是制定法律機(jī)關(guān)。從這一地位出發(fā),我國的合憲性審查主體對于相關(guān)法規(guī)制定的背景、資料有著豐富的認(rèn)知,并且立法機(jī)關(guān)有充足的資金與人員進(jìn)行調(diào)配,以便展開詳細(xì)的事實(shí)調(diào)查,進(jìn)而在掌握豐富的立法事實(shí)基礎(chǔ)之上,作出憲法解釋[25]。從我國的立法程序來看,我國的立法程序基本包括提出立法案、審議法律草案、表決和通過法律案以至到最后公布法律四個(gè)基本程序。并且在立法過程中如召開座談會、論證會、聽證會等,立法機(jī)關(guān)可謂是全過程參與其中,它們對支撐立法事實(shí)的客觀資料有著全面的了解與把握。比如我國《立法法》第21條規(guī)定:“各代表團(tuán)審議法律案時(shí),提案人應(yīng)當(dāng)派人聽取意見,回答詢問。各代表團(tuán)審議法律案時(shí),根據(jù)代表團(tuán)的要求,有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)派人介紹情況。”

然而,對于立法事實(shí)這一概念仍需要從以下兩個(gè)方面來分析。一是立法事實(shí)的認(rèn)定。我國審查機(jī)關(guān)掌握了豐富的立法事實(shí)資料,但并非所有立法事實(shí)都與審查對象有密切關(guān)系,因此仍需要對立法事實(shí)進(jìn)行界定。由于審查機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法所進(jìn)行的判斷,那么可以認(rèn)為,只有當(dāng)某項(xiàng)事實(shí)足以影響審查機(jī)關(guān)對于憲法規(guī)范在系爭案件中的適用時(shí),這個(gè)事實(shí)才是審查機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)。二是立法事實(shí)的定位問題。鑒于事實(shí)與價(jià)值之間的二分,審查機(jī)關(guān)并不能完全憑借事實(shí)去做審查的判斷,立法事實(shí)的認(rèn)定在審查機(jī)關(guān)判斷過程中,只是其判斷的前提,而無法直接充當(dāng)法律爭議之答案背后所根據(jù)的理由[26]。因此,只有上述的立法事實(shí)認(rèn)定與適用的情形才構(gòu)成憲法解釋的客觀事實(shí)基礎(chǔ)。

綜上所述,憲法理解、憲法判斷與憲法解釋共同構(gòu)成了憲法說理的呈現(xiàn)形式。憲法說理與單純援引憲法說明不同,說理必須根據(jù)憲法文本以及客觀事實(shí)進(jìn)行推理論證,在分析過程中占據(jù)著重要地位。憲法說理這一概念自身的廣度為我們理解憲法文本提供了一個(gè)可供參考的路徑,有利于憲法更進(jìn)一步的實(shí)施。

二、憲法說理的適用范例

在我國,憲法說理的適用場域非常廣泛,如在修憲、詢問答復(fù)制度、立法及重大事項(xiàng)決定、合憲性審查、備案審查以及司法裁判中都存在不同程度的說理,下文分別闡述之。

(一)修憲中的憲法說理

自1982年修改憲法以來,我國在修憲過程中對修改的憲法條款做詳盡的說理,使其符合黨和國家的改革方向,推動了社會的發(fā)展。如在1993年修改憲法時(shí),在憲法序言第10自然段末尾增加:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”在修改的建議說明中提到,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,是由我國具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的,在建設(shè)中國特色社會主義中發(fā)揮著重要的作用,把它寫進(jìn)憲法,肯定了這一制度將長期存在,不斷完善和發(fā)展[27]902。1999年修改憲法時(shí),在憲法第5條增加:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。”在憲法修正案的說明中寫道:“依法治國,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,是國家長治久安的重要保障。”將“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”寫進(jìn)憲法,對于堅(jiān)持依法治國的基本方略,不斷健全社會主義法制,發(fā)展社會主義民主政治,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè),具有重要的意義[27]1082。2004年修改憲法時(shí),在憲法第2章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”頭一條即第33條中增加一款,作為第3款:“國家尊重和保障人權(quán)。”這樣修改主要基于兩點(diǎn)考慮:一是尊重和保障人權(quán)是我們黨和國家的一貫方針,這次把它寫入憲法,可以進(jìn)一步為這一方針的貫徹執(zhí)行提供憲法保障。二是黨的十五大、十六大都明確地提出了“尊重和保障人權(quán)”。在憲法中作出尊重和保障人權(quán)的宣示,體現(xiàn)了社會主義制度的本質(zhì)要求,有利于推進(jìn)我國社會主義人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,有利于我們在國際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作[28]。2018年修改憲法時(shí),在第1條第2款后增寫:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！逼渲饕紤]到中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是國家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。憲法從社會主義制度的本質(zhì)屬性角度對堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定,有利于在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識,有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家工作全過程和各方面,確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)①。

從歷次修憲的草案說明觀之,修改憲法的說理一方面用黨中央的方針、政策、路線來充當(dāng)說理的規(guī)范來源;另一方面是根據(jù)社會情勢的變化,根據(jù)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢、新實(shí)踐,對憲法的修改進(jìn)行說理。

(二)詢問答復(fù)中的憲法說理

有學(xué)者經(jīng)過案例實(shí)證問題研究,認(rèn)為詢問答復(fù)制度分別在擴(kuò)大憲法效力、公民選舉權(quán)、裁決立法沖突等領(lǐng)域推動憲法的實(shí)施,而憲法說理在其中扮演著重要角色[29]。如最高人民法院1989年9月20日請示全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于地方性法規(guī)與國家法律相抵觸應(yīng)如何執(zhí)行,法制工作委員會在回復(fù)中稱:“根據(jù)《中華人民共和國憲法》第100條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條的規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會,省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會,制定和頒布地方性法規(guī),均不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。因此,人民法院在審理行政案件的過程中,如果發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律相抵觸,應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律?！雹谠谠摶貜?fù)中,法制工作委員會堅(jiān)持憲法文本的最高性,以“不得與憲法相抵觸”進(jìn)行闡釋,是詢問答復(fù)中的例證。

在2004年,全國人大法工委對《關(guān)于如何理解憲法第四十條③、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條的交換意見》的回復(fù)中,完全肯定了湖南省人大法工委的論證。其論證道:“首先,公民通信自由和通信秘密是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,這是由憲法明文規(guī)定的情形,并且對此項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行限制只有是因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查。其次,關(guān)于基本權(quán)利的保護(hù)范圍問題,湖南省人大法工委指出移動用戶通信資料中的通話詳單可以清楚地反映一個(gè)人的通話對象、通話時(shí)間等大量個(gè)人隱私和秘密,是通信內(nèi)容的重要組成部分,應(yīng)屬于憲法保護(hù)的通信秘密范疇。最后,人民法院依照民事訴訟法第65條規(guī)定調(diào)查取證,應(yīng)符合憲法的上述規(guī)定,不得侵犯公民的基本權(quán)利。”④從上述論證可以看出,此處的憲法說理是從憲法文本出發(fā),對憲法規(guī)范的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,然后對基本權(quán)利的保護(hù)范圍進(jìn)行討論,從而作出相應(yīng)的憲法理解并進(jìn)行判斷。簡言之,符合憲法規(guī)定在堅(jiān)持文本至上性的同時(shí),要通過文義、體系等不同方法進(jìn)行理解性的闡釋。

(三)立法及重大事項(xiàng)決定中的憲法說理

在立法及重大事項(xiàng)的決定中,憲法規(guī)定與憲法精神貫穿其中。如在《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明中》,全國人大常委會根據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行說理:“我國憲法規(guī)定,國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作。制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)和手段?！雹菰凇度珖嗣翊泶髸椃ê头晌瘑T會對〈關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中說道:“今后設(shè)立專門人民法院,應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定和精神,從我國法院組織體系的整體性、結(jié)構(gòu)性、合理性出發(fā),科學(xué)論證,統(tǒng)籌考慮,審慎研究?！雹?/p>

在關(guān)于《中華人民共和國愛國主義教育法(草案)》的說明中說道:“憲法明確規(guī)定國家在人民中進(jìn)行愛國主義教育,制定愛國主義教育法,全面落實(shí)憲法規(guī)定,保障和加強(qiáng)愛國主義教育,是鞏固和壯大主流意識形態(tài),教育引導(dǎo)公民自覺履行憲法義務(wù),保證國家長治久安的重要舉措?！庇秩缭陉P(guān)于《中華人民共和國立法法(草案)》的說明中強(qiáng)調(diào):“根據(jù)憲法精神和黨中央關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的部署要求,總結(jié)近來經(jīng)驗(yàn),明確在法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求?！雹咴陉P(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》的說明中談道:“監(jiān)察法草案根據(jù)憲法修改精神作了進(jìn)一步修改?！雹嘤袑W(xué)者認(rèn)為立法草案說明作為對立法進(jìn)行的理由說明的文本載體,其背后蘊(yùn)藏著對立法的整體性解釋和對立法重點(diǎn)內(nèi)容的“原旨”化解釋,因此,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法理由的闡釋[30]。然而,通過上述實(shí)踐的分析,可以發(fā)現(xiàn),在立法及重大事項(xiàng)決定中,憲法的規(guī)定與精神是其說理的依據(jù),但是并沒有更進(jìn)一步的闡述。

(四)合憲性審查、備案審查中的憲法說理

我國合憲性審查、備案審查中憲法說理的主體是全國人大常委會法工委與憲法和法律委員會。其中,全國人大常委會法工委的說理主要集中在法規(guī)備案審查制度之中,而憲法和法律委員會的說理主要集中在對立法的草案審議報(bào)告之中⑨。下文試舉實(shí)例分析之。

在對法律草案的審議中,以2018年法律委員會更名為憲法和法律委員會以及2023年立法法的修改為分界點(diǎn),憲法說理的內(nèi)容分為兩個(gè)階段。在法律委員會階段,一般會以憲法規(guī)定、精神為依據(jù),對法律草案作出是否符合憲法的判斷,進(jìn)而起到事前的合憲性控制作用。

比如在1985年6月,全國人大法律委員會在《對〈中華人民共和國草原法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中指出,如果這些草原由全民所有改為集體所有,是同憲法規(guī)定的精神不符合的,經(jīng)與全國人大民族委員會和商議,根據(jù)憲法規(guī)定,并按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分開的原則,建議將這一條作出修改[31]。又如2002年在修改《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)時(shí),國務(wù)院提請全國人大常委會審議的《水法》修訂草案第3條,即將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水塘、水庫中的水屬于“集體所有”的規(guī)定修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。在審議中,法律委員會、法制工作委員會考慮到水資源屬于國家所有,即我國憲法第9條的規(guī)定“礦藏、水流……屬于國家所有”,認(rèn)為不宜恢復(fù)現(xiàn)行水法關(guān)于屬于集體所有的規(guī)定,最終保留了草案中的這一條款[32]。為了符合憲法的規(guī)定,法律委員會采取草案的主張,但是并未對其說理論證予以詳細(xì)的公開披露,只是根據(jù)“水資源屬于國家所有”規(guī)定而作出保留《水法》草案第3條的判斷⑩。在2004年修改《中華人民共和國傳染病防治法》時(shí),有的常委委員提出,修訂草案第13條第1款中的“愛國衛(wèi)生活動”表述得不確切,建議按照憲法有關(guān)規(guī)定予以修改。法律委員會經(jīng)研究,采納了這一意見,將這一條款修改為:“各級人民政府組織開展群眾性衛(wèi)生活動,進(jìn)行預(yù)防傳染病的健康教育……加強(qiáng)衛(wèi)生建設(shè)?！?007年《中華人民共和國物權(quán)法》修改時(shí),草案修改稿第49條規(guī)定:“野生動植物資源屬于國家所有。”有的代表提出,野生植物資源的范圍不清楚,能否規(guī)定一切野生植物資源都?xì)w國家所有,值得研究。法律委員會研究認(rèn)為,依照憲法規(guī)定,森林草原屬于國家所有,法律規(guī)定屬于集體所有的森林草原除外。不加區(qū)別地規(guī)定野生植物資源都屬于國家所有,是不確切的。據(jù)此建議將這一條修改為:“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源,屬于國家所有?！睆纳鲜隼又锌梢钥吹?法律委員會對于不符合憲法規(guī)定的法律草案持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度,在公報(bào)中只是提及法律委員會“采納了相關(guān)委員”的建議,在《物權(quán)法草案》做了一些補(bǔ)充性的說明,但也只是依據(jù)憲法文本做簡要的判斷,以達(dá)到法律文本涉及憲法的相關(guān)規(guī)定,盡可能與其保持一致。當(dāng)然,除了上述例子外,在法律草案的審議過程之中,有許多涉及憲法的法律草案。比如1987年《村委會組織法》的修改,2015年《廣告法》的修改,等等,都是以憲法文本為主而進(jìn)行的文面判斷。

2018年更名為憲法和法律委員會階段后,審議報(bào)告中符合憲法精神和憲法原則的表述逐漸增多。比如在關(guān)于《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定(草案)》審議結(jié)果的報(bào)告中寫道:“決定(草案)充分考慮了完善香港特別行政區(qū)有關(guān)選舉制度的現(xiàn)實(shí)需要和香港特別行政區(qū)的具體情況……這一制度安排符合憲法規(guī)定和憲法原則?！庇行┦菍徸h報(bào)告中沒有出現(xiàn),但官方在其他領(lǐng)域予以透露的,如2019年,在全國人大及其常委會審議外商投資法草案過程中,開展立法合憲性問題研究,認(rèn)為憲法第18條規(guī)定的含義已發(fā)生演進(jìn)和延伸,并已成為普遍適用的法治原則;改革開放以來我國外商投資立法,是憲法有效實(shí)施的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn),符合憲法規(guī)定和精神。2023年修正后的立法法更是將憲法的規(guī)定、原則與精神貫穿于立法的全過程。綜合以上來看,在法律草案的審議階段,憲法和法律委員會主要從憲法的規(guī)定、原則和精神對草案進(jìn)行憲法說理,但是并未具體展開說理的內(nèi)容,有些甚至沒有在草案的審議報(bào)告中予以公布。

在法規(guī)備案審查制度中,全國人大常委會下的法工委會對涉及憲法的法規(guī)作出審查以及判斷,其意見呈現(xiàn)在每年的備案審查工作年報(bào)上,憲法說理即蘊(yùn)藏于研究意見中。在備案審查年報(bào)中,審查機(jī)關(guān)會對涉及憲法案例的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行說理,并進(jìn)一步指出該法規(guī)與憲法的規(guī)定、原則、精神相抵觸或不一致之處。如2019年的備審年報(bào)中說道:“有的地方性法規(guī)規(guī)定,公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄。經(jīng)審查認(rèn)為,該規(guī)定不符合保護(hù)公民通信自由和通信秘密的原則和精神;對公民通信自由和通信秘密保護(hù)的例外只能是在特定情形下由法律作出規(guī)定,有關(guān)地方性法規(guī)所作的規(guī)定已超越立法權(quán)限。經(jīng)向制定機(jī)關(guān)指出后,有關(guān)規(guī)定已經(jīng)修改?！?020年的備審年報(bào)中說道:“有的地方性法規(guī)規(guī)定,各級各類民族學(xué)校應(yīng)當(dāng)使用本民族語言文字或者本民族通用的語言進(jìn)行教學(xué),審查機(jī)關(guān)認(rèn)為,上述規(guī)定與憲法第19條第5款關(guān)于國家推廣全國通用的普通話的規(guī)定不一致,已通知制定機(jī)關(guān)修改?！盵33]在對民航發(fā)展基金的征收中進(jìn)行合憲性審查時(shí),審查機(jī)關(guān)認(rèn)為民航發(fā)展基金不屬于憲法第13條規(guī)定的對公民私有財(cái)產(chǎn)的征收或者征用,不存在與憲法相抵觸的問題。從這里可以看出,審查機(jī)關(guān)依據(jù)憲法條文對相關(guān)法規(guī)作出憲法判斷,這實(shí)際上已經(jīng)包含了對憲法中使用“征收”一詞應(yīng)當(dāng)如何理解的意涵。

基于以上所述,審查機(jī)關(guān)在對涉及憲法的案例進(jìn)行判斷時(shí),其基于自身對憲法的理解或“解釋”進(jìn)行說理,提出建議,并督促相應(yīng)的機(jī)關(guān)予以修改。從近幾年的實(shí)例可以看出,備案審查制度中,審查主體依據(jù)憲法的規(guī)定、原則與精神進(jìn)行說理,并且已有實(shí)定法之依據(jù)[34]。然而,值得注意的是,在法規(guī)備案審查制度的說理過程中,并未呈現(xiàn)出有深度的法理論證,審查機(jī)關(guān)一般予以籠統(tǒng)概括式回應(yīng),而非詳盡闡述理由。

(五)司法裁判中的憲法說理

我國的司法機(jī)關(guān)雖然不能作為憲法解釋的主體,但是在現(xiàn)有體制下并未禁止法官可以援引憲法進(jìn)行說理,并且此種觀點(diǎn)也得到了最高人民法院的證實(shí)。2016年最高人民法院發(fā)布的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》(以下簡稱《民事裁判文書制作規(guī)范》)中提到,裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關(guān)于審判工作的指導(dǎo)性文件等作為裁判依據(jù),但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述。這一規(guī)范有三點(diǎn)值得重視:第一,該規(guī)范區(qū)分了裁判依據(jù)與裁判理由,裁判依據(jù)是有效裁判得以作出的規(guī)范性基礎(chǔ),是依法裁判之法的載體;而裁判理由則是提高結(jié)論的正當(dāng)性與可接受性所運(yùn)用的其他材料[35],由此可以看到,憲法說理的內(nèi)容只能在裁判理由中予以闡釋。第二,該規(guī)范只是禁止在民事裁判文書中不得作為裁判依據(jù),但是這并不排除法院可以在行政或刑事裁判中援引憲法作為裁判依據(jù)。第三,該規(guī)范指出對憲法體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述,這就意味著法院可以通過采取法律解釋的方法闡釋憲法的原則與精神,并最終在裁判文書中予以展現(xiàn)。說理部分是裁判文書的重要表現(xiàn)形式,裁判者根據(jù)自己對憲法的理解以及案件牽涉的具體事實(shí)進(jìn)行分析,從而形成具有說服力的理由,這從側(cè)面證明了法院進(jìn)行憲法說理是具有可操作性的,下文將試選取不同裁判領(lǐng)域的典型案例分析之。

在行政裁判領(lǐng)域內(nèi),援用憲法的目的主要是補(bǔ)強(qiáng)裁判文書的說理論證,彌補(bǔ)行政訴訟相關(guān)法律漏洞以及作為對行政行為的合憲性控制方式[36]。如韓建國與桂林市公安局秀峰公安分局行政管理一案,法院在裁判文書的說理中談道:“本院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定,公民享有言論自由的權(quán)利,但在行使該權(quán)利時(shí),亦必須承擔(dān)法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù),不能因行使自己的權(quán)利而侵犯他人的權(quán)利或妨礙社會公共秩序?！痹谶@個(gè)案子中,法官避開了援引憲法的具體條文,直接以模糊的憲法規(guī)定進(jìn)行說理,并對公民言論自由的權(quán)利進(jìn)行了闡釋,是一件非常具有典型性的憲法說理案件。

在民事裁判領(lǐng)域內(nèi),如徐州裕農(nóng)化工有限公司、謝明勞動爭議糾紛案,在該案中,法院其實(shí)做了事實(shí)上的法規(guī)審查,原勞動部發(fā)布的違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法屬于部門規(guī)章,其在判決書中談道:“部門規(guī)章只要不與憲法、法行政法規(guī)相抵觸,法院就可以參照適用進(jìn)行審理?！痹谶@一過程中,法院遵循我國法制統(tǒng)一的原則予以闡述,也是間接適用憲法又一例證。在處理涉及農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民交通事故賠償標(biāo)準(zhǔn)的案件中,法院在說理過程中援引憲法第33條第3款以及第37條第1款的規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”和“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”等,并進(jìn)一步闡釋上述規(guī)定充分體現(xiàn)了國家對人的生命的尊重和對公民權(quán)利的保護(hù)……同命不同價(jià)本身就是一個(gè)錯(cuò)誤命題。上述法官的論證充分體現(xiàn)了其對憲法規(guī)定與精神的理解,并運(yùn)用到裁判文書中進(jìn)行說理的過程。從以上各例可以看出,法院援引憲法說理在司法實(shí)踐中具有很強(qiáng)的生命力。有學(xué)者針對裁判文書的說理做了區(qū)分,以是否對憲法規(guī)范進(jìn)行闡釋和理解為標(biāo)準(zhǔn),將其分為解釋性說理與非解釋性說理,其中非解釋性說理雖將憲法規(guī)范作為裁判理由,但僅援引憲法條文,并未對援引內(nèi)容進(jìn)行任何解釋或闡述,因此又屬于無效說理[37]。此外,由于對憲法理解缺乏統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn),法官各憑借著自己的主觀性理解援引憲法進(jìn)行說理,這有可能造成憲法說理在司法實(shí)踐中的混亂。

綜合以上來看,在全國人大常委會未作出實(shí)質(zhì)性的憲法解釋之前,憲法說理將會繼續(xù)廣泛地存在于我國的合憲性審查、司法領(lǐng)域以及詢問答復(fù)等制度的實(shí)踐之中。一方面,以憲法說理來推動憲法的實(shí)施,這是完全符合我國“八二憲法”的框架,并得到了相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的承認(rèn),具有可行性及較強(qiáng)的可操作性;另一方面,憲法說理自身的功能預(yù)設(shè)了其可以成為闡釋憲法文本含義、原則,為憲法條文注入社會生活事實(shí),成為聯(lián)結(jié)憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)的橋梁[2]。

三、憲法說理的邏輯結(jié)構(gòu)

在我國,憲法說理適用的領(lǐng)域非常廣泛。通過上述對憲法說理的實(shí)踐梳理,可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)憲法說理具有非常豐富的內(nèi)涵,其具體的邏輯結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為法理、政理與道理,在不同層面推動了憲法的適用與實(shí)施。

(一)憲法說理中的法理

憲法說理的法理主要是依據(jù)憲法的規(guī)定、原則與精神進(jìn)行說理。由上文可知,憲法說理不同于憲法解釋,是相關(guān)國家機(jī)關(guān)基于對憲法的理解并依據(jù)客觀事實(shí)作出的規(guī)范性說明。從我國的憲制框架來看,憲法說理的法理闡釋可分為三大主體:一是全國人大常委會及省級地方人大常委會;二是憲法和法律委員會;三是司法機(jī)關(guān),即各級人民法院。從規(guī)范依據(jù)而言,各級人民法院主要是依據(jù)《民事裁判文書制作規(guī)范》的規(guī)定,對體現(xiàn)憲法的原則和精神的案件事實(shí)在說理部分予以闡述。而全國人大常委會擁有憲法解釋權(quán),在其未充分行使這一實(shí)質(zhì)權(quán)力的情況下,由其審查涉及憲法的規(guī)范并進(jìn)行說理論證,具有完全的可行性。憲法和法律委員會的憲法說理主要集中在立法及重大事項(xiàng)決定、法律草案的說明與審議過程之中。另外,我國憲法第100條的規(guī)定也預(yù)設(shè)了省級地方人大常委會有一定的憲法判斷權(quán),因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī),需要經(jīng)省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行,在批準(zhǔn)之前人大常委會依據(jù)憲法等一切上位法對其予以審查,這其中自然包含了對憲法的一種理解,因此,其可以作為憲法說理的主體。

在對法理的闡釋這一方面,其說理的對象主要集中在立法及重大事項(xiàng)決定、詢問答復(fù)、合憲性審查、備案審查以及司法裁判的實(shí)踐中。在詢問答復(fù)制度中,說理的對象主要是針對與憲法相抵觸或不符合憲法精神的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。在合憲性審查的制度中,憲法說理的對象包括了法律草案、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等。就規(guī)范依據(jù)而言,我國的備案審查不包括對法律的審查。然而實(shí)踐中卻有針對法律審查的例子,如2017年2月有公民對人民武裝警察法提出合憲性審查建議,其認(rèn)為根據(jù)《憲法》《國防法》的規(guī)定,人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)由中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo),但《人民武裝警察法》第3條規(guī)定人民武裝警察部隊(duì)由國務(wù)院、中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo),該規(guī)定是否與憲法第93條相抵觸?審查機(jī)關(guān)經(jīng)過研究認(rèn)為,由于人民武裝警察部隊(duì)的指揮體制、職能任務(wù)等處在改革階段,暫時(shí)先按照黨中央、國務(wù)院和中央軍事委員會的規(guī)定執(zhí)行,等改革措施成熟完善以后,會及時(shí)修改完善相關(guān)法律[38]。從上述論證可以看出,審查機(jī)關(guān)并沒有直接宣稱人民武裝警察法違憲,而是以“改革”“不成熟”等方式回避憲法的判斷,為維護(hù)現(xiàn)行的憲法秩序進(jìn)行說理。可見,在合憲性審查的實(shí)踐中,憲法說理的對象包括法律。在立法及重大事項(xiàng)決定的說理中,其對象主要是法律的草案以及全國人大常委會的決定。而在司法裁判領(lǐng)域中,有學(xué)者對法院援引憲法的596份裁判文書進(jìn)行實(shí)證分析,區(qū)分了“憲法作為裁判理由”“憲法作為裁判依據(jù)”兩種情形[39]。

鑒于2016年最高人民法院對憲法作為裁判依據(jù)進(jìn)行了一定的限制,本文只討論“憲法作為裁判理由”的情形,即援引憲法進(jìn)行說理的部分。從對裁判文書的分析來看,法院援引憲法說理涵蓋了民事、行政、刑事等多種類型。與合憲性審查不同的是,法院援引憲法說理的對象不是抽象的法律規(guī)范,而是針對具體的個(gè)案事實(shí)進(jìn)行說理。如果我們對具體個(gè)案再進(jìn)一步限定的話,只有當(dāng)個(gè)案牽涉到憲法規(guī)范所調(diào)整的內(nèi)容并且兩者具有十分緊密的關(guān)系,亦即涉及憲法的具體事實(shí)時(shí),其才是法院援引憲法進(jìn)行說理的對象。綜合以上來看,就抽象規(guī)范層面而言,憲法說理的法理闡釋對象包括了法律草案、法律、全國人大常委會的決定、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及司法解釋等;就具體審查而言,憲法說理的對象是涉及憲法規(guī)定、原則或精神的個(gè)案事實(shí)。

憲法說理的法理功能主要是維護(hù)法秩序的統(tǒng)一,即保證一切法律、法規(guī)都不得與憲法相抵觸。《立法法》第5條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神,依照法定的權(quán)限和程序,從國家整體利益出發(fā),維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！睙o論是司法裁判領(lǐng)域還是在權(quán)力機(jī)關(guān)的說理中,所有的法律法規(guī)都要符合憲法的規(guī)定、原則和精神,這是維護(hù)法治統(tǒng)一的重要表現(xiàn)。憲法說理并不像憲法解釋一樣擁有強(qiáng)制性的約束力,但是從目前的實(shí)踐來看,無論是憲法和法律委員會還是法工委,都對涉及憲法的草案審議和法規(guī)審查給予高度的重視。這也意味著,憲法說理在事實(shí)層面上對其他國家機(jī)關(guān)起著約束力的作用,當(dāng)審查主體對法律草案或法規(guī)作出是否合憲性的說理時(shí),相應(yīng)機(jī)關(guān)會根據(jù)其說理作出修改或完善。

(二)憲法說理中的政理

修憲中的說理主要表現(xiàn)為一種政理。政理作為與法理相對的概念,是指政治的原理、原則、價(jià)值、精神、道理等[40]。從我國憲法修改中的說理來看,政理的說理主體一般是中共中央與全國人大。在政理的說理過程中,其一般具有以下三個(gè)特征:一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),二是堅(jiān)持改革方向,三是始終堅(jiān)持以人民為中心。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是修憲中政理的根本保證

從歷次的修憲實(shí)踐以及在憲法草案的說明和審議報(bào)告來看,很多憲法修改的條款實(shí)質(zhì)上是將黨領(lǐng)導(dǎo)人民在治國理政中形成新的理論、做法、經(jīng)驗(yàn)和政策上升為憲法規(guī)范,以根本法的形式固定下來,如“依法治國”“保障人權(quán)”等條款,在實(shí)踐中亦是黨的方針、政策所要遵循的原則。因此,在修憲的說理中,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的特征理念,在這一前提下,進(jìn)而對黨的方針、政策進(jìn)行規(guī)范性的闡釋。

2.堅(jiān)持改革方向是修憲中政理的重要邏輯

從現(xiàn)行憲法的歷史來看,“八二憲法”的修改無疑是最具有改革精神的憲法,1982年至今的5次憲法修改,其實(shí)質(zhì)是對經(jīng)濟(jì)社會改革成果的確認(rèn)。如在1993年的憲法修正案中建議增加“堅(jiān)持改革開放”的內(nèi)容,在1999年的憲法修正案中宣布并肯定個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2018年的憲法修正案在憲法序言中增加了改革的內(nèi)容,如將“在長期的革命和建設(shè)過程中”修改為“在長期的革命、建設(shè)、改革過程中”,在憲法說明中寫道:“做這些修改,黨和人民團(tuán)結(jié)奮斗的光輝歷程就更加完整。”可以看出,自現(xiàn)行憲法頒布以來,修憲中的政理始終在改革的方向上前進(jìn)。

3.堅(jiān)持人民當(dāng)家做主是修憲中政理的根本立場

人民當(dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征,是社會主義的生命,也是中國共產(chǎn)黨的宗旨所在[41]。如在2004年的憲法修正中,完善對私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定,明確國家對全體公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)給予保護(hù),增加建立健全社會保障制度的規(guī)定,都充分體現(xiàn)了修憲中以人民為中心的政治理念。

(三)憲法說理中的道理

憲法說理中的道理主要集中在司法裁判領(lǐng)域。2021年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)社會主義核心價(jià)值觀融入裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》的通知,其中寫道:“一、深入推進(jìn)社會主義核心價(jià)值觀融入裁判文書釋法說理,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下基本原則: (一)法治與德治相結(jié)合。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想,忠于憲法法律,將法律評價(jià)與道德評價(jià)有機(jī)結(jié)合,深入闡釋法律法規(guī)所體現(xiàn)的國家價(jià)值目標(biāo)、社會價(jià)值取向和公民價(jià)值準(zhǔn)則,實(shí)現(xiàn)法治和德治相輔相成、相得益彰?！痹谶@個(gè)意見的指導(dǎo)之下,社會主義核心價(jià)值觀具有了法源的地位。我國憲法第24條亦有國家倡導(dǎo)核心價(jià)值觀的規(guī)定,因此,在法院援引憲法說理的過程中,闡釋社會主義核心價(jià)值觀實(shí)質(zhì)上可以將法理與道理融合在一起,進(jìn)而提升裁判說理的可接受性。

囿于裁判說理與裁判依據(jù)的界分,憲法說理中的道理主要集中在裁判理由之中,旨在根據(jù)認(rèn)定的案件事實(shí)和法律依據(jù),對當(dāng)事人的訴訟請求是否成立進(jìn)行分析評述,闡明理由,并將憲法與社會主義核心價(jià)值觀延伸出的道理融入其中,以確保作為裁判依據(jù)的個(gè)案規(guī)范符合憲法的原則和精神,符合公眾的常識,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義[37]。法院在分析民事責(zé)任分配問題前,援引社會主義核心價(jià)值觀進(jìn)行說理時(shí),會強(qiáng)調(diào)社會主義核心價(jià)值觀作為憲法規(guī)范的指引作用,比如在說理過程中認(rèn)為:“社會主義核心價(jià)值觀作為憲法規(guī)范,對全社會均具有最高的法律效力,對背離社會主義核心價(jià)值觀的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)遵循法治與德治并重的理念。”從這一方面而言,司法領(lǐng)域中的憲法說理最多在論證過程中起到一種補(bǔ)強(qiáng)作用,其援用憲法的直接目的是論證、增強(qiáng)判決結(jié)果的正當(dāng)性[42],一般不會對個(gè)案產(chǎn)生法律或事實(shí)上的拘束力。

余 論

憲法說理是現(xiàn)階段憲法實(shí)施的主要方式之一,但在制度與實(shí)踐層面都需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。本文從建構(gòu)憲法說理的機(jī)制、豐富憲法說理的內(nèi)容以及強(qiáng)化憲法說理的功能出發(fā),試圖論證其完善的可能性。

(一)建構(gòu)憲法說理的機(jī)制

在合憲性審查層面,主要是針對備案審查中涉及的憲法案例問題。《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中規(guī)定:“對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究,發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、原則或憲法精神問題的,應(yīng)當(dāng)提出意見。”此種意見的提出可以說是憲法說理的重要載體,將審查意見以“合憲性審查意見書”的形式向社會公開,并對審查的內(nèi)容進(jìn)行充分的憲法說理,這是推動憲法實(shí)施的一條可行性途徑。在法律草案的審議過程中,也應(yīng)對涉及憲法問題的草案進(jìn)行充分的說理,并在全國人大常委會的公告里面詳細(xì)記錄并予以公示。修憲過程中的說理亦要呈現(xiàn)在憲法草案的說明與審議報(bào)告之中。

在司法實(shí)踐領(lǐng)域,憲法說理主要體現(xiàn)在裁判文書中。目前,法院只是零星地援引憲法以補(bǔ)強(qiáng)論證的說服力,其大多數(shù)時(shí)候并不是作為裁判依據(jù)而存在。本文認(rèn)為應(yīng)在法院層面建立統(tǒng)一的援引憲法說理機(jī)制,比如最高人民法院應(yīng)出臺“各級法院應(yīng)加強(qiáng)憲法說理的司法解釋”,在規(guī)范層面上給予明確的指引。另外,當(dāng)事人援引憲法的規(guī)定為自己的辯護(hù)作為支撐時(shí),法官必須在裁判文書中將自己對憲法的理解予以說明,而不是選擇去“無視”,要做到司法領(lǐng)域中有援引必回應(yīng)。這樣隨著案件的逐步積累,憲法會逐步在司法實(shí)踐領(lǐng)域突顯其功能。

此外,為了防止法官恣意地理解憲法,法官的憲法說理必須呈現(xiàn)在裁判文書上,并在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行公開,以便發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。在詢問答復(fù)制度中,法工委應(yīng)該盡量規(guī)范詢問答復(fù)結(jié)果的具體類型,對涉及憲法的內(nèi)容在進(jìn)行充分說理的基礎(chǔ)之上,要對答復(fù)的內(nèi)容與結(jié)果進(jìn)行公開,以便使相似的詢問主體得到具有參照性的意見,統(tǒng)一對憲法具體條文的理解[43]。

(二)豐富憲法說理的內(nèi)容

維護(hù)法制統(tǒng)一,保障公民的合法權(quán)益是憲法說理的重要功能。2023年立法法修改,亦規(guī)定對涉及的合憲性問題以及重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。在立法及重大事項(xiàng)決定、合憲性層面與詢問答復(fù)制度的憲法說理過程中,要對憲法規(guī)范、原則與精神的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。如在維護(hù)法制統(tǒng)一的層面,審查主體要說清楚為什么法律規(guī)范會與憲法相抵觸,其相抵觸的標(biāo)準(zhǔn)是什么。在保障公民權(quán)益方面,單純地宣告某法規(guī)不符合我國憲法尊重和保障人權(quán)的精神,只能讓公眾對憲法產(chǎn)生模糊性的認(rèn)識,不利于維護(hù)憲法權(quán)威。在說理過程中,如果能在保障公民基本權(quán)利論證中引入比例原則的分析框架,對憲法的規(guī)范予以闡釋,這不僅讓憲法的說理有了方法論的指引,還可以結(jié)合學(xué)界近年來對基本權(quán)利的憲法教義學(xué)積累,共同推動憲法的適用。司法實(shí)踐中的憲法說理,由于有具體的案件為依托,法官可以更好地依據(jù)案件的事實(shí)進(jìn)行憲法規(guī)范的闡釋,從具體的生活以及案件事實(shí)中闡明憲法規(guī)范、精神的內(nèi)涵。如果司法實(shí)踐中的說理內(nèi)容素材足夠豐富,不僅有利于推動憲法的適用,讓憲法的精神在公民心中扎根,而且有利于法律共同體對其進(jìn)行研究,更好地推動我國法治的進(jìn)步。

(三)強(qiáng)化憲法說理的功能

憲法說理的主要功能是推動憲法實(shí)施,讓我國的憲法真正深入人民的心中。在這一功能的引領(lǐng)下,一方面,要積極培養(yǎng)擁有良好憲法素質(zhì)的審查法規(guī)的工作人員以及法官,提高其專業(yè)化水平,對憲法的精神有較好的把握。另一方面,要在立法審查層面推動審查機(jī)關(guān)憲法說理的透明化,將其論證過程向公眾展示;在司法領(lǐng)域方面,建立憲法說理的案例指導(dǎo)制度。這樣可以避免各級法官對憲法理解不一致而導(dǎo)致憲法說理的混亂,從而損害憲法的權(quán)威。統(tǒng)一的憲法說理指導(dǎo)制度也更容易激活各級法院援引憲法說理的動力,以此來完成憲法在司法中的間接適用。

自“八二憲法”修改以來,如何推動憲法的有效實(shí)施,讓憲法真正變得有尊嚴(yán),學(xué)界進(jìn)行了諸多探索。以齊玉苓案為代表的“憲法司法化第一案”失敗以后,學(xué)界掀起了關(guān)于合憲性解釋能否在法院適用的爭論,再到如今合憲性備案審查制度的推進(jìn),這些舉動都蘊(yùn)含著憲法學(xué)人的不斷努力。憲法說理立足于本土的實(shí)踐,在我國目前的憲制框架內(nèi)完全具有可行性,其理論內(nèi)涵、價(jià)值與功能值得我們?nèi)ド羁掏诰?。在合憲性審查、備案審查不斷推進(jìn),法院援引憲法說理等較為活躍的今天,優(yōu)化憲法說理機(jī)制對維護(hù)法制統(tǒng)一,保障公民基本權(quán)利具有重要的推動作用。

注釋