文/胡睿

一、改革背景

近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)等因素影響，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，同時(shí)，財(cái)政支出增長(zhǎng)剛性較強(qiáng)，“一減一增”造成財(cái)政收支平衡壓力較為突出。從天津財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，以2017 年為分割點(diǎn)，大致劃分為兩個(gè)階段：

一是“基數(shù)+增長(zhǎng)”階段。 2017年以前，天津財(cái)政收入呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年均增長(zhǎng)20.6%，每年形成較多新增財(cái)力可供分配，一定程度上存在“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象。 同時(shí)，市級(jí)部門在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)存在“占盤子”的慣性思維，通過(guò)大量延續(xù)性項(xiàng)目維持既有盤子和基數(shù)， 并提出大量新的增支需求，爭(zhēng)取獲得財(cái)政資金優(yōu)先分配，部門的切塊盤子逐年擴(kuò)大。

二是探索零基預(yù)算階段。 自2017 年以來(lái)，天津受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減稅降費(fèi)等因素影響，財(cái)政收入和可用財(cái)力規(guī)模逐年下降，原有“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算資金分配模式無(wú)法維持，各部門的切塊盤子難以足額保障。 同時(shí)，在支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障和改善民生等領(lǐng)域，都需要集中有限財(cái)力加大投入，進(jìn)一步加大了收支平衡壓力，必須加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，確保財(cái)政的可持續(xù)性。

面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)， 一方面財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，新增支出需求難以有效滿足，收支矛盾日益突出；另一方面，一些部門資金結(jié)余較多，項(xiàng)目執(zhí)行率不高，形成了大量沉淀資金。為解決長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算分配固化、資金管理分散、使用效益偏低等問(wèn)題，集中有限財(cái)力辦大事，從2018年開(kāi)始，天津市委、市政府著手研究實(shí)施零基預(yù)算的具體路徑。 經(jīng)過(guò)一段時(shí)間嘗試，并充分借鑒廣東、重慶、深圳等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)年12月底召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上，強(qiáng)調(diào)要保持艱苦奮斗的精神，打破“基數(shù)+增長(zhǎng)”的資金分配模式，堅(jiān)持過(guò)緊日子、節(jié)用裕民，嚴(yán)格實(shí)行零基預(yù)算，加大資金統(tǒng)籌力度，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。 從2019年起， 天津市財(cái)政按照“一個(gè)理念（Goal）、兩條指引（Guide）、三項(xiàng)管控（Govern）、四類掛鉤（Grip）”的思路（簡(jiǎn)稱“4G”），對(duì)市級(jí)158個(gè)部門正式實(shí)施零基預(yù)算， 著力打造有天津特色的零基預(yù)算管理“4G”新模式。 2021年，天津落實(shí)中央全面深化預(yù)算管理制度改革的各項(xiàng)要求，將零基預(yù)算改革向縱深推進(jìn)。

二、主要做法

（一）圍繞一個(gè)理念（Goal），打破部門預(yù)算固化格局

天津財(cái)政部門通過(guò)大幅度壓減市級(jí)項(xiàng)目支出、 嚴(yán)格項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)審核、推進(jìn)專項(xiàng)資金清理整合、實(shí)行政府投資聯(lián)動(dòng)管理等措施。 在部門項(xiàng)目預(yù)算安排上不再考慮以前年度預(yù)算基數(shù)的核定方式、歷史沿革和部門政策依據(jù)，打破部門界限、項(xiàng)目使用的限制和約束，重新確定部門預(yù)算總體規(guī)模、具體分配和支出結(jié)構(gòu)。

（二）明確兩條指引（Guide），優(yōu)化項(xiàng)目資金順序

天津在財(cái)政審核部門申報(bào)項(xiàng)目環(huán)節(jié)， 實(shí)行 “項(xiàng)目排序、資金安排”雙指引原則,按“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保償債、保重點(diǎn)”的原則進(jìn)行項(xiàng)目排序。 對(duì)非急需非剛性支出一律不再安排預(yù)算。 推行預(yù)算“現(xiàn)金流”管理，對(duì)于項(xiàng)目當(dāng)年難以形成實(shí)際支出的、資金后補(bǔ)助的、不能細(xì)化至具體用途和使用單位的，當(dāng)年不予安排或遞延安排。

（三）實(shí)行三項(xiàng)管控（Govern），強(qiáng)化預(yù)算全流程控制

過(guò)去，天津在項(xiàng)目預(yù)算管理中，主要是采取“兩上兩下”方式：根據(jù)財(cái)力情況，下達(dá)部門控制數(shù)，由部門根據(jù)控制數(shù)申報(bào)具體項(xiàng)目， 財(cái)政進(jìn)行初審后再由部門確定最終項(xiàng)目。 由于部門存在“占盤子”的慣性思維，較易造成項(xiàng)目執(zhí)行率低、資金閑置浪費(fèi)、甚至年終部門“突擊花錢”等情況。 對(duì)此，天津圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、年終平衡的各環(huán)節(jié)，逐一實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算總額控制、硬化預(yù)算執(zhí)行約束、統(tǒng)籌調(diào)度平衡三項(xiàng)管控措施，在流程上建立全過(guò)程管控機(jī)制，努力避免財(cái)政資金浪費(fèi)。 比如，在預(yù)算總額控制方面，明確各部門在申報(bào)項(xiàng)目下達(dá)預(yù)算控制數(shù)時(shí)即將控制數(shù)細(xì)化為各領(lǐng)域重點(diǎn)政策和項(xiàng)目。 在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，新增項(xiàng)目需求不得從現(xiàn)有部門預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中調(diào)劑， 預(yù)計(jì)當(dāng)年難以形成實(shí)際支出預(yù)算及時(shí)交回財(cái)政統(tǒng)籌使用。 除科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外，對(duì)科目、單位、級(jí)次等發(fā)生變化的項(xiàng)目預(yù)算， 累計(jì)調(diào)劑規(guī)模占部門預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付預(yù)算10%以上的，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府審批。 市級(jí)部門申請(qǐng)追加調(diào)劑預(yù)算筆數(shù)較零基預(yù)算改革前降低近60%，同時(shí)，統(tǒng)籌使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)， 各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。 除中央?？罴翱蒲许?xiàng)目等具有專項(xiàng)用途資金外，凡年終未形成實(shí)際支出的預(yù)算全部收回統(tǒng)籌平衡。

三、工作成效

（一）切實(shí)打好了行政開(kāi)支“鐵算盤”

堅(jiān)持政府部門帶頭“過(guò)緊日子”，行簡(jiǎn)約、倡簡(jiǎn)樸、戒奢華，大力壓減一般性支出，規(guī)范公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的行政開(kāi)支，不搞錦上添花，勤儉辦一切事業(yè)。2022 年，除民主黨派、各類院校外，行政事業(yè)單位公用支出按5%、10%兩檔比例進(jìn)一步壓減，黨政機(jī)關(guān)履職支出按20%比例進(jìn)行壓減。

（二）具體做到了項(xiàng)目安排“零基數(shù)”

2022 年， 天津市級(jí)一般公共支出預(yù)算1087 億元，按照“保三保、保償債、保重點(diǎn)”的原則，在優(yōu)先保障人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、基本民生、政府償債資金、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、PPP 政府付費(fèi)等剛性支出的基礎(chǔ)上，確定部門項(xiàng)目支出總限額。 在預(yù)算安排上，天津徹底打破“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式，以零為基點(diǎn)，項(xiàng)目預(yù)算安排實(shí)行“一年一定”，不再與預(yù)算基數(shù)掛鉤。 通過(guò)從嚴(yán)審核部門申報(bào)項(xiàng)目的輕重緩急和實(shí)施落地條件，最終壓減至項(xiàng)目支出總限額內(nèi)，除教育等重點(diǎn)領(lǐng)域保持增長(zhǎng)外，一般項(xiàng)目預(yù)算壓減幅度50%。

（三）推動(dòng)了市級(jí)專項(xiàng)資金“重整合”

建立專項(xiàng)資金分級(jí)管理模式， 在安排2022 年預(yù)算時(shí)， 將天津市級(jí)部門近3000 項(xiàng)專項(xiàng)資金按照資金性質(zhì)、使用用途、歸口部門進(jìn)行整合歸并，壓減為17 類一級(jí)和113 項(xiàng)二級(jí)專項(xiàng)資金目錄。其中，一級(jí)目錄為戰(zhàn)略領(lǐng)域，由財(cái)政部門按照中央部署和市委、市政府要求統(tǒng)一設(shè)定；二級(jí)目錄為財(cái)政事權(quán)目錄， 由財(cái)政部門會(huì)同各部門根據(jù)部門職能邊界共同確定； 二級(jí)目錄下設(shè)定三級(jí)專項(xiàng)資金和具體項(xiàng)目，由各部門根據(jù)工作任務(wù)和重點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)最大限度整合項(xiàng)目資金， 著力解決財(cái)政資金使用碎片化問(wèn)題，切實(shí)提高資金配置效率。

（四）真正實(shí)現(xiàn)了存量資金“大起底”

持續(xù)開(kāi)展市級(jí)部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理，2018 年，天津市財(cái)政在國(guó)家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金收回財(cái)政統(tǒng)籌使用的基礎(chǔ)上，實(shí)施更為嚴(yán)格的清收規(guī)定，將部門基本支出結(jié)轉(zhuǎn)50%， 項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)超過(guò)1 年且執(zhí)行率不足30%的資金全部收回。 2019 年，存量資金清收對(duì)象和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，將市級(jí)1021 個(gè)基層單位和各區(qū)所屬的4000多家預(yù)算單位全部納入清理范圍， 并將清理對(duì)象擴(kuò)展到未經(jīng)財(cái)政審批備案銀行賬戶、滾存事業(yè)基金、無(wú)政策依據(jù)保留等10 類沉淀資金，累計(jì)清理收回資金是上年規(guī)模的3.6 倍，把用不出、用不好的錢“顆粒歸倉(cāng)”。

（五）更加壓實(shí)了暫付款消化“硬指標(biāo)”

天津高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)財(cái)政部清理消化存量暫付性款項(xiàng)工作要求，制定市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政暫付款清理消化管理辦法，逐區(qū)核定每年不得低于20%的消化硬指標(biāo)。 同時(shí)，市財(cái)政計(jì)算區(qū)財(cái)力水平時(shí)， 將暫存款、 暫付款分別納入各區(qū)財(cái)力、負(fù)債的計(jì)算口徑，督促各區(qū)通過(guò)加快清理往來(lái)資金增加擴(kuò)大財(cái)力基數(shù)。 截至2020 年末，天津累計(jì)清理消化暫付性款項(xiàng)進(jìn)度達(dá)60.8%， 超額完成了40%的目標(biāo)任務(wù)，解決了大量資金長(zhǎng)期趴賬等歷史遺留問(wèn)題， 增加了庫(kù)款現(xiàn)金流，財(cái)政收支更加規(guī)范合理。

四、問(wèn)題建議

通過(guò)試行零基預(yù)算改革，天津堅(jiān)持精打細(xì)算、節(jié)用裕民，主動(dòng)挖潛、盤活存量，硬化約束、強(qiáng)化統(tǒng)籌，破除部門間資金安排固化格局，重新調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力保民生、促發(fā)展，推動(dòng)預(yù)算管理方式轉(zhuǎn)變和效能提升，有效發(fā)揮了財(cái)政政策和財(cái)政資金的重要作用。 同時(shí)，通過(guò)借鑒廣東省、江西省、陜西省、貴州省等地實(shí)施零基預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合天津?qū)嶋H情況發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。 比如，預(yù)算績(jī)效評(píng)審尚未完全推開(kāi)， 政府部門組織評(píng)審以及第三方中介機(jī)構(gòu)權(quán)威性不高， 評(píng)審結(jié)果對(duì)預(yù)算編制的指導(dǎo)性不強(qiáng)；按照現(xiàn)行法律法規(guī)，有些領(lǐng)域要求財(cái)政投入規(guī)模只增不減，形成了支出的固化格局，難以發(fā)揮資金的使用效益；在財(cái)政信息化方面出現(xiàn)的信息孤島、系統(tǒng)林立問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決，不利于數(shù)據(jù)集成利用等。

下一步， 天津財(cái)政將繼續(xù)貫徹落實(shí)中央相關(guān)精神和市委、市政府工作要求，積極推進(jìn)零基預(yù)算管理向縱深發(fā)展：一是制定區(qū)級(jí)財(cái)政承受能力評(píng)估和應(yīng)用辦法，將各區(qū)財(cái)政承受能力分為不可持續(xù)、基本可持續(xù)、可持續(xù)和穩(wěn)固可持續(xù)4 個(gè)層級(jí)，并實(shí)施相應(yīng)的限制性措施。 對(duì)于超越財(cái)力、盲目出臺(tái)增支政策的區(qū)，實(shí)施財(cái)力負(fù)面扣減機(jī)制。 二是建立項(xiàng)目支出全流程跟蹤機(jī)制， 以一體化系統(tǒng)和天津財(cái)政分析平臺(tái)為依托，對(duì)每一筆項(xiàng)目支出的支付金額、支付時(shí)間、最終收款人和賬號(hào)實(shí)時(shí)追蹤，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)交互比對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)信息推送功能， 為風(fēng)險(xiǎn)防控和績(jī)效評(píng)價(jià)提供有力工具。 三是繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算改革， 編制以后年度預(yù)算時(shí)，大幅壓縮政府履職支出，適度削減公用經(jīng)費(fèi)，落實(shí)中央要求，進(jìn)一步嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)和一般性支出，集中財(cái)力兜牢“三保”和化債底線。