王理萬

（中國政法大學(xué)人權(quán)研究院，北京，100000）

近年來，多地人大常委會(huì)積極行使監(jiān)督職權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)督形式，形成了諸如履職評(píng)議、專項(xiàng)工作評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)、述職評(píng)測(cè)、類案監(jiān)督、類案評(píng)查、委托第三方問卷調(diào)查等新形式和新做法，致力于提升人大監(jiān)督的實(shí)效。不過，創(chuàng)新監(jiān)督工作形式也經(jīng)常面臨詰問：這些溢出《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）的新型監(jiān)督方式，是否違反了“法無授權(quán)不可為”的原則，是否背離了“依法監(jiān)督”的要求，地方各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì)創(chuàng)新監(jiān)督方式的邊界何在？本文以此為問題意識(shí)，在更寬泛的語境中討論“法無授權(quán)不可為”對(duì)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的適用性，并試圖最終解答上述問題。具體而言，本文擬簡要討論四個(gè)問題：（1）“法無授權(quán)不可為”原則的歷史生成和憲法內(nèi)涵；（2）“法無授權(quán)不可為”原則是否以及如何適用于國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)；（3）職權(quán)和履職方式是否需要作出必要區(qū)分以及如何區(qū)分；（4）回到上述問題，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)督形式的意義和邊界何在？

一、“法無授權(quán)不可為”的生成與內(nèi)涵

究其起源，“法無授權(quán)不可為”（anything not authorized is not permitted）或稱為“職權(quán)法定”是近代以來伴隨著法治和分權(quán)理論而衍生的憲法原則。在古典政制中并不存在“職權(quán)法定”的觀念，比如亞里士多德所記述的雅典政制中，公民大會(huì)和公眾法庭實(shí)際上是城邦權(quán)力所寄托的地方①。在古典民主政體下，實(shí)行直接民主制與混合政府制，由公民組成的公民大會(huì)和公眾法庭直接行使立法、司法、任免、執(zhí)法、行政、軍事、財(cái)政等各項(xiàng)權(quán)力，事實(shí)上并不存在現(xiàn)代意義上的權(quán)力分立和權(quán)力有限觀念。正如學(xué)者所指出的，“古希臘民主政體與現(xiàn)代民主政體的根本區(qū)別在于它是參與性的，而非代議制的。雅典的公民自己參加公民大會(huì)，而不是選舉代表參加”②。并且在古典政制中也不存在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的區(qū)分，公民常態(tài)性且直接地行使城邦主權(quán)就是其最顯著的自由。貢斯當(dāng)對(duì)此指出，“在古代人那里，個(gè)人在公共事務(wù)中幾乎永遠(yuǎn)是主權(quán)者，但在所有私人關(guān)系中卻都是奴隸。作為公民，他可以決定戰(zhàn)爭與和平；作為個(gè)人，他的所有行動(dòng)都受到限制、監(jiān)視與壓制”③。

上文之所以舍近求遠(yuǎn)地討論古典政制，意在于說明“法無授權(quán)不可為”原則成立的兩個(gè)基本前提：一是代議制政府和分權(quán)體制；二是近代公私領(lǐng)域的劃分。質(zhì)言之，“法無授權(quán)不可為”原則是為了解決兩個(gè)憲制問題而提出的：一是要確保代議機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）對(duì)于其他機(jī)關(guān)（尤其是行政機(jī)關(guān)）的控制，確立代議機(jī)關(guān)在政體中的優(yōu)越地位，從而保證公民通過間接民主的方式調(diào)適國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系；二是要確保公權(quán)力（包括立法權(quán)）不能過分侵蝕公民的私生活領(lǐng)域，確立公共權(quán)力的憲制邊界，從而保證公民的私生活不因膨脹的公權(quán)力而受到過分限制。這些思想在近代的啟蒙運(yùn)動(dòng)中得到充分論證，洛克、密爾和孟德斯鳩可視為“法無授權(quán)不可為”原則的開創(chuàng)者。

洛克認(rèn)為立法權(quán)作為國家最高權(quán)力，包括行政權(quán)在內(nèi)的其他國家權(quán)力都從屬于立法權(quán)，“當(dāng)立法機(jī)關(guān)把執(zhí)行他們所制定的法律的權(quán)力交給別人之后，他們認(rèn)為有必要時(shí)仍有權(quán)加以收回和處罰任何違法的不良行政”。洛克指出立法權(quán)盡管是國家最高權(quán)力，但并不是無限和恣意的，對(duì)立法權(quán)有四點(diǎn)限制：（1）立法權(quán)對(duì)于人民的生命和財(cái)產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對(duì)地專斷的；（2）立法或者最高權(quán)力機(jī)關(guān)不能濫用權(quán)力，以臨時(shí)的專斷命令來統(tǒng)治，而是必須以頒布過的行之有效的法律并且由有資格的著名法官來執(zhí)行司法和審判臣民；（3）最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取走任何人的財(cái)產(chǎn)的任何部分；（4）立法機(jī)關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何他人④。由此可見，洛克雖然沒有明確提出“法無授權(quán)不可為”的原則，但是其已經(jīng)初步形成了此項(xiàng)原則的基本內(nèi)容，行政權(quán)要得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，而立法機(jī)關(guān)受到自然法的制約——立法既不能隨意侵蝕其他權(quán)力分支（比如司法判斷權(quán)，其后洛克更詳細(xì)論證了立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)的分立），也不能隨意侵犯公民的生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

密爾進(jìn)一步論證了限制公民權(quán)利和自由的邊界，換言之就是立法權(quán)所代表的公共意志對(duì)于公民私生活的干涉范圍。他在《論自由》中提出了一條著名且簡潔的原則，“人類之所以有理有權(quán)可以個(gè)別地或者集體地對(duì)其中任何分子的行動(dòng)自由進(jìn)行干涉，唯一的目的只是自我防衛(wèi)”，“這就是說，對(duì)于文明群體中的任一成員，之所以能夠施用一種權(quán)力以反其意志而不失為正當(dāng)，唯一的目的只是要防止對(duì)他人的危害”⑤。孟德斯鳩推崇英格蘭的權(quán)力分立政制，揶揄意大利的權(quán)力合一政體，認(rèn)為分權(quán)是保障自由的必要方式。對(duì)此，孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了”，并且強(qiáng)調(diào)立法權(quán)和行政權(quán)的功能屬性不同，“一種權(quán)力不過是國家的一般意志，另一種權(quán)力不過是這種意志的執(zhí)行而已”⑥。顯而易見的是，洛克、密爾和孟德斯鳩的論述都深受英國普通法傳統(tǒng)的影響，并最終在司法判決中被更加直接地表述出來。比如，在“恩蒂克訴卡林頓案”（Entickv.Carrington）中，針對(duì)政府對(duì)于私宅的搜查和扣押行為，英國法院明確提出“被告（政府）現(xiàn)在有責(zé)任提交證明此次扣押的法律依據(jù)，如果做不到這一點(diǎn)，那就是非法侵入”⑦。

由此可見，盡管啟蒙思想家沒有直接提出“法無授權(quán)不可為”的原則，但是其觀點(diǎn)已經(jīng)深蘊(yùn)相關(guān)精神，成為西方法學(xué)界的重要法諺。該原則的法理邏輯大致可復(fù)述為：（1）為了保障自由亟需限制公共權(quán)力，為了限制公共權(quán)力而亟需進(jìn)行分權(quán)；（2）按照權(quán)力的基本屬性和功能，可以區(qū)分為國家意志的表達(dá)（立法權(quán)）和國家意志的執(zhí)行（行政權(quán)與司法權(quán)等）；（3）行政權(quán)和司法權(quán)從屬于立法權(quán)，其權(quán)力邊界以立法機(jī)關(guān)所明確授予者為限；（4）而立法權(quán)本身則受制于自然法或者體現(xiàn)人民更高意志的憲法的限制。約翰·勞斯（John Laws）將其凝練為自由推定（the presumption of liberty）的兩項(xiàng)基本原則：對(duì)于公民個(gè)體而言，法無禁止即自由（for the individual citizen,everything which is not forbidden isallowed；對(duì)于公共機(jī)構(gòu)而言（特別是對(duì)于政府而言），法無授權(quán)即不可為（for public bodies,and notably government, everything which is not allowed is forbidden）⑧。這兩項(xiàng)原則都圍繞自由而展開，前者保證國家公權(quán)力不能過分侵蝕公民私權(quán)利領(lǐng)域，為公民自由留下了廣闊的空間，而后者則限制了公共權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域，保證了公權(quán)力機(jī)關(guān)不能隨意自我賦權(quán)。

二、國家權(quán)力機(jī)關(guān)適用“法無授權(quán)不可為”原則

進(jìn)一步需要討論的問題是，“法無授權(quán)不可為”原則是否適用于國家權(quán)力機(jī)關(guān)（特別是最高權(quán)力機(jī)關(guān)呢）？此處涉及對(duì)于法的外延的理解，如果將法界定為狹義的議會(huì)立法，那么顯然“法無授權(quán)不可為”并不適用于行使國家立法權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因?yàn)樽罡邫?quán)力機(jī)關(guān)無需以法律形式向自身授權(quán)，并且最高權(quán)力機(jī)關(guān)也有權(quán)制定和修改各類法律。如果將法界定為包括憲法和自然法（法律原則）在內(nèi)，那么顯然最高權(quán)力機(jī)關(guān)也受到“法無授權(quán)不可為”的約束。換言之，對(duì)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的“法無授權(quán)不可為”約束，在制度層面上落實(shí)為合憲性審查；而對(duì)于其他權(quán)力機(jī)關(guān)的“法無授權(quán)不可為”約束，在制度層面上落實(shí)為合法性審查，只有少數(shù)情況下可能涉及合憲性審查。因此，“法無授權(quán)不可為”可適用于所有公權(quán)力機(jī)關(guān)，只不過最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于此原則的適用呈現(xiàn)一定的特殊性而已。

以我國近年來的監(jiān)察體制改革為例，在前期的改革試點(diǎn)中，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（2016 年12 月25 日）和《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（2017 年11 月4 日）為其提供了合法性基礎(chǔ)，契合了“法無授權(quán)不可為”的原則和“重大改革于法有據(jù)”的要求。但是如果要把監(jiān)察制度從試點(diǎn)升級(jí)為正式政治制度，則需要有憲法依據(jù)，得到憲法授權(quán)。這意味著，“全國人大有權(quán)制定和修改有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的基本法律，但僅限于憲法上已經(jīng)列舉的國家機(jī)關(guān)，不能制定憲法上沒有規(guī)定的國家機(jī)關(guān)”⑨。鑒于此，全國人大在修改憲法后再通過《監(jiān)察法》，從而使得《監(jiān)察法》和監(jiān)察制度于憲有據(jù)。在關(guān)于《監(jiān)察法》的草案說明中也明確強(qiáng)調(diào)，“先通過憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時(shí)將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進(jìn)一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國的生動(dòng)實(shí)踐和鮮明寫照”⑩。

全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，現(xiàn)行憲法以列舉方式賦予了其廣泛的職權(quán)，且以“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”作為兜底性職權(quán)。此一改“1978 年憲法”規(guī)定的“全國人民代表大會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他職權(quán)”，事實(shí)上是對(duì)這項(xiàng)兜底性職權(quán)作出必要的憲法限制，意在強(qiáng)調(diào)“全國人大雖然擁有最高國家權(quán)力，是修改憲法、制定和修改法律的機(jī)關(guān)，但憲法和法律一經(jīng)制定出來，在未被修改以前，全國人大自己也應(yīng)當(dāng)遵守，而不能想怎么做就怎么做”?。對(duì)于全國人大的職權(quán)限制，可以簡要概括如下原則。（1）職權(quán)有限原則：包括全國人大在內(nèi)任何“憲定機(jī)關(guān)”都是職權(quán)有限的國家機(jī)關(guān)，其權(quán)力以憲法所授為限。一方面，現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，這意味著只有人民才是唯一的全權(quán)主體，“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，進(jìn)一步意味著人民只是把部分權(quán)力授予了國家權(quán)力機(jī)關(guān)。另一方面，現(xiàn)行憲法規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，這決定了全國人大是憲法之下的有限機(jī)關(guān)，沒有逾越憲法和法律的特權(quán)。（2）權(quán)力分工原則：全國人大不能侵蝕和替代憲法賦予其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，其權(quán)力不能逾越分工邊界，“越權(quán)無效”對(duì)于人大同樣適用。吳邦國曾對(duì)此強(qiáng)調(diào)，“全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作，這里有一個(gè)界限，既不能失職，又不能越權(quán)”?。盡管誠如上文所論，憲法賦予全國人大以廣泛的兜底權(quán)力，其可以行使應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)，但是仍需明確“該項(xiàng)職權(quán)憲法和法律雖沒有明確劃分其歸屬，但理論上從該項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)和對(duì)全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)判斷，此項(xiàng)職權(quán)應(yīng)當(dāng)由它行使，而不是由全國人大常委會(huì)、國務(wù)院或其他機(jī)關(guān)行使的職權(quán)”?。（3）組織和能力匹配原則：全國人大履行各項(xiàng)職權(quán)主要是以會(huì)議形式集體行使權(quán)力、集體決定問題，這決定了全國人大只能行使與其組織形式和機(jī)構(gòu)能力相匹配的職權(quán)。換言之，人大的非科層化且非專門性的機(jī)構(gòu)屬性，決定了其難以行使亟需即時(shí)處理和專業(yè)判斷的權(quán)力。以全國人大的質(zhì)詢權(quán)為例，2004 年全國人大會(huì)議上，某省代表團(tuán)擬就個(gè)案向最高人民法院提出質(zhì)詢案，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)此提出意見認(rèn)為，“對(duì)于具體案件涉及的事實(shí)認(rèn)定、法律適用、申訴再審、判決執(zhí)行等問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)訴訟法的規(guī)定處理”?。質(zhì)言之，非專業(yè)性的和會(huì)議形式的人大會(huì)議，本身就不適宜行使司法判斷權(quán)，即便是在憲法所授權(quán)的范圍之內(nèi)，全國人大也只能行使與其組織形式（廣泛代表性、集體領(lǐng)導(dǎo)制的會(huì)議形式）和機(jī)構(gòu)能力（側(cè)重意見吸納和議事能力）相匹配的職權(quán)。

全國人大常委會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，也同樣受到上述原則的限制。此外，與全國人大不同的是，憲法對(duì)于全國人大常委會(huì)采用封閉式授權(quán)方式，即規(guī)定其兜底性職權(quán)為“全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”。換言之，全國人大常委會(huì)的職權(quán)以憲法所明確授予以及全國人大授權(quán)為限。對(duì)于后者而言，全國人大所授予其常委會(huì)的職權(quán)，不能超越自己的職權(quán)范圍，畢竟“授權(quán)人不得超出自身職權(quán)范圍或大于自身權(quán)限進(jìn)行授權(quán)”是基本的法理原則。比如，憲法規(guī)定全國人大有“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”的職權(quán)，全國人大以決定形式授權(quán)全國人大常委會(huì)修改香港基本法的附件一和附件二（2021年），授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律（2020 年），授權(quán)全國人大常委會(huì)設(shè)立香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)的準(zhǔn)備工作機(jī)構(gòu)（1993 年）。再比如，憲法規(guī)定全國人大“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，全國人大曾多次授權(quán)全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)國家決算。此外在立法權(quán)領(lǐng)域，亦可授權(quán)常委會(huì)制定基本法律，比如1987 年第六屆全國人大第五次會(huì)議原則通過《村民委員會(huì)組織法（草案）》，并授權(quán)全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會(huì)審議中代表提出的意見，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，審議修改后頒布試行。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)，全國人大常委會(huì)于1987 年通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》。2023 年全國人大修改《立法法》進(jìn)一步明確“全國人民代表大會(huì)可以授權(quán)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定相關(guān)法律”。由此可見，盡管全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，有權(quán)制定法律，但是其仍受到“法無授權(quán)不可為”原則的約束——其只有得到憲法的明確授權(quán)或者得到全國人大的額外授權(quán)，才能合法地行使該項(xiàng)職權(quán)。

對(duì)于地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，其更需要受到“法無授權(quán)不可為”原則的限制。我國是單一制國家，地方政府的職權(quán)是中央政府授予。在憲法中并未集中規(guī)定地方各級(jí)人大和縣級(jí)以上人大常委會(huì)的職權(quán)，而在《地方組織法》中集中且詳細(xì)地規(guī)定了其職權(quán)，另在《立法法》《監(jiān)督法》《選舉法》《民族區(qū)域自治法》中也有所涉及。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)嚴(yán)格以法律所授予者為限，一旦法律撤銷了相關(guān)授權(quán)，則不能再行使。比如2022 年修改之前的《地方組織法》規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)有“決定授予地方的榮譽(yù)稱號(hào)”的職權(quán)。2017 年中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家功勛榮譽(yù)表彰條例》規(guī)定，“國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)的授予，黨中央、國務(wù)院、中央軍委授予榮譽(yù)稱號(hào)和開展表彰獎(jiǎng)勵(lì)，中央和國家機(jī)關(guān)、縣級(jí)及以上地方黨委和政府、省級(jí)工作部門等面向社會(huì)或者本地區(qū)、本系統(tǒng)開展表彰獎(jiǎng)勵(lì)”適用該條例，這意味著榮譽(yù)稱號(hào)只能由中共中央、全國人大常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、中央軍委等黨和國家中央機(jī)關(guān)授予，地方只能開展表彰獎(jiǎng)勵(lì)。為此，2022 年全國人大修改《地方組織法》，“適應(yīng)建立健全黨和國家功勛榮譽(yù)表彰制度的要求，根據(jù)有關(guān)方面意見，刪去地方人大常委會(huì)‘決定授予地方的榮譽(yù)稱號(hào)’的職權(quán)”?。由此縣級(jí)以上人大常委會(huì)就不能再行使該項(xiàng)職權(quán)。

綜上所述，各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)均適用“法無授權(quán)不可為”原則，只不過該原則對(duì)于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的適用仍然存在某種“差序格局”。由于全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法規(guī)定行使國家立法權(quán)制定法律，因此“法無授權(quán)不可為”對(duì)其而言主要來源于憲法的授權(quán)和限制，并且同時(shí)受權(quán)力分工、組織形式和機(jī)構(gòu)功能的客觀限制。而對(duì)于地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，其須嚴(yán)格在憲法和法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能自行設(shè)立機(jī)構(gòu)、不能自我賦權(quán)、不能逾越法定權(quán)限、不能違背法定程序、不能減少法定責(zé)任。當(dāng)然，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)亦可授權(quán)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)以特定職權(quán)，“對(duì)與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，常委會(huì)按照法定程序作出授權(quán)決定，為局部地區(qū)或者特定領(lǐng)域先行先試提供法律依據(jù)和支持”?。

三、職權(quán)和履職方式的必要區(qū)分

“法無授權(quán)不可為”和“職權(quán)法定”要求各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)都應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)行使職權(quán)，越權(quán)無效。不過職權(quán)和履職方式仍需要作必要區(qū)分，職權(quán)是指憲法和法律授予某個(gè)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，此為法定和有限的，不得隨意擴(kuò)大和變更；而履職方式是為了行使特定職權(quán)而進(jìn)行的工作，除非法律有明確限定，行使機(jī)關(guān)對(duì)于選用具體履職方式一般具有較大的自由裁量權(quán)。這種區(qū)分的意義在于，“法無授權(quán)不可為”實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)其他國家機(jī)關(guān)，以及最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的有效約束，保證了法制的統(tǒng)一。但是在規(guī)范和現(xiàn)實(shí)之間仍難免存在制度罅隙，實(shí)有必要給予具體機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在行使職權(quán)時(shí)有必要的形成空間和裁量空間，這就是履職方式的選擇。職權(quán)必須法定，但是履職方式卻相對(duì)靈活，從而避免了“法無授權(quán)不可為”導(dǎo)致的制度體系過于剛性，為實(shí)現(xiàn)職權(quán)乃至改革創(chuàng)新留下了相對(duì)充分的空間。

以《地方組織法》規(guī)定的地方各級(jí)人大有“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等”的職權(quán)為例，各地各級(jí)人大可以采用多種方式促進(jìn)婦女的男女平等實(shí)現(xiàn)。一方面，憲法和《婦女權(quán)益保障法》《勞動(dòng)法》等法律具體規(guī)定了促進(jìn)男女平等的具體舉措，涵蓋政治權(quán)利、人身和人格權(quán)益、文化教育權(quán)益、勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、婚姻家庭權(quán)益等多個(gè)方面。另一方面，各地在實(shí)施憲法法律、履行相應(yīng)職權(quán)時(shí)，具有相對(duì)寬泛的履職方式選擇，其可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定采用促進(jìn)型方式、強(qiáng)制型方式乃至充分運(yùn)用市場(chǎng)手段落實(shí)相關(guān)職權(quán)。比如深圳市人大常委會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》（2012年通過，2019年修訂）創(chuàng)設(shè)了性別平等促進(jìn)工作機(jī)構(gòu)，首設(shè)教育內(nèi)容和教學(xué)過程的性別評(píng)估機(jī)制、行業(yè)性別平衡制度、社會(huì)性別預(yù)算制度等上位法沒有規(guī)定的制度。上述制度創(chuàng)新的性質(zhì)有所不同，設(shè)立性別平等促進(jìn)工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)突破了現(xiàn)有法律，因而屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對(duì)法律的變通規(guī)定，然而條例規(guī)定的具體促進(jìn)男女平等的機(jī)制、制度和舉措只是在履職方式上的實(shí)踐創(chuàng)新，其沒有超出憲法和《婦女權(quán)益保障法》《勞動(dòng)法》的職權(quán)性規(guī)定，只是在法定的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)履職方式作出創(chuàng)新，有利于相關(guān)職權(quán)和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并不違反“法無授權(quán)不可為”原則。

進(jìn)一步而言，職權(quán)和履職方式可按照以下原則進(jìn)行區(qū)分。（1）涵攝包納原則，即附屬于某項(xiàng)職權(quán)形成了一系列“履職方式束”，這些履職方式均可歸集為該項(xiàng)職權(quán)之下，從而在現(xiàn)實(shí)中形成“特定政策目標(biāo)—若干對(duì)應(yīng)職權(quán)—履職方式束”的格局。由于特定政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)條件的權(quán)變性，因而導(dǎo)致所對(duì)應(yīng)職權(quán)和履職方式也有所變化，需要賦予具體機(jī)關(guān)在履職方式上必要的裁量空間。（2）直接對(duì)應(yīng)原則，即職權(quán)和履職方式要直接對(duì)應(yīng)，該履職方式可以直接實(shí)現(xiàn)特定職權(quán)。由于現(xiàn)實(shí)事務(wù)的復(fù)雜性，很多情況下職權(quán)和履職方式可能無法呈現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)的格局，但是仍要求具有直接對(duì)應(yīng)性。比如縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有監(jiān)督本級(jí)人民政府對(duì)國有資產(chǎn)管理的職權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)職權(quán)，地方人大及其常委會(huì)可以開展執(zhí)法檢查，也可以聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，還可以就相關(guān)問題展開詢問和質(zhì)詢。此時(shí)，職權(quán)和履職方式之間構(gòu)成直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。（3）職權(quán)補(bǔ)足原則，即根據(jù)職權(quán)行使的頻率和效果，如果該項(xiàng)職權(quán)開發(fā)程度不足，客觀上應(yīng)鼓勵(lì)探索更多履職方式，以促進(jìn)該職權(quán)更充分行使。反之，如果該職權(quán)已經(jīng)被長期頻繁行使，形成了較為穩(wěn)定和固定的“履職方式束”，則對(duì)于新履職方式的探索應(yīng)更加審慎。以人大的“四權(quán)”為例，立法權(quán)和任免權(quán)的行使最為頻繁和成熟，因而對(duì)于立法形式應(yīng)基本穩(wěn)定下來；而決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)則長期不甚彰顯，因而可以在其履職方式上更為開放，允許探索多元履職方式，以補(bǔ)足其歷史欠賬。（4）履職方式的邊界，即履職方式雖然不是嚴(yán)格法定的，甚至可以鼓勵(lì)在職權(quán)行使效果不彰時(shí)積極創(chuàng)新履職方式，但是履職方式顯然不是沒有邊界的，除了要遵循上述的涵攝包納和直接對(duì)應(yīng)原則，還不能因此增加公民、法人的義務(wù)和責(zé)任。換言之，公權(quán)力機(jī)關(guān)的履職方式可以提高對(duì)于自身的要求（比如更加便捷的程序、更加高效的響應(yīng)、更加高水平的公共服務(wù)等），但是履職方式不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

在目前的備案審查實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)法工委亦認(rèn)可對(duì)于職權(quán)行使方式的創(chuàng)新，認(rèn)為這并沒有超越職權(quán)，違背上位法。比如全國人大常委會(huì)法工委關(guān)于2019 年備案審查工作情況的報(bào)告披露，《上海市食品安全條例》對(duì)從事家畜產(chǎn)品規(guī)模化銷售設(shè)定了行政許可，對(duì)未按規(guī)定處理變質(zhì)或者超過保質(zhì)期的食品及食品添加劑的行為設(shè)定了行政處罰，對(duì)從事食品和食用農(nóng)產(chǎn)品貯存、運(yùn)輸服務(wù)的經(jīng)營者未按規(guī)定備案的行為設(shè)定了行政處罰。全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為，針對(duì)從事家畜產(chǎn)品規(guī)?；N售設(shè)定行政許可，不違背食品安全法的立法精神和原則；針對(duì)上述兩種行為設(shè)定行政處罰，屬于地方適應(yīng)新情況新需要作出的帶有創(chuàng)制性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許探索?。在全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中對(duì)此作了更為詳細(xì)的說明，備案審查室認(rèn)為，“為了更好地保護(hù)人民群眾身體健康，地方性法規(guī)可以在食品安全法基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，必要時(shí)規(guī)定相應(yīng)的行政處罰措施”?。該事例就在一定意義上區(qū)分了職權(quán)和履職方式，顯然后者是可以有所創(chuàng)新的，這種創(chuàng)新得到了備案審查機(jī)關(guān)的肯定和鼓勵(lì)。

四、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)督方式的邊界

回到本文開篇提出的問題，地方人大常委會(huì)所創(chuàng)設(shè)的履職評(píng)議、專項(xiàng)工作評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)、述職評(píng)測(cè)、類案監(jiān)督、類案評(píng)查、委托第三方問卷調(diào)查等新形式和新做法，是否適用“法無授權(quán)不可為”的原則？根據(jù)上文分析，或可得出如下結(jié)論：地方各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì)行使職權(quán)也當(dāng)然適用“法無授權(quán)不可為”原則，如無法律依據(jù)或授權(quán)不得創(chuàng)設(shè)新型職權(quán)，但這并不意味著其不可以創(chuàng)新行使監(jiān)督權(quán)的履職方式，即在《地方組織法》和《監(jiān)督法》規(guī)定的履職方式基礎(chǔ)上，可整合和發(fā)展出新的監(jiān)督方式。上述新做法和新嘗試，事實(shí)上都不是開發(fā)出新職權(quán)，而是地方人大常委會(huì)在《監(jiān)督法》規(guī)定的現(xiàn)有監(jiān)督方式上的創(chuàng)新。履職評(píng)議、專項(xiàng)工作評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)、述職評(píng)測(cè)、類案監(jiān)督、類案評(píng)查往往依附于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告或者法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；委托第三方問卷調(diào)查通常不是獨(dú)立的監(jiān)督方式，而是為掌握情況、行使監(jiān)督權(quán)做的準(zhǔn)備性工作。另外這些監(jiān)督方式更加集中于“咨詢性監(jiān)督”，監(jiān)督盡管是有法律效力的，但是通常沒有直接的法律后果，僅是向被監(jiān)督機(jī)關(guān)提供咨詢性、改進(jìn)性的意見，其不同于備案審查、特定問題調(diào)查、撤職案等“決定性監(jiān)督”，因而“咨詢性監(jiān)督”與分工原則的兼容性更高。這些監(jiān)督新方式并沒有背離“法無授權(quán)不可為”原則，可以涵攝于監(jiān)督權(quán)和具體監(jiān)督形式的范疇之中，具有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。并且，由于長期以來地方各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)沒有得到充分行使，根據(jù)上文總結(jié)的“職權(quán)補(bǔ)足原則”，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)督方式應(yīng)該得到更大的空間、得到更多的鼓勵(lì)和祝福。

需要強(qiáng)調(diào)的是，地方各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì)創(chuàng)新監(jiān)督方式仍需要注意其邊界，包括但不限于上文所討論的權(quán)力分工原則、組織和能力匹配原則，以及不能增加公民、法人的義務(wù)和責(zé)任。所謂權(quán)力分工原則，強(qiáng)調(diào)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)督方式，不能異化為替代，對(duì)此《監(jiān)督法》的說明亦強(qiáng)調(diào)，“人大及其常委會(huì)監(jiān)督人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，但不代替‘一府兩院’行使職權(quán)，而是監(jiān)督、督促和支持‘一府兩院’更好地依法行使職權(quán)”?。所謂組織和能力匹配原則，意味著地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)為了更好的行使監(jiān)督權(quán)，不僅可以在監(jiān)督方式上因地制宜、有所創(chuàng)新，敢于監(jiān)督，而且需要加強(qiáng)自身監(jiān)督能力建設(shè)，善于監(jiān)督，強(qiáng)化與監(jiān)督方式相匹配的人員配備和機(jī)制建設(shè)。由于地方人大創(chuàng)新監(jiān)督方式主要針對(duì)“一府一委兩院”，因而一般不會(huì)因此增加公民、法人的義務(wù)和責(zé)任。不過一旦監(jiān)督效果有所外溢的話，仍需要注意不能對(duì)公民、法人乃至市場(chǎng)形成法外負(fù)擔(dān)。此外，如果創(chuàng)新監(jiān)督方式觸及職權(quán)邊界，即不再是履職方式創(chuàng)新，而是形成了某種新型職權(quán)的話，此時(shí)就已經(jīng)違背“法無授權(quán)不可為”原則，應(yīng)遵循“重大改革于法有據(jù)”的要求，得到全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)才能展開試驗(yàn)性改革。全國人大及其常委會(huì)也應(yīng)充分關(guān)注地方監(jiān)督方式創(chuàng)新實(shí)踐，把具有普遍意義且行之有效的監(jiān)督方式吸納進(jìn)入《監(jiān)督法》等其他法律，促成在監(jiān)督方式上的良性互動(dòng)。

注釋

①亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽鵬，譯。北京：商務(wù)印書館，1983：112.

②G.E.R.勞埃德.古希臘的民主、哲學(xué)和科學(xué)[M]//林猛，譯.民主的歷程.長春：吉林人民出版社，2010：44.

③邦雅曼·貢斯當(dāng).古代人的自由與現(xiàn)代人的自由[M].閻克文，劉滿貴，譯.上海：上海人民出版社，2005：35.

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⑤約翰·密爾.論自由[M].許寶骙，譯.北京：商務(wù)印書館，2007：10.

⑥孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1995：155-157.

⑦Entick v. Carrington,19 Howell's State Trials 1029(1765).

⑧SirJohnLaws,TheRuleofLaw:ThePresumptionofLiberty and Justice, Judicial Review, vol.22 (2017), no.4,p.368.

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