文／孫亞文 湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司 湖北武漢430062

1.平臺公司存量土地盤活概述

在資源約束趨緊、環(huán)境承載受限的背景下，高質(zhì)量發(fā)展已成為時代主題。一方面，化解政府隱性債務(wù)，防范金融風險，是貫徹落實黨的十九大精神、堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的一項重要任務(wù)。經(jīng)過多年投資建設(shè)，平臺公司存量資產(chǎn)規(guī)模較大，在宏觀不穩(wěn)定因素增多、經(jīng)濟下行壓力加大、政府財稅收入剛性約束增強的背景下，有效盤活存量土地資產(chǎn)，對提升資產(chǎn)運營管理水平、擴大有效投資、降低政府債務(wù)風險及企業(yè)債務(wù)水平都有重要意義。另一方面，黨的十八屆三中全會以來，國家逐步完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高資源配置效率，促進國有企業(yè)提質(zhì)增效。存量資產(chǎn)盤活是國企進行結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的必要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、做大做強做優(yōu)國有企業(yè)、提升核心競爭力的必然要求。

近年來，無論是黨中央、國務(wù)院還是國家部委都十分重視土地存量問題，陸續(xù)出臺了《關(guān)于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》（發(fā)改財金〔2018〕1756 號）、《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、《國企改革三年行動方案》（2020-2022 年）、《關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205 號）（以下簡稱“205 號文”）等一系列文件，205 號文更是鼓勵國有企業(yè)以多種方式盤活利用存量土地。

1.1 平臺公司概述

1994 年起，財政分稅制改革開始推行，地方政府財力上移，但事權(quán)不變，基層政府收入和支出責任的矛盾逐漸增大。在此背景下，為滿足地方政府的投融資建設(shè)需求，地方政府融資平臺應(yīng)運而生，以政府信用為背書，籌集城市建設(shè)資金，推動相關(guān)政策落地。

在設(shè)立之初，由于地方政府財力有限但掌握大量的土地資產(chǎn)，大部分地方政府選擇以少量財政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)作價出資入股。隨后，為了給地方經(jīng)濟發(fā)展籌集資金，地方政府后續(xù)不斷向政府融資平臺公司注入以土地資產(chǎn)為主的各類資產(chǎn)，擴大其抵押融資貸款能力。于是，經(jīng)過多年城市化建設(shè)運營，大量土地資產(chǎn)通過劃撥、作價入股、收儲、一二級聯(lián)動開發(fā)等方式進入平臺公司，為平臺公司發(fā)展提供了資產(chǎn)支持和有力保障。后隨著土地供應(yīng)制度的進一步規(guī)范、土地儲備職能剝離等原因，從壯大公司資產(chǎn)、托底土地市場、項目開發(fā)、支持地方財政等方面考慮，平臺公司積極通過公開市場拿地。土地資產(chǎn)成為國企平臺的重要資產(chǎn)構(gòu)成。

1.2 存量土地概述

“存量”一般相對于“增量”而言，存量土地是已經(jīng)存在但未按要求使用或使用效率低的合法土地。本次研究的存量土地主要為平臺公司存量建設(shè)用地，包括三類：批而未供、閑置土地和低效用地。

批而未供指依法批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收用地中尚未完成供應(yīng)的土地[1]。對平臺公司而言，這類土地主要是前期平臺公司參與土地儲備，土地資產(chǎn)留存所致。

閑置土地需符合《閑置土地處置辦法》相應(yīng)認定標準。包括超過約定或規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1 年但未動工開發(fā)的土地，已動工開發(fā)但開發(fā)面積不足1/3 或者已投資額不足25%且中止開發(fā)建設(shè)滿1 年的土地兩種情形。

低效用地指經(jīng)全國土地調(diào)查認定為布局分散、利用粗放且不合理、建筑危舊等的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。

2.平臺公司土地開發(fā)利用困境

雖然手中掌握大量土地資產(chǎn)，但平臺公司土地開發(fā)利用仍受限制，部分土地難以實質(zhì)性開發(fā)利用，土地資產(chǎn)“沉淀”傾向明顯，盤活存量土地迫在眉睫。究其緣由，大致有五類。

2.1 數(shù)據(jù)、權(quán)屬、邊界等歷史遺留問題

一方面，存在土地底數(shù)和權(quán)屬爭議情況。平臺公司的大多數(shù)土地獲取時間較長、證照不全、權(quán)屬復(fù)雜。再加上此前國家在土地、房產(chǎn)等會計政策上多次調(diào)整，土地、房產(chǎn)管理權(quán)限又分屬不同部門，企業(yè)進行改制上市過程中對部分土地及房屋進行剝離，導(dǎo)致經(jīng)年后平臺公司大多存在房地分離、賬證不符、賬實不符等問題。

另一方面，對低效存量土地缺乏統(tǒng)一認定標準。從范圍界定上看，布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地是低效用地的必選范圍，而閑置廢棄、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等存量建設(shè)用地則被選擇性地納入。此外，不同類型的城鎮(zhèn)用地功能和發(fā)展訴求存在差異，因而其土地效益高低不能直接進行對比，如住宅用地、工業(yè)用地和商服用地之間的開發(fā)效益就具有較大差異。不同類型的城鎮(zhèn)用地是否低效，缺乏科學(xué)的評判標準。如何科學(xué)建立評價指標體系，要綜合考慮產(chǎn)值、稅收、能耗、用地布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套水平等內(nèi)容。

2.2 土地使用權(quán)性質(zhì)與用地要求不符

平臺公司目前持有的存量土地來源較多，包括出讓、劃撥、授權(quán)經(jīng)營、國有租賃、作價入股等，土地性質(zhì)不同，也對土地利用方向提出了不同要求。拿劃撥土地來說，在立項、報規(guī)、報建等手續(xù)辦理上，受國家規(guī)定的有關(guān)限制較多，不能直接用于經(jīng)營性開發(fā)，難度相對較大；此外，如果將劃撥土地先變性再盤活，平臺公司將面臨巨大的資金負擔，需要支付一筆不菲的土地出讓金。

2.3 土地規(guī)劃用途影響盤活模式選擇

土地規(guī)劃相關(guān)問題表現(xiàn)在兩方面，一是目前平臺公司擬盤活的存量用地現(xiàn)狀用途與土地利用總體規(guī)劃或控制性詳規(guī)不符，若調(diào)整規(guī)劃用途則會收窄盤活模式可選范圍，調(diào)整規(guī)劃指標又不利于平臺公司自主改造利用；二是缺少對存量土地盤活的規(guī)劃引導(dǎo)，比如缺少對產(chǎn)業(yè)的整體布局設(shè)計，導(dǎo)致存量土地改造后難以適應(yīng)國家對產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。因此如何更有效地與政府規(guī)劃結(jié)合，及時了解政府的調(diào)整方向與動向，切實保證平臺公司自身的利益成為存量土地盤活規(guī)劃工作中的重點。

2.4 存量土地資產(chǎn)價值確定難度較大

盤活土地存量，核心是通過土地產(chǎn)權(quán)明晰、土地資產(chǎn)價值量化，促進土地存量資產(chǎn)以不同價格進入市場交易，實現(xiàn)生產(chǎn)要素和土地資源優(yōu)化配置。

土地價值受其所在的城市等級、區(qū)位、土地權(quán)屬完善程度、規(guī)劃條件等要素影響可能差異較大。所以，平臺公司開展存量土地盤活工作前的首要任務(wù)之一就是客觀地確定土地使用權(quán)在不同條件下的價值。

2.5 多方資源協(xié)調(diào)困難

各省市之間土地政策差異較大，針對大型的平臺公司而言，存量土地的開發(fā)建設(shè)需要與當?shù)氐恼唧w系相適應(yīng)。另外，盤活土地的策略需要根據(jù)土地權(quán)利人、建設(shè)人、地方政府等多方面因素進行協(xié)調(diào)[2]，除了經(jīng)濟效益外，還要充分調(diào)動社會各方資源，各方面利益協(xié)調(diào)難度較大。

3.平臺公司存量土地盤活路徑

作為內(nèi)部資源，存量土地本身不會對平臺公司的經(jīng)營活動產(chǎn)生直接影響，但若長期處于閑置狀態(tài)，則是資源的極大浪費。再者，對這些閑置資產(chǎn)管理的人力物力財力投入，又加劇了資源的浪費。最后，存量土地會占用企業(yè)資金額度，對現(xiàn)金流造成影響，不利于激發(fā)資產(chǎn)活力和運行效益。所以，如何有效盤活存量土地，成為當下熱點問題。

針對國有企業(yè)存量土地盤活，205 號文提出以多種方式盤活利用存量土地，包括支持國有企業(yè)優(yōu)化存量土地利用方式、推進國有企業(yè)存量土地再開發(fā)、鼓勵利用存量土地進行公益開發(fā)。按照細化政策條款，歸納起來主要有三條途徑：（1）通過轉(zhuǎn)讓，置換或出租實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)讓渡；（2）新物業(yè)開發(fā)，如相關(guān)配套設(shè)施新建、保障性住房開發(fā)；（3）老廠房再利用，將盤活存量資產(chǎn)和改擴建有機結(jié)合。落實到微觀市場層面，可以轉(zhuǎn)化為三個目標：一是通過土地使用權(quán)讓渡換取土地收益；二是通過存量土地與其他資源的整合實現(xiàn)效益最優(yōu)；三是通過土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整適應(yīng)不斷變化的市場環(huán)境。

3.1 靈活選用產(chǎn)權(quán)讓渡方式，實現(xiàn)土地資產(chǎn)變現(xiàn)

存量土地若要進行市場化盤活，必須先讓土地進入市場流通，其實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)市場的權(quán)利讓渡，其前提是已進行土地權(quán)屬登記、權(quán)屬清晰無爭議。在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，占比較大的還是土地使用權(quán)的讓渡。土地使用權(quán)的讓渡雙方可以是不同的土地使用人，也可以是國家與原權(quán)利人；讓渡形式又可以采取轉(zhuǎn)讓、置換、出租等，方式選用比較多樣。這樣，企業(yè)既能有效厘清企業(yè)資產(chǎn)，快速收獲土地收益，又能避免土地運營成本和后續(xù)開發(fā)成本，解決土地存量資產(chǎn)低效閑置的問題。

3.1.1 土地轉(zhuǎn)讓

一是政府儲備模式。政府儲備是目前存量土地盤活再利用最常見的方式，政府因公共利益的需要收回原劃撥、出讓給企業(yè)的土地使用權(quán)，同時對原土地使用者給予一定補償，存量土地被收儲后再通過出讓方式對土地進行二次開發(fā)利用，提高土地的綜合價值[3]。政府儲備模式又可細分為計劃儲備和非計劃儲備兩種。計劃儲備是政府根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等，通過編制儲備計劃對土地儲備總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等做出統(tǒng)籌安排，更多體現(xiàn)政府意志，具有一定強制性。非計劃儲備的代表之一為委托交易，一般用于土地儲備機構(gòu)收儲范圍以外的土地以及雖屬收儲范圍以內(nèi)但不宜收儲的土地。在滿足規(guī)劃的前提下，允許原土地使用權(quán)人提交交易申請，獲得許可后在土地有形市場進行交易，而政府可以采用先買權(quán)購買其中部分土地作為儲備。

二是產(chǎn)權(quán)交易模式。平臺公司存量土地的產(chǎn)權(quán)，按照法律規(guī)定和合同約定，通過買賣、兼并等方式轉(zhuǎn)讓給另一方，一般用于平臺公司沒有獨立開發(fā)意愿的土地。該模式下要求擬盤活的存量土地應(yīng)合法合規(guī)、權(quán)屬清晰、債務(wù)明確、歷史資料完整。若采用土地轉(zhuǎn)讓，需要滿足《城市房地產(chǎn)管理法》相應(yīng)的投資建設(shè)要求。

3.1.2 土地置換

若因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致不能按照原規(guī)劃指標利用土地等政府原因?qū)е碌拈e置土地，平臺公司可向政府申請協(xié)議置換。首先要聘請專業(yè)的評估公司對原地塊價值進行評估，再遵守“價格相當、用途相同、面積不擴大”的原則，雙方簽訂置換協(xié)議，支持平臺公司合理訴求、維護合法權(quán)益。平臺公司還可結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，在不違背當?shù)卣吆鸵?guī)劃的前提下，通過與政府協(xié)商，將一些土地利用價值較低的地塊，或邊角地、插花地、夾心地等不能單獨供應(yīng)或利用的地塊進行置換。

3.1.3 土地出租

土地出租是對于暫不開發(fā)的地塊做過渡性利用的方式，待到時機成熟再行開發(fā)，以避免過早入市的市場風險?？勺龆唐诘呐R時利用，也可以采取長期租賃方式，如深圳前海、東莞采取的1.5 級開發(fā)模式。1.5 級開發(fā)介于土地一級開發(fā)與二級開發(fā)之間，將儲備土地出租給意向承租人進行過渡性開發(fā)利用，待片區(qū)預(yù)熱、地價提升后，政府按約定收回土地進行供地和開發(fā)利用，形成滾動開發(fā)。此種模式對用地強度進行一定限制，鼓勵模塊化建筑模式，避免對后續(xù)二級開發(fā)產(chǎn)生影響，可以實現(xiàn)區(qū)域功能聚集以及土地資源綜合效益的最大化，適用于平臺公司手中新區(qū)儲備土地或潛在價值較高的重點區(qū)域儲備土地。

3.2 新舊開發(fā)改造有機融合，實現(xiàn)存量利用創(chuàng)新

存量土地的開發(fā)利用模式較為靈活，可以是對已有物業(yè)的改造，亦或是重新開發(fā)，還可以通過規(guī)劃指標調(diào)整改變土地利用方向以提高利用價值，具體模式的選擇需要結(jié)合項目自身情況、周邊產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、當?shù)卣咭?guī)劃引導(dǎo)等多方面因素綜合確定，因地制宜。

3.2.1 舊物業(yè)經(jīng)營：以舊物業(yè)為基礎(chǔ)，改造后持有運作方式

針對平臺公司仍用于生產(chǎn)或經(jīng)營，但是利用粗放且不合理的低效用地，可以在符合規(guī)劃及安全標準且不改變用途的前提下，通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑，促進土地二次開發(fā)。同時，為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引入平臺公司各產(chǎn)業(yè)上下游龍頭企業(yè)抱團發(fā)展，促進土地節(jié)約集約利用。

針對閑置時間較長、不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或是已對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響的地塊，可以通過相關(guān)配套設(shè)施新建、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運營升級，以轉(zhuǎn)型利用帶動存量土地換新，提高資產(chǎn)利用效益。

3.2.2 開發(fā)新物業(yè)：以閑置土地為主，重新開發(fā)運作方式

對于部分閑置土地但具有整體開發(fā)價值的，平臺公司可以評估其價值后重新進行開發(fā)，例如調(diào)整土地原有規(guī)劃并優(yōu)化服務(wù)配套，開發(fā)商住類或文旅類物業(yè)，改變整體風貌。

一是自行開發(fā)模式，平臺公司通過整合內(nèi)部資源，成立專門的資產(chǎn)運營管理部門或子公司，統(tǒng)籌整個平臺公司的存量資產(chǎn)，使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)法人和市場主體，開展存量盤活相關(guān)工作。通過內(nèi)部協(xié)同，將分屬不同業(yè)務(wù)板塊、地塊坐落分散或其他因地塊零星不能實現(xiàn)整體利用的土地進行整合，由專門的資產(chǎn)運營管理部門或子公司進行統(tǒng)一管理，通過整體運作釋放平臺公司經(jīng)營活力與管理潛力，實現(xiàn)存量土地利用提質(zhì)增效，為企業(yè)發(fā)展提供強大的內(nèi)生動力。

合作開發(fā)模式：閑置土地重新開發(fā)涉及新建物業(yè)，需補繳出讓金并投資后續(xù)建設(shè)，流程相對復(fù)雜，對資金儲備要求很高。對于平臺公司自身開發(fā)經(jīng)營能力有限或自主改造意愿不強的地塊，考慮以土地出資入股，引入系統(tǒng)內(nèi)其他具有開發(fā)能力的單位雙方成立項目合資公司共同開發(fā)?；蛘咴诒３滞恋貦?quán)屬最終由平臺公司控制的前提下，將項目開發(fā)權(quán)、運營權(quán)轉(zhuǎn)移給擁有相關(guān)開發(fā)資格的企業(yè)，按照委托建設(shè)運營等合作開發(fā)方式開展盤活。

3.3 存量土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

為了更好地盤活利用存量土地，平臺公司需要結(jié)合自身定位和發(fā)展目標，對存量土地利用做出長遠的計劃安排。在土地梳理分類和市場分析研判的基礎(chǔ)上，明確盤活路徑，才能夠更好地適應(yīng)市場環(huán)境和政策環(huán)境的變化。

3.3.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造新的經(jīng)濟增長點

近年來，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)呈快速發(fā)展狀態(tài)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。與傳統(tǒng)的工業(yè)用地不同，新興產(chǎn)業(yè)用地呈現(xiàn)土地開發(fā)強度大、多種用地類型混合、用地需求多元等特征。這類產(chǎn)業(yè)用地逐漸成為市場熱點，各地政府也圍繞新型產(chǎn)業(yè)用地出臺了差異化政策。若平臺公司的存量工業(yè)用地期望通過轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)動能轉(zhuǎn)換，則可以考慮搭乘產(chǎn)業(yè)政策東風，打造發(fā)展新高地。

平臺公司可以根據(jù)當?shù)匦庐a(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展態(tài)勢，因地制宜，通過地上地下建筑空間挖潛、用地功能多元融合、閑置土地調(diào)規(guī)活化等方式，釋放原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，利用閑置低效工業(yè)用地發(fā)展當?shù)刂攸c扶持的新興產(chǎn)業(yè)，如文化、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等。但用地調(diào)整的同時需要注意幾個方面：地塊是否處于當?shù)卣?guī)劃的新型產(chǎn)業(yè)用地布局范圍內(nèi)，當?shù)卣诘貕K面積上有沒有相關(guān)的規(guī)劃限制條件，能否導(dǎo)入當?shù)卣膭畎l(fā)展的新產(chǎn)業(yè)以及能否達到當?shù)卣畬τ谕顿Y強度、稅收的要求。

3.3.2 存量土地盤活與城市更新有機聯(lián)動

我國城市發(fā)展方式正由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，以存量資源推進城市更新，已成為新時代城市空間治理的一個重點，是破解城市發(fā)展“痛點”“堵點”“難點”問題的總統(tǒng)領(lǐng)，是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的總抓手，也是未來我國城市發(fā)展的新常態(tài)。

為推進城市片區(qū)更新，政府按照城市片區(qū)的更新規(guī)劃，可以將平臺公司閑置土地納入片區(qū)更新，統(tǒng)一實施，并給予平臺公司一定物業(yè)返還或土地置換，在推進城市更新中盤活閑置土地。從平臺公司角度來說，還可以自主向政府申請協(xié)商，將存量土地以作價入股方式注入項目公司，通過股份合作模式與區(qū)域城市更新機構(gòu)或部門合力開展存量土地所在區(qū)域的綜合改造工作，為城市更新助力，并參與分享閑置土地盤活后的收益。

4.存量土地盤活工作建議

4.1 以點帶面，輻射引領(lǐng)

在盤活過程中，注重依法合規(guī)，規(guī)避政策風險，以重點地塊為突破口，本著“能用的先開發(fā)，不能用的暫緩開發(fā)”的原則，集中力量打好存量土地這場硬仗。在盤活土地的同時，進一步加大土地開發(fā)力度，確保土地開發(fā)不留死角。

4.2 梳理問題，分類施策

具體問題具體分析，逐個破解工作難點，有效推進閑置土地處置。土地開發(fā)過程中的利益相關(guān)方很多，如何在盤活土地中兼顧各方面的利益，同時又能充分調(diào)動各方面的積極性，這是基礎(chǔ)也是根本，要以“國有資產(chǎn)保值增值”作為基本準則。

4.3 項目盤點，分步推進

根據(jù)現(xiàn)行政策導(dǎo)向，通過專業(yè)團隊的土地梳理，開展項目“預(yù)可研”，梳理出一批市場價值高，可以先行啟動的項目。同時梳理出一批暫不具備條件的，但可以為后續(xù)開發(fā)做儲備的項目。后續(xù)根據(jù)實際情況，成熟一批，盤活一批。