關(guān)孔文 李倩慧

國(guó)際社會(huì)一直致力于尋求建立公平、合理、科學(xué)的氣候治理機(jī)制，但《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》的治理有效性卻備受質(zhì)疑。這突出表現(xiàn)為“減排承諾”與“法律約束力”的二元困境難以突破，加之核心領(lǐng)域政策難以明晰，使得國(guó)際治理體系在以“軟性”和“硬性”為特征的制度安排之間徘徊，國(guó)際合作陷入遲滯。①Sebastian Oberthür, “Hardening and Softening of Multilateral Climate Governance Towards the Paris Agreement,” Journal of Environmental Policy & Planning, Vol. 22, No. 6, 2020,pp. 801-802.為強(qiáng)化全球?qū)用鏈p排雄心并降低國(guó)家行為體履約的邊際成本，包括歐盟、美國(guó)在內(nèi)的主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以增強(qiáng)不同治理主體間減排貢獻(xiàn)的透明度和可比性為由，通過碳定價(jià)和碳排放交易等方式突出市場(chǎng)機(jī)制的作用，提出建立“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”或“氣候俱樂部”，并以此回避發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候治理責(zé)任。

作為全球第一大溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)致力于推動(dòng)構(gòu)建氣候變化命運(yùn)共同體，提出自己的“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)，以此表明中國(guó)的治理決心。如何全面理解歐美國(guó)家對(duì)全球氣候治理體系重塑的嘗試，有效疏解隨之而來的國(guó)際壓力，并將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和碳金融機(jī)制完善的動(dòng)力，是中國(guó)在參與全球氣候治理互動(dòng)，推動(dòng)國(guó)際治理體系變革并提升整體氣候外交能力中亟須解決的問題。

一、“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的政策含義

自進(jìn)入“京都時(shí)代”以來，國(guó)際談判與合作即圍繞責(zé)任分配展開。其核心議題包括治理體系的囊括性、約束性、可比性等，導(dǎo)致排他性的主權(quán)制度與競(jìng)爭(zhēng)性的政治制度成為實(shí)現(xiàn)全球氣候治理合作的桎梏?！栋屠鑵f(xié)定》明確，國(guó)際社會(huì)減緩氣候變化行動(dòng)的目標(biāo)為“在21 世紀(jì)末將升溫幅度控制在2 攝氏度以內(nèi)并盡可能將升幅限定在1.5 攝氏度”，這也就意味著全球須在2025年前實(shí)現(xiàn)總體“碳達(dá)峰”，2030 年比2017 年至少減排47%，于2050 年實(shí)現(xiàn)“碳中和”并自此轉(zhuǎn)向“負(fù)排放”。②IPCC, “Special Report Global Warming of 1.5 ℃,” October 8, 2018,https://www.ipcc.ch/sr15/.但是，國(guó)際社會(huì)的減排努力與長(zhǎng)期目標(biāo)之間仍存在較大差距，因減排成本多由國(guó)家承擔(dān)而減排成果卻由全球共享，使得全球氣候治理的“搭便車?yán)Ь场彪y以避免。①M(fèi)iquel Oliu-Barton and Simone Tagliapietra, “COVID-19 Policy Response Can Inform the Design of a Climate Club,” Intereconomics Review of European Economic Policy, Vol. 58, No.1, 2023, pp. 2.

當(dāng)前，能源安全問題已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家短期內(nèi)的優(yōu)先議事日程和重要議題合作領(lǐng)域。德國(guó)政府在2022 年6 月召開的七國(guó)峰會(huì)上提出建立“氣候俱樂部”的設(shè)想，②Susanne Dr?ge and Marian Feist, “The G7 Summit: Advancing International Climate Cooperation? Options and Priorities for the German G7 Presidency,” SWP Comments, No. 34, May,2022, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik-SWP-Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, pp. 1-2.以期通過加強(qiáng)去碳化轉(zhuǎn)型和國(guó)際氣候治理合作來解決能源短缺和價(jià)格上漲問題。通過具有約束力的國(guó)際協(xié)議，構(gòu)建成員數(shù)量有限的“氣候俱樂部”，被視為解決全球治理有效性不足和減排雄心缺乏問題的重要措施?！栋屠鑵f(xié)定》通過“國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)”（INDC）建立“自下而上”的溫室氣體減排分配體系，賦予國(guó)家行為體更大的空間以選擇適合自身的治理方式，來實(shí)現(xiàn)合理的減排目標(biāo)。然而，全球氣候治理本身具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，治理行動(dòng)很難擺脫囚徒困境的影響，由主權(quán)國(guó)家基于共同治理意愿建立應(yīng)對(duì)氣候變化的“意志聯(lián)盟”（coalition of the willing），③Thomas Hale, “A Climate Coalition of the Willing,” The Washington Quarterly, Vol. 34,No.1, 2011, p. 100.似乎可在一定程度上彌合全球整體行動(dòng)力不足的缺陷，并推動(dòng)全球?qū)用嬷卫砟繕?biāo)向區(qū)域、國(guó)家和次國(guó)家層面下沉和分解。當(dāng)然，內(nèi)向型治理和外向型治理最大的區(qū)別是，全球公共產(chǎn)品的缺失無法通過市場(chǎng)或政府手段予以解決，這也使得國(guó)際合作機(jī)制變得日益重要。因此，“氣候俱樂部”被包括諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者威廉·諾德豪斯（William D. Nordhaus）等在內(nèi)的學(xué)者視為解決氣候治理集體行動(dòng)困境的終極措施。④Indra Overland and Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments:a Review,” Environmental Research Letters, Vol. 17, No. 9, 2022, p. 1.

“氣候俱樂部”是具有相似立場(chǎng)的國(guó)家自發(fā)組建的應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)盟，俱樂部意味著成員國(guó)所獲報(bào)償將遠(yuǎn)大于其為換取準(zhǔn)入資格和履行聯(lián)盟義務(wù)所承擔(dān)的交易成本。⑤William Nordhaus, “The Climate Club How to Fix a Failing Global Effort,” Foreign Affairs, Vol. 99, No. 3, 2020, p. 14.該俱樂部具有典型的“胡蘿卜+大棒”特征，①Kasturi Das, “Climate Clubs Carrot Sticks and More,” Economic and Political Weekly, No.34, 2015, p. 26.俱樂部成員身份是獲得獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的主要判斷依據(jù)。一方面，加入該俱樂部意味著成員國(guó)可以獲得排他性資金、技術(shù)、國(guó)際合作、市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全保障等收益，即“胡蘿卜”政策；另一方面，對(duì)非成員國(guó)采取包括貿(mào)易壁壘、禁運(yùn)和懲罰性措施，即“大棒”政策?！皻夂蚓銟凡俊敝荚诟淖儑?guó)家行為體參與氣候治理的動(dòng)機(jī)以降低全球談判的交易成本，②Robert Falkner et al., “Climate Clubs: Politically Feasible and Desirable?” Climate Policy,Vol. 22, No. 4, 2022, p. 485.強(qiáng)調(diào)通過補(bǔ)償性支付手段維系“氣候俱樂部”的相對(duì)穩(wěn)定和有序運(yùn)行，并對(duì)非成員國(guó)形成吸引力和向心力，實(shí)現(xiàn)成員規(guī)模的擴(kuò)大和氣候治理政策的擴(kuò)散。

“氣候俱樂部”主要包括三種類型。一是規(guī)范型俱樂部，即成員國(guó)為達(dá)成某種氣候治理目標(biāo)而建構(gòu)行為標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，其成員身份往往通過共享相同治理理念或減排雄心而獲得（如凈零與碳中和目標(biāo)），故開放性特征顯著；二是談判型俱樂部，即成員國(guó)為增強(qiáng)基于共同治理目標(biāo)的談判有效性而形成的國(guó)家集團(tuán)，成員國(guó)的議題影響力是俱樂部準(zhǔn)入的重要條件（如“基礎(chǔ)四國(guó)”等）；三是變革型俱樂部，即成員國(guó)為尋求參與治理行動(dòng)所獲報(bào)償結(jié)構(gòu)調(diào)整性的聯(lián)盟。③Robert Falkner, “A Minilateral Solution for Global Climate Change? On Bargaining Efficiency, Club Benefits, and International Legitimacy,” Perspectives on Politics, Vol. 14, No. 1,2016, pp. 88-91.

碳關(guān)稅被視為“氣候俱樂部”成員身份的重要標(biāo)識(shí)，但與傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)同盟不同的是，關(guān)稅工具并非用來協(xié)調(diào)內(nèi)部成員的一致性對(duì)外貿(mào)易政策，而是對(duì)非俱樂部國(guó)家因未作出可比性氣候治理貢獻(xiàn)而采取的懲戒性措施。事實(shí)上，包括美國(guó)和歐盟在內(nèi)的發(fā)達(dá)行為體都不約而同地將“碳邊境調(diào)節(jié)”（BCA）作為后疫情時(shí)代參與全球氣候治理的重要政策工具。

美國(guó)政府早在拜登競(jìng)選時(shí)就提出通過貿(mào)易和關(guān)稅的形式確保所有進(jìn)口貨物在入境時(shí)已由出口國(guó)完全承擔(dān)了全部的氣候污染費(fèi)用（即碳稅），并要求聯(lián)邦層面的進(jìn)口許可必須將氣候變化影響納入關(guān)稅制定范疇，以此作有別于共和黨的政策打算?！疤歼吘痴{(diào)節(jié)”作為拜登綠色新政的旗艦項(xiàng)目已在參眾兩院討論多次，備受關(guān)注的“昆斯—彼得斯法案”（Coons-Peters Act）甚至提出如何限定美國(guó)碳邊境調(diào)節(jié)的適用范圍（貿(mào)易對(duì)象國(guó)和貿(mào)易部門）和計(jì)算方法（直接排放部門和多排放部門的計(jì)算）。①The U.S. Congress, “Fair, Affordable, Innovative and Resilient Transition and Competition Act,” S. 2378, 117th Congress, July 19, 2021.

相較于美國(guó)，歐盟在“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”推進(jìn)方面的態(tài)度更為強(qiáng)硬，2019年出臺(tái)的《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal）和2020 年發(fā)布的《增強(qiáng)歐洲2030 氣候雄心》（Stepping up Europe’s 2030 Climate Ambition）不僅提出將2030 年的減排目標(biāo)設(shè)定為55%，②European Commission, “The European Green Deal,” COM (2019) 640 final, Brussels,December 11, 2019; and, European Commission, “Stepping up Europe’s 2030 Climate Ambition Investing in a Climate-neutral Future for the Benefit of Our People,” Brussels, COM (2020) 562 final, September 17, 2020.而且將“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）明確納入歐盟氣候政策一體化進(jìn)程。③European Commission, “Questions and Answers: Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” Brussels, July 14, 2023.2023 年5 月10 日，歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)共同通過“建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（Regulation on Establishing of Carbon Border Adjustment Mechanism）的決議，并于5 月16 日正式生效。

“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”是歐盟解決“碳泄露（Carbon Leakage）”的重要手段，旨在強(qiáng)化氣候治理政策有效性的同時(shí)解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的問題。根據(jù)歐盟立場(chǎng)，獨(dú)立的碳稅或碳排放交易體系會(huì)導(dǎo)致碳排放密集型產(chǎn)業(yè)因生產(chǎn)成本的上升而轉(zhuǎn)移至碳排放標(biāo)準(zhǔn)較低或無強(qiáng)制性碳排放成本的國(guó)家；這不僅無法在全球總體層面實(shí)現(xiàn)有效的溫室氣體減排，也將由于經(jīng)濟(jì)收益的減少而降低國(guó)家的潛在減排意愿。④Antoine Dechezlepretre and Misato Sato, “The Impacts of Environmental Regulations on Competitiveness,” Review of Environmental Economics and Policy, Vol. 11, No. 2, 2017, pp.184-185.若轉(zhuǎn)移后的生產(chǎn)者依然可以在不承擔(dān)任何額外稅收支出的情況下將產(chǎn)品重新輸入，因所承擔(dān)碳排放成本遠(yuǎn)低于高減排標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家的同類產(chǎn)品，將獲得相對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)并占據(jù)更大市場(chǎng)份額，進(jìn)而削弱高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力。“碳邊境調(diào)節(jié)”的核心機(jī)理是以市場(chǎng)手段構(gòu)建具有普遍囊括性的溫室氣體排放交易體系，通過貿(mào)易互動(dòng)倒逼第三方國(guó)家政府采取更為綠色的政策取向，并借由政策和立法手段推動(dòng)企業(yè)在生產(chǎn)過程中減少溫室氣體排放。調(diào)節(jié)過程主要體現(xiàn)在對(duì)特定產(chǎn)品生產(chǎn)過程中溫室氣體排放量的評(píng)估并通過碳定價(jià)拉平國(guó)內(nèi)、國(guó)際同類產(chǎn)品價(jià)格，以此確保國(guó)家行為體減排承諾的可比性，并在總體上實(shí)現(xiàn)全球氣候治理目標(biāo)。

事實(shí)上，該調(diào)節(jié)機(jī)制涉及氣候變化與環(huán)境保護(hù)、對(duì)外貿(mào)易、海關(guān)與稅收、財(cái)政預(yù)算和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等諸多政策領(lǐng)域，①European Parliament, “EU Carbon Border Adjustment Mechanism-Implications for Climate Competitiveness,” PE698.889, June 2023.使得相關(guān)法律基礎(chǔ)、議題屬性和決策過程較之其他氣候治理方式更為復(fù)雜。歐盟已就“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”的持續(xù)有效推進(jìn)設(shè)立明確時(shí)間表，該機(jī)制將于2026 年開始全面運(yùn)行，并在2034年完全取代歐盟碳排放交易體系（EU-ETS），②Alice Pirlot, “Carbon Border Adjustment Measures: A Straightforward Multi-Purpose Climate Change Instrument?” Journal of Environmental Law, Vol. 34, No. 1, 2022, p. 29.以避免因“碳泄露”造成經(jīng)濟(jì)效益和氣候治理的“雙輸”困境。

二、“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的共性和差異性特征

“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”被主要發(fā)達(dá)國(guó)家視為突破當(dāng)下全球氣候治理僵局的重要方式，因都以關(guān)稅手段作為協(xié)調(diào)內(nèi)向型治理和外向型治理的政策工具，故在理論和實(shí)踐層面常被置于同一框架下進(jìn)行討論。③參見：Biying Yu et al., “Review of Carbon Leakage under Regionally Differentiated Climate Policies,” Science of the Total Environment, Vol. 783, No. 3, 2021, pp. 3-4; and Indra Overland anf Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments: a Review,” p.5.雖然歐盟力推的 “碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”被認(rèn)為在實(shí)踐層面基本與“氣候俱樂部”相同，④Bierbrauer Felix et al., “A CO2-Border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club,” Kiel Policy Brief, No. 151, Kiel Institute for the World Economy (IfW), March 2011.但歐盟仍然盡量避免在官方文件中提及“氣候俱樂部”并將其與“碳邊境調(diào)節(jié)”聯(lián)系在一起。⑤Indra Overland and Mirza Sadaqat Huda, “Climate Clubs and Carbon Border Adjustments:a Review,” p. 1.值得關(guān)注的是，即使德國(guó)在擔(dān)任“七國(guó)集團(tuán)”輪值主席國(guó)期間曾力薦“氣候俱樂部”，但《七國(guó)集團(tuán)氣候俱樂部宣言》（G7 Statement on Climate Club）中也未明確提及“碳邊境調(diào)節(jié)”，只提到合作性氣候俱樂部在國(guó)家間合作層面應(yīng)對(duì)碳泄露是其主要職能之一。⑥G7 Germany, “G7 Statement on Climate Club,” June 28, 2022.

相比較而言，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”都面臨共同的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這尤其體現(xiàn)在法理和倫理層面。雖然兩者產(chǎn)生的歷史背景和理論源流有所差異，但既有學(xué)術(shù)層面的探討并未明確對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，也未就政策工具的聯(lián)系和互動(dòng)進(jìn)行深度探討。總體上，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”在政策目標(biāo)、政策類型、政策工具和政策擴(kuò)散等方面存在不同程度的共性和差異性特征。

第一，在政策目標(biāo)層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”皆以增強(qiáng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)為核心宗旨，但因?qū)崿F(xiàn)的方式不同而導(dǎo)致政策具體表現(xiàn)形式有所差異。

“氣候俱樂部”是避免“搭便車行為”和提升全球氣候治理水平的有效路徑。其通過構(gòu)建俱樂部為成員提供排他性報(bào)償，并向非成員實(shí)施普遍性懲罰措施，如美歐力推的“綠色鋼鋁貿(mào)易同盟”即為俱樂部成員提供貿(mào)易便利措施并限制非成員國(guó)的鋼、鋁市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。①“Joint US-EU Statement on Trade in Steel and Aluminum,” White House, October 31,2021.補(bǔ)償支付手段是俱樂部公共產(chǎn)品提供的重要前提條件，借此可有效增進(jìn)成員國(guó)對(duì)俱樂部的忠誠(chéng)度并提升履約意愿，進(jìn)而鼓勵(lì)更多成員加入。②H?konS?len, “Side-payments: An Effective Instrument for Building Climate Clubs?” International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, No. 6, 2016, p. 911.然而，不同國(guó)家參與氣候治理的意愿并不相同，因此很難要求所有行為體按統(tǒng)一方式和進(jìn)度參與治理行動(dòng)；而“氣候俱樂部”尋求組建立場(chǎng)相近國(guó)家的集合，是一種多邊框架下的多邊合作模式，也被稱為“俱樂部中的俱樂部”。③Makane Mo?se Mbengue and Elena Cima, “Clubbing in the Club: Could Climate-related Trade Arrangements Set the Pace for Future Climate Cooperation?” American Journal of International Law, Vol. 116, 2022, p. 219.

“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”本質(zhì)上是對(duì)碳排放交易體系運(yùn)行的一種政策性回應(yīng)和完善，④Bernice Lee and Richard Baron, “Why the EU’s Proposed CBAM must not be Used to Launch a Carbon Club,” World Economic Forum, June 2, 2021, https://www.weforum.org/agenda/2021/06/eu-carbon-border-clubs-climate-cbam/.通過建立“碳邊境”來調(diào)節(jié)內(nèi)、外部碳定價(jià)差，并平衡國(guó)際供應(yīng)鏈的經(jīng)濟(jì)報(bào)償。歐盟選擇通過取消免費(fèi)配額的形式提升成員國(guó)減排雄心。一方面，迫使重工業(yè)發(fā)展面臨更高的碳價(jià)；另一方面，通過碳邊境調(diào)節(jié)來有效避免外國(guó)生產(chǎn)商的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

總之，“氣候俱樂部”的政策目標(biāo)更傾向于尋求國(guó)際合作的擴(kuò)大，因而更具“多邊主義”特征；而“碳邊境調(diào)節(jié)”是內(nèi)部單向性政策調(diào)整措施，更多體現(xiàn)“單邊主義”特征。

第二，在政策類型層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”都包含經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，但因政策類型的具體表現(xiàn)形式與政策目標(biāo)密切相關(guān)，“氣候俱樂部”則體現(xiàn)更多政治特性?！疤歼吘痴{(diào)節(jié)機(jī)制”的界定更多限制在經(jīng)濟(jì)議題領(lǐng)域，預(yù)計(jì)其每年對(duì)歐盟的稅收貢獻(xiàn)多達(dá)140 億美元。①George Morsdorf, “A Simple Fix for Carbon Leakage? Assessing the Environmental Effectiveness of the EU Carbon Border Adjustment,” Energy Policy, Vol. 161, 2022, p. 8.當(dāng)然，也有部分學(xué)者認(rèn)為“碳邊境調(diào)節(jié)”不僅是內(nèi)向型氣候治理政策和對(duì)外貿(mào)易政策的重要組成部分，也體現(xiàn)“氣候俱樂部”的幾乎所有特征。有效的調(diào)節(jié)機(jī)制不僅可以給予成員國(guó)承擔(dān)氣候治理責(zé)任的福利保障，同時(shí)作為一種行之有效的經(jīng)濟(jì)工具懲戒非俱樂部成員。②Kacper Szulecki et al., “The European Union’s CBAM as a de Facto Climate Club: The Governance Challenges,” Frontiers in Climate, Vol. 4, 2022, p. 3.“碳邊境調(diào)節(jié)”引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易緊張風(fēng)險(xiǎn)將隨著俱樂部規(guī)模的擴(kuò)大而降低，跨國(guó)界的碳泄漏也會(huì)隨之減少。③Guntram B. Wolff, “Europe Should Promote a Climate Club after the US Election,” Bruegel, December 10, 2020, https://www.bruegel.org/2020/12/europe-should-promote-a-climate-club-after-the-us-elections/.但是，從“成本—收益評(píng)估”的角度來看，“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”所增加的貿(mào)易成本不一定足以達(dá)到刺激非俱樂部成員加入集體行動(dòng)并承擔(dān)更高溫室氣體減排成本的意愿，④David G. Tarr et al., “Why Carbon Border Adjustment Mechanisms will not Save the Planet but a Climate Club and Subsidies for Transformative Green Technologies May,” Energy Economics, Vol. 233, No. 4, 2023, p. 5.而影響補(bǔ)償支付的最主要障礙是政治可行性，⑤H?konS?len, “Side-payments: An Effective Instrument for Building Climate Clubs?”也因此賦予“氣候俱樂部”以鮮明政治屬性。如果借鑒以往全球氣候治理領(lǐng)域的議題聯(lián)系經(jīng)驗(yàn)，把“碳邊境調(diào)節(jié)”的突出經(jīng)濟(jì)特性融入“氣候俱樂部”，政策影響的空間范圍會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐漸擴(kuò)大，⑥Michael Mehling et al., “The Form and Substance of International Cooperation on Border Carbon Adjustments,” American Journal of International Law, Vol. 116, 2022, p. 218.“氣候俱樂部”的屬性也將從“規(guī)范型”和“談判型”發(fā)展為“改革型”。

第三，在政策工具層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”都以基于碳定價(jià)的稅收作為主要政策手段，但政策工具的選擇和作用范圍有所區(qū)別。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，碳定價(jià)政策已成為越來越多國(guó)家刺激溫室氣體減排的有效工具，國(guó)際社會(huì)已有39 項(xiàng)各類碳定價(jià)制度在國(guó)家層面得到落實(shí)，33 項(xiàng)在次國(guó)家層面得以實(shí)施，總體上覆蓋了全球溫室氣體排放總量的18.8%。①The World Bank, “Carbon Pricing Dashboard: Key Statistics on Regional, National,National and Subnational Carbon Pricing Initiative(s),” https://carbonpricingdashboard.worldbank.org.因此，是否可以依據(jù)既有碳定價(jià)機(jī)制構(gòu)建“氣候俱樂部”或“碳俱樂部”也成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的新焦點(diǎn)。②Bernice Lee and Richard Baron, “Why the EU’s Proposed CBAM must not be Used to Launch a Carbon Club.”然而，國(guó)內(nèi)碳排放交易體系的建立與俱樂部的組建之間并不構(gòu)成因果關(guān)系，除歐盟已確定推行“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”外，只有加利福尼亞州的碳排放交易體系涉及電力輸入方面的碳邊境調(diào)節(jié)。③OECD, “The Climate Challenge and Trade: Would Border Carbon Adjustments Accelerate or Hinder Climate Action?” Background Paper for the 39th Round Table on Sustainable Development, February 25, 2020.倘若未來全球碳定價(jià)機(jī)制的一致性難以達(dá)成，碳排放交易體系和碳邊境調(diào)節(jié)措施將更易通過政策擴(kuò)散的方式在全球推行。④European Parliament, “EU Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for Climate Competitiveness,” PE698.889, June 2023.與“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”以單一稅收手段作為主要政策路徑不同，“氣候俱樂部”更加強(qiáng)調(diào)復(fù)合政策工具的聯(lián)合運(yùn)用，換言之，“氣候俱樂部”的政策工具可涵蓋多議題領(lǐng)域，包括經(jīng)貿(mào)、財(cái)稅、環(huán)保、政治、社會(huì)福利、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，甚至“碳邊境調(diào)節(jié)”本身也能成為俱樂部可采取的政策措施之一。此外，“碳邊境調(diào)節(jié)”將碳稅視為合作性工具，旨在借此促進(jìn)基于統(tǒng)一碳定價(jià)的國(guó)際貿(mào)易互動(dòng)和全球溫室氣體減排行動(dòng)的有效合作；而“氣候俱樂部”則將其看作是懲罰性工具，以此作為一種威懾力，使非俱樂部成員對(duì)潛在懲罰措施產(chǎn)生畏懼，⑤William Nordhaus, “Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy,” American Economic Review, Vol. 105, No. 4, 2015, p. 1339.且為避免被懲罰而選擇加入俱樂部并承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的成本。

第四，在政策擴(kuò)散層面，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”都以多邊路徑為價(jià)值取向，但因內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理的區(qū)別導(dǎo)致最終發(fā)展路徑呈現(xiàn)明顯差異性。就“氣候俱樂部”而言，成員身份的確定是整個(gè)俱樂部得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。通過參與閉合型俱樂部而獲得排他性報(bào)償，俱樂部以解決全球氣候治理困境為目標(biāo)，但并未解決如何作出貢獻(xiàn)的問題，其實(shí)質(zhì)是通過關(guān)聯(lián)相關(guān)政策議題以達(dá)成小范圍的氣候合作，從而實(shí)現(xiàn)分解全球氣候治理的目標(biāo)。“氣候俱樂部”之所以在國(guó)際社會(huì)備受關(guān)注，原因是通過俱樂部可以使有限國(guó)家行為體通過合作促使國(guó)家間治理協(xié)議得以強(qiáng)化，但因俱樂部所提供的具有公共產(chǎn)品屬性的資源往往較為有限，為保障成員國(guó)所獲報(bào)償?shù)囊?guī)模，限制俱樂部成員規(guī)模就成為必然選擇?！皻夂蚓銟凡俊北灰暈槎噙吙蚣芟碌摹靶《噙呏髁x”路徑（Minilateralism），體現(xiàn)獨(dú)特的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)，可有效按部門和層級(jí)分解治理任務(wù)，使氣候治理的整體有效性得以強(qiáng)化。①Robert Gampfer, “Minilateralism or the UNFCCC? The Political Feasibility of Climate Clubs,” Global Environmental Politics, Vol. 16, No. 3, 2016, p. 62.“碳邊境調(diào)節(jié)”則通過賦予不同行為體新的治理動(dòng)機(jī)以重新定義治理行動(dòng)，②Makane Mo?se Mbengue and Elena Cima, “Clubbing in the Club: Could Climate-related Trade Arrangements Set the Pace for Future Climate Cooperation?” p. 221.以貿(mào)易作為基本載體、以碳定價(jià)作為調(diào)節(jié)基礎(chǔ)、以碳邊境作為調(diào)節(jié)方式，可通過全球產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)性倒逼其他與之有貿(mào)易互動(dòng)的國(guó)家采取類似方式實(shí)施碳關(guān)稅并據(jù)此設(shè)置相同的碳定價(jià)。這種政策擴(kuò)散方式并非完全主動(dòng)，但“單邊性質(zhì)”的碳邊境調(diào)節(jié)卻在客觀上推進(jìn)了“大多邊路徑”的政策目標(biāo)。綜合來看，“氣候俱樂部”更具有“小多邊”屬性，成員國(guó)在俱樂部擴(kuò)大和參與氣候治理的過程中非自主性特征顯著，氣候治理行動(dòng)的擴(kuò)散效應(yīng)受到限制；“碳邊境調(diào)節(jié)”則更具“大多邊”特征，成員國(guó)在選擇被動(dòng)接受或主動(dòng)實(shí)施調(diào)節(jié)機(jī)制方面自主性較強(qiáng)，③Simone Tagliapietra and Reinhilde Veugelers, “Fostering the Industrial Component of the European Green Deal: Key Principles and Policy Options,” Interecoonomics, Vol. 56, No. 6, 2021,pp. 305-306.相關(guān)治理路徑的擴(kuò)大潛力較大。

三、“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”對(duì)全球氣候治理的影響

氣候治理的主體是主權(quán)國(guó)家，但因氣候變化的彌散性特質(zhì)賦予國(guó)內(nèi)政策以顯著外部性。在國(guó)家層面，國(guó)家行為體通過組建科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)、氣候治理立法、參與國(guó)際氣候合作機(jī)制等形式塑造國(guó)家的氣候治理決策程序、界定溫室氣體減排目標(biāo)并在日程設(shè)定、政策制定和政策執(zhí)行等方面形成國(guó)家獨(dú)特的治理行為方式。①Johnathan Guy et al., “National Models of Climate Governance Among Major Emitters,”Nature Climate Change, Vol. 13, No. 2, 2023, pp. 189-190.在國(guó)際社會(huì)層面，氣候治理包括全球性政府間機(jī)制設(shè)置（如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》）及具跨國(guó)性質(zhì)的正式或非正式有關(guān)氣候議題機(jī)制安排（如二十國(guó)集團(tuán)），通過建立實(shí)質(zhì)性規(guī)范影響國(guó)家和其他行為體的氣候治理行動(dòng)，并提供交流、談判和決策平臺(tái)。②Sebastian Oberthüret et al., “A Sectoral Perspective on Global Climate Governance:Analytical Foundation,” Earth System Governance, Vol. 8, 2021, p. 2.

隨著國(guó)際氣候治理的不斷擴(kuò)散和相關(guān)機(jī)制互動(dòng)的日益頻繁，制度設(shè)置的功能性重疊和規(guī)則交叉使全球氣候治理行動(dòng)變得日趨復(fù)雜。當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，多中心、多層級(jí)的復(fù)合治理機(jī)制可提升全球?qū)用婕w行動(dòng)的有效性，③Robert Gampfer, “Minilateralism or the UNFCCC? The Political Feasibility of Climate Clubs,” p. 63.但也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府間跨國(guó)機(jī)構(gòu)之間相互作用的有效性難以評(píng)估，且隨著全球氣候治理的日漸分散和復(fù)雜化，全球多邊規(guī)則設(shè)置與總體治理目標(biāo)之間仍存在較大差距。④Joshua Philipp Els?sser et al., “Institutional Interplay in Global Environmental Governance:Lessons Learned and Future Research,” International Environmental Agreements, Vol. 22, No. 2,2022, p. 373.《巴黎協(xié)定》通過“國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)”強(qiáng)化國(guó)家減緩性工具選擇和自愿合作的合法性，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”也對(duì)既有全球氣候治理體系的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。

第一，削弱聯(lián)合國(guó)框架下多邊氣候治理的有效性，加劇全球氣候治理的碎片化和復(fù)雜化趨勢(shì)?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{(diào)節(jié)”作為全球氣候治理的新型互動(dòng)工具，其機(jī)制設(shè)置和法律約束力取決于三個(gè)方面。一是以何種法律形式存在，即與既有全球氣候治理框架的法理關(guān)系；二是通過何種磋商機(jī)制而達(dá)成一致，即如何使決策和決議獲得合法性基礎(chǔ)；三是如何維系國(guó)家間的有效合作及其范圍，即實(shí)現(xiàn)程序上和政策實(shí)踐的氣候正義。作為氣候治理的基礎(chǔ)性規(guī)范和原則，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)國(guó)際社會(huì)治理的基本共識(shí)，并確定包括“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“各自能力”等核心原則。因而，如何處理新型氣候治理工具及據(jù)此形成的新型治理體系與聯(lián)合國(guó)框架下相關(guān)機(jī)制的關(guān)系，成為國(guó)際社會(huì)亟須解決的重要議題。

在制度層面至少存在兩種可能的互動(dòng)形式。一是以氣候治理的特定議題領(lǐng)域?yàn)橹卫硐薅龋瑢⒄g合作機(jī)制或調(diào)節(jié)工具作為聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候治理機(jī)制的補(bǔ)充部分；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置與聯(lián)合國(guó)框架下的制度平行，但在治理目標(biāo)上與既有框架保持一致或超過國(guó)際社會(huì)的平均水平。①Lutz Weischer, et al., “Climate Clubs: Can Small Groups of Countries Make a Big Difference in Addressing Climate Change?” Review of European Community & International Environmental Law, Vol. 21, No. 3, 2021, p. 191.

然而，碳稅作為“氣候俱樂部”或“碳邊境調(diào)節(jié)”的核心政策，在支付對(duì)象上并未區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的身份，且未考慮支付額度是否符合國(guó)家能力要求，這不僅有悖于聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候治理的核心規(guī)范，事實(shí)上也模糊了溫室氣體減排責(zé)任分配的公平性原則。

“氣候俱樂部”以懲罰性措施作為俱樂部集體行動(dòng)的選擇性激勵(lì)手段，其受眾包括所有非俱樂部成員，在進(jìn)行懲罰性措施及據(jù)此所獲收益的分配過程中都將涉及如何區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家責(zé)任的問題?！疤歼吘痴{(diào)節(jié)機(jī)制”不論是以統(tǒng)一碳定價(jià)為核心的“歐盟方案”，還是以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)排放量作為依據(jù)的“美國(guó)方案”，都在客觀上將發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)技術(shù)、溫室氣體排放和治理政策與發(fā)達(dá)國(guó)家作趨同處理（且美歐均為全球綠色技術(shù)領(lǐng)先國(guó)家），直接造成發(fā)展中國(guó)家參與全球氣候治理的成本激增、治理意愿下降。

第二，引發(fā)新一輪全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的爭(zhēng)奪，加速國(guó)際社會(huì)治理權(quán)威的分解與重置。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，多邊氣候治理行動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)力是有效實(shí)現(xiàn)減緩性和適應(yīng)性目標(biāo)的充分必要條件，②Kajsa-Stina Benulic et al., “The Meaning of Leadership in Polycentric Climate Action,”Environmental Politics, Vol. 31, No. 6, 2022, p. 1016.可有效引導(dǎo)其他行為體在特定時(shí)間內(nèi)采取相似或共同的行為方式以實(shí)現(xiàn)同一治理目標(biāo)。③Jon Birger Skj?rseth, “The European Commission’s Shifting Climate Leadership,” Global Environmental Politics, Vol. 17, No. 2, 2017, p. 85.氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的塑造不僅與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力、國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和地位、國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可度和影響力有關(guān)，也與其所處全球溫室氣體排放格局中的位置和綠色技術(shù)、投資的轉(zhuǎn)移規(guī)模密切相關(guān)。在2022 年全球二氧化碳排放總量排在前五位的行為體中，中國(guó)占比為32.9%，美國(guó)為12.6%，歐盟為7.3%，印度為7.0%，俄羅斯為5.1%。④European Commission, “CO2 Emissions of All World Countries,” EUR-31182, 2022, p.12.國(guó)家溫室氣體排放總量占比情況不僅體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也決定了它的氣候治理議題影響力。這也意味著，不論是以“碳邊境調(diào)節(jié)”來提升全球溫室氣體減排行動(dòng)的有效性，還是以“氣候俱樂部”重組政府間氣候治理合作機(jī)制，中、美、歐、印四個(gè)主要行為體是任何氣候治理集體行動(dòng)都不可或缺的組成部分。如果溫室氣體的主要排放國(guó)都加入同一俱樂部或采用共同的調(diào)節(jié)手段，這必然會(huì)直接激勵(lì)國(guó)際社會(huì)其他行為體的參與，但同時(shí)也會(huì)加劇全球氣候治理的分裂和機(jī)制設(shè)置的碎片化。

綜合而言，增強(qiáng)內(nèi)外部減排雄心是獲取氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力合法性的主要方式。①Kacper Szulecki et al., “The European Union’s CBAM as a de facto Climate Club: The Governance Challenges,” p. 5.“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的實(shí)質(zhì)上是以治理雄心和政策工具選擇作為氣候意識(shí)形態(tài)來區(qū)分“敵我關(guān)系”并進(jìn)行勢(shì)力范圍劃分，再借相關(guān)政治和經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化和維系這種國(guó)家集團(tuán)的對(duì)立，實(shí)際上在一定程度上加強(qiáng)了歐美的氣候霸權(quán)。俱樂部或碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的懲罰性措施會(huì)在客觀上對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利和國(guó)家發(fā)展造成消極影響，從而加劇南北關(guān)系的對(duì)峙。加之長(zhǎng)久以來愈演愈烈的美歐領(lǐng)導(dǎo)力之爭(zhēng)，以及欠發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家對(duì)發(fā)展中工業(yè)大國(guó)在溫室氣體排放問題上的不斷施壓，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部也是矛盾重重，造成全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力角色和治理權(quán)威界定的困難。

第三，氣候外交的單邊主義傾向進(jìn)一步凸顯，重塑既有雙邊氣候外交與多邊治理機(jī)制的雙向互動(dòng)方式。全球氣候治理雖以多邊方式為主，但以歐盟、美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家往往為謀求自身利益和權(quán)力空間采取單邊主義措施。但是，兩者單邊主義氣候外交的表現(xiàn)形式有所差異，美國(guó)更易采取單方面退出既有全球治理秩序的方式，而歐盟則更傾向于以其內(nèi)部規(guī)范塑造全球機(jī)制的方式推行單邊主義氣候外交政策。

關(guān)于“碳邊境調(diào)節(jié)”，學(xué)術(shù)界基本認(rèn)可其單邊主義特征，②參見周亞敏：《單邊氣候規(guī)制的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——以美歐為例論綠色霸權(quán)的構(gòu)建》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022 年第12 期，第69—74 頁(yè)；TimothéBeaufils et al., “Assessing Different European Carbon Border Adjustment Mechanism Implementations and Their Impact on Trade Partners,” Communications Earth & Environment, Vol. 4, No. 1, 2022, pp. 1-9。即具有外部效應(yīng)的單方面措施，特別是歐盟以單一立法形式確定通過國(guó)際貿(mào)易進(jìn)口貨物的管轄權(quán)，其中并不涉及任何歐盟同其他全球氣候治理主體進(jìn)行磋商和達(dá)成一致的過程。事實(shí)上，處于不同發(fā)展階段的國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中“高耗能產(chǎn)業(yè)—綠色新產(chǎn)業(yè)”之間的發(fā)展張力不同，也使得氣候治理目標(biāo)和路徑選擇呈較強(qiáng)差異性。通過構(gòu)建歐盟層面氣候治理機(jī)制與全球?qū)用鏅C(jī)制設(shè)置的聯(lián)系和有效互動(dòng)，以期用歐盟內(nèi)部的能源消費(fèi)習(xí)慣影響其他國(guó)家的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，①Ingo Venzke and Geraldo Vidigal, “Are Trade Measures to Tackle the Climate Crisis the End of Differentiated Responsibilities? The Case of the EU Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” Amsterdam Law School Legal Studies Research Paper, No. 2, 2022, p. 46.從而實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)和政策的趨同性。

作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境收益驅(qū)動(dòng)的行為體，歐盟在維系其所塑造的融合規(guī)范性、示范性和結(jié)構(gòu)性要素的氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的過程中，氣候單邊主義也是其對(duì)外氣候政策的重要組成部分。歐盟通過實(shí)施“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”限制聯(lián)盟整體的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并依托全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力，②Eva Pander Maat, “Leading by Example, Ideas or Coercion? The Carbon Border Adjustment Mechanism as a Case of Hybrid EU Climate Leadership,” European Papers, Vol. 7,No. 1, 2022, p. 60.其實(shí)質(zhì)是以治理“示范者身份”影響他國(guó)氣候政策塑造的過程。然而，僅作為第一個(gè)踐行者并不足以吸引國(guó)際社會(huì)的其他追隨者。通過既有貿(mào)易合作，歐盟努力將貿(mào)易政策與溫室氣體減排結(jié)合在一起，通過跨國(guó)企業(yè)將相應(yīng)政策規(guī)范傳導(dǎo)至其他國(guó)家并影響其稅收、碳排放和氣候政策。根據(jù)“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”，在貿(mào)易對(duì)象普遍建立碳交易體系和碳定價(jià)制度的前提條件下，所有涉及水泥、鋼鐵、鋁業(yè)、化肥、電力和氫能領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)部門須與歐盟框架下碳排放交易體系的碳價(jià)保持一致，③European Commission, “Carbon Border Adjustment Mechanism,” July 2023, https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en.或者根據(jù)歐盟碳市場(chǎng)同類產(chǎn)品的平均碳價(jià)繳納“調(diào)節(jié)費(fèi)用”。為保持同歐盟的貿(mào)易關(guān)系且避免向歐盟繳納“碳邊境調(diào)節(jié)費(fèi)”，其他國(guó)家也就不得不按照歐盟方式建立碳市場(chǎng)、邊境調(diào)節(jié)制度并實(shí)行統(tǒng)一的碳定價(jià)，從而導(dǎo)致原有氣候外交互動(dòng)發(fā)生變化。

第四，改變既有綠色貿(mào)易規(guī)則，造成國(guó)際貿(mào)易與全球氣候治理的兼容性困境?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{(diào)節(jié)”的貿(mào)易工具如何與世界貿(mào)易組織（WTO）核心條款兼容也是歐盟、美國(guó)等倡議者必須回應(yīng)的議題。所涉問題至少包括四個(gè)方面。一是俱樂部成員內(nèi)部的貿(mào)易行為或?qū)嵤┨歼吘痴{(diào)節(jié)的國(guó)家是否能確保同類產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的中立性，即符合非歧視原則；二是“碳邊境調(diào)節(jié)”是否具有財(cái)政工具屬性，即決定其適用于何種關(guān)稅貿(mào)易協(xié)定義務(wù)；三是“碳邊境調(diào)節(jié)”是一項(xiàng)僅適用于特定進(jìn)口產(chǎn)品的專門機(jī)制，還是適用于所有進(jìn)口產(chǎn)品的普遍性政策手段；四是解決“碳泄漏”并增進(jìn)全球氣候治理的有效性是否為“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的主要目的。①Ingo Venzke and Geraldo Vidigal, “Are Trade Measures to Tackle the Climate Crisis the end of Differentiated Responsibilities? The Case of the EU Carbon Border Adjustment Mechanism(CBAM),” p. 8.比如，歐盟實(shí)施“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”的實(shí)際目的也是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，②Juan Antonio Samper et al., “Climate Politics in Green Deals: Exposing the Political Frontiers of the European Green Deal,” Politics and Governance, Vol. 9, No. 2, 2021, p. 12.通過調(diào)節(jié)機(jī)制所獲稅收也并非主要用于發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金和技術(shù)援助，而是進(jìn)入歐盟財(cái)政系統(tǒng)，支持歐盟層面和成員國(guó)層面的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及氣候治理行動(dòng)。當(dāng)然，該政策工具可在短期內(nèi)為歐盟及其成員國(guó)獲得可觀關(guān)稅收入，也因此獲得成員國(guó)的普遍支持。③Bierbrauer Felix, et al., “A CO2-border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club.”

歐盟、美國(guó)等一直以來致力于將市場(chǎng)機(jī)制融入全球氣候治理體系，從而通過全球產(chǎn)業(yè)鏈和貿(mào)易結(jié)構(gòu)的布局來動(dòng)態(tài)調(diào)整氣候治理責(zé)任的分配，并降低發(fā)達(dá)國(guó)家參與氣候行動(dòng)的成本。懲罰性關(guān)稅措施是“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的重要政策工具之一。以“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”作為懲戒手段的“氣候俱樂部”不僅可以強(qiáng)化共同監(jiān)督平臺(tái)以降低“搭便車行為”的可能性，也能通過征收邊境調(diào)節(jié)費(fèi)用保證成員的收益以維系俱樂部的存續(xù)。因此，在一定數(shù)量的國(guó)家行為體加入俱樂部后，全球供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈將被重構(gòu)，且俱樂部?jī)?nèi)部運(yùn)行規(guī)則也會(huì)對(duì)全球貿(mào)易秩序和貿(mào)易格局產(chǎn)生影響。加之歐盟、美國(guó)在碳邊境調(diào)節(jié)方式上如何采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段仍存較大分歧，④Giulia Claudia Leonelli, “The Long and Winding Road Towards the Creating of Climate Clubs: Transatlantic Negotiations, Potential Regulatory Models and Challenges Ahead,” Review of European Cooperative and International Environmental Law, No. 4, 2023, p. 1.這使得兩者在“氣候俱樂部”的組建方式和合作程度等議題上很難達(dá)成一致，從而增加了新型氣候治理工具與既有國(guó)際貿(mào)易體系兼容的難度。

四、中國(guó)氣候外交的應(yīng)對(duì)策略

隨著中國(guó)成為全球第一大溫室氣體排放國(guó)，相關(guān)氣候治理與外交政策也成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，包括“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”的機(jī)制設(shè)置也都強(qiáng)調(diào)與中國(guó)的合作或?qū)⒅袊?guó)視為共同施壓對(duì)象，使中國(guó)面臨更為復(fù)雜的全球氣候治理形勢(shì)。在國(guó)際層面，發(fā)達(dá)國(guó)家試圖迫使中國(guó)在全球氣候治理和國(guó)際談判中作出更為激進(jìn)的減排承諾并為氣候治理提供更多公共產(chǎn)品。在國(guó)內(nèi)層面，中國(guó)也須平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候治理之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，以“人與自然生命共同體”和“人類命運(yùn)共同體”共建氣候治理模式日益成為中國(guó)參與全球氣候治理與氣候外交的基本出發(fā)點(diǎn)。中國(guó)在致力于推動(dòng)構(gòu)建氣候變化命運(yùn)共同體的同時(shí)，提出“2030 年國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)及二氧化碳排放達(dá)峰”和“力爭(zhēng)2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)，積極構(gòu)建國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架和碳金融機(jī)制，以此展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，全社會(huì)去碳化轉(zhuǎn)型已成為必然戰(zhàn)略選擇，以利益共容界定氣候外交的基礎(chǔ)，可有效促進(jìn)人類命運(yùn)共同體理念內(nèi)嵌于全球治理機(jī)制的創(chuàng)新過程中，以此實(shí)現(xiàn)中國(guó)氣候外交與全球氣候治理體系變革的雙向互動(dòng)。

第一，推動(dòng)構(gòu)建“人與自然生命共同體”并積極落實(shí)“三大全球倡議”，通過全球氣候治理的“中國(guó)理念”和“中國(guó)方案”增進(jìn)國(guó)際社會(huì)氣候治理雄心。全球氣候治理核心涉及發(fā)展、安全和文明要素，且三者相互促進(jìn)、彼此支撐。①劉建超：《深刻把握構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念和“三大全球倡議”的內(nèi)在關(guān)系（深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想）》，《人民日?qǐng)?bào)》2023 年8 月8 日第9 版?！皻夂蚓銟凡俊焙汀疤歼吘痴{(diào)節(jié)”都是西方發(fā)達(dá)國(guó)家提出的治理措施，忽視了發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況和需求，也模糊了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”。但是，具有中國(guó)特色的生態(tài)文明建設(shè)不僅是國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展的需要，也是中國(guó)積極提供全球公共產(chǎn)品、大力推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。②于宏源：《中國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)——基于全球環(huán)境治理體系視閾的分析》，《國(guó)際展望》2023 年第1 期，第24 頁(yè)。中國(guó)倡導(dǎo)以“人類命運(yùn)共同體”界定后疫情時(shí)代氣候治理，平衡國(guó)際合作收益，使行為體對(duì)利益目標(biāo)予以部分妥協(xié)，降低集體行動(dòng)困境的風(fēng)險(xiǎn)，并激發(fā)就更多議題合作的意愿，形成基于功能性合作的外溢。不同領(lǐng)域的合作外溢也可充當(dāng)再平衡手段，通過跨議題的補(bǔ)償性支付措施彌補(bǔ)兩者利益分歧和分配失衡，從而起到穩(wěn)定既有國(guó)際合作的作用。作為全球氣候治理的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者，中國(guó)致力于推動(dòng)全球氣候治理的網(wǎng)絡(luò)性合作，增進(jìn)信息、技術(shù)等要素的跨國(guó)流動(dòng)，促進(jìn)國(guó)際層面相關(guān)治理理念和規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)型擴(kuò)散，提升國(guó)際社會(huì)的整體治理能力。

第二，堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)框架下的多邊氣候治理路徑和“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，推進(jìn)“巴黎協(xié)定”下氣候治理政策工具的專業(yè)化轉(zhuǎn)型與全球氣候治理體系的改革。國(guó)際沖突的發(fā)展以及其他因素的長(zhǎng)期疊加影響，對(duì)涵蓋全球、區(qū)域、國(guó)家和次國(guó)家多層治理體系產(chǎn)生沖擊，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域集中體現(xiàn)為保守主義、極端民族主義、國(guó)家中心主義的興起，造成超國(guó)家機(jī)制式微和國(guó)家權(quán)威回歸，且因氣候議題尚未被完全安全化并納入國(guó)家核心安全戰(zhàn)略，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)實(shí)政治干擾依然嚴(yán)重，導(dǎo)致現(xiàn)行氣候治理體系的法律約束力較弱，政治不確定性尤其顯著。然而，政治權(quán)力博弈和國(guó)內(nèi)政治干擾都有可能成為全球氣候治理機(jī)制良性互動(dòng)的負(fù)面因素，治理資源的配置和利益格局的調(diào)整促使聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候治理體系面臨維系和改革的雙重壓力。事實(shí)上，“氣候俱樂部”和“碳邊境調(diào)節(jié)”是為彌補(bǔ)“巴黎協(xié)定”下部門性和專業(yè)性治理政策工具不足而提出的，①Sebastian Oberthür et al., “A Sectoral Perspective on Global Climate Governance:Analytical Foundation,” Earth System Governance, Vol. 8, 2021, p. 8.通過拓展并細(xì)化既有制度的功能，協(xié)調(diào)相關(guān)的不同機(jī)制間的互動(dòng)與合作，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》框架下新建特定機(jī)制，都可在一定程度上緩解全球氣候治理困境。

第三，抵制單邊主義措施和貿(mào)易保護(hù)主義，強(qiáng)化國(guó)際綠色合作，倡導(dǎo)公平、公正的碳中和秩序。通過“氣候俱樂部”或“碳邊境調(diào)節(jié)”的方式調(diào)整既有全球貿(mào)易互動(dòng)關(guān)系，不僅壓縮了生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)收益，更易引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端和地緣政治緊張局勢(shì)。②龐軍、常原華：《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國(guó)的影響及應(yīng)對(duì)策略》，《可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2023 年第1 期，第32—35 頁(yè)。特別是歐盟以單邊主義方式強(qiáng)制推行“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”，因部分機(jī)制設(shè)置有悖于WTO 原則，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)發(fā)展和貿(mào)易出口產(chǎn)生持久的負(fù)面影響。現(xiàn)實(shí)情況是，“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”極易轉(zhuǎn)化為新型貿(mào)易壁壘，引發(fā)國(guó)際貿(mào)易沖突，并影響國(guó)際社會(huì)的正常貿(mào)易秩序。廣大發(fā)展中國(guó)家是全球氣候治理和溫室氣體減排的決定性力量，通過“南南合作”“基礎(chǔ)四國(guó)”等多邊合作平臺(tái)強(qiáng)化新興經(jīng)濟(jì)體氣候治理的影響力，尋求基于碳市場(chǎng)和碳定價(jià)的合作，共同抑制發(fā)達(dá)國(guó)家的施壓行為，爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間。中國(guó)不僅應(yīng)該積極參與開放包容型氣候俱樂部、警惕和防范封閉排他型氣候俱樂部對(duì)華造成的負(fù)面影響，①胡王云：《〈巴黎協(xié)定〉下全球氣候治理的俱樂部模式及其功能和風(fēng)險(xiǎn)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2023 年第2 期，第27—41 頁(yè)。也應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下推動(dòng)以發(fā)展中國(guó)家為中心的“氣候俱樂部”，在捍衛(wèi)公平秩序和“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的同時(shí)，強(qiáng)化發(fā)展中國(guó)家對(duì)全球氣候治理的貢獻(xiàn)。

第四，加快完善國(guó)內(nèi)碳金融和碳市場(chǎng)秩序，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加強(qiáng)基于綠色技術(shù)和碳排放交易市場(chǎng)的國(guó)際合作。歐、美分別是我國(guó)第二和第三大貿(mào)易合作伙伴，貿(mào)易額占我國(guó)貿(mào)易總額的26%，也是主要貿(mào)易順差來源，占全部貿(mào)易順差額的90%。②李嵐春、陳偉：《歐美碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制比較及對(duì)我國(guó)影響與啟示研究》，《世界科技研究與發(fā)展》2023 年第3 期，中國(guó)知網(wǎng)“網(wǎng)絡(luò)首發(fā)”?？v觀當(dāng)下全球碳排放格局，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施“碳邊境調(diào)節(jié)”已成必然、而其重點(diǎn)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域包括鋼鐵、水泥、鋁業(yè)、化工等，均為中國(guó)主要出口產(chǎn)業(yè)部門，且這些領(lǐng)域碳定價(jià)機(jī)制設(shè)置尚不成熟，因此短期內(nèi)將不可避免地受到影響，導(dǎo)致中國(guó)碳密集型產(chǎn)品出口成本劇增并進(jìn)而擴(kuò)大到整個(gè)能源密集型行業(yè)。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)質(zhì)是通過中長(zhǎng)期氣候治理促使綠色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并通過綠色技術(shù)的創(chuàng)新和國(guó)際合作，推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在碳排放交易體系和碳定價(jià)機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，加快國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的建設(shè)并完善碳稅立法，發(fā)展綠色金融和相關(guān)衍生產(chǎn)品，通過金融工具為氣候治理融資，并為碳排放企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供資金和技術(shù)支持。同時(shí)，為避免綠色貿(mào)易壁壘對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的影響，應(yīng)積極推進(jìn)雙循環(huán)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，構(gòu)建綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加速碳減排進(jìn)程。

結(jié) 束 語(yǔ)

“碳邊境調(diào)節(jié)”是“氣候俱樂部”的一種表現(xiàn)方式，也是一種妥協(xié)手段，在未來進(jìn)一步推動(dòng)的過程中仍有較多困境難以突破。在機(jī)制設(shè)置層面，如何與既有國(guó)際貿(mào)易制度和全球氣候治理體系兼容并獲得合法性，以及如何平衡國(guó)家間的互動(dòng)關(guān)系，仍是擺在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)面前的棘手議題。作為解決全球氣候治理“搭便車行為”的政策手段，其本身仍為“集體行動(dòng)”，如何避免在成員國(guó)規(guī)模擴(kuò)大過程中的內(nèi)生性困境也是相關(guān)政策付諸實(shí)施的重要前提條件。因此，雖然歐美等不惜通過單邊主義方式力推相關(guān)制度安排，但短期內(nèi)對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)際行為體影響有限。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家行為體通過“氣候俱樂部”或“碳邊境調(diào)節(jié)”重塑現(xiàn)行全球治理體系，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。中國(guó)有關(guān)中長(zhǎng)期去碳化目標(biāo)的提出，可有效推動(dòng)在后疫情時(shí)代完成綠色復(fù)蘇和發(fā)展的轉(zhuǎn)型，并通過跨領(lǐng)域、多維度氣候外交途徑，與主要行為體合作建立伙伴關(guān)系型氣候變化合作體系，使其實(shí)現(xiàn)與全球?qū)用鏅C(jī)制設(shè)置的有效功能互補(bǔ)。這不僅可改善由于主體多元化所造成的國(guó)際合作交易成本提高的問題，也有助于形成雙邊外交的新增長(zhǎng)點(diǎn)，彌合傳統(tǒng)氣候外交的發(fā)展困境，體現(xiàn)中國(guó)的全球氣候治理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。