□ 福建三明 邱興旺

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程也在不斷加快。各地方政府為了籌集城建資金設(shè)立了許多城投公司作為地方政府的投資融資平臺。城投公司對我國現(xiàn)代化城市建設(shè)、城市資源配置和國有資產(chǎn)保值增值等方面具有重要的作用。但是隨著我國宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整，城投公司也面臨著轉(zhuǎn)型的壓力，縣級城投公司發(fā)展迅速也造成了地方政府債務(wù)劇增，容易引發(fā)金融風(fēng)險。本文針對縣級城投公司發(fā)展存在的問題展開討論，找出問題存在的原因并給出合理的改進策略，希望能夠為我國縣級城投公司的發(fā)展提供合理化建議。

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進經(jīng)濟發(fā)展和提高居民生活水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。在新形勢發(fā)展背景之下，我國各個縣（區(qū)）級政府為了經(jīng)濟發(fā)展的需要相繼成立了縣級城投公司等投融資平臺，一定程度上促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。但是在改革發(fā)展的大浪潮中，縣級城投公司面臨著一系列的挑戰(zhàn)，并且導(dǎo)致了地方政府債務(wù)劇增，容易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，我國相關(guān)部門頒布了一系列政策，要求各地方政府必須規(guī)范舉債融資機制，加強對城投公司的管理，促進融資平臺升級轉(zhuǎn)型，向?qū)嶓w經(jīng)營邁進?，F(xiàn)階段我國縣級城投公司的發(fā)展已經(jīng)進入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，深入對縣級城投公司發(fā)展的研究和探討具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

二、縣級城投公司概述

城投公司實際上指的就是地方政府投融資平臺，2010年國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府投融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定城投公司指的是由地方政府及其部門和機構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。具體包括建設(shè)開發(fā)公司、投資控股公司、投資開發(fā)公司、投資發(fā)展公司、國有資產(chǎn)運營公司、建設(shè)投資公司等綜合性的投資公司。由于城投公司是由地方政府注資設(shè)立，因此承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，負(fù)擔(dān)著巨額債務(wù)，因此城投公司具有政策性、社會性和經(jīng)濟屬性三大特點。政策性指的是城投公司都是由我國地方政府和財政部門出資設(shè)立，部分城投公司是由政策性銀行所屬的國開基金或農(nóng)發(fā)基金等，通過明股實債的方法持有部分出資。履行了大部分由地方財政出資以外的出資和投資行為，由此可以看出城投公司具有十分濃厚的政策性特點。社會性指的是城投公司承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理開發(fā)兩大建設(shè)職能，能夠改善社會生活環(huán)境，為人民群眾提供更多的便利，同時還能實現(xiàn)招商引資的需要。特別是土地整理開發(fā)能夠為招商引資奠定良好的基礎(chǔ)，老城區(qū)進行拆遷安置保障房等建設(shè)為房地產(chǎn)開發(fā)供應(yīng)了土地資源，對于城市的發(fā)展具有重要意義。城投公司的職能實質(zhì)就是為了社會的發(fā)展，因此具有社會屬性。城投公司的經(jīng)濟屬性指的是對于國家政策發(fā)展的需要，城投公司承擔(dān)了大量社會性工作以后背負(fù)了巨額的債務(wù)。財政力量有限，基礎(chǔ)社會建設(shè)和土地開發(fā)整理必須要依靠城投公司，城投公司通過銀行、融資、依托和資本市場進行了大量的融資，形成了巨大的債務(wù)，這實際上就是一種經(jīng)濟行為。

三、縣級城投公司發(fā)展存在的主要問題及成因

（一）縣級城投公司發(fā)展存在的主要問題

1.城投公司發(fā)展定位不精準(zhǔn)。縣級城投公司大部分主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理以及地方政府城市建設(shè)融資等業(yè)務(wù)，地方政府通過土地的注入和返還打通資本市場融資渠道，從而擁有更多的資金來進行城市化建設(shè)，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。但是目前縣級城投公司大多數(shù)的項目都與政府部門具有較強的關(guān)聯(lián)性，而隨著我國城市化水平的不斷提升，不會一直保持高速增長，因此過于依賴基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)會影響到城投公司的發(fā)展。而且縣級城投公司的經(jīng)營性質(zhì)和功能定位都不明確，大部分城投公司都具有投融資功能，但是這主要是從事公益性項目的投融資，經(jīng)營性的收益往往難以保持，僅僅依靠政府財政撥款的發(fā)展模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代發(fā)展的需求，縣級城投公司需要另辟蹊徑。

2.城投公司發(fā)展目標(biāo)不清晰?，F(xiàn)階段大部分縣級城投公司都沒有制定更新的發(fā)展目標(biāo)，因為城投公司的特殊性，經(jīng)營活動受到政府部門的影響，一定程度上缺乏市場屬性。在實際發(fā)展過程當(dāng)中，城投公司的業(yè)務(wù)水平、盈利指標(biāo)、人員管控、財務(wù)指標(biāo)等都沒有規(guī)范化和數(shù)字化發(fā)展，通常都以政府安排的任務(wù)為主，不利于城投公司的長遠健康發(fā)展。且大部分縣級城投公司的管理層多為行政編制的領(lǐng)導(dǎo)人員，在新形勢發(fā)展背景之下，縣級城投公司的經(jīng)濟效益、發(fā)展策略以及發(fā)展目標(biāo)對于領(lǐng)導(dǎo)人員影響不大，因此導(dǎo)致城投公司的發(fā)展目標(biāo)不清晰，沒有從長遠的角度為公司的發(fā)展進行謀劃，影響了縣級城投公司的發(fā)展。

3.城投公司發(fā)展后勁不足。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，縣級城投公司的營業(yè)收入逐漸下降，公司的盈利能力減弱。現(xiàn)階段大部分縣級城投公司承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地資源開發(fā)為主，但是近幾年的收入呈逐年下降的趨勢，利潤總額雖然持續(xù)保持增長，但是依舊是主要依靠政府財政補貼，對外融資依賴度依舊較高，這樣就會導(dǎo)致縣級城投公司資金壓力大，資產(chǎn)負(fù)債率高。在城市發(fā)展過程當(dāng)中仍有許多新建項目需要大量的資金投入，部分縣級城投公司長期債務(wù)資本比率持續(xù)處于高位，公司的償還壓力較大。現(xiàn)階段以土地收益作為抵押物申請城市基礎(chǔ)建設(shè)大額貸款的單一運營模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時代發(fā)展的需要，國家政策不斷收緊，土地收儲難度加大，縣級城投公司在運營上越來越有壓力，導(dǎo)致發(fā)展后勁不足，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.城投公司缺少市場化運營意識?，F(xiàn)階段縣級城投公司實際上承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，但是沒有形成自己獨特的品牌，由于縣級城投公司始終與政府相聯(lián)系，導(dǎo)致企業(yè)核心競爭能力相對缺失，與其他的企業(yè)有較大的差距。而且縣級城投公司缺少市場化的思維和經(jīng)營管理能力，因為大部分縣級城投公司的管理者是由政府指派，在市場化經(jīng)營管理和企業(yè)運作方面經(jīng)驗相對較少，在制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和管理運營等方面存在較大的壓力。城投公司缺少市場化運營意識也一定程度上弱化了企業(yè)的經(jīng)濟效益。部分縣級城投公司在進行項目發(fā)展規(guī)劃時缺少長期發(fā)展規(guī)劃，部分項目沒有進行充分的前期論證工作，也沒有經(jīng)過詳細的市場調(diào)研，從而導(dǎo)致投資規(guī)模較大、周期較長，建設(shè)成本超出預(yù)算，使縣級城投公司的經(jīng)濟效益始終不及社會效益。

5.城投公司融資渠道單一，資產(chǎn)盈利能力較差。我國縣級地區(qū)發(fā)展較為落后，在資金方面有時難以達到城投公司的需要，而且縣級城投公司融資功能不夠完善，渠道單一，缺乏償債機制。導(dǎo)致縣級城投公司在面對巨額債務(wù)時往往難以提出具有保障性的償付方案，從而導(dǎo)致累積的還貸本息逐漸增高，項目建設(shè)可用資金卻逐漸下降。而且大部分縣級城投公司主要以社會效益為主，沒有過多的重視經(jīng)濟收益，導(dǎo)致以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo)的銀行貸款難度越來越大，部分地區(qū)政府投入的重建資產(chǎn)運營權(quán)沒有充分得到落實，存在著重建設(shè)、輕經(jīng)營的現(xiàn)象?？h級城投公司的部分資產(chǎn)不能通過市場化經(jīng)營變成盈利性較強的資產(chǎn)，自身的經(jīng)營活力不足，缺少穩(wěn)定的收入來源。巨額債務(wù)完全要依靠政府財政的安排和還貸，不僅增加了政府的還貸壓力，還影響到了縣級城投公司投融資功能作用的發(fā)揮。

（二）縣級城投公司發(fā)展存在主要問題的成因

1.政企不分離導(dǎo)致城投公司主體地位缺失。現(xiàn)階段我國縣級城投公司性質(zhì)上更像是政府的一個部門，從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)來看，長期以來城投公司的領(lǐng)導(dǎo)人主要是當(dāng)?shù)卣闹饕I(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)發(fā)展的重大事件都是由政府常務(wù)會議進行決策。而且縣級城投公司主要是以事業(yè)單位管理模式為主，大部分工作人員都有事業(yè)單位的身份。而且縣級城投公司的主要工作任務(wù)也是由政府下發(fā)，并且通過租賃、銀行、信托等融資渠道來融資建設(shè)，而導(dǎo)致縣級城投公司主體地位缺失，對政府的依賴性較強，缺乏市場競爭力。

2.城投公司缺乏高素質(zhì)職業(yè)經(jīng)理人團隊。在新形勢發(fā)展背景之下，縣級城投公司市場化轉(zhuǎn)型不斷深入，當(dāng)前員工的能力和素質(zhì)無法滿足企業(yè)未來發(fā)展的需要。一方面，縣級城投公司的選拔經(jīng)營機制不夠完善，而且受到傳統(tǒng)管理理念和薪酬績效機制的影響，導(dǎo)致縣級城投公司缺乏對高素質(zhì)專業(yè)人員的吸引力；另一方面，縣級城投公司職業(yè)經(jīng)理人受到內(nèi)部和外部環(huán)境因素的影響，難以發(fā)揮出真正作用，城投公司的法人治理結(jié)構(gòu)無法對職業(yè)經(jīng)理人發(fā)揮出管理、監(jiān)督和約束的作用。

3.城投公司市場化運營機制建立尚未完善。由于縣級城投公司過于依賴政府實現(xiàn)自身的發(fā)展，從而導(dǎo)致政府部門對城投公司的內(nèi)部經(jīng)營干預(yù)過多，導(dǎo)致縣級城投公司獨立經(jīng)營能力較差，難以完全脫離政府部門實現(xiàn)市場化運作，企業(yè)的運營發(fā)展都需要根據(jù)政府部門的發(fā)展策略進行規(guī)劃。近年來部分縣級城投公司也進行了一系列的改革，建立起董事會和監(jiān)事會等部門，但是公司的日常經(jīng)營運轉(zhuǎn)還是要依靠融資來維持，而且行政化的管理方式依舊沿用，改革不夠徹底，市場化運營機制尚未建立完善。

四、縣級城投公司發(fā)展存在主要問題的改進對策

（一）自主經(jīng)營，增加內(nèi)生動力

首先，縣級城投公司的發(fā)展需要加強現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立起強有力的黨委班子，更加突出管理人員的勝任力和匹配度，完善縣級城投公司董事會結(jié)構(gòu)，內(nèi)部董事由職工代表大會選舉產(chǎn)生，可以聘請有專業(yè)知識且懂得管理運營的外部董事會，增強董事會結(jié)構(gòu)的多元性。另外還要加強監(jiān)事會的建設(shè)，加強對縣級城投公司的監(jiān)督力度，特別是在具有一定風(fēng)險的項目管理當(dāng)中，要及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險盡快解決，從而推動縣級城投公司的健康發(fā)展。其次，要優(yōu)化縣級城投公司業(yè)務(wù)布局，充分發(fā)揮出區(qū)域的優(yōu)勢，打造特色產(chǎn)業(yè)。在推進縣級城投公司市場化轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)進行創(chuàng)業(yè)投資，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事務(wù)管理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互結(jié)合的業(yè)務(wù)板塊，不斷增強自主經(jīng)營能力，提升企業(yè)核心競爭力，增加企業(yè)內(nèi)生動力。

（二）積極主動，借助外力發(fā)展

縣級城投公司還應(yīng)該積極主動地借助外力發(fā)展，健全對外投資管理制度，對區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)進行多元化投資。例如可以對環(huán)保項目相關(guān)的產(chǎn)業(yè)進行投資，爭取各類環(huán)保項目的特許經(jīng)營權(quán)，整合項目資產(chǎn)，打造出縣級城投公司環(huán)保項目產(chǎn)業(yè)鏈。另外還要加大資本運作力度，縣級城投公司作為城市建設(shè)資金、城市建設(shè)資產(chǎn)的運營主體，對于原有國有資產(chǎn)可以通過政府收回產(chǎn)權(quán)，明確投資主體并且授權(quán)給縣級城投公司代表政府經(jīng)營運作，提升國有資產(chǎn)運行效率，實現(xiàn)資產(chǎn)價值的升值。這樣的辦法不僅有利于縣級城投公司的市場化發(fā)展，也有利于提高國有資產(chǎn)運營效率，促進縣級區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。

（三）深化改革，加快轉(zhuǎn)型升級

縣級城投公司在當(dāng)前市場化發(fā)展背景之下，要不斷深化改革加快企業(yè)升級轉(zhuǎn)型。一方面要深化城投公司治理結(jié)構(gòu)實體化運行，加強黨建引領(lǐng)，持續(xù)優(yōu)化企業(yè)內(nèi)控體系，完善真正實體化的法人治理結(jié)構(gòu)；另一方面要優(yōu)化調(diào)整管理模式和運營機制，提高自身市場競爭力，轉(zhuǎn)變城投公司運營理念，改變以往過于依賴政府的發(fā)展理念，真正的從市場化的經(jīng)營角度來規(guī)劃企業(yè)的發(fā)展。另外，縣級城投公司還要建立起市場化的薪酬體系，要緊跟市場發(fā)展導(dǎo)向，摒棄傳統(tǒng)的平均主義，實施差別化的績效考核，更加突出工作人員的專業(yè)技能和工作業(yè)績，充分調(diào)動起員工的積極性。要建立起科學(xué)的競爭體系，促進內(nèi)部工作人員充分競爭，激發(fā)更多的創(chuàng)造性，也能吸納更多高精尖的人才，為城投公司的發(fā)展注入全新的活力。

（四）解放思想，拓寬融資渠道

在新形勢發(fā)展背景之下，我國縣級城投公司正處于市場化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，拓寬融資渠道能夠解決縣級城投企業(yè)的融資困境，推動企業(yè)的投融資業(yè)務(wù)良性有序發(fā)展。拓寬融資渠道的方法一種是發(fā)行公司債券，因為公司債券資金的使用更為靈活，不要求具體的投資項目并且可以全部用于償還債務(wù)，還能夠補充流動資金。第二種是推行資產(chǎn)證券化，這是一種新階段國家大力提倡的有效融資手段，能夠盤活存量資產(chǎn)。在縣級區(qū)域內(nèi)可以通過公租、廉租房未來10年以上租金收入證券化，自來水污水處理現(xiàn)金流穩(wěn)定收費收益權(quán)證券化等等。第三種是擴充銀行間產(chǎn)品，因為銀行間是債券活躍度和空間最大的交易市場，涵蓋了債務(wù)融資工具、短融、中票以及PPN等融資產(chǎn)品，能夠有效提升縣級城投公司經(jīng)營性收入?？h級城投公司應(yīng)該解放思想拓寬融資渠道，還可以發(fā)行項目收益?zhèn)ㄟ^有現(xiàn)金流的項目與金融機構(gòu)充分聯(lián)動，獲取到更多的融資機會，打通融資上的限制。

五、結(jié)語

縣級城投公司的發(fā)展要始終堅持背靠政府，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際情況，立足于建設(shè)施工和資本運作，增加內(nèi)生動力，借助外力發(fā)展，不斷深化改革，加快城投企業(yè)的升級轉(zhuǎn)型。在市場化發(fā)展的過程當(dāng)中，不斷提升企業(yè)的核心競爭力，釋放出更多縣級城投企業(yè)的創(chuàng)造力，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。