高 媛 唐 軍 張夢(mèng)斕 翟志雯

1 研究背景

分區(qū)是實(shí)施空間管制的基本工具。2019年發(fā)布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控”。隨后《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》(GB/T 39736—2020)(以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)范》)規(guī)定了“管控-功能”二級(jí)分區(qū)，將國(guó)家公園分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)進(jìn)行差別化管控，再根據(jù)管理目標(biāo)進(jìn)一步劃分嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、生產(chǎn)生活區(qū)和科教游憩區(qū)等功能區(qū)。

從國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)到2021年三江源等首批5個(gè)國(guó)家公園正式設(shè)立，已公布的規(guī)劃顯示出中國(guó)國(guó)家公園正在形成以管控分區(qū)為主的分區(qū)方法，但尚未明確統(tǒng)一，在分區(qū)模式、數(shù)量、類型、面積占比等方面存在較大差別，體現(xiàn)了實(shí)際情況的差異及管理需求的多樣。

我國(guó)東西部地區(qū)在人口密度、開(kāi)發(fā)程度、生物多樣性、土地權(quán)屬等多方面差別顯著，東部地區(qū)國(guó)家公園面臨更激烈的人地矛盾。三江源國(guó)家公園核心保育區(qū)面積占比73.55%，而武夷山國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)面積占比50.5%，僅略高于《技術(shù)規(guī)范》中的相關(guān)要求，東西部國(guó)家公園保護(hù)管理存在明顯差異(表1)。

面對(duì)國(guó)家公園多樣化的保護(hù)狀況，探究適應(yīng)性更強(qiáng)、靈活可調(diào)的分區(qū)管控措施是規(guī)劃必須面對(duì)的實(shí)踐需求?！都夹g(shù)規(guī)范》中已提出可根據(jù)遷徙或洄游野生動(dòng)物特征與保護(hù)需求，劃建一定范圍的季節(jié)性核心保護(hù)區(qū)，規(guī)定嚴(yán)格管控的時(shí)限與范圍。而在國(guó)家公園管理實(shí)踐中，東北虎豹國(guó)家公園為保護(hù)物種遷徙，設(shè)立“恢復(fù)擴(kuò)散區(qū)”定期將東北虎豹繁殖擴(kuò)散區(qū)域動(dòng)態(tài)調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)；海南熱帶雨林與祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃中也提出了分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定經(jīng)生態(tài)修復(fù)，可將一般控制區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整入核心保護(hù)區(qū)。

近年來(lái)，關(guān)于國(guó)家公園分區(qū)規(guī)劃的研究多集中于法律制度研究[1]、分區(qū)模式構(gòu)建[2-4]、分區(qū)技術(shù)研究[5-6]、管理成效評(píng)估[7-8]等方面。趙智聰?shù)确治鰢?guó)外國(guó)家公園的管理模式，得出分區(qū)目標(biāo)綜合、政策細(xì)致、技術(shù)科學(xué)、決策機(jī)制靈活等特征與發(fā)展趨勢(shì)[9]。部分學(xué)者開(kāi)展了動(dòng)態(tài)分區(qū)相關(guān)研究：路飛等在對(duì)自然保護(hù)區(qū)自然概況、生態(tài)結(jié)構(gòu)與功能特征、保護(hù)對(duì)象黑頸鶴時(shí)空分布特征和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，提出采用動(dòng)態(tài)管理分區(qū)模式和季節(jié)性核心區(qū)的概念[10]；《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，孫鴻雁等深入闡釋管控-功能二級(jí)分區(qū)，并關(guān)注到國(guó)家公園管理中的差異化需求和動(dòng)態(tài)發(fā)展特征，提出精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理[11]；廖華等梳理國(guó)家公園試點(diǎn)分區(qū)管控中的問(wèn)題，提出統(tǒng)一分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行二階結(jié)構(gòu)分區(qū)，并將生態(tài)保育修復(fù)區(qū)作為“動(dòng)態(tài)分區(qū)”等建議[12]。總體而言，相關(guān)研究與實(shí)踐已關(guān)注到動(dòng)態(tài)分區(qū)的需求，但是對(duì)于國(guó)內(nèi)外不同生態(tài)狀況、不同社會(huì)需求、不同管理目標(biāo)的分區(qū)模式的深入分析和研究尚顯不足。

2 國(guó)外國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)模式劃分與典例分析

世界各國(guó)國(guó)家公園根據(jù)實(shí)際國(guó)情和保護(hù)地管理問(wèn)題采用不同的分區(qū)模式，研究在全球范圍內(nèi)選取具有鮮明動(dòng)態(tài)分區(qū)管控特征且對(duì)我國(guó)有一定參考價(jià)值的案例國(guó)家開(kāi)展深入研究。

2.1 選取與分類

截至2018年，全球共有244個(gè)國(guó)家和地區(qū)建有國(guó)家公園和保護(hù)地體系[13]，案例選取基于以下幾點(diǎn)因素[14]：1)具有一定的國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，即國(guó)家公園總數(shù)量≥10個(gè)，且總面積＞5 000km2；2)國(guó)家公園在本國(guó)自然保護(hù)地體系中重要性較高，即國(guó)家公園國(guó)土面積占比≥1%；3)國(guó)家公園對(duì)應(yīng)的IUCN保護(hù)地類別以Ⅱ類為主，在保護(hù)大規(guī)模生態(tài)過(guò)程的前提下有限制地利用，且一般具有明確的管理分區(qū)模式，與我國(guó)國(guó)家公園特征相近。篩選出40個(gè)國(guó)家后，綜合具體分區(qū)情況及研究需要，最終選出包括日本、韓國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、芬蘭、美國(guó)、加拿大和哥倫比亞在內(nèi)的8個(gè)案例國(guó)家(表2)。

表2 8個(gè)案例國(guó)家的國(guó)家公園基礎(chǔ)信息及動(dòng)態(tài)分區(qū)情況匯總[15-20]

依據(jù)動(dòng)態(tài)分區(qū)與整體分區(qū)結(jié)構(gòu)的關(guān)系、分區(qū)轉(zhuǎn)化特征與轉(zhuǎn)化結(jié)果的差異，可將各案例國(guó)家國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)的模式劃分為特別分區(qū)類、分區(qū)轉(zhuǎn)換類和漸進(jìn)增補(bǔ)類3類(圖1)。

圖1 動(dòng)態(tài)分區(qū)模式分類及轉(zhuǎn)化過(guò)程示意圖

2.2 以日本國(guó)家公園為代表的特別分區(qū)類

日本國(guó)家公園(日語(yǔ)：國(guó)立公園)將陸域分為特別地域與普通地域，海域分為海域公園地區(qū)和普通地域[21](圖2)。2002年《自然公園法》修訂創(chuàng)設(shè)利用調(diào)整區(qū)制度，在特別地域或海域公園內(nèi)的局部地區(qū)控制游客量以維護(hù)和適當(dāng)利用國(guó)家公園的景觀[22]。目前，吉野熊野國(guó)立公園和知床國(guó)立公園設(shè)置了利用調(diào)整地區(qū)。

圖2 日本國(guó)家公園分區(qū)體系(作者改繪自參考文獻(xiàn)[21])

2.2.1 吉野熊野國(guó)立公園中的動(dòng)態(tài)分區(qū)

吉野熊野國(guó)立公園于1936年建立，陸地面積61 406hm2，以大峰山脈及其東側(cè)的大臺(tái)原、大杉谷，起源于山岳的熊野川、北山川，以及從尾洲到潮角的熊野灘海岸線為資源特色。

2006年公園指定特別保護(hù)地區(qū)中的西大臺(tái)(450hm2)為利用調(diào)整區(qū)，以恢復(fù)衰退的森林生態(tài)系統(tǒng)，并在一定的控制下促進(jìn)其高質(zhì)量的使用[24](圖3)。每年4—11月縣道開(kāi)放時(shí)，地區(qū)進(jìn)行特別管理以減少因利用人數(shù)增長(zhǎng)對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生的影響。每年的新綠季節(jié)等利用集中期可適當(dāng)提高使用人數(shù)上限(圖4)。

為提升管理效果，公園制定西大臺(tái)地區(qū)利用優(yōu)化計(jì)劃，組織座談會(huì)，并設(shè)計(jì)手冊(cè)、網(wǎng)站等對(duì)利用調(diào)整區(qū)設(shè)置原因、管理措施進(jìn)行解讀宣傳。地區(qū)使用管理方針除調(diào)整游客量、引導(dǎo)使用密度外，還有根據(jù)“大臺(tái)原自然修復(fù)推進(jìn)計(jì)劃”進(jìn)行保護(hù)修復(fù)、開(kāi)展指標(biāo)品種監(jiān)測(cè)調(diào)查、維持最低限度使用設(shè)施等。

2.2.2 小結(jié)

日本的利用調(diào)整地區(qū)有如下特點(diǎn)：1)為應(yīng)對(duì)資源保護(hù)出現(xiàn)的新問(wèn)題而設(shè)立，疊加于分區(qū)結(jié)構(gòu)之上，不改變?cè)蟹謪^(qū)；2)分區(qū)的主要目標(biāo)是保護(hù)珍稀物種及生態(tài)修復(fù)，是一種對(duì)資源的雙重保護(hù)和特別管理措施；3)嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)促進(jìn)高質(zhì)量的使用，依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況分時(shí)段進(jìn)行不同程度的動(dòng)態(tài)管控；4)對(duì)保護(hù)對(duì)象進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)，及時(shí)調(diào)整管理策略。

2.3 以加拿大、哥倫比亞國(guó)家公園為代表的分區(qū)轉(zhuǎn)換類

加拿大國(guó)家公園通常劃分為特別保護(hù)區(qū)(Ⅰ區(qū))、荒野區(qū)(Ⅱ區(qū))、自然環(huán)境區(qū)(Ⅲ區(qū))、戶外游憩區(qū)(Ⅳ區(qū))和公園服務(wù)區(qū)(Ⅴ區(qū))5個(gè)分區(qū)[25]。哥倫比亞國(guó)家公園(西班牙語(yǔ)：Parque Natural Nacional)根據(jù)各區(qū)域管理目的和自然特征劃分為無(wú)形區(qū)②、原始區(qū)、自然恢復(fù)區(qū)、歷史文化區(qū)、戶外一般休閑區(qū)、高密度使用區(qū)及緩沖區(qū)。

加拿大和哥倫比亞國(guó)家公園在管理實(shí)踐中都應(yīng)用了分區(qū)轉(zhuǎn)換的策略。《加拿大公園指導(dǎo)原則和運(yùn)營(yíng)政策》中規(guī)定，為滿足生態(tài)系統(tǒng)管理需求，可為某些區(qū)域指定季節(jié)性變化的“暫時(shí)性分區(qū)”(Temporal Zoning)。哥倫比亞國(guó)家公園定義自然恢復(fù)區(qū)為暫時(shí)分區(qū)，當(dāng)區(qū)域達(dá)到所需的保護(hù)狀態(tài)時(shí)，分區(qū)將重新命名[26]。

2.3.1 加拿大西爾米利克國(guó)家公園的暫時(shí)性分區(qū)

目前加拿大共有5個(gè)國(guó)家公園劃定了暫時(shí)性分區(qū)，以西爾米利克(Sirmilik)國(guó)家公園為例，該公園占地22 000km2，大部分區(qū)域?yàn)棰騾^(qū)，Ⅰ區(qū)、Ⅲ區(qū)面積較小且布局分散。為保護(hù)鵝類筑巢產(chǎn)卵活動(dòng)及保障科學(xué)研究，在拜洛特島西南角劃定暫時(shí)性分區(qū)(圖5)，每年的5月1日—8月31日島嶼西南平原將按Ⅰ區(qū)進(jìn)行管理。此外，拜洛特島西南的雪地摩托通行區(qū)域在冬季雪量充足時(shí)將按照Ⅲ區(qū)管理，其余時(shí)間按Ⅱ區(qū)管理。

圖5 西爾米利克國(guó)家公園分區(qū)圖(作者改繪自參考文獻(xiàn)[27])

暫時(shí)性分區(qū)的設(shè)置尊重生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，較好地保護(hù)了物種棲息地，滿足動(dòng)物筑巢產(chǎn)卵等季節(jié)性特定需求，并為其他時(shí)段開(kāi)展游憩活動(dòng)提供可能，實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域的有效保護(hù)和合理利用。

2.3.2 哥倫比亞泰羅納國(guó)家公園的自然修復(fù)區(qū)

泰羅納(Tayrona)國(guó)家公園于1969年建立，面積約15 000hm2，展示了圣瑪爾塔內(nèi)華達(dá)山脈地區(qū)特有的生物多樣性。

公園曾歷經(jīng)多次分區(qū)調(diào)整，2002年第177號(hào)決議中的分區(qū)規(guī)劃首次獲得法律支持[28]。但該版規(guī)劃在實(shí)踐中存在較多問(wèn)題，例如：1)將過(guò)去數(shù)十年間開(kāi)展旅游活動(dòng)并建設(shè)有基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域劃為原始區(qū)和無(wú)形區(qū)；2)地區(qū)作為土著領(lǐng)土具有一定的歷史重要性，但未劃分歷史文化區(qū)；3)無(wú)形區(qū)限制發(fā)展活動(dòng)，管理部門與當(dāng)?shù)貪O民、潛水學(xué)校存在沖突等。

在當(dāng)時(shí)國(guó)家公園大部分領(lǐng)土受到干預(yù)的情況下，無(wú)形區(qū)和原始區(qū)全部轉(zhuǎn)化為自然恢復(fù)區(qū)，分區(qū)總面積占比達(dá)81.9%，允許進(jìn)行繁殖、移植物種等恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的活動(dòng)[29]。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的生態(tài)修復(fù)、監(jiān)測(cè)及研究過(guò)程，2019年無(wú)形區(qū)已再次占據(jù)較大比例[30]。

自然恢復(fù)區(qū)的劃定基于生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)、代表性和管理情況等因素，各分區(qū)自然生態(tài)狀況受到破壞而不再符合原分區(qū)定義時(shí)可轉(zhuǎn)化為自然恢復(fù)區(qū)，采取臨時(shí)管理措施。當(dāng)分區(qū)達(dá)到所需的保護(hù)狀態(tài)并符合保護(hù)目標(biāo)時(shí)將重新命名，例如自然恢復(fù)區(qū)轉(zhuǎn)化為無(wú)形區(qū)、歷史文化區(qū)等，分區(qū)轉(zhuǎn)換所經(jīng)歷的時(shí)間跨度相對(duì)較長(zhǎng)。

2.3.3 小結(jié)

分區(qū)轉(zhuǎn)換模式能夠?qū)崿F(xiàn)分區(qū)類型之間的相互轉(zhuǎn)化，加拿大和哥倫比亞國(guó)家公園的轉(zhuǎn)換策略又存在差異：前者為季節(jié)性轉(zhuǎn)換，通過(guò)為一年中的某個(gè)時(shí)段設(shè)置更嚴(yán)格的分區(qū)類型來(lái)提高特定區(qū)域的保護(hù)程度，滿足生態(tài)系統(tǒng)管理需求；后者則是依據(jù)實(shí)際保護(hù)管理需要?jiǎng)澏ㄞD(zhuǎn)換分區(qū)，進(jìn)行時(shí)間跨度較長(zhǎng)的生態(tài)修復(fù)。

2.4 以德國(guó)國(guó)家公園為代表的漸進(jìn)增補(bǔ)類

德國(guó)國(guó)家公園綜合考慮資源條件與管理需求進(jìn)行分區(qū)，劃分自然演進(jìn)區(qū)(德語(yǔ)：Naturdynamikzone)、培育恢復(fù)區(qū)(Entwicklungszone)和使用管理區(qū)(Pflegezone)③。自然演進(jìn)區(qū)保護(hù)自然演進(jìn)過(guò)程，無(wú)須人工干預(yù)；培育恢復(fù)區(qū)現(xiàn)狀自然環(huán)境質(zhì)量較差，一定時(shí)期內(nèi)需要干預(yù)管理，在法律生效后的30年內(nèi)達(dá)到可增補(bǔ)至自然演進(jìn)區(qū)的狀態(tài)；使用管理區(qū)始終可以進(jìn)行森林開(kāi)發(fā)和干預(yù)。

德國(guó)國(guó)家公園對(duì)標(biāo)IUCNⅡ類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定自然演進(jìn)區(qū)面積需達(dá)到公園總面積的75%以上，分區(qū)漸進(jìn)增補(bǔ)的策略為國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)大面積自然保護(hù)的管理目標(biāo)提供了可能。

2.4.1 黑森林國(guó)家公園的動(dòng)態(tài)分區(qū)

黑森林國(guó)家公園(Nationalpark Schwarzwald)建于2014年，占地10 062hm2，包括2個(gè)相距約3.5km的獨(dú)立區(qū)域。在被指定為國(guó)家公園之前，由于利用程度不同，各林區(qū)在近自然程度上有著天壤之別[31]。

2015年黑森林國(guó)家公園首次分區(qū)，經(jīng)歷了以下步驟(圖6)。1)自然演進(jìn)區(qū)初始劃分：依據(jù)分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)(包括已有森林保護(hù)區(qū)、陡坡、以冷杉和山毛櫸為主的混交林和海拔900m以上的近自然森林)，輸入信息進(jìn)行疊圖，國(guó)家公園委員會(huì)等定期實(shí)地考察以了解潛在區(qū)域。2)劃分使用管理區(qū)和培育恢復(fù)區(qū)：考慮《國(guó)家公園法》、相關(guān)報(bào)告及不同學(xué)科領(lǐng)域工作組的成果，根據(jù)永久干預(yù)需求劃定使用管理區(qū)，將潛在自然演進(jìn)區(qū)內(nèi)需進(jìn)行臨時(shí)管理干預(yù)的區(qū)域劃為培育恢復(fù)區(qū)。其他未界定的區(qū)域基于地形、溪流等可識(shí)別要素進(jìn)行劃分調(diào)整，并盡可能指定相鄰區(qū)域以保障分區(qū)連續(xù)性，最終得到粗略的分區(qū)結(jié)果。3)評(píng)估調(diào)整及分區(qū)劃定：提交分區(qū)草案，組織公眾參觀討論并提出反饋，評(píng)估調(diào)整分區(qū)結(jié)構(gòu)。4)研究討論分區(qū)變化：2020年分區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，自然演進(jìn)區(qū)占比由32.5%上升至52%。

圖6 黑森林國(guó)家公園分區(qū)劃定及調(diào)整流程(各階段分區(qū)圖由作者改繪自參考文獻(xiàn)[31])

在最終目標(biāo)的指引下，黑森林國(guó)家公園尊重資源狀況和管理需求，不斷調(diào)整分區(qū)，整個(gè)過(guò)程透明而嚴(yán)謹(jǐn)。第一次分區(qū)劃定后的5年內(nèi)，培育恢復(fù)區(qū)的較大區(qū)域已經(jīng)朝著自然演進(jìn)區(qū)的方向發(fā)展。隨著時(shí)間演進(jìn)，變化往往更趨緩，將伴隨更為謹(jǐn)慎的調(diào)整措施。

2.4.2 小結(jié)

德國(guó)大多數(shù)國(guó)土空間都受到不同程度的干擾，與設(shè)立國(guó)家公園所追求的大尺度且相對(duì)連續(xù)的荒野地的目標(biāo)存在矛盾。在“讓自然成為自然”的理念指導(dǎo)下，分區(qū)漸進(jìn)增補(bǔ)策略提升了在德國(guó)國(guó)土空間的大部分地區(qū)建設(shè)國(guó)家公園的可能性。分區(qū)過(guò)程中，德國(guó)國(guó)家公園明確了自然演進(jìn)區(qū)面積占比需最終達(dá)75%以上的長(zhǎng)期管理目標(biāo)，分區(qū)呈現(xiàn)向自然演進(jìn)區(qū)轉(zhuǎn)變的單向增補(bǔ)趨勢(shì)。

3 國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)及其管控策略的特征機(jī)制研究

3.1 國(guó)外國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)模式比較分析

日本等國(guó)的國(guó)家公園采用特別分區(qū)模式，對(duì)分區(qū)局部進(jìn)行修復(fù)或加強(qiáng)保護(hù)，并不影響原有分區(qū)結(jié)構(gòu)。韓國(guó)國(guó)家公園的特別保護(hù)區(qū)、加拿大國(guó)家公園中的環(huán)境敏感點(diǎn)(ESS)和文化敏感點(diǎn)(CSS)、美國(guó)國(guó)家公園《園長(zhǎng)綱要》對(duì)特定區(qū)域的管理及芬蘭的限制區(qū)都屬于此類模式。加拿大國(guó)家公園的暫時(shí)性分區(qū)、哥倫比亞國(guó)家公園的自然恢復(fù)區(qū)等屬于分區(qū)轉(zhuǎn)換模式。分區(qū)之間相互轉(zhuǎn)換，分區(qū)類型和時(shí)間跨度視保護(hù)管理目標(biāo)而定。德國(guó)和法國(guó)國(guó)家公園采用漸進(jìn)增補(bǔ)模式，設(shè)定明確目標(biāo)，分區(qū)間單向轉(zhuǎn)化。國(guó)家公園初始分區(qū)面積占比沒(méi)有明確規(guī)定，但確定了長(zhǎng)期管理目標(biāo)的一致性，空間隨時(shí)間變化轉(zhuǎn)變較大。

基于國(guó)外國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)的3種模式，對(duì)比各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)管理的思想基礎(chǔ)、區(qū)劃策略、法律支撐、管控措施等方面特征，可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)國(guó)家將動(dòng)態(tài)分區(qū)寫入法律規(guī)范，既存在分區(qū)劃定原因和目標(biāo)的相似性，又在實(shí)踐中表現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

1)思想基礎(chǔ)：生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先下的平衡。

多數(shù)國(guó)家公園在管理中認(rèn)可生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)化特征，追求保護(hù)珍稀物種資源、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的目標(biāo)。例如，法國(guó)國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)“生態(tài)團(tuán)結(jié)”的原則，即分區(qū)之間存在基于生物多樣性分布動(dòng)態(tài)及進(jìn)化潛力的緊密關(guān)系。動(dòng)態(tài)分區(qū)也能夠在一定范圍內(nèi)平衡保護(hù)與利用的關(guān)系，日本設(shè)置利用調(diào)整區(qū)為游客提供原始自然氛圍的體驗(yàn)，韓國(guó)、加拿大等國(guó)的國(guó)家公園也在相關(guān)分區(qū)中提出了游憩行為管理、區(qū)域開(kāi)發(fā)利用等方面措施，并通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制、開(kāi)展監(jiān)測(cè)研究等方式保障執(zhí)行(表3)。

表3 案例國(guó)家國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)劃定原因及主要管理措施

2)區(qū)劃策略：立足現(xiàn)狀面向?qū)嵺`。

相關(guān)機(jī)構(gòu)在分區(qū)劃定時(shí)對(duì)資源狀況與管理問(wèn)題開(kāi)展深入研究，以提出針對(duì)性的解決策略。例如德國(guó)國(guó)家公園在全面了解地區(qū)基礎(chǔ)資源條件后，從植被近自然程度、群落生境和物種保護(hù)、文化景觀及歷史遺跡等角度進(jìn)行動(dòng)態(tài)分區(qū)指定。由于自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的差異，各國(guó)國(guó)家公園結(jié)合實(shí)際選擇不同動(dòng)態(tài)分區(qū)模式，采取差異化的管理策略；同一國(guó)家的國(guó)家公園也可以同時(shí)應(yīng)用多種動(dòng)態(tài)分區(qū)模式，相互配合以改善管理效果。

3)政策支撐：法律規(guī)范指引支持。

多數(shù)案例國(guó)家在法律規(guī)范層面對(duì)動(dòng)態(tài)分區(qū)管控做出引導(dǎo)：日本、韓國(guó)、哥倫比亞等國(guó)在與國(guó)家公園相關(guān)的重要法律條文中規(guī)定了動(dòng)態(tài)分區(qū)管控策略；加拿大等國(guó)則在國(guó)家公園管理規(guī)劃指導(dǎo)文件中明確規(guī)定了動(dòng)態(tài)分區(qū)管控策略。在國(guó)家公園相關(guān)政策支撐下，動(dòng)態(tài)分區(qū)劃定與管理的有效性和連貫性將得到有力保障。

4)管理保障：后續(xù)管理完善連續(xù)。

在分區(qū)規(guī)劃制定調(diào)整和實(shí)際管理的過(guò)程中，管理機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等的多方參與有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的分區(qū)結(jié)果。面對(duì)動(dòng)態(tài)分區(qū)對(duì)管理提出的更高要求，國(guó)家公園將制定更為完善的管理策略，并開(kāi)展持續(xù)的科學(xué)監(jiān)測(cè)及定期的評(píng)估調(diào)整，保障管理的有效性。

3.2 對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)和分區(qū)管理的思考

我國(guó)在動(dòng)態(tài)分區(qū)管控方面已有一些嘗試與經(jīng)驗(yàn)。1989年的《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》以法律形式將景點(diǎn)輪休制固定，對(duì)高海拔核心景點(diǎn)實(shí)行定期輪休，通過(guò)人工輔助促進(jìn)自然恢復(fù)的措施改善生態(tài)環(huán)境，該策略符合特別分區(qū)類模式特征，已取得了良好的實(shí)踐效果；2022年《國(guó)家公園法(草案)》提出對(duì)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)自然生態(tài)過(guò)程等具有明顯季節(jié)性變化規(guī)律的區(qū)域，在生態(tài)功能不受損害的前提下可實(shí)行季節(jié)性差別管控；海南熱帶雨林國(guó)家公園等規(guī)定一般控制區(qū)經(jīng)生態(tài)修復(fù)可局部調(diào)整入核心保護(hù)區(qū)，與德國(guó)培育恢復(fù)區(qū)管理措施類似，效果仍有待考量。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的兩區(qū)制分區(qū)法能夠控制決策成本，簡(jiǎn)化資源的行政管理，提高效率。然而面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)、不同的人地關(guān)系及土地權(quán)屬等問(wèn)題，實(shí)踐動(dòng)態(tài)分區(qū)模式為我國(guó)保護(hù)地進(jìn)一步提升管理效果提供了可能。國(guó)外國(guó)家公園動(dòng)態(tài)分區(qū)及管控策略的模式為我國(guó)提供了一些啟示。

1)提高對(duì)于國(guó)土空間情況差異性和生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)性等特征的認(rèn)知，促進(jìn)動(dòng)態(tài)分區(qū)管控規(guī)范化與制度化。國(guó)外國(guó)家公園基于對(duì)自然和文化資源特征價(jià)值的深入理解，明確動(dòng)態(tài)觀念，將動(dòng)態(tài)分區(qū)管控寫入法律規(guī)范，可操作性和普適性較強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園管理規(guī)劃對(duì)動(dòng)態(tài)分區(qū)管控策略做了一定的探索，但尚未形成共識(shí)。在確認(rèn)實(shí)際管理效果后，可以針對(duì)不同國(guó)土區(qū)域補(bǔ)充完善法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，并加強(qiáng)相關(guān)方面的實(shí)踐引導(dǎo)。

2)加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，綜合應(yīng)用多種動(dòng)態(tài)分區(qū)模式。案例國(guó)家國(guó)情及實(shí)際管理問(wèn)題復(fù)雜，加強(qiáng)對(duì)不同動(dòng)態(tài)分區(qū)模式劃定依據(jù)、技術(shù)方法、管控措施等的研究有助于確定適合我國(guó)國(guó)情的動(dòng)態(tài)分區(qū)管控策略并深化綜合應(yīng)用。例如德國(guó)國(guó)家公園設(shè)立面臨的人地矛盾與我國(guó)東部地區(qū)相似，漸進(jìn)增補(bǔ)模式能使分區(qū)逐步調(diào)整至滿足國(guó)家公園設(shè)立的面積占比要求。其初次分區(qū)不嚴(yán)控面積比例，對(duì)工作重點(diǎn)和進(jìn)度靈活調(diào)整，后續(xù)的環(huán)境研究監(jiān)測(cè)等具體措施都值得深入分析。加拿大國(guó)家公園的暫時(shí)性分區(qū)也可為我國(guó)季節(jié)性核心區(qū)的劃定提供參考。

3)細(xì)化分區(qū)管控措施，提升管理水平。國(guó)外國(guó)家公園分區(qū)規(guī)劃隨管理實(shí)踐呈現(xiàn)精細(xì)化特征，我國(guó)二區(qū)制分區(qū)法基于不同的管控強(qiáng)度和措施，確保了分區(qū)管理的高效，而開(kāi)展分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整可適當(dāng)平衡管理高效性和精細(xì)化的需求。分區(qū)管控措施應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，細(xì)分管理方式和活動(dòng)類型。例如，基于嚴(yán)密科學(xué)監(jiān)測(cè)劃定季節(jié)性核心保護(hù)區(qū)范圍，在特定時(shí)段限制游客進(jìn)入，但始終允許科研監(jiān)測(cè)、保護(hù)和培育瀕危物種等活動(dòng)的展開(kāi)。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制。

注釋：

①美國(guó)《園長(zhǎng)綱要》(Superintendent's Compendium)是根據(jù)36聯(lián)邦法規(guī)(36 CFR)實(shí)施的公園特定規(guī)則的摘要。規(guī)劃確定分區(qū)及其管理政策后，國(guó)家公園園長(zhǎng)仍可以根據(jù)《園長(zhǎng)綱要》，按照實(shí)際情況對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的特定區(qū)域?qū)嵭嘘P(guān)閉，限制利用或提出其他管制措施。每個(gè)國(guó)家公園都制定有《園長(zhǎng)綱要》，該文件在修訂后最多一年內(nèi)有效。來(lái)源：https://www.ecfr.gov/current/title-36/chapter-I.

②無(wú)形區(qū)定義為必須保持環(huán)境不受任何人為改變的區(qū)域，以便自然條件被永久保存。來(lái)源：Decreto 622 de 1977 Nivel Nacional.https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8265.

③各國(guó)家公園分區(qū)命名存在差異，本文分區(qū)名稱根據(jù)2015年德國(guó)自然保護(hù)部建議統(tǒng)一的命名意譯。來(lái)源：BfN.Vorschl?ge zur Gliederung und zu Inhalten von Nationalpark-Pl?nen.https://www.bfn.de/publikationen/bfn-schriften/bfn-schriften-425-vorschlaege-zur-gliederung-und-zu-inhaltenvon.