鐘銳 匡牧霞 冷瀟

摘 要：高耗水企業(yè)用水量大，而自來水商業(yè)用水價格高，企業(yè)為節(jié)約經(jīng)營成本，抽取地下水用于生產(chǎn)經(jīng)營的行為比較普遍。因違法打井抽水位置較為隱蔽，水務(wù)部門通過傳統(tǒng)的走訪巡查方式難以進(jìn)行監(jiān)督管理，地下水保護(hù)檢察行政公益訴訟辦案也存在線索發(fā)現(xiàn)難、取證難、治理難等痛點。檢察機(jī)關(guān)針對違法抽取地下水、未依法繳納水資源稅等問題，通過大數(shù)據(jù)賦能，從類案中解析和梳理監(jiān)督要素構(gòu)建監(jiān)督模型，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)違法取水線索，高效固定案件證據(jù)，通過行政公益訴訟檢察類案監(jiān)督，促進(jìn)高耗水行業(yè)合法用水系統(tǒng)治理，為“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理”提供檢察保障。

關(guān)鍵詞：地下水保護(hù) 電子數(shù)據(jù) 行政公益訴訟 行業(yè)治理

地下水是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的基本要素，其不僅對河流、湖泊、濕地等生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，同時在保障我國城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。四川水系發(fā)達(dá)，河流眾多，是長江黃河上游重要生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，但從2020年到2022年由于氣候、降水等原因水資源總量持續(xù)減少。［1］四川省近三年地下水位逐年下降，而成都又是嚴(yán)重缺水型城市，全市常住人口人均水資源量不足500立方米［2］，僅為全國、全省人均水資源量的五分之一、八分之一，加之成都平原含沙量較重，過度抽取地下水不僅破壞地下水原有補(bǔ)排平衡關(guān)系，破壞“山水林田湖草沙”生態(tài)平衡，還會導(dǎo)致第四紀(jì)沉淀物含沙量較重的成都平原發(fā)生地面沉降、變形問題。違法抽取地下水行為如得不到有效治理將影響超大城市高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)地下水資源具有緊迫的現(xiàn)實需求。

一、基本案情及辦理過程

【案例一】四川某農(nóng)業(yè)有限公司成立于2004年，住所地四川省成都市某村X組，主營生豬屠宰。該公司2020年、2021年、2022年（1-10月）生豬屠宰總量分別為86462頭、165625頭、141569頭；該公司2020年無自來水用水?dāng)?shù)據(jù)，2021年、2022年繳費用水量分別為8444m?、7474m?。根據(jù)四川省人民政府印發(fā)的《四川省用水定額》（川府發(fā)〔2021〕8號）（以下簡稱《四川省用水定額》）工業(yè)產(chǎn)品用水定額（C1351）規(guī)定的“豬屠宰加工：通用值0.6m?/頭、先進(jìn)值0.5m?/頭”。該公司自認(rèn)在實際操作過程中用水較少，平均每頭豬用水量為0.25m?至0.3m?。為保護(hù)民營企業(yè)發(fā)展，采用企業(yè)自認(rèn)的單位用水定額最低值予以計算，2021年該公司實際用水量為165625×0.25=41406.25m?，即該公司2021年支付用水量與實際用水量相差41406.25-8444=32962.25m?。

【案例二】四川某商品混凝土有限公司成立于2010年，住所地四川省成都市某村Y組，主營商品混凝土生產(chǎn)和銷售。該公司2021年、2022年商品混凝土年產(chǎn)量分別為612955方、415748方。2021年、2022年自來水用水量分別為21276m?、13427m?。生產(chǎn)1方混凝土用水的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)約為0.16-0.18m?。為保護(hù)民營企業(yè)發(fā)展，采用企業(yè)自認(rèn)的單位用水定額最低值予以計算，2022年該公司實際用水量為415748×0.16=66519.68m?，公司支付用水量與實際用水量相差約為66519.68-13427=53092.68m?。即使在實際生產(chǎn)過程中砂石含有一定的水分（砂石中的水分含量一般不超過10%），該公司商品混凝土支付用水量與實際用水量仍相差66519.68-415748×0.1-13427=11518.18m?。

行政審批局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上述兩家公司均未辦理地下水許可證，系違法抽取地下水，嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益。2022年11月，成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院（以下簡稱“龍泉驛區(qū)院”）利用構(gòu)建研發(fā)的“違法抽取地下水公益訴訟類案監(jiān)督模型”篩查出本區(qū)屠宰領(lǐng)域違法抽取地下水線索2條，商砼領(lǐng)域9條，立即對數(shù)據(jù)異常的線索開展立案調(diào)查。為精準(zhǔn)固定涉案證據(jù)，查明企業(yè)生產(chǎn)用水來源及實際用水?dāng)?shù)據(jù)，龍泉驛區(qū)院針對本區(qū)正常經(jīng)營的2家屠宰企業(yè)分別向屠宰企業(yè)行業(yè)主管部門農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)取近三年的屠宰量、向自來水公司調(diào)取自來水用水量、向水行政主管部門調(diào)取取水許可數(shù)據(jù)；針對正常經(jīng)營的9家商混企業(yè)分別向行業(yè)主管部門住建局調(diào)取近三年的年產(chǎn)量、向自來水公司調(diào)取自來水用水?dāng)?shù)據(jù)、向水務(wù)局調(diào)取取水許可數(shù)據(jù)等，結(jié)合《四川省用水定額》（見表1）關(guān)于生豬屠宰、混凝土攪拌單位用水標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，快速估算案涉企業(yè)特定時間段的實際用水量和支付用水量，并將二者進(jìn)行碰撞，鎖定差值大于零的企業(yè)名單。

在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，龍泉驛區(qū)院對實際用水量與支付用水量差值顯著大于零的企業(yè)開展線下調(diào)查工作，通過實地勘驗、詢問企業(yè)負(fù)責(zé)人、調(diào)取企業(yè)行政處罰信息等方式對違法事實進(jìn)行確認(rèn)并形成完整證據(jù)鏈條，通過將水務(wù)局的行政處罰記錄數(shù)據(jù)與檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)碰撞，篩查出案例一中的屠宰公司2021年因鉆井取水被水務(wù)局行政處罰。

根據(jù)查明的事實，結(jié)合《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《地下水管理條例》，2022年11月10日，龍泉驛區(qū)院向龍泉驛區(qū)水務(wù)局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其履行地下水資源保護(hù)職責(zé)，依法查處涉案企業(yè)違法抽取地下水行為。同年12月28日，區(qū)水務(wù)局函復(fù)：一是責(zé)令并監(jiān)督案涉企業(yè)立即停止違法行為并及時完成封井措施；二是與稅務(wù)部門溝通協(xié)作，開展水資源稅核定，督促涉案企業(yè)補(bǔ)繳水資源稅共計19.4萬元。

二、地下水資源保護(hù)的檢察公益訴訟監(jiān)督要點

地下水資源源頭保護(hù)是有效防范地面沉降、水體污染、巖溶塌陷的重要方式。檢察機(jī)關(guān)對于違法抽取地下水的行為，運(yùn)用電子數(shù)據(jù)分析，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能督促行政機(jī)關(guān)依法履職，促進(jìn)高耗水行業(yè)企業(yè)落實主體責(zé)任，以溯源治理助推地下水資源保護(hù)。從以上兩件案件的辦理過程來看，主要有以下三個監(jiān)督要點：

（一）電子數(shù)據(jù)歸集破解線索發(fā)現(xiàn)難問題

地下水資源保護(hù)公益訴訟案件線索中涉及的高耗水企業(yè)存在以下特征，導(dǎo)致案件線索發(fā)現(xiàn)難度較大：一是企業(yè)數(shù)量多、位置分散。成都市屠宰、商砼等高耗水企業(yè)有298家，均分布在不同縣區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)調(diào)查取證方式耗時耗力。二是存在大量“僵尸企業(yè)”。在天眼查輸入“商混”“混凝土”等詞條檢索，全市商砼企業(yè)有100余家，包含部分已停止經(jīng)營但未注銷登記的企業(yè)。三是人力巡查走訪成本高、效率低。在工業(yè)區(qū)集中的地方，即使排除“僵尸企業(yè)”，高耗水企業(yè)數(shù)量只能相對減少，逐一調(diào)查耗費大量人力物力。四是企業(yè)隱瞞真實情況。企業(yè)往往在廠區(qū)隱蔽位置鉆井取水，并采取掩蓋措施，人工開展巡查走訪、現(xiàn)場調(diào)查和詢問，企業(yè)通常不會如實告知。

為解決上述問題，龍泉驛區(qū)院通過分析研判類案特征歸集相關(guān)電子數(shù)據(jù)，匯聚工商注冊登記信息篩選屠宰、商砼、洗滌等高耗水行業(yè)，對比企業(yè)的用電量、納稅數(shù)據(jù)，剔除“僵尸企業(yè)”，再與地下水取水許可量、自來水開戶信息、行業(yè)應(yīng)用水標(biāo)準(zhǔn)等多維度數(shù)據(jù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)碰撞分析，準(zhǔn)確篩查違法抽取地下水線索。

（二）電子數(shù)據(jù)分析破解調(diào)查取證難問題

高耗水行業(yè)用水實行定額管理，即國家采取一系列管理活動，針對造紙、石化等高耗水企業(yè)，通過對生產(chǎn)單位產(chǎn)品、創(chuàng)造單位產(chǎn)值或一定時期內(nèi)用水量進(jìn)行限定，以設(shè)置通用值、先進(jìn)值的方式規(guī)定行業(yè)單位最小用水量，倒逼用水戶提高用水效率，防止粗放用水、浪費水資源。高耗水行業(yè)用水定額管理為開展違法抽取地下水電子數(shù)據(jù)分析提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，結(jié)合企業(yè)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)，能夠精準(zhǔn)計算企業(yè)實際用水量。

屠宰、商砼等高耗水企業(yè)的年產(chǎn)量能夠確定，結(jié)合用水定額及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)，可以計算出企業(yè)的實際用水值，運(yùn)用公式“實際用水值－支付用水值”得出差值大于零的，可以初步判定企業(yè)用水存在異常，可能存在違法抽取地下水的情形。在公益訴訟案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)主要通過現(xiàn)場勘驗、詢問當(dāng)事人、證人等方式柔性取證，在無剛性措施的情況下，多數(shù)企業(yè)、公民配合度不高，違法抽取地下水的企業(yè)負(fù)責(zé)人、員工在無證據(jù)支撐的狀態(tài)下不會如實告知其真實用水狀況。

通過電子數(shù)據(jù)分析，將各項數(shù)據(jù)清單、研判規(guī)則、分析結(jié)果作為證據(jù)清單呈現(xiàn)給違法行為人，在用水?dāng)?shù)據(jù)缺口作為關(guān)鍵證據(jù)的基礎(chǔ)上，再開展詢問、現(xiàn)場勘驗等調(diào)查取證工作，能高效突破取證難問題。如案例一的四川某農(nóng)業(yè)有限公司在初次供述中稱生產(chǎn)經(jīng)營所用水源均為自來水，未使用過地下水，在7.2萬噸的用水?dāng)?shù)據(jù)缺口以及行政機(jī)關(guān)的歷史處罰記錄下，企業(yè)最終承認(rèn)確有重啟已封閉井口再次違法抽取地下水的行為。

（三）電子數(shù)據(jù)延展破解長效治理難問題

龍泉驛區(qū)院通過電子數(shù)據(jù)分析，在本區(qū)辦理高耗水企業(yè)違法抽取地下水案件共計9件，涉及企業(yè)9家，督促補(bǔ)繳水資源稅10萬余元，補(bǔ)繳30682噸水量水費，涉及行政處罰6萬余元。依托上下一體化辦案機(jī)制，成都市人民檢察院（以下簡稱“成都市院”）在龍泉驛區(qū)院運(yùn)用模型取得成效的基礎(chǔ)上，在全市開展違法抽取地下水公益訴訟專項監(jiān)督，對違法抽取地下水案件中反映出的共性問題進(jìn)行梳理分析，向成都市水務(wù)局提出社會治理檢察建議，建議該局加強(qiáng)地下水保護(hù)執(zhí)法檢查、建立聯(lián)動機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)法力度和執(zhí)法宣傳。

成都市水務(wù)局收到檢察建議后，立即部署開展違法抽取地下水專項整治行動，印發(fā)《成都市取用水管理監(jiān)督檢查工作方案》，重點對城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村、工業(yè)園區(qū)及用水量較大的行業(yè)開展專項監(jiān)督檢查。全市水務(wù)部門共檢查出無證取水企業(yè)272戶，對案涉取水戶罰款共計69.7萬元。同時，會同市場監(jiān)督管理部門、屬地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等探索建立違法取水問題整治聯(lián)動工作機(jī)制，動態(tài)摸清地下水取水口1918個，取水口全部安裝取水計量設(shè)施，取水許可證全部轉(zhuǎn)換成電子證照，并積極推進(jìn)全市水資源監(jiān)測體系總體方案編制工作。此外，成都市檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合水務(wù)部門在“世界水日”“中國水周”等重要時間節(jié)點，積極開展法治宣傳20余次，發(fā)放宣傳資料6000余份，切實提高公眾對水資源的有償使用和節(jié)約保護(hù)意識。

三、通過行政公益訴訟推動地下水保護(hù)的建議

（一）充分發(fā)揮行政公益訴訟檢察職能，推動系統(tǒng)解決違法抽取地下水問題

一是充分運(yùn)用現(xiàn)場勘驗、實地走訪周邊群眾、詢問企業(yè)負(fù)責(zé)人等線下調(diào)查取證方式，固定企業(yè)抽取地下水證據(jù)，向水務(wù)部門制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其依法對違法抽取地下水的行為履行監(jiān)督管理職責(zé)，促進(jìn)企業(yè)依法依規(guī)取水，保護(hù)水資源。二是結(jié)合企業(yè)的年產(chǎn)量、申報納稅數(shù)據(jù)，篩查企業(yè)是否存在未依法申報繳納所得稅、增值稅、水資源稅等違法行為，同步開展國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟監(jiān)督。三是針對違法抽取地下水的高耗水企業(yè)業(yè)務(wù)性質(zhì)，如屠宰企業(yè)生豬內(nèi)臟分類清洗、商砼企業(yè)運(yùn)輸車逐輛清洗產(chǎn)生大量污水存在超標(biāo)排污、雨污混排的情形，開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟，督促生態(tài)環(huán)境局依法履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)。

（二）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，提升證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)換辦案理念

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，推動大數(shù)據(jù)、人工智能等科技創(chuàng)新成果同司法工作深度融合?！保?］通過電子數(shù)據(jù)分析開展公益訴訟監(jiān)督是基于大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的檢察履職創(chuàng)新。檢察人員應(yīng)增強(qiáng)數(shù)字思維、數(shù)據(jù)理念、數(shù)據(jù)意識，從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律和問題，深挖數(shù)據(jù)潛能。在地下水資源保護(hù)公益訴訟檢察工作中運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，在于將傳統(tǒng)的巡查走訪、卷宗審查、人工排查等理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)整體思維，以小切口為基點，匯集數(shù)據(jù)主動發(fā)現(xiàn)批量監(jiān)督線索，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)類案背后的系統(tǒng)性、鏈條性漏洞，以改變傳統(tǒng)法律監(jiān)督方式被動性、碎片化和淺層次問題，提升地下水保護(hù)案件辦理質(zhì)量。

檢察機(jī)關(guān)在辦案中應(yīng)根據(jù)類案特征分解出監(jiān)督思路，提煉類案特征要素，精準(zhǔn)獲取數(shù)據(jù)、精心研判線索、精準(zhǔn)固定證據(jù)。通過將從各行政機(jī)關(guān)獲取的數(shù)據(jù)對比碰撞，推送線索及固定客觀證據(jù)，企業(yè)違法抽取地下水的事實得到證實，節(jié)約辦案力量的同時保證了案件質(zhì)效。同時，檢察機(jī)關(guān)在實地勘驗及走訪調(diào)查過程中應(yīng)注意對企業(yè)的打井位置、打井?dāng)?shù)量、抽取地表水的管道等通過照片、視頻等方式充分固定證據(jù)，以防止行政機(jī)關(guān)執(zhí)法撲空。

（三）充分發(fā)揮協(xié)同效能，共建法治化營商環(huán)境

檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理，一是要強(qiáng)化外部協(xié)同，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、證據(jù)調(diào)取、技術(shù)咨詢、鑒定評估等方面的協(xié)作配合，會同行業(yè)主管部門、水務(wù)部門、稅務(wù)部門、自來水公司等召開座談會，建立信息共享和案件通報機(jī)制，匯集各方力量助推違法抽取地下水損害公益問題的解決，推進(jìn)公益訴訟檢察工作和行政執(zhí)法工作雙贏發(fā)展。二是要在推動解決違法抽取地下水行為發(fā)現(xiàn)難、查處難、常態(tài)化監(jiān)管難等問題的基礎(chǔ)上，聚焦保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，助力企業(yè)綠色健康發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境。例如龍泉驛區(qū)院聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)違法抽取地下水問題，在辦理四川某洗滌公司違法抽取地下水案中，為確保四川某洗滌公司能繼續(xù)正常生產(chǎn)經(jīng)營，與該公司所在的街道辦事處、自來水公司等單位溝通協(xié)商，協(xié)調(diào)多單位幫助企業(yè)解決經(jīng)營取水困難，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水管網(wǎng)鋪設(shè)規(guī)劃工作。在多方努力下，四川某洗滌公司成功接入自來水管網(wǎng)，其生產(chǎn)經(jīng)營用水難問題得以徹底解決。