王紀超

地下管線井蓋類設(shè)施（以下簡稱“井蓋”）是地下管線的重要附屬設(shè)施，是電力、電信、燃氣、熱力、自來水、再生水、雨污水、環(huán)境衛(wèi)生等地下管線設(shè)施所附屬的檢查井、閥門井、消火栓、雨水口等井蓋和雨箅的統(tǒng)稱，用于保障檢修維護地下管線或承接雨污水等。井蓋管理維護不善，容易發(fā)生缺失、破損、翻跳、震響、沉陷、井蓋高差、井周路面破損等病害，若不能及時發(fā)現(xiàn)和處置，輕則導(dǎo)致道路不平、噪音擾民等，重則導(dǎo)致傷人毀物甚至奪人生命。“湖南長沙女孩墜井身亡”“廣西南寧女性墜井失蹤”“西安男童墜井失蹤”等慘痛事件，一時間引發(fā)全國高度關(guān)注，社會反映強烈。中央電視臺曾以“小井蓋、大問題”“一個井蓋、三條人命”“蓋好小井蓋，服務(wù)大民生”等為題，多次進行專題報道。井蓋管理已經(jīng)成為關(guān)系到城市民生、公眾安全和政府形象的一項重要工作。如何進一步加強井蓋管理，充分發(fā)揮政府、市場、社會三大主體作用，已成為城市管理部門亟須破解的重要課題。

一、井蓋病害防治任務(wù)艱巨

以北京市為例，目前全市共有城市地下管線井蓋359.9萬套，包括金屬和非金屬兩類材質(zhì)，分屬燃氣、供熱、給水、排水、電力、照明、通信、公安、廣電、園林等10余個行業(yè)，涉及政府部門、駐京部隊、各類企業(yè)、社會單位等眾多權(quán)屬主體。政府部門主要負責綜合協(xié)調(diào)管理和行業(yè)、屬地監(jiān)督管理，井蓋權(quán)屬單位履行主體責任，負責井蓋的巡查、維護、搶修、改造等。

為加強井蓋管理，北京市區(qū)兩級財政每年投入3000余萬元用于井蓋監(jiān)管，各井蓋權(quán)屬單位每年投入上億元用于井蓋更新?lián)Q裝和病害治理。但從實際情況看，每年全市處置各類井蓋病害問題仍有近萬件，因井蓋導(dǎo)致的損車傷人事故時有發(fā)生，目前的井蓋管理水平與人民群眾的期望要求和首都城市的功能定位仍有一定差距。

二、井蓋管理中的“市場失靈”與“政府失靈”

（一）井蓋管理中的“市場失靈”

英國著名經(jīng)濟學(xué)家庇古關(guān)于“庇古稅”的論述認為，由于環(huán)境問題具有外部不經(jīng)濟性，使得市場主體在決定生產(chǎn)、投資、消費等活動時，往往只會從自身利益出發(fā)考慮各種選擇的成本和收益，而對經(jīng)濟活動所需投入和產(chǎn)出的環(huán)境要素，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會影響（如對財產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學(xué)價值的損害等），很少或完全沒有考慮。在經(jīng)濟利益最大化目標驅(qū)使下，市場主體即使意識到其活動給社會造成的環(huán)境成本代價，但只要不受嚴厲懲罰，往往會置之不理，而市場對此無能為力，這就是通常所說的“市場失靈”。這一點，在井蓋管理中不乏具體表現(xiàn)。比如，井蓋權(quán)屬單位對井蓋丟失、破損等容易引發(fā)損車傷人和直接影響所屬地下管線安全的緊急類病害問題比較關(guān)注，而對凸起、沉陷、井蓋高差、震響等影響道路通行質(zhì)量和居民生活的非緊急類病害問題關(guān)注度不高，日常巡查管理中不注重預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和處置這類情況，即使接到外單位通報的病害問題情況，也往往不甚重視。

（二）井蓋管理中的“政府失靈”

政府行為具有廣泛性，政府行為可以協(xié)調(diào)各個微觀經(jīng)濟單位、各個部門及各個地區(qū)之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。在“市場失靈”的情況下，政府需要實施干預(yù)或直接管理。從理論上講，政府一般通過稅收、管制、建立激勵機制等手段進行干預(yù)，確保正常運行。然而現(xiàn)實情況是，由于法規(guī)、制度、體制、機制等原因，政府實施干預(yù)或直接管理面臨諸多矛盾困難，進而發(fā)生“政府失靈”。一方面，井蓋作為公共服務(wù)企業(yè)的權(quán)屬設(shè)施，維護管理應(yīng)由權(quán)屬單位承擔，政府不宜進行直接管理。尤其是大城市，井蓋數(shù)量龐大，政府如若替代權(quán)屬單位直接管理井蓋，必然需要增加龐大的財政支出，也會導(dǎo)致井蓋權(quán)屬單位產(chǎn)生依賴心理，索性更加放手不管。另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對權(quán)屬單位履行井蓋管理責任的追究，集中于事故案件后的處罰和賠償，對于井蓋病害預(yù)防處置基本未涉及，政府部門履行監(jiān)管職能缺乏有力抓手和依據(jù)，大多只能依靠行政協(xié)調(diào)手段來督促，效力效果受限。

（三）井蓋管理中市場與政府的平衡

井蓋管理作為一種公共產(chǎn)品，在面臨“市場失靈”和“政府失靈”時，政府管理的目標在于引導(dǎo)企業(yè)更多地考慮公共利益，又由于政府的監(jiān)管行為只能涉及企業(yè)的法定義務(wù)，那么，對于大量的出于非法定義務(wù)狀態(tài)的企業(yè)責任，就需要執(zhí)法行為以外的力量來督促落實。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，若要盡可能地預(yù)防和減少井蓋病害，實現(xiàn)體現(xiàn)公共利益的“少丟快補、安全安靜、平整美觀”的井蓋管理目標，就需要政府在行使管理職能的制度機制、方式方法等方面有所突破和創(chuàng)新，促使權(quán)屬單位對解決凸起、沉陷、震響等非緊急類井蓋病害問題方面予以更多關(guān)注和投入，更好地履行提高井蓋管理水平的社會責任。

北京市東城區(qū)南蘆草園胡同。攝影：梁志堅

三、政府井蓋管理職能的創(chuàng)新設(shè)計

著眼前移管理關(guān)口，從源頭上減少井蓋病害發(fā)生，促使權(quán)屬單位將井蓋管理的重心從事后處置轉(zhuǎn)到事前預(yù)防上來，政府部門履行監(jiān)管職能可從三個方面尋求突破。

（一）準確把握職能定位

政府應(yīng)深刻理解和準確把握履行職能的立場和視角，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取適當方式防止和克服“政府失靈”。

1．政府與市場在井蓋管理中，并不是根本對立的，而是密切聯(lián)系、互相補充的同一過程的兩個方面。抓好井蓋管理關(guān)鍵靠政府。但是，這里的“靠政府”，所指的應(yīng)該是在逐步落實公共服務(wù)企業(yè)主體責任的過程中，只有靠政府的適當干預(yù)，才能補救由于井蓋管理作為公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的“市場失靈”。因此，決不能因強調(diào)“靠政府”而忽視井蓋權(quán)屬歸企業(yè)的特性，決不能忽視壓緊壓實企業(yè)管理維護所屬井蓋的主體責任。

2．政府對于井蓋管理只能有限制地進行必要的干預(yù)。所謂必要干預(yù)，是指對因井蓋管理的公共物品特性造成“市場失靈”所采取的補救措施。應(yīng)認識到，政府的作用不是取代企業(yè)，而是要規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)履行責任和調(diào)動發(fā)揮企業(yè)的職能作用，盡可能多地督促企業(yè)主體履責。

3．政府應(yīng)當對井蓋管理“市場失靈”可能產(chǎn)生的負面影響做好兜底處置準備。政府應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，謹慎選擇各類干預(yù)手段的具體對象、內(nèi)容和措施，力求以恰當?shù)姆绞椒椒ǘ酱倬w權(quán)屬單位履行好企業(yè)主體責任，最大可能地前移管理關(guān)口，從源頭上減少井蓋病害問題發(fā)生。在激發(fā)企業(yè)積極作用的同時，政府還要做好安全、民生等相關(guān)兜底處置的準備，確保在企業(yè)處置之前，能夠?qū)Πl(fā)生問題的井蓋或相關(guān)現(xiàn)場采取有效措施，防范因井蓋病害引發(fā)損車傷人等嚴重后果。

（二）優(yōu)化井蓋管理模式

當前，大多數(shù)城市都是按照“市級綜合協(xié)調(diào)，行業(yè)屬地監(jiān)管，權(quán)屬主體履責”的模式開展井蓋管理，體現(xiàn)的是行政管控式的思路，若要進一步提升井蓋管理效能，必須在管理模式上有所突破。

1．強化區(qū)級溝通協(xié)作。進一步發(fā)揮城市中區(qū)級政府的樞紐作用，由區(qū)級指定部門牽頭健全本區(qū)井蓋監(jiān)管協(xié)作機制，加強區(qū)級相關(guān)部門、網(wǎng)格化管理、市民服務(wù)熱線、主要權(quán)屬單位、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)、物業(yè)等相關(guān)各方的協(xié)同配合，調(diào)動發(fā)揮屬地優(yōu)勢和各類巡查力量作用，提高井蓋病害問題的發(fā)現(xiàn)和處置效能。

2．實施井蓋病害聯(lián)合治理。市區(qū)兩級井蓋管理的牽頭部門，會同道路、交管和井蓋行業(yè)主管部門等，搭建協(xié)作平臺，集合道路管養(yǎng)、井蓋管護、交通管控、行業(yè)監(jiān)督等多方力量，采取“突出重點，逐片推進”的方式，聯(lián)合督導(dǎo)權(quán)屬單位開展井蓋病害專項治理。引領(lǐng)權(quán)屬單位建立健全井蓋病害治理的常態(tài)化專項投入機制，倒逼其從源頭上提高井蓋質(zhì)量和管理水平。

3．培育市場化機制。可推行井蓋管理維護市場化，鼓勵井蓋權(quán)屬單位與道路養(yǎng)護單位或?qū)I(yè)化第三方單位簽訂委托合同，由受托方負責井蓋日常管理維護，通過合同約定井蓋的施工、安裝、管理維護、病害處置等方面的權(quán)利義務(wù)。這樣，既能通過受托方監(jiān)督井蓋權(quán)屬單位采購使用符合標準的井蓋設(shè)施，也能通過井蓋權(quán)屬單位督促受托方及時發(fā)現(xiàn)處置病害問題，通過市場主體間的相互監(jiān)督，進一步減少井蓋病害發(fā)生、提高病害處置效率。

（三）加大監(jiān)管規(guī)范力度

1．更加注重發(fā)揮標準規(guī)范的引導(dǎo)作用。在現(xiàn)有國家標準和地方標準的基礎(chǔ)上，進一步細化井蓋設(shè)施在設(shè)計制造、施工安裝、巡查維護、病害判定、病害處置等方面的標準規(guī)范，結(jié)合實際抓好貫徹落實，實現(xiàn)井蓋設(shè)施全生命周期管理的標準化規(guī)范化，為屬地監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)執(zhí)行落實提供抓手與依據(jù)。

2．引入企業(yè)履行社會責任評價機制。建立定期考評機制，對權(quán)屬單位的井蓋病害發(fā)生情況、市民投訴井蓋問題及處置情況、井蓋導(dǎo)致的事故案件情況等進行指標化考評，作為評價企業(yè)履行公共安全責任和社會責任的重要依據(jù)，并適時在一定范圍內(nèi)通報或向社會公開。將履行主體責任不力、不配合區(qū)域行業(yè)監(jiān)管以及因井蓋引發(fā)嚴重后果等情況，計入企業(yè)信用檔案。

3．健全完善相關(guān)法律法規(guī)。結(jié)合城市管理或市政管理立法，進一步強化細化權(quán)屬單位預(yù)防和減少井蓋病害發(fā)生的責任，加大井蓋病害發(fā)生后追索賠償和責任追究的力度，以法律震懾為政府監(jiān)管提供更加有力的抓手。同時，賦予井蓋管理市場化以更多的便利，推動權(quán)屬單位更加能動地履行主體責任，從法治范疇破解“市場失靈”和“政府失靈”問題。

參考文獻

[1]梁鶴年.政策規(guī)劃與評估方法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[2]楊宏山.城市管理學(xué)（第二版）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[3]保羅·海恩，彼得·勃特克，大衛(wèi)·普雷契特科.經(jīng)濟學(xué)的思維方式［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2015.

[4] 考?？恕ぐ吞K.政策制定的藝術(shù)：一位經(jīng)濟學(xué)家的從政感悟［M］.北京：中信出版社，2016.

[5]王勝本，利益分析視角下的城市治理研究［D］.天津：天津大學(xué)，2008.

[6]李潔雯.財政資金績效評價制度存在的問題及建議——以教育支出績效評價為例［J］.會計之友，2012（3）：57-58.

（責任編輯：張秋辰）