蔣興清 彭逸凡 侯超華 楊玲

關(guān)鍵詞：公共法律服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)體系，供需矛盾，評(píng)價(jià)指標(biāo)

0 引言

黨的十八大以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日益完善，我國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)深入推進(jìn)。為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)”的要求，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，中共中央于2020年印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》，提出到2022年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，保證人民群眾獲得及時(shí)有效的法律幫助[1]。2021年，司法部根據(jù)《“十四五”司法行政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，制定了《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》，旨在形成與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系[2]。在司法部“十四五”規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)下，全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作持續(xù)、穩(wěn)步推進(jìn)，如何在完善現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系框架的過(guò)程中發(fā)揮好標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)支撐作用已成為當(dāng)前亟待探索研究的新課題。

1 現(xiàn)狀研究

公共法律服務(wù)工作是我國(guó)社會(huì)主義法治工作的重要內(nèi)容，其中涵蓋的法律援助、律師、公證、司法鑒定、調(diào)解、仲裁等公共法律服務(wù)都是廣大人民群眾維護(hù)合法權(quán)益的主要方式和有效途徑。黨的二十大報(bào)告指出，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念。這是完善政府公共職能，滿足全體公民基本法律服務(wù)需求，保障和改善民生的重要舉措。

目前，我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系已基本形成，為基層人民群眾及時(shí)、就近獲得必需的法律服務(wù)提供了基礎(chǔ)保障。自2022年開始，我國(guó)以加快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，不斷完善法律服務(wù)機(jī)構(gòu)布局，持續(xù)推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)工作，逐步優(yōu)化升級(jí)“12348”公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極促進(jìn)三大平臺(tái)深度融合，推進(jìn)智慧法律服務(wù)建設(shè)。同時(shí)，深化公共法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以均衡配置城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源為核心任務(wù)，著重加強(qiáng)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，以及脫貧落后地區(qū)的公共法律服務(wù)建設(shè)[3]。此外，充分發(fā)揮律師、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁等基本項(xiàng)的職能作用，從不同領(lǐng)域橫向拓展法律服務(wù)范圍，組建法律服務(wù)團(tuán)，開展專項(xiàng)法律服務(wù)，力求以高質(zhì)量法治服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。近年來(lái)，全國(guó)各地以完善頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)。為了適應(yīng)公共法律服務(wù)新格局，各省市結(jié)合地方特色聚焦現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)中不適應(yīng)新時(shí)代要求的共性問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了有益探索，從逐年增設(shè)服務(wù)平臺(tái)到不斷豐富和拓展服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍，積極延伸公共法律服務(wù)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)和為人民群眾服務(wù)的觸角，在服務(wù)方式上改革創(chuàng)新，在統(tǒng)籌管理上規(guī)范細(xì)化，在不斷解決問(wèn)題的過(guò)程中提升現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的建設(shè)水平。

“十四五”時(shí)期是推進(jìn)全面依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的新時(shí)期，也是以滿足人民群眾追求優(yōu)質(zhì)公共法律服務(wù)的需求為導(dǎo)向，不斷提高公共法律服務(wù)質(zhì)量的重要節(jié)點(diǎn)。隨著人民群眾對(duì)規(guī)范、便捷的公共法律服務(wù)需求的增強(qiáng)，以標(biāo)準(zhǔn)化助力現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)勢(shì)在必行?，F(xiàn)有的公共法律服務(wù)體系存在總體水平不高，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及法律服務(wù)各行業(yè)之間發(fā)展不平衡不充分等問(wèn)題，這都需要充分運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方法，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的功能，從點(diǎn)到線再到面，不斷優(yōu)化現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)，系統(tǒng)性地推動(dòng)公共法律服務(wù)向精細(xì)化、科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展。

2 標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的重點(diǎn)、難點(diǎn)分析

2.1 標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)適應(yīng)多元化、多維度的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系

在“十三五”期間，司法部已牽頭建立公共法律服務(wù)體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，公共法律服務(wù)體系建設(shè)在各方面都取得了新的成效，包括：法律援助法頒布出臺(tái)，律師參與公益服務(wù)規(guī)范化、制度化水平不斷提高，事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)、合作制公證機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化，司法鑒定管理體制、登記范圍、程序規(guī)定不斷健全完善，推動(dòng)構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的大調(diào)解工作格局，推進(jìn)仲裁制度改革，建立實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度等[2]。以此為基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)更應(yīng)兼具靈活性和開放性，以適應(yīng)現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系多元化和多維度的本質(zhì)特征。

縱觀各地多年來(lái)在公共法律服務(wù)領(lǐng)域開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和成效，大多是將標(biāo)準(zhǔn)體系、平臺(tái)體系和制度體系一并納入公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，標(biāo)準(zhǔn)化的助力作用也僅體現(xiàn)在公共法律服務(wù)范疇內(nèi)的某一具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域或公共法律服務(wù)體系建設(shè)的某一階段，這顯然都未能充分、有效地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程中的引領(lǐng)作用和主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。標(biāo)準(zhǔn)化的基本原理通常包括：統(tǒng)一、簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)和優(yōu)化，而公共法律服務(wù)體系建設(shè)正是一項(xiàng)多元主體共同參與和協(xié)商的活動(dòng)。因此，將標(biāo)準(zhǔn)化的原理運(yùn)用到現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，首先是要統(tǒng)一界定和明確公共法律服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)涵和外延，例如：建設(shè)覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一是要統(tǒng)籌考慮公共法律服務(wù)中心（站、室）和律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、人民調(diào)節(jié)委員會(huì)等公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置；二是要持續(xù)推進(jìn)不同層級(jí)之間公共法律服務(wù)工作有效銜接；三是要著力于實(shí)現(xiàn)法律援助、法律咨詢、法制宣傳、人民調(diào)解、公證、鑒定和仲裁等“全科服務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化[2-3]。其次是要針對(duì)不同的建設(shè)內(nèi)容在不同維度確定相對(duì)統(tǒng)一和優(yōu)化的遵循。例如：要加強(qiáng)實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)和熱線平臺(tái)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不僅需要對(duì)三大平臺(tái)分別進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，還要考慮不同平臺(tái)之間如何通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，以及如何通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系的有效運(yùn)行將平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)與管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)線上線下資源整合調(diào)配、信息搜集分析、統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮的建設(shè)目標(biāo)，形成一體化數(shù)據(jù)、一體化服務(wù)、一體化監(jiān)管的工作格局[3]。此外，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系還要考慮如何協(xié)調(diào)公共法律服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中橫向拓展的各大業(yè)務(wù)領(lǐng)域、縱向深入的不同層級(jí)，以及貫穿于縱橫交錯(cuò)的服務(wù)事項(xiàng)中的各類參與主體之間的關(guān)系，力求通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系的有效運(yùn)行整合和重組不同的社會(huì)資源，規(guī)范各類平臺(tái)、機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)行，完善各類服務(wù)事項(xiàng)的辦理流程等。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)協(xié)調(diào)公共法律服務(wù)領(lǐng)域供給與需求之間的矛盾

人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，公共法律服務(wù)供給與需求之間的矛盾成為了該領(lǐng)域最主要的矛盾之一。公共法律服務(wù)工作是社會(huì)主義法治工作的組成部分，具有鮮明的政治屬性，同時(shí)公共法律服務(wù)業(yè)也是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的組成部分，具有一定的社會(huì)屬性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共法律服務(wù)的供給方式和服務(wù)范圍正在發(fā)生變化，多元化的供給渠道雖然有利于解決公共法律服務(wù)領(lǐng)域供給與需求之間的矛盾，但也為規(guī)范公共法律服務(wù)工作增加了難度。因此，優(yōu)化公共法律服務(wù)資源的多元供給渠道是提高公共法律服務(wù)質(zhì)量的先決條件，也是標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建需要考慮的一項(xiàng)重要因素。

構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系需要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)構(gòu)建方法進(jìn)行創(chuàng)新。在現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)體系要體現(xiàn)創(chuàng)新性和先進(jìn)性就必然要考慮公共法律服務(wù)提供主體具有多層次結(jié)構(gòu)這一特征。公共法律服務(wù)提供主體從性質(zhì)類型上可分為公權(quán)力機(jī)關(guān)、一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量，從供給職責(zé)上可分為服務(wù)組織提供主體、服務(wù)直接實(shí)施主體、服務(wù)宏觀統(tǒng)籌管理和跨部門職能協(xié)調(diào)主體，且不同主體之間還存在行政委托、政府購(gòu)買、特許準(zhǔn)入等法律關(guān)系[4]。這些都是導(dǎo)致公共法律服務(wù)資源供給渠道變得多元化的直接原因，而供給渠道的多元化也決定了現(xiàn)代公共法律服務(wù)的三個(gè)維度，即：政府保障維度、政府指導(dǎo)和監(jiān)督維度、社會(huì)參與維度。長(zhǎng)久以來(lái)，推動(dòng)公共法律服務(wù)不斷完善的主要手段都是不同階段的一系列政策性文件，而隨著供給渠道的多元化發(fā)展和服務(wù)性質(zhì)的多維度拓展，要建立現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系僅由政策性文件來(lái)支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要靈活運(yùn)用“綜合標(biāo)準(zhǔn)化”原理，將亟待解決的問(wèn)題和對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)期融入到系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)綜合體中，力求整體性地解決現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)這一復(fù)雜的綜合性問(wèn)題?？偨Y(jié)以往的公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)，可以看出公共法律服務(wù)資源供給模式和公共法律服務(wù)各項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施層面均是通過(guò)政策文件的形式確立，因此可以將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)力保障機(jī)制、公共資源整合機(jī)制等整合為政策體系納入到標(biāo)準(zhǔn)體系中，作為建立標(biāo)準(zhǔn)綜合體的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性保障，也作為具體標(biāo)準(zhǔn)制定的指引和補(bǔ)充。此外，通過(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)化公共法律服務(wù)資源供給渠道主要在于全面分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四個(gè)方面的服務(wù)內(nèi)容，即由國(guó)家機(jī)關(guān)組織提供的保障型、兜底型基本公共法律服務(wù)，國(guó)家政府定價(jià)的非基本公共法律服務(wù)，主要依靠市場(chǎng)化方式提供的公共法律服務(wù)和社會(huì)力量參與的公益化公共法律服務(wù)[4]。標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建需要以“模塊化”“體系結(jié)構(gòu)”的方法對(duì)其進(jìn)行綜合分析，確定各方面服務(wù)內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)主體、事項(xiàng)范圍、服務(wù)模式、工作程序、服務(wù)要求等主要規(guī)范要素，以及協(xié)調(diào)好各項(xiàng)公共法律服務(wù)資源和各類提供主體之間存在的彼此獨(dú)立又相互合作、影響的關(guān)系。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)發(fā)揮對(duì)公共法律服務(wù)體系在實(shí)踐層面的指引作用

現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系涉及公共法律服務(wù)類型與屬性的明確、產(chǎn)品內(nèi)容的規(guī)范、供需雙方的平衡、組織機(jī)構(gòu)和平臺(tái)架構(gòu)的建設(shè)和評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的完善等內(nèi)容，其多元、多維的架構(gòu)決定了標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建要應(yīng)對(duì)高度的復(fù)雜性和不確定性。因此，要在實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，就需要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)支撐、引領(lǐng)行之有效的激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制和持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有機(jī)結(jié)合起來(lái)，作為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象，才能使現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系運(yùn)行逐步達(dá)到整體效果最佳的目的。

如何將綜合標(biāo)準(zhǔn)化的方法運(yùn)用到確立公共法律服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中，助力其形成一套注入中國(guó)法治文化和法治建設(shè)方案先進(jìn)成果的科學(xué)評(píng)價(jià)方法成為了標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的重點(diǎn)和難點(diǎn)。綜合標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，由于公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)既是監(jiān)督服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)又是標(biāo)準(zhǔn)解釋的工具，其本身在一定條件下也構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)的組成部分，所以構(gòu)建科學(xué)、適用的公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系也是保障現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系良好運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。兩辦《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提到“構(gòu)建公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，研究制定以業(yè)務(wù)規(guī)范指標(biāo)、服務(wù)效果指標(biāo)和社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)為主要內(nèi)容，以基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備、業(yè)務(wù)開展等方面量化考評(píng)指標(biāo)及獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)的科學(xué)指標(biāo)體系”。事實(shí)上，公共法律服務(wù)工作無(wú)論是從政治屬性還是從社會(huì)屬性來(lái)看，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系都無(wú)法獨(dú)立于服務(wù)要求和服務(wù)程序而存在。公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立需要明確評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)主體，給出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法并明確評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。由于公共法律服務(wù)具有過(guò)程性與結(jié)果的不確定性，所以重點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅具有規(guī)范管理服務(wù)提供方的工具屬性，還具有將服務(wù)過(guò)程和服務(wù)結(jié)果盡可能量化呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)屬性[4]。構(gòu)建公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是運(yùn)用綜合標(biāo)準(zhǔn)化的方法對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)分析，無(wú)論是針對(duì)不同的服務(wù)事項(xiàng)，還是針對(duì)不同的服務(wù)層級(jí)，都有不同的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)程序，而評(píng)價(jià)指標(biāo)的確立則需要以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)不同類型的評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)對(duì)象確定不同的評(píng)價(jià)方法，例如：以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束、規(guī)范服務(wù)行為和保障服務(wù)質(zhì)量，決定其需要通過(guò)服務(wù)結(jié)果測(cè)算、人民群眾的滿意度調(diào)查和各類主觀評(píng)價(jià)等方法來(lái)反映服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題。由此可見，公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建立的難點(diǎn)不僅在于要從不同維度平衡不同服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的專業(yè)性和交互性，還要形成約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)、剛性指標(biāo)和柔性標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)平衡。

3 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，公共法律服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)工作雖然頗見成效，但面對(duì)“十四五”時(shí)期公共法律服務(wù)工作的新形勢(shì)和新要求，還需要積極發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)支撐力量，幫助其持續(xù)完善公共法律服務(wù)供給體制機(jī)制、推進(jìn)三大平臺(tái)深度融合發(fā)展、拓寬法律服務(wù)范圍、增加法律服務(wù)資源總量，解決法律資源配置不均衡、城鄉(xiāng)分布和地域分布差異明顯等問(wèn)題。因此，要在公共法律服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的支撐和引領(lǐng)作用，在構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系的過(guò)程中就應(yīng)做到從宏觀上把握現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)的多維度、多元化特征，從微觀上厘清公共法律服務(wù)事項(xiàng)、規(guī)范公共法律服務(wù)程序，并以此為基礎(chǔ)建立科學(xué)、適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才能有效解決公共法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，增強(qiáng)總體供給能力和水平。