任艷芬

河北經貿大學，河北 石家莊 050000

隨著大數(shù)據(jù)技術的廣泛普及和應用，行政機關及相關授權信息處理機構在獲取公民個人信息領域得到了極大便利，可以迅速有效地獲取和保存大量公民個人信息。但由于行政法的規(guī)制不完善及其他主客觀原因，造成在信息收集、保存及使用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了信息泄露及不當使用的情況產生，給公民的合法隱私權及人身、財產權都造成了威脅。因此，對公民個人信息的行政法保護成為當務之急。

一、大數(shù)據(jù)時代下公民個人信息保護內涵

個人信息通常指以電子數(shù)據(jù)或者其他方法，對公民的信息進行記錄，可以用于識別該公民身份的各類信息。大數(shù)據(jù)是指用超大型的數(shù)據(jù)庫工具來獲取、存儲、管理和分析數(shù)據(jù)，具有數(shù)據(jù)量大、范圍廣及個性化的分析能力。而大數(shù)據(jù)應用于公民個人信息，不僅對現(xiàn)代生活和社會經濟活動的發(fā)展產生了巨大影響，其數(shù)據(jù)分析及創(chuàng)新能力，也激活了公民個人信息的管理價值和經濟價值。在大數(shù)據(jù)背景下，政府機構和各類社會組織，可以通過對公民信息的搜集和加工，充分提煉信息中的價值，包括其中的匿名化及碎片化信息，例如搜索記錄、購物習慣、觀看歷史、興趣愛好、駕駛記錄等，就可以鎖定信息的主體，以此作為進行下一步社會行為的基準?；诖髷?shù)據(jù)時代下信息收集能力的提升，《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡安全法》）也適時對公民個人信息的概念進行延伸，將可以組合識別的匿名化信息也同樣納入法律保護領域，從而全面保護公民個人信息。［1］

二、大數(shù)據(jù)時代對公民個人信息安全的威脅

大數(shù)據(jù)時代下，信息化建設不斷推進，為我們的生活提供了極大便利，同時也給公民個人信息安全及利益帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，對信息安全保護的要求也在不斷提高。大數(shù)據(jù)時代對公民個人信息安全的威脅主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）公民個人信息頻繁泄露

行政機關在執(zhí)行某些行政權力或公開政務時，經常涉及公民個人信息搜集以及使用，在此過程中，公民個人信息遭受行政機關及法律法規(guī)授權組織的違法使用現(xiàn)象頻發(fā)，這主要由于行政機關在公民信息收集過程中缺乏必要的規(guī)范和限制，以及個別工作人員出于經濟利益等目的向不法人員提供或泄露個人信息，或缺乏有效的技術防護等，都會造成對公民個人信息權的侵害并給不法人員提供可乘之機。［2］例如，很多人都曾經歷過在報考各類考試后，由于相關信息管理部門對個人信息的管理不善，造成信息泄露，頻繁收到各類培訓機構等電話推銷的情況。

（二）個人信息控制能力削弱

大數(shù)據(jù)時代下，行政機關為了凈化網(wǎng)絡環(huán)境，規(guī)范網(wǎng)絡管理，維護網(wǎng)絡安全，通常要求使用者實名制注冊，甚至會強制用戶授權，獲取其電話號碼、位置等信息的開放權限，而用戶在下載信息、瀏覽網(wǎng)頁、平臺購物、論壇發(fā)帖、社交溝通時也會涉及個人信息的登記和傳播，甚至在電子設備上的隨意操作和瀏覽痕跡都會一并被留下記錄，不僅大大削弱了公民對自己個人信息的控制能力，一旦被不法分子收集和利用，也會給公民生活和信息安全等方面帶來很大影響。［3］例如，很多人都有過在網(wǎng)絡上瀏覽或搜索了某些想要的商品，就會接到許多類似商品的推銷電話或者短信的現(xiàn)象，使用者不勝其煩卻又投訴無門。

（三）賬戶被盜威脅財物安全

大數(shù)據(jù)時代下，在開通網(wǎng)銀服務、進行網(wǎng)絡購物等時，電子設備的密碼賬號、身份驗證等個人信息不僅關乎個人隱私，更影響著財產安全。而在大數(shù)據(jù)背景下，這些信息基本處于開放的網(wǎng)絡環(huán)境中，受到許多潛在威脅，如果安全防護做得不夠或者操作不當?shù)?，均會受到信息泄露等非法侵害，極易造成財物損失。［4］

三、我國公民個人信息行政法保護現(xiàn)狀及困境

（一）我國公民個人信息行政法保護現(xiàn)狀

大數(shù)據(jù)時代下，我國由于公民個人信息受侵害造成的法律案件頻發(fā)，相關立法部門也加大了對公民個人信息保護領域的行政法保護力度。筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，目前我國行政法領域的法律規(guī)章中大多都對個人信息保護作出了相應規(guī)定：《中華人民共和國行政復議法》中規(guī)定，涉及個人隱私的相關材料，不得提供給申請人和其他第三人；《中華人民共和國政府信息公開條例》指出，在政務公開過程中，不得出現(xiàn)涉及個人隱私的事項，也對公民有權修改不正確的個人信息做出了相應規(guī)定；而《網(wǎng)絡安全法》則專章對網(wǎng)絡信息安全保護進行了規(guī)定，包含多項個人信息保護原則；工信部2013 年7 月發(fā)布的《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》對電信業(yè)務經營商及互聯(lián)網(wǎng)信息服務供應商等對公民信息的收集和使用進行了規(guī)范，并對個人信息泄露時應采取的保障措施進行要求；全國人大常委會2012 年12 月通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》，則對網(wǎng)絡服務中及企事業(yè)單位因業(yè)務需要而對公民個人信息進行搜集和使用的行為進行了規(guī)范。

（二）我國公民個人信息行政法保護困境

從我國個人信息行政法保護現(xiàn)狀可以看出，雖然許多法律條文中涉及了公民個人信息保護領域，但大多指向原則性、保障性條款，并不作為主要規(guī)定或僅僅只是搭車條款。由此可見，目前我國公民個人信息行政法保護領域仍面臨著許多困境，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，法制體系不完善。從行政立法角度看，目前我國的公民個人信息保護行政立法大多處于決定或規(guī)定等行政立法層級相對較低的領域，且內容大多是一些概念性、原則性和基礎性規(guī)定，缺少具體詳細的實踐指導。此外，我國目前在公民個人信息領域的法律規(guī)定較為分散、單一。各行業(yè)都受各自領域單行法律規(guī)制，分散于各類行政法規(guī)和制度之中，仍未建立起全面統(tǒng)一的公民個人信息行政法律保護體系，缺乏一部統(tǒng)一性基礎上位法，導致法律規(guī)制缺乏系統(tǒng)性及協(xié)調性。在執(zhí)法過程中，經常面臨無據(jù)可依、無所適從的困境，也容易出現(xiàn)因標準不明確而影響法律裁量程度，有些行業(yè)法律漏洞比較明顯，給不法分子帶來了可乘之機，降低了公民個人信息的法律保護效果。此外，由于缺乏統(tǒng)一的上位法律管理，各個地區(qū)對于公民個人信息的保護規(guī)章制度也出現(xiàn)各行其是的局面，導致執(zhí)法及救濟領域的混亂，政府機關因公民個人信息搜集和管理不當而導致的個人信息泄露案件也日漸增多。

其次，行政監(jiān)管不到位。從行政法保護角度看，目前我國個人信息的保護職責主要由各個行政機關來承擔。然而，行政法在監(jiān)管標準、監(jiān)管主體和監(jiān)管方式上都未做出明確要求。一方面，導致各個行政機關在開展個人信息監(jiān)管保護時，各執(zhí)一詞、各行其道，極易出現(xiàn)權力濫用或隨意裁量，監(jiān)管不作為或者亂作為現(xiàn)象頻發(fā)。同時，由于缺乏內部監(jiān)管制度，產生許多因工作人員受利益驅使等原因，利用職務之便非法販賣個人信息的現(xiàn)象；另一方面，由于行政機關缺乏對所獲得公民信息的有效監(jiān)管，沒有對數(shù)據(jù)技術處理部門或信息保管平臺等進行有效的法制約束或管理，造成信息被隨意進行處置，給不法分子留下了可乘之機，導致公民個人信息被竊取或泄露。

最后，法律執(zhí)行效果不如人意。公民個人信息權利中包含的救濟權，體現(xiàn)了行政法對公民個人信息進行法律保護的執(zhí)行實效。目前，我國行政法領域對個人信息保護救濟也不夠完善，造成個人信息權利受到侵害后無法得到相應救濟。一方面，大數(shù)據(jù)造成了信息的海量傳播，當公民個人信息權益受到侵犯進行維權時，要搜集證據(jù)和尋找實際侵害人，猶如大海撈針。同時，由于行政法的不完善，個人信息監(jiān)管機構不明確，公民在受到侵害時，常常投訴無門，遭遇敷衍推諉；另一方面，目前我國行政法并沒有就個人信息行政救濟方式做出明確要求，因此，公民在個人信息受侵害時，由于方式選擇不當及舉證能力有限，常常會受救濟程序負累，影響保護實效。

四、開展公民個人信息行政法保護的策略

基于以上幾點公民個人信息行政法保護領域的困境，筆者結合實踐開展思考，從我國公民個人信息行政法保護的法制體系建設、監(jiān)督制度加強及救濟落實等領域，提出如下策略，以期為提升我國公民個人信息行政法保護實效作出有效參考。

（一）完善公民個人信息行政法保護體系建設

首先，明確公民個人信息保護基本法律要求。在遵循行政法基本原則要求的基礎上，針對個人信息行政法保護的特殊性，增加以下要求：做好安全保護，要求行政機關在開展行政管理時，針對獲取的公民個人信息，不論是保管留存還是提供給技術部門進行處理分析時，都要充分保護公民個人信息的安全；獲得知情同意，要求行政機關在開展行政活動時，獲取及使用公民個人信息的行為，要以獲得信息權利人知情并同意作為前提，未征求同意或不授權不知情時，嚴禁以任何手段搜集、處理公民個人信息；規(guī)范使用權限，即對公民個人信息的使用不能超過規(guī)定權限，要以保障國家、社會和公民利益為原則，以處理行政事務為目的，在信息權利人的授權范圍內使用該信息。［5］

其次，推進公民個人信息行政立法進程。明確個人信息保護與隱私權保護的區(qū)別，強化個人信息保護的行政主體意識，突破現(xiàn)行法律的單一性、分散性，制定上層統(tǒng)一基礎性的專門立法，并增加具體性、操作性強的法律條文，以實現(xiàn)對公民個人信息全領域、強有力及標準化的保護。

最后，要加強公民個人信息行政法體系建設。對不規(guī)范的地方法規(guī)制度要予以清查，及時進行修正或者廢止，在行政法保護領域達成統(tǒng)一，提升個人信息法律保護的標準和層級，打破現(xiàn)行法律的各行其是、管理混亂的局面，進而構建完善、科學、有序的公民個人信息行政法保護體系。

（二）強化公民個人信息行政法保護監(jiān)管能力

首先，強化內部監(jiān)督管理。行政管理部門應從內部加強其對公民個人信息的使用及搜集權力行使的程序規(guī)范及標準設置，明確工作人員對公民個人信息使用的范圍和形式，從源頭上杜絕工作人員利用職務之便非法轉賣或傳播個人信息的行為。此外，也要對進行個人信息技術處理的機構和相關人員開展持續(xù)嚴格的監(jiān)管，加強其對公民個人信息的保護能力和意識。

其次，設置外部監(jiān)管部門。通過完善立法等形式，推進各地建立公民個人信息保護工作監(jiān)管機構，對行政管理部門行使處理公民個人信息權力的步驟和程序，進行監(jiān)督管理和法律約束，并且統(tǒng)一受理個人信息保護領域的維權投訴等，也可對行政機關搜集和使用公民個人信息的過程進行備案、對相關侵權行為進行調查等，形成統(tǒng)一的外部監(jiān)管體系。

最后，健全責任歸屬管理原則。行政機關由于行政管理等需要，對公民個人信息進行搜集和使用，就應當對應擔負起安全保護責任。在因公民個人信息泄露產生的訴訟中，原告無需證明被告的過錯行為，被告無需證明自己無過錯，以此減輕舉證壓力，增強被侵害者維權積極性。

（三）促進公民個人信息行政法保護有效落實

首先，健全公民個人信息行政法保護程序。大數(shù)據(jù)時代，信息收集技術已經十分先進，僅憑借整合匿名、碎片的信息就能獲得對個體的認識。侵權過程十分隱蔽且舉證困難。因此，個人信息行政法保護的落實，不僅需要法律的規(guī)制，還要進一步將各個法律及制度加以具體的程序化實施。這就要求行政機關在開展行政管理時，用法定程序規(guī)范其具體行為。在完成信息收集工作之后，也要完善信息存儲及使用程序，履行信息保護職責。在有關權利人進行信息搜索及查閱時，要嚴格執(zhí)行監(jiān)督程序。

其次，完善公民個人信息行政救濟制度。為了提升公民個人信息的保護力度，促進行政法的有效落實，保障公民個人信息不受侵犯，不僅要加強法律建設中對公民個人信息權利的規(guī)定，還應該相應建立救濟制度來保障公民個人信息權力的實現(xiàn)。而我國現(xiàn)行行政法明顯存在救濟制度不充足的情況。這就要求進一步完善救濟制度，制定詳細的救濟程序，增加對行政管理過程中出現(xiàn)的公民個人信息侵害行為異議及申訴等開展救濟的形式。在具體執(zhí)行過程中，不僅要求行政部門對侵權行為做出相應賠償，還應對侵權行為的涉案工作人員進行責任追究等，促進公民個人信息行政法保護工作的落實。

綜上所述，大數(shù)據(jù)時代的來臨，不僅為行政管理中信息搜集工作提供了便利，也對公民個人信息安全造成了威脅。為了有效突破目前我國行政法在公民個人信息保護領域存在的法制體系不完善、行政監(jiān)管不到位、法律執(zhí)行效果差等困境，切實有效保護公民個人信息，要從完善公民個人信息行政法保護體系建設、強化公民個人信息行政法保護監(jiān)管能力、健全個人信息行政法保護程序、完善個人信息行政法救濟制度等策略，推進行政法對公民個人信息保護的有效落實，提升公民個人信息安全程度。