石佳友，劉 歡

[中國人民大學(xué)，北京 100872]

一、問題的提出

集體所有權(quán)是具有中國特色的所有權(quán)類型，(1)溫世揚(yáng)：《從集體成員權(quán)到法人成員權(quán)——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員權(quán)的內(nèi)容構(gòu)造》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期。如何構(gòu)建該項(xiàng)權(quán)利的行使機(jī)制在一定程度上決定了集體產(chǎn)權(quán)制度改革的走向與成敗?！睹穹ǖ洹返?61條和第262條共同確立了集體所有權(quán)及其“代表行使”規(guī)則。(2)《民法典》第261條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：(一)土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個(gè)人承包；(二)個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；(三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；(四)集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；(五)法律規(guī)定的其他事項(xiàng)?！薄睹穹ǖ洹返?62條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！钡@一看似明確的規(guī)定在理論上卻存在諸多有待進(jìn)一步探究之處。

首先，依《民法典》第262條之文義，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織似應(yīng)理解為兩個(gè)不同的民事主體，前者意指依照某種特定標(biāo)準(zhǔn)(如一定的時(shí)間或者空間范圍)界定的人的集合。但是，該集合體究竟具有何種意義上的民事主體地位，卻難以在當(dāng)下的民法理論與規(guī)范體系中找到確切答案。由此產(chǎn)生的疑問是，在農(nóng)民集體不具有明確的主體性地位的前提下，其究竟如何形成和表達(dá)自己的授權(quán)意思，以及授予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織何種程度上的代表權(quán)限？對(duì)于以上問題，目前學(xué)界大致形成了兩種立場(chǎng)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法塑造的“農(nóng)民集體”概念有其特殊的規(guī)范旨趣，應(yīng)將法律解釋或者制度建構(gòu)的重點(diǎn)聚焦于“代表”二字所蘊(yùn)含的法權(quán)關(guān)系構(gòu)造；另一種觀點(diǎn)則主張，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本就是同一主體，后者不存在代表權(quán)限來源不明的問題。再者，依體系解釋，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是集體所有權(quán)的代表行使主體，同時(shí)亦具有依法取得特別法人資格之主體地位(《民法典》第99條)。故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造的方向在一定程度上決定了集體所有權(quán)代表行使機(jī)制之建構(gòu)。由立法機(jī)關(guān)的釋義可知，《民法典》第99條僅在于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，其中的“具體問題還需要根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的情況，下一步由其他法律或者行政法規(guī)作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定”。(3)李適時(shí)：《中華人民共和國民法總則釋義》，北京：法律出版社，2017年，第316-317頁。然而，就目前全國人大常委會(huì)正在審議的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)的有關(guān)規(guī)定來看，上述問題似乎并未因立法工作的推進(jìn)而得以明確。如《草案》第5條第1款與《民法典》第262條并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，第2款則是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》及《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)立法文本的再次表述。(4)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在管理集體財(cái)產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行以下職責(zé)：(一)發(fā)包農(nóng)村土地；(二)辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、使用事項(xiàng)；(三)合理開發(fā)利用、保護(hù)耕地等土地資源并進(jìn)行監(jiān)督；(四)使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者出讓、出租等集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；(五)組織開展集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營、管理；(六)決定集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)；(七)分配、使用集體收益；(八)分配、使用集體土地被征收征用的土地補(bǔ)償費(fèi)等；(九)為成員的生產(chǎn)經(jīng)營提供技術(shù)、信息等服務(wù)；(十)為成員提供教育、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等服務(wù)，或者對(duì)村民委員會(huì)提供服務(wù)給予資金等支持；(十一)支持和配合村民委員會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展村民自治；(十二)支持農(nóng)村其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織依法發(fā)揮作用；(十三)法律法規(guī)和章程規(guī)定的其他職責(zé)?！?/p>

二、集體所有權(quán)代表行使的既有解釋方案及其反思

圍繞集體所有權(quán)代表行使規(guī)則的爭(zhēng)議，首先表現(xiàn)為兩者究竟應(yīng)當(dāng)視為一體抑或區(qū)分對(duì)待，下文將這兩種立場(chǎng)分別表述為“同一說”與“區(qū)分說”?？疾煜嚓P(guān)的立法資料可知，立法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)此亦未形成一致意見。立法機(jī)關(guān)在闡述《民法總則》(已廢止)第99條時(shí)曾表明，農(nóng)民集體作為民事主體，其在法律上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。(6)李適時(shí)：《中華人民共和國民法總則釋義》，第311-312頁。然而，在《民法典》正式施行后，立法機(jī)關(guān)又再次強(qiáng)調(diào)，《民法典》第262條之“行使所有權(quán)”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等并非集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，而只是集體所有權(quán)的代表行使主體。(7)黃薇：《中華人民共和國民法典物權(quán)編解讀》，北京：中國法制出版社，2020年，第146頁。顯然，立法機(jī)關(guān)在兩個(gè)存在體系關(guān)聯(lián)的條文中分別對(duì)“同一說”和“區(qū)分說”表達(dá)了支持態(tài)度。故而，立法者之原意僅憑相關(guān)的法律條文實(shí)際上難以探明，有必要作進(jìn)一步的理論展開。

(一)“同一說”

在“同一說”的理論構(gòu)造下，農(nóng)民集體即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，二者被認(rèn)為具有同一性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，將兩者塑造為同一主體能在最大程度上解決所謂集體所有權(quán)主體缺位之難題，因?yàn)樵谶@種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使所有者的全部權(quán)利。不過，該說內(nèi)部實(shí)際上存在兩種不同的觀察視角，有學(xué)者將其分別總結(jié)為“實(shí)質(zhì)同一體說”與“應(yīng)然同一體說”。(8)參見管洪彥：《農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的理論證成和實(shí)益展開》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第6期。本文從之?！皩?shí)質(zhì)同一體說”認(rèn)為農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有實(shí)質(zhì)上的同一性。(9)宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《中國法學(xué)》2021年第3期。“應(yīng)然同一體說”則認(rèn)可現(xiàn)行法之教義未將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等同視之，但應(yīng)在接下來的立法過程中將兩者塑造為同一主體。(10)參見林廣會(huì)：《農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化范圍的確定及其法律效果》，劉云生主編《中國不動(dòng)產(chǎn)法研究》第23輯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年，第31-46頁。筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)雖然在觀察視角上有解釋論與立法論之分，但其在最終產(chǎn)生的制度效果上則并無本質(zhì)區(qū)別。因?yàn)榧幢闶恰皩?shí)質(zhì)同一體說”亦強(qiáng)調(diào)，要確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民集體的“法定代表”行為符合農(nóng)民集體之利益，必須對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出一系列特殊要求，(11)如“自動(dòng)全權(quán)代表”“代表行使全部財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”“利益的高度一致性與唯一對(duì)應(yīng)性”“成員一致性”等。參見宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《中國法學(xué)》2021年第3期。而這顯然又有賴于立法層面的制度建構(gòu)。因此，無論是“實(shí)質(zhì)同一體說”與“應(yīng)然同一體說”，其面臨的最根本的詰難是，在《民法典》等立法文本一致將農(nóng)民集體表述為集體所有權(quán)人的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織何以在實(shí)證法文義之外成為新的集體所有權(quán)人？

有學(xué)者從歷史演進(jìn)的視角出發(fā)認(rèn)為，歷史上從未產(chǎn)生過農(nóng)民集體這種組織形式，故“農(nóng)民集體所有”的說法難以成立，應(yīng)當(dāng)回歸歷史理性，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)人。(12)參見李永軍：《集體經(jīng)濟(jì)組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，《比較法研究》2017年第4期。這實(shí)際上是否認(rèn)了農(nóng)民集體的主體性地位，而僅強(qiáng)調(diào)其在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義。但問題在于，歷史之沿革是否可以為突破現(xiàn)行實(shí)證法之文義提供全部的正當(dāng)性依據(jù)？立法既然已將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分別表述，則似有必要首先以現(xiàn)行實(shí)證法為遵循，各自探求兩者的規(guī)范內(nèi)涵。事實(shí)上，集體所有權(quán)乃社會(huì)主義公有制的所有權(quán)形態(tài)之一，其所有權(quán)人顯然不能是私法人，故將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)人，則意味著必須按照公法人的邏輯建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理機(jī)制，而這似乎又與通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造聯(lián)結(jié)農(nóng)村社區(qū)與外部市場(chǎng)的立法本旨存在明顯沖突。

再者，將農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作一體化處理尚有如下兩個(gè)體系上的問題有待進(jìn)一步處理：其一，除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外，《民法典》第262條還規(guī)定村民委員會(huì)與村民小組可作為集體所有權(quán)的代表行使主體；同時(shí)，根據(jù)第101條第2款，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先于村委會(huì)等主體擔(dān)任集體所有權(quán)代表行使主體。(13)《民法典》第101條第2款規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”另見高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體作一體化處理，“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織”則意味著農(nóng)民集體乃至集體所有權(quán)亦不存在，此時(shí)顯然更不會(huì)產(chǎn)生由村民委員會(huì)代表行使集體所有權(quán)的問題。此間邏輯尚須進(jìn)一步理清。其二，傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，基于法律行為的可識(shí)別性與利益沖突之避免，私法原則上禁止自我行為。(14)參見朱慶育：《民法總論》(第二版)，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第350頁。將農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作一體化處理，是否意味著《民法典》所規(guī)定之集體所有權(quán)代表行使規(guī)則存在自我代表的邏輯矛盾，從而淪為立法技術(shù)上的疊床架屋？進(jìn)言之，如果必須“提出一系列特殊要求”方能確保二者的“同一”，那么是否意味著二者原本并非同一主體？綜上可知，“同一說”尚存在進(jìn)一步論證的空間。

(二)“區(qū)分說”

“區(qū)分說”內(nèi)部亦存在眾多不同觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)的共同之處是將農(nóng)民集體解釋為集體所有權(quán)的歸屬主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體所有權(quán)只享有代表權(quán)限。因此，“區(qū)分說”總體上更加關(guān)注《民法典》第262條“代表”二字所蘊(yùn)含的法權(quán)關(guān)系構(gòu)造。

2.1 兩組臨床癥狀及體征變化 患者在用藥1周后實(shí)驗(yàn)組的發(fā)熱、盜汗、咳嗽、氣短等癥狀的緩解率均高于對(duì)照組，差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05），見表1。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)驗(yàn)組患者發(fā)熱、盜汗、咳嗽、氣短緩解所需要的時(shí)間明顯較對(duì)照組短，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05），見表2。

1.“代表關(guān)系說”。如果嚴(yán)格從《民法典》第262條的文義出發(fā)，那么最容易得出的理解是農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立被代表與代表之關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體設(shè)立的專門從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織，前者構(gòu)成后者的“要素”；(15)韓松：《農(nóng)民集體所有權(quán)主體的明確性探析》，《政法論壇》2010年第1期。應(yīng)按照“法定代表行使關(guān)系”來建構(gòu)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)，代表關(guān)系的紐帶是法定授權(quán)。(16)管洪彥：《農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的理論證成和實(shí)益展開》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第6期。對(duì)于農(nóng)民集體的主體性地位，“代表關(guān)系說”一致認(rèn)為應(yīng)屬非法人組織。應(yīng)當(dāng)指出的是，將農(nóng)民集體向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)行為解釋為法定的授權(quán)模式有效地解決了前者欠缺意思形成和表達(dá)機(jī)制的問題。不過，私法意義上的“代表”通常只存在于法人的語境之下，代表人構(gòu)成法人的機(jī)關(guān)，以法人的名義對(duì)外實(shí)施民事法律行為，并將其效果歸屬于法人。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人顯然是獨(dú)立的私法主體，其必須以自己的名義實(shí)施民事法律行為，并自行承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因此，無論是外部名義方面抑或責(zé)任歸屬方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很難解釋為另一組織體的機(jī)關(guān)或者“要素”。而且，將農(nóng)民集體歸為非法人組織，則表明該團(tuán)體不具有脫離于其成員的獨(dú)立法人格。由此進(jìn)一步衍生的問題是，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(代表人)的對(duì)外行為導(dǎo)致農(nóng)民集體(被代表人)負(fù)債且后者的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)時(shí)，農(nóng)民集體的成員須為此承擔(dān)無限責(zé)任，這在實(shí)踐層面顯然具有一定的操作難度。

2.“代理關(guān)系說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民集體的主體性地位可以類比于國家，即農(nóng)民集體具有“擬制法人”地位。在此前提下，可借鑒國有資產(chǎn)“委托—代理”模式達(dá)到集體資產(chǎn)之所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的目的。(17)參見王洪平：《農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和主體性關(guān)系》，《法學(xué)論壇》2021年第5期。但也有學(xué)者認(rèn)為，這種委托代理權(quán)限應(yīng)只包括非經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接享有所有權(quán)。(18)姜紅利、宋宗宇：《農(nóng)民集體行使所有權(quán)的實(shí)踐路徑與主體定位》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第1期。相比較于“代表關(guān)系說”，此說在解決組織的外部名義方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再附屬于農(nóng)民集體，而是能夠以自己的名義進(jìn)行民事交往。而且，從形式上看，《民法典》對(duì)國家所有權(quán)行使機(jī)制的法律表達(dá)與集體所有權(quán)具有相似性。(19)《民法典》第246條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?！钡艘粚W(xué)說同樣面臨著責(zé)任歸屬的難題。一般而言，被代理人需要負(fù)擔(dān)代理行為之后果。將這一規(guī)則用于解釋農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，那么一個(gè)顯而易見的推論就是，農(nóng)民集體既是委托人又是被代理人，依法應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理行為承擔(dān)責(zé)任。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造的背景下，將農(nóng)民集體擬制為法人是否會(huì)消解前者作為特別法人的制度性價(jià)值，也值得進(jìn)一步思考。(20)參見林廣會(huì)：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下集體所有權(quán)主體制度的機(jī)遇與展望》，《求是學(xué)刊》2020年第3期。

3.“投資關(guān)系說”。該說認(rèn)為，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)人，其可以通過附著于集體土地之上的用益物權(quán)(主要是未承包到戶的土地承包經(jīng)營權(quán)以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán))投資設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如此不僅符合相關(guān)的法律規(guī)定，也可有效規(guī)避集體土地進(jìn)入市場(chǎng)后的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。(21)參見于飛：《“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”：誰為集體所有權(quán)人？——風(fēng)險(xiǎn)界定視角下兩者關(guān)系的再辨析》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第1期?！恫莅浮返?條第4款在一定程度上也體現(xiàn)了這一思路，根據(jù)該款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法出資設(shè)立或參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體。然而，“投資關(guān)系說”若要成立，必須具備兩個(gè)前提：一是農(nóng)民集體具有完備的組織形態(tài)與治理機(jī)制，集體成員之間能夠形成有關(guān)投資的決議；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過投資的方式而設(shè)立，而這兩個(gè)前提目前似乎都不具備。前已述及，集體所有權(quán)的行使機(jī)制之所以如此特殊，最根本的原因是作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體不具備意思能力，無法作出相應(yīng)的決議行為。再者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“特別法人”，其“特別性”之一，便體現(xiàn)為其設(shè)立未必以出資為必要。譬如，現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要由人民公社演變而來，其產(chǎn)生與延續(xù)具有歷史性，根本不存在成立與否的問題。(22)參見屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。即便是新設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因該類組織具有天然的地域性或者說組織依附性，故其設(shè)立更多地取決于法律、行政法規(guī)或者行政命令，而非集體成員的出資或者申請(qǐng)行為。(23)參見陳甦：《籍合組織的特性與法律規(guī)制的策略》，《清華法學(xué)》2018年第3期。

4.“信托關(guān)系說”。有學(xué)者將《民法典》第262條之代表關(guān)系解釋為“法定的信托關(guān)系”。具體可描述為：農(nóng)民集體是委托人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為受托人為作為受益人的集體成員之利益管理、運(yùn)營集體資產(chǎn)，并將由此產(chǎn)生的收益在集體成員間進(jìn)行分配。(24)參見吳昭軍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“代表集體行使所有權(quán)”的法權(quán)關(guān)系界定》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第7期。按照信托是否依據(jù)當(dāng)事人的意愿而設(shè)立，信托可分為意定信托、法定信托與推定信托。顧名思義，法定信托是指不取決于委托人的意愿，而是依法律規(guī)定強(qiáng)制成立的信托。(25)何寶玉：《信托法原理研究》(第2版)，北京：中國法制出版社，2015年，第38頁。在立法論的意義上，通過信托關(guān)系來塑造集體所有權(quán)的代表行使機(jī)制確實(shí)不失為一種可行的思路，同時(shí)也契合了集體資產(chǎn)由農(nóng)民集體所有，并交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體成員之利益而管理、運(yùn)營的立法表述。但從解釋論看，僅憑《民法典》第262條實(shí)則難以得出兩者構(gòu)成法定信托關(guān)系的必然結(jié)論。具體而言，需要進(jìn)一步回答如下幾個(gè)問題：

首先是法定信托是否存在實(shí)定法上之依據(jù)。根據(jù)《信托法》第2條之規(guī)定，(26)《信托法》第2條規(guī)定：“本法所稱信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。”我國法律上之信托一般是指意定信托，法定信托則僅指該法第55條所規(guī)定之情形。依第55條，信托終止后，信托財(cái)產(chǎn)如有剩余，應(yīng)當(dāng)將該剩余財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)給信托文件指定或者法律規(guī)定的權(quán)利歸屬人；在此之前，原信托視為存續(xù)，并以最終的權(quán)利歸屬人為受益人。此一規(guī)定的目的在于確保在對(duì)原信托的剩余財(cái)產(chǎn)分配完畢前受托人的忠實(shí)義務(wù)、注意義務(wù)等并不因原信托的終止而消滅，并同時(shí)把權(quán)利歸屬人作為受益人予以保護(hù)。(27)趙廉慧：《信托法解釋論》，北京：中國法制出版社，2015年，第519頁。準(zhǔn)此以言，我國法上的法定信托與集體所有權(quán)代表行使規(guī)則似乎并不存在直接的聯(lián)系。

其次是信托財(cái)產(chǎn)的歸屬問題。在我國《信托法》的語境下，設(shè)立信托是否需要委托人向受托人移轉(zhuǎn)信托財(cái)產(chǎn)之權(quán)利并不明確。但理論上一般認(rèn)為，設(shè)立信托需要委托人把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，讓受托人成為信托財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人。(28)參見趙廉慧：《信托法解釋論》，第98頁。以此而論，作為信托財(cái)產(chǎn)的集體資產(chǎn)需要在農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間發(fā)生所有權(quán)移轉(zhuǎn)，但如此一來，對(duì)兩者作出區(qū)分則似無必要。有學(xué)者指出，信托的實(shí)質(zhì)是信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，由委托人保留財(cái)產(chǎn)權(quán)利并無不可。(29)參見樓建波：《信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性與信托財(cái)產(chǎn)歸屬的關(guān)系——兼論中國〈信托法〉第2條的解釋與應(yīng)用》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第2期?！靶磐嘘P(guān)系說”基于此立場(chǎng)進(jìn)一步認(rèn)為，在設(shè)立信托時(shí)是否移轉(zhuǎn)集體資產(chǎn)之權(quán)屬，應(yīng)視資產(chǎn)類型分別予以討論，如資源性資產(chǎn)沒有必要移轉(zhuǎn)，而經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)則由農(nóng)民集體自主決定。(30)吳昭軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)——基于信托理論的闡釋》，《當(dāng)代法學(xué)》2023年第1期。然而，一方面，既然兩者之間的信托關(guān)系源自法定，那么前者又如何自主決定向后者移轉(zhuǎn)其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)？并且，依“信托關(guān)系說”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非集體所有權(quán)人，相關(guān)政策對(duì)集體資產(chǎn)作類型化劃分既無法律效力也不涉及所有權(quán)歸屬的問題，那么其如何接收相應(yīng)的集體資產(chǎn)而成為集體所有權(quán)人？此間邏輯似乎有待進(jìn)一步明確。另一方面，所謂信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性所強(qiáng)調(diào)者，是信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于受托人和委托人的固有財(cái)產(chǎn)，原則上不被他們的債權(quán)人追及，至于是否在委托人和受托人之間發(fā)生財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，則并非關(guān)注之重點(diǎn)。在這個(gè)意義上，設(shè)立信托之所以要將信托財(cái)產(chǎn)由委托人移轉(zhuǎn)至受托人，最根本的原因是相比于向受托人移轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，委托人保留所有權(quán)更加難以有效區(qū)隔信托財(cái)產(chǎn)與委托人的其他責(zé)任財(cái)產(chǎn)。

通過對(duì)相關(guān)理論的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)集體所有權(quán)代表行使規(guī)則展開的諸多探討雖然極具啟發(fā)意義，但并未形成具有相對(duì)說服力的意見。這些觀點(diǎn)最根本的分歧主要有二：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否作為適格的集體所有權(quán)人？其二，應(yīng)當(dāng)借助何種理論闡述其與農(nóng)民集體之間的代表關(guān)系？下文將主要圍繞以下兩個(gè)問題展開。

三、集體所有權(quán)主體演變的歷史邏輯

在《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，但卻并未對(duì)農(nóng)民集體的主體性地位予以說明的背景下，準(zhǔn)確理解集體所有權(quán)代表行使規(guī)則需要對(duì)“農(nóng)民集體”這一概念作出有效闡釋。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到農(nóng)民集體，都是圍繞集體所有權(quán)而建構(gòu)的法律概念。集體所有權(quán)作為一種獨(dú)具中國特色的所有權(quán)形態(tài)，其并非產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自發(fā)交易的產(chǎn)物，而是中華人民共和國成立以來，國家通過一系列改革措施不斷重新界定權(quán)利的結(jié)果。因此，集體所有權(quán)自其誕生之日起就具有極其濃厚的本土實(shí)踐色彩，對(duì)此一概念及其相關(guān)概念的闡述也必須首先置于歷史的維度下進(jìn)行考察。

(一)土地改革運(yùn)動(dòng)：農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)的確立

中華人民共和國成立后，中央人民政府隨即于1950年6月通過《土地改革法》，在全國范圍內(nèi)開展了一場(chǎng)規(guī)模浩大的土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革的主要內(nèi)容是沒收地主的土地和多余的生產(chǎn)生活資料，并將之無償分配給貧苦農(nóng)民。(31)參見《土地改革法》第2條、第3條和第10條。到1953年初，土地改革運(yùn)動(dòng)基本完成。

需要進(jìn)一步討論的是，土地改革運(yùn)動(dòng)是否確立了土地在真正意義上的農(nóng)民私人所有權(quán)？有學(xué)者從法律和經(jīng)濟(jì)的雙重維度對(duì)此進(jìn)行了否定。具言之，在法律所有權(quán)層面，農(nóng)民雖對(duì)土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，但法律卻未賦予任何個(gè)人自由買賣土地的權(quán)利，也即未取得處分權(quán)，因此，此時(shí)所謂的農(nóng)民私人所有權(quán)的權(quán)能并不完整；在經(jīng)濟(jì)所有權(quán)層面，農(nóng)民通過無償?shù)姆绞饺〉玫耐恋貦?quán)利既不是法律上的原始取得，也不是繼受取得，而是一種“授田制”，其本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)制度。(32)參見劉正山：《當(dāng)代中國土地制度史》(上)，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年，第117頁。顯然，根據(jù)此一觀點(diǎn)，土地改革運(yùn)動(dòng)給農(nóng)民帶來的只是名義上而非實(shí)際上的私人所有權(quán)。

筆者認(rèn)為，此處首先涉及的其實(shí)是所有權(quán)的本質(zhì)問題。在法哲學(xué)層面，所有權(quán)具有三個(gè)本質(zhì)屬性，即終極的支配、財(cái)產(chǎn)上的歸屬以及專屬的享有，這一理論構(gòu)造屬個(gè)人自由主義的體現(xiàn)。(33)石佳友：《民法典與社會(huì)轉(zhuǎn)型》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年，第197頁。故而，在傳統(tǒng)民法理論的支配下，所有權(quán)或者源自社會(huì)習(xí)俗之法律認(rèn)可(如通過先占取得對(duì)無主物的所有權(quán))，或者發(fā)端于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的自發(fā)交易。但是，通過土地改革運(yùn)動(dòng)確立的農(nóng)民私人所有權(quán)，本質(zhì)上是國家運(yùn)用強(qiáng)制力量重新界定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。在這一過程中，國家實(shí)際上無意直接取得對(duì)土地的所有權(quán)，因而在立法層面只能將農(nóng)民規(guī)定為所有權(quán)之主體。在這種背景下，農(nóng)民私人所有權(quán)之建構(gòu)所遵循的實(shí)際上是一種整體主義的實(shí)踐邏輯，而非個(gè)人主義的方法論，這使得原始取得抑或繼受取得等傳統(tǒng)所有權(quán)理論很難對(duì)其進(jìn)行有效解釋。

至于這種私人所有權(quán)權(quán)能不完整現(xiàn)象，實(shí)則并非指法律禁止農(nóng)民以任何形式處分其所有之土地，而是指后來國家在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造時(shí)，農(nóng)民在整體上所體現(xiàn)出來的“配合”態(tài)度。從《土地改革法》的有關(guān)規(guī)定來看，農(nóng)民顯然對(duì)其取得的土地享有完整意義上的所有權(quán)。(34)《土地改革法》第30條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營，買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢?！笔聦?shí)上，農(nóng)民取得土地所有權(quán)后迅速出現(xiàn)的土地買賣以及由此引發(fā)的農(nóng)村新的貧富分化等現(xiàn)象后來成為農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的根本動(dòng)因，這也間接證明此時(shí)農(nóng)民對(duì)其土地享有處分權(quán)。農(nóng)民之所以愿意“配合”其后的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是前述整體主義的實(shí)踐邏輯所使然。由于國家在重新界定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的過程中帶有一定的強(qiáng)制性，因此，通過國家行為“制造”的這種所有權(quán)已經(jīng)“包括了后來集體化公有的一切可能的因素”。(35)周其仁：《中國農(nóng)村改革：國家與所有權(quán)關(guān)系的變化(上)——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期。在產(chǎn)權(quán)治理的意義上，國家通過土地改革運(yùn)動(dòng)造就了一種新型的“國家—農(nóng)民”關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重塑。在這組新型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，雖然農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料享有完整意義上的所有權(quán)，但其行使權(quán)利的限度實(shí)則取決于國家權(quán)力的限度。

(二)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)：集體公有產(chǎn)權(quán)的形成

目前，學(xué)界不少觀點(diǎn)將集體所有權(quán)的形成追溯至農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，但此一觀點(diǎn)未必準(zhǔn)確。我國的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)實(shí)際上包括初級(jí)合作社、高級(jí)合作社以及人民公社三個(gè)階段，而在這三個(gè)階段，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式存在顯著差異。

1.初級(jí)合作社階段。通常認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作源自發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的客觀需求，有其歷史必然性。(36)參見[美]黃宗智：《中國的隱性農(nóng)業(yè)革命》，北京：法律出版社，2010年，第68頁。首先，雖然農(nóng)民私有制的確立在短期內(nèi)發(fā)揮了激勵(lì)效用，但這種私有制歸根結(jié)底以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為其基礎(chǔ)，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)仍受到缺乏必要的生產(chǎn)資料等各種現(xiàn)實(shí)條件的制約。在這種背景下，全國范圍內(nèi)的農(nóng)民大致走向了兩條道路：其一是自發(fā)地聯(lián)合起來，開展互助活動(dòng)；(37)馬曉河：《中國農(nóng)村50年：農(nóng)業(yè)集體化道路與制度變遷》，《當(dāng)代中國史研究》1999年第5-6期。其二是任由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展，從而產(chǎn)生新的土地兼并和貧富分化。顯然，后一條道路與社會(huì)主義建設(shè)的總體方向有所背離。(38)吳建征、武力：《國家整合與體制重塑：以1949—1956年農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)為中心考察》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2018年第12期。再者，小農(nóng)生產(chǎn)的一大弊端就是其往往發(fā)展到一定程度便無力再擴(kuò)大生產(chǎn)，而國家的工業(yè)化戰(zhàn)略又需要農(nóng)業(yè)的支持，兩者之間存在的矛盾在一定程度上也進(jìn)一步加速了農(nóng)業(yè)合作化的步伐。(39)參見丁志剛、王杰：《中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進(jìn)與邏輯理路》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第4期。受以上因素的影響，1951年9月，中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《決議(草案)》)，并于同年12月下發(fā)各地黨委試行。

《決議(草案)》總結(jié)了農(nóng)業(yè)互助合作的三種形式：一是臨時(shí)的、季節(jié)性的互助；二是常年互助組；三是實(shí)行土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，這在后來也被稱為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在生產(chǎn)資料的所有權(quán)方面，臨時(shí)互助僅僅是一種簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助，并不導(dǎo)致生產(chǎn)資料的公有。常年互助組和初級(jí)合作社則已具備一定程度的組織化特征，譬如，存在農(nóng)副業(yè)的結(jié)合、技術(shù)上的分工以及少量的公有財(cái)產(chǎn)等，尤其是初級(jí)合作社還享有統(tǒng)一使用和調(diào)配相關(guān)生產(chǎn)資料之權(quán)限。值得注意的是，在1955年11月由全國人大常委會(huì)通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，初級(jí)合作社被明確定義為“勞動(dòng)人民的集體經(jīng)濟(jì)組織”，而初級(jí)合作社與高級(jí)合作社是農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的兩個(gè)階段，據(jù)此，初級(jí)合作社可以說“是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最初形態(tài)”。(40)何寶玉：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史沿革、基本內(nèi)涵與成員確認(rèn)》，《法律適用》2021年第10期。但應(yīng)當(dāng)指出的是，初級(jí)合作社與高級(jí)合作社有本質(zhì)不同。根據(jù)《決議(草案)》的有關(guān)內(nèi)容，此時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助總體上仍然建立在生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民對(duì)于生產(chǎn)資料的聯(lián)合。(41)申始占：《“所有權(quán)—權(quán)能調(diào)整”框架下中國農(nóng)村土地制度百年變遷的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2022年第5期?？梢?，我國在這一階段并未建立起農(nóng)村的集體所有制，“集體經(jīng)濟(jì)組織”此時(shí)僅取得對(duì)農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料的使用權(quán)而非所有權(quán)。

2.高級(jí)合作社階段。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體制度由農(nóng)民私有制向集體公有制的轉(zhuǎn)變，發(fā)生于初級(jí)合作社向高級(jí)合作社過渡的階段。1953年12月，中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》指出，從臨時(shí)互助組、常年互助組到具有部分社會(huì)主義因素的初級(jí)合作社，再到實(shí)行完全社會(huì)主義的“更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”，“就是我們黨所指出的對(duì)農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的道路”。這表明，建立在農(nóng)民私有制基礎(chǔ)之上的初級(jí)合作社只是對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的一個(gè)必要階段。1956年6月，全國人民代表大會(huì)表決通過《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(專指高級(jí)合作社)要按照社會(huì)主義原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。1957年3月底，全國加入高級(jí)合作社的農(nóng)戶比重達(dá)到93.3%，(42)宋濤：《積極改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)對(duì)于進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)合作社的作用》，《經(jīng)濟(jì)研究》1958年第2期。這也標(biāo)志著具有社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正式形成。(43)參見李永軍：《集體經(jīng)濟(jì)組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，《比較法研究》2017年第4期。但需要強(qiáng)調(diào)的是，初級(jí)合作社和高級(jí)合作社都屬于“集體經(jīng)濟(jì)組織”，而不具有一級(jí)行政單位的主體地位，只不過后者取得了對(duì)農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)，我國社會(huì)主義集體所有制也由此形成。

3.人民公社階段。人民公社是在高級(jí)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。1958年8月，中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)指出，小規(guī)模的單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已難以適應(yīng)現(xiàn)階段的發(fā)展要求，小社并大社、轉(zhuǎn)為人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。人民公社化運(yùn)動(dòng)隨即在全國范圍內(nèi)展開。在管理體制方面，人民公社的顯著特征為“一大二公”“政社合一”。根據(jù)《決議》相關(guān)內(nèi)容，人民公社不僅要擴(kuò)大規(guī)模，將其管理范圍覆蓋農(nóng)林牧漁等各行各業(yè)，而且，“鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)”。在生產(chǎn)資料所有制方面，1959年4月，黨的八屆七中全會(huì)通過《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問題》指出，人民公社所有制既包括公社直接所有的部分，也包括生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)所有制，并且基本上是生產(chǎn)隊(duì)所有制。由此明確了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有制格局。由于人民公社同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)組織與政權(quán)組織的性質(zhì)，故與高級(jí)合作社時(shí)期的集體所有制相比，人民公社集體所有制實(shí)則已難謂純粹的集體所有制，而是兼具集體所有和全民所有的雙重屬性。人民公社“政社合一”的組織形式和“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)模式使得我國各類農(nóng)村組織的形式趨于復(fù)雜，為后來我國鄉(xiāng)村中的政治組織和經(jīng)濟(jì)組織職能交叉以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)含糊不清埋下了伏筆。

(三)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：集體所有制的再表達(dá)

在人民公社體制下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)高度集中，這不僅不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且國家要維持這樣一套制度的運(yùn)轉(zhuǎn)也必須支付極其高昂的成本。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也因此勢(shì)在必行。據(jù)學(xué)者考察，從1977年到1978年底，安徽、四川、吉林等地已在農(nóng)村試行“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”等不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。(44)參見鐘懷宇：《中國土地變革的歷史與邏輯》，成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2014年，第190頁。1980年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，正式明確生產(chǎn)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的“包產(chǎn)到戶”不脫離社會(huì)主義軌道。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民對(duì)土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，隨著這一制度在全國范圍內(nèi)的推廣，人民公社體制迅速走向瓦解。1983年1月，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》(中發(fā)[1983]1號(hào))，提出“政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)”的要求，一方面要依照《憲法》建立基層政權(quán)組織，另一方面為經(jīng)營好土地，有必要保留地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)合作組織。

不過，盡管相關(guān)文件一再重申堅(jiān)持土地的集體所有制，但其實(shí)際上并沒有明確涉及集體所有權(quán)的主體問題。從歷史演進(jìn)的視角來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史上的確曾作為集體所有權(quán)人而存在，但推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后形成的新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等各種形式的農(nóng)村組織，實(shí)際上都是為了填補(bǔ)人民公社解體后造成的農(nóng)村組織空白而設(shè)置的。在這個(gè)意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非集體資產(chǎn)的當(dāng)然繼受者。

1982年實(shí)施的《憲法》亦未明確規(guī)定集體所有權(quán)之歸屬，其第9條第1款、第10條第2款僅規(guī)定農(nóng)村土地及森林、山嶺等自然資源依據(jù)法律規(guī)定屬“集體所有”，但該“集體”是否特指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則難以憑借上述條文得出確切答案。1986年《民法通則》第74條對(duì)集體所有權(quán)之主體作出了規(guī)定。(45)《民法通則》第74條第1款規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括：(一)法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；(二)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)；(三)集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；(四)集體所有的其他財(cái)產(chǎn)?！钡?款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，本條第1款之文義存在兩種解釋可能性：既可理解為集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)同時(shí)屬于勞動(dòng)群眾集體與集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以解釋為該款意圖將本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至勞動(dòng)群眾集體。但結(jié)合該條第2款可知，應(yīng)以采納后一種解釋為宜。該第2款首先明確區(qū)分了農(nóng)民集體所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)有“經(jīng)營、管理”職責(zé)；其次則是強(qiáng)調(diào)，對(duì)于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，則“可以”改為農(nóng)民集體所有。

從體系相關(guān)的立法看，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也屬于兩個(gè)不同的主體。如1993年《農(nóng)業(yè)法》第12條。(46)1993年《農(nóng)業(yè)法》第12條規(guī)定：“集體所有的或者國家所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個(gè)人或者集體承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國有和集體所有的宜林荒山荒地可以由個(gè)人或者集體承包造林。個(gè)人或者集體的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立農(nóng)業(yè)承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。”這一規(guī)定實(shí)際上已摒棄“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的立法表述，并且，如果認(rèn)為本條所稱之“集體”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么將產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以承包其自身所有之土地等自然資源的邏輯矛盾。1986年《土地管理法》第8條雖然采納了與《民法通則》第74條接近的表述，但前者在1998年修訂時(shí)也刪除了“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的規(guī)定，而是僅強(qiáng)調(diào)該組織對(duì)集體土地的經(jīng)營管理職責(zé)。2002年《農(nóng)村土地承包法》第12條的規(guī)定與此類似。需要指出的是，從《民法通則》到《農(nóng)村土地承包法》，并未突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“代表人”地位。直到2007年《物權(quán)法》出臺(tái)才正式作出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的規(guī)定。

通過歷史的回顧可知，集體所有權(quán)最早可追溯至高級(jí)合作社階段。此時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的確是無可爭(zhēng)議的集體所有權(quán)人，但在“政社合一”人民公社體制下，集體所有權(quán)出現(xiàn)了某種程度的“異化”，具備了部分國家所有權(quán)的性質(zhì)。人民公社體制解體后，集體所有權(quán)曾一度處于主體不明的狀態(tài)，其后的立法逐步確立了由農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分別擔(dān)當(dāng)集體所有權(quán)的歸屬主體和代表行使主體的集體所有權(quán)行使機(jī)制。這一過程說明，“農(nóng)民集體”概念之塑造有其歷史邏輯和特殊使命，在新的時(shí)期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不宜再擔(dān)任集體所有權(quán)人。一方面，“農(nóng)民集體所有”是生產(chǎn)資料公有制的一種表達(dá)形式，意在確?！凹w所有”的公有制底色。因此，“農(nóng)民集體”雖然并非傳統(tǒng)民法意義上的權(quán)利主體，但卻是真正意義上的權(quán)利主體。(47)李國強(qiáng)：《權(quán)利主體規(guī)范邏輯中的農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織》，《求索》2022年第3期。與此同時(shí)，“集體所有”并不拒斥農(nóng)戶個(gè)體的權(quán)利主張，每個(gè)人都可以出于“集體所有”的這一本質(zhì)屬性分享和利用集體所有的資產(chǎn)。(48)參見劉小平：《土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的二維構(gòu)造——一種從現(xiàn)實(shí)出發(fā)的理論解釋方案》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第6期。就此而言，集體所有權(quán)在本質(zhì)上是一種公共利益分享機(jī)制，只不過“集體所有”所蘊(yùn)含的公益底色與農(nóng)戶個(gè)體的私益主張需要經(jīng)由集體成員身份實(shí)現(xiàn)連接。另一方面，人民公社體制瓦解導(dǎo)致了“三級(jí)所有”結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織走向轉(zhuǎn)型，(49)楊一介：《我們需要什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？》，《中國農(nóng)村觀察》2015年第5期。新時(shí)期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與歷史上的高級(jí)合作社以及人民公社存在實(shí)質(zhì)區(qū)別。高級(jí)合作社與人民公社作為集體所有權(quán)人本質(zhì)上屬于公法人所有權(quán)，從而不違背社會(huì)主義公有制的總體方向。但當(dāng)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化改造是按照私法人的總體方向塑造其治理機(jī)制。(50)參見劉歡：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的實(shí)現(xiàn)形式》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2022年第4期。以此而論，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜繼續(xù)作為集體所有權(quán)人。

四、集體所有權(quán)代表行使規(guī)則的解釋展開

在區(qū)分農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之后，進(jìn)一步的問題是如何闡述集體所有權(quán)代表行使背后的法律結(jié)構(gòu)。

(一)農(nóng)民集體的意思源自法律的直接擬制

《民法典》將民事主體劃分為自然人、法人和非法人組織三種類型，農(nóng)民集體不屬于其中任何一類，但這并不影響其法律關(guān)系的形成。換言之，在農(nóng)民集體不具有意思能力的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“代表人”地位可以來自法律的直接授權(quán)。這種授權(quán)模式并非孤例。譬如，依《民法典》第145條，在自然人意思能力欠缺之場(chǎng)合，其作出的意思表示原則上需經(jīng)由法定代理人追認(rèn)或者同意方可生效；第246條規(guī)定，國有財(cái)產(chǎn)依法由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表權(quán)限源自法律的直接授予，是指立法者通過立法技術(shù)手段，對(duì)農(nóng)民集體的授權(quán)意思進(jìn)行了法律上的擬制。拉倫茨認(rèn)為：“法律擬制是：有意地將明知為不同者，等同視之”，“于此應(yīng)分別作為立法技術(shù)的手段、作為判決理由的手段以及應(yīng)用于學(xué)術(shù)中的擬制”。(51)[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第142頁。黃茂榮進(jìn)一步從作為立法技術(shù)手段的擬制(即擬制性規(guī)范)中區(qū)分出“隱藏的引用”與“隱藏的限縮”兩種類型，并將隱藏的引用具化為表見擬制、推定式擬制以及引用性擬制三種類型。發(fā)生表見擬制的原因是，“當(dāng)處理系爭(zhēng)問題，尚未發(fā)展出成熟的法律原則，以致必須借助于假象，借用一個(gè)在當(dāng)時(shí)已被接受，但不盡該當(dāng)之法律原則，處理系爭(zhēng)案件”。(52)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》(增訂七版)，臺(tái)北：作者自版，2020年，第331頁。不難發(fā)現(xiàn)的是，《民法典》第262條的立法表述在很大程度上系仿自第246條之國家所有權(quán)行使規(guī)則，而該兩條規(guī)定又分別繼受自《物權(quán)法》第60條和45條。之所以如此安排，固然在一定程度上是延續(xù)自《民法通則》之一貫路徑。但更為重要的是，在《物權(quán)法》立法時(shí)期，立法機(jī)關(guān)一方面在國家所有權(quán)應(yīng)由國務(wù)院代表國家行使這一問題上基本已經(jīng)形成較為一致的意見；(53)參見何勤華、楊秀清、陳頤：《新中國民法典草案總覽》下卷(增訂本)，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第1790頁。另一方面，對(duì)于集體所有權(quán)應(yīng)如何行使卻缺乏充足的理論積淀與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。因此，盡管集體所有權(quán)的行使機(jī)理與國家所有權(quán)存在明顯區(qū)別，(54)參見宋志紅：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地所有權(quán)的代表行使——〈民法典〉第262條真義探析》，《比較法研究》2022年第5期。但具體到規(guī)則表達(dá)上，只能“表見地借用”同為公有制表達(dá)形式的國家所有權(quán)行使的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，恰如有學(xué)者所言，運(yùn)用表見擬制“雖然可以濟(jì)理論貧乏之急，但卻未能清楚地將處理上之真正的考慮表現(xiàn)出來。這可能使系爭(zhēng)考慮之基礎(chǔ)觀點(diǎn)的發(fā)展(具體化)受到抑制”。(55)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》(增訂七版)，第332頁。這其實(shí)也是在《民法典》立法過程中，立法機(jī)關(guān)在對(duì)待“誰是集體所有權(quán)人”這一問題上存在反復(fù)的根本原因。

(二)集體所有權(quán)委托代理行使機(jī)制的解釋證成

采取委托代理的解釋方案首先是為維持《民法典》邏輯體系上的一致性。集體所有權(quán)的行使規(guī)則在很大程度上是仿照國家所有權(quán)而確立，因此無論是國家所有權(quán)抑或是集體所有權(quán)，都是社會(huì)主義公有制的表現(xiàn)方式。兩者的區(qū)別只存在于形式方面，其內(nèi)在的構(gòu)造機(jī)理具有相當(dāng)程度的同構(gòu)性。質(zhì)言之，兩者在本質(zhì)上都是一種利益的分享機(jī)制，只不過國家所有權(quán)強(qiáng)調(diào)全民分享利益，而集體所有權(quán)重在使特定范圍內(nèi)的人分享其中的利益。

就國家所有權(quán)而言，《民法典》第246條采用了由國務(wù)院代表行使的立法表述，但同時(shí)依照相關(guān)特別法的規(guī)定，也可以由地方人民政府行使有關(guān)權(quán)利。(56)參見黃薇：《中華人民共和國民法典物權(quán)編解讀》，第100頁。在實(shí)踐中，國家所有權(quán)的代表行使往往被表述為“委托代理”。以自然資源國家所有權(quán)的行使為例，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)要求，自然資源國家所有權(quán)要明確由國務(wù)院授權(quán)其自然資源主管部門代表行使所有者職責(zé)；探索委托省、市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。這一行使機(jī)制被外界解讀為國家所有權(quán)的“分級(jí)行使”機(jī)制。也就是先由抽象意義上的國家(全民)授權(quán)國務(wù)院全權(quán)代表，再由國務(wù)院授予自然資源主管部門代表權(quán)限或者授予省市級(jí)政府“代理”權(quán)限。值得注意的是，《指導(dǎo)意見》在此交叉使用了“代表”和“代理”兩個(gè)具有不同法律內(nèi)涵的術(shù)語，但從行為歸屬的角度看，前者或許并不具有實(shí)際意義，因?yàn)閲鴦?wù)院原本就是由各組成部門所構(gòu)成，各該組成部門的行為同時(shí)構(gòu)成國務(wù)院的行為。因此，應(yīng)然的邏輯是，國家(全民)在向國務(wù)院授權(quán)時(shí)，作為國務(wù)院組織架構(gòu)之一的自然資源主管部門就已經(jīng)自動(dòng)獲得了行使國家所有權(quán)之權(quán)限。對(duì)于這種所有者權(quán)限，其可以選擇自己行使，也可以委托地方政府行使。由此，國家所有權(quán)之行使機(jī)制實(shí)則是一種“國家(全民)—國務(wù)院(自然資源主管部門)—地方政府”的三層次結(jié)構(gòu)。并且，從實(shí)然層面看，土地和礦產(chǎn)資源之國家所有權(quán)一般也是由地方人民政府代表行使，(57)屈茂輝、劉敏：《國家所有權(quán)行使的理論邏輯》，《北方法學(xué)》2011年第1期。而根據(jù)《指導(dǎo)意見》，該代表關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是“委托代理”。

具體到集體所有權(quán)的行使，《指導(dǎo)意見》提出，“推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離”，要處理好該兩項(xiàng)權(quán)利之間的關(guān)系，才能“創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式”。由此可知，在產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)層面，相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)并不區(qū)分全民所有和集體所有，而是一體要求推進(jìn)所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”。在產(chǎn)權(quán)主體層面，要“落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位”，“明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”。循國家所有權(quán)之行使邏輯，集體所有權(quán)之代表行使機(jī)制應(yīng)作類似處理。也就是按照相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，“所有權(quán)委托代理的客體是‘所有者職責(zé)’，是一個(gè)包含了權(quán)能、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的綜合概念，不宜單純套用民事或行政委托代理規(guī)范”。(58)陳?。骸洞龠M(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置 建設(shè)生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展》，《中國自然資源報(bào)》2022年3月25日第1版。換言之，集體所有權(quán)的委托代理行使機(jī)制與傳統(tǒng)民法語境下的委托代理具有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。由于集體所有權(quán)兼具公益和私益的雙重屬性，這使得其在行使方面還內(nèi)嵌一定的公法邏輯。這種公法邏輯僅體現(xiàn)為一種職責(zé)，也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(代理人)須以自己的名義實(shí)施法律行為并自行承擔(dān)相應(yīng)的后果。

結(jié) 語

集體所有權(quán)如何行使關(guān)系到該項(xiàng)權(quán)利如何最終得以落實(shí)？透過上述分析可知，立法塑造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體兩個(gè)概念各自有其特定規(guī)范目的，二者屬于不同民事主體?！睹穹ǖ洹返?62條僅規(guī)定集體所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使，這一規(guī)定實(shí)際上是仿自國家所有權(quán)。自解釋論的立場(chǎng)而言，自該條出發(fā)至多只能明確農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同的民事主體，且應(yīng)當(dāng)仿照國家所有權(quán)建構(gòu)集體所有權(quán)的行使機(jī)制。由此，集體所有權(quán)行使的具體機(jī)制問題實(shí)則屬于《民法典》未完成的任務(wù)，須待未來的立法作進(jìn)一步明確。