王德利 徐李璐邑 王婧

提 要：交通一體化作為推進京津冀協(xié)同發(fā)展的先行領域，首要任務是加快建設“軌道上的京津冀”。由于市郊鐵路建設滯后，一定程度上影響了“軌道上的京津冀”交通網(wǎng)絡效率的發(fā)揮。未來應盡快突破“路地”融合發(fā)展的體制機制及技術標準障礙，在利用既有鐵路資源的基礎上建設新線，加強市郊鐵路與城區(qū)及其他線網(wǎng)的高效銜接，充分發(fā)揮市郊鐵路綜合開發(fā)效能，進一步完善“軌道上的京津冀”，高質量助推京津冀協(xié)同發(fā)展。

交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展要率先突破的三個重點領域之一，“軌道上的京津冀”是交通一體化建設的重中之重。十八大以來，隨著國家干線鐵路和區(qū)域鐵路建設持續(xù)完善，京張高鐵、京哈高鐵、京唐城際等干線鐵路相繼建成通車，雄商、雄忻、津濰高鐵加快推進，區(qū)域地級以上城市全部實現(xiàn)高鐵覆蓋，“軌道上的京津冀”初步形成。但與國鐵干線相比，市郊鐵路發(fā)展還比較滯后，有效供給能力不足，一定程度上影響“軌道上的京津冀”的交通網(wǎng)絡效率。

市郊鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。較之于傳統(tǒng)的城市地鐵交通運輸制式，市郊鐵路站點的間距范圍更大、速度更快、運力更強，具有快速、大容量的軌道交通特點[1]。2017年中共中央、國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》明確提出，要進一步構建城市分圈層綜合交通發(fā)展的新模式，第一圈層（半徑25-30 公里）以地鐵（含普線、快線等）和城市快速路為主導；第二圈層（半徑50-70 公里）以區(qū)域快線（含市郊鐵路）和高速公路為主導；第三圈層（半徑100-300公里）以城際鐵路、鐵路客運專線和高速公路構成綜合運輸走廊；打造一小時交通圈，到2035年，區(qū)域快線（含市郊鐵路）里程不低于1000公里。

北京市已開通運營了4條市郊鐵路線路，分別是S2線、城市副中心線、懷密線、通密線，運營總里程達到400公里，車站24座。市郊鐵路建設尚處于起步階段，軌道交通建設的重點還局限于城市中心城范圍內的地鐵網(wǎng)絡，市郊軌道交通建設明顯滯后于城市群、都市圈的發(fā)展需要。未來亟待破解市郊鐵路建設面臨的問題及障礙，建設多層次的軌道交通體系，支撐城市空間布局優(yōu)化和功能疏解，構建與“軌道上的京津冀”相適應的市郊鐵路網(wǎng)絡。

隨著城市化規(guī)模的不斷擴大，國外很多大城市在其發(fā)展過程中都十分重視市郊鐵路建設，市郊鐵路已成為世界各大城市優(yōu)化調整城市空間結構、推動城市非核心功能疏解、高效聯(lián)動城市中心區(qū)與周邊城市組團的重要交通手段。雖然我國與發(fā)達國家市郊鐵路的建設、管理、運營模式不盡相同，但仍可從其發(fā)展歷程中總結出供我國市郊鐵路建設借鑒的經(jīng)驗啟示。

（一）市郊鐵路在城市交通網(wǎng)絡中占主導地位，有效支撐區(qū)域快速通勤

國外很多大都市的中心城區(qū)都建設了與其周邊城市組團高效聯(lián)動的大容量、高速化、低票價的市郊鐵路。其市郊鐵路占軌道交通總里程的比例達到80%-90%，而地鐵僅占10%-20%。例如，東京都市圈軌道交通建設運營總里程2419公里，其中市郊鐵路里程2045公里[1]。紐約市郊通勤鐵路包括北方鐵路、長島鐵路以及新澤西鐵路，總里程達到2280公里。巴黎13條市郊鐵路線路，包括5條區(qū)域快速軌道交通線路和8條市郊鐵路[2]，總里程1883公里。

（二）市郊鐵路建設與城市建設同步，引導人口及非核心功能向新城疏解

為滿足郊區(qū)化過程中人口分散居住所帶來的通勤需要，避免過度依賴私人交通產(chǎn)生的諸多問題，市郊鐵路在引導和推動東京、巴黎等世界性城市人口遷移和疏解方面發(fā)揮著重要作用。東京為緩解城市人口、交通、環(huán)境壓力，在距離中心城區(qū)30公里的范圍內開發(fā)建設若干新城，同時有效利用市郊鐵路作為中心城區(qū)與外圍地區(qū)通勤及日常出行的交通工具，支撐東京中心城市和周邊新城間的往返客流，有效引導東京圈人口及部分功能向新城轉移，促進東京圈從單極中心城市向多中心都市圈發(fā)展，也為東京圈從根本上緩解中心城區(qū)的交通擁堵壓力創(chuàng)造了有利條件[3]。巴黎沿4條城市發(fā)展軸線布置8座30-100萬人的新城（平均距離30公里）以緩解中心區(qū)過度集中的人口壓力[1]，并通過建設區(qū)域快軌來支撐新城的發(fā)展。

（三）城市政府在市郊鐵路建設上發(fā)揮主導作用，也發(fā)揮國鐵、民鐵的力量

由于軌道交通投資巨大，且由于起初客流量較少，市郊鐵路很難通過運營收回投資，私人部門的投資意愿不強，城市政府在市郊鐵路建設中發(fā)揮主導作用。因此，國外一般利用既有鐵路通道新建城市軌道交通線路或改造既有鐵路開行市郊列車，市郊鐵路建設一般是城市主導建設運營，也有發(fā)揮國鐵（巴黎）、民鐵（東京）的力量。但這并不意味著否定市場機制的作用。事實上，發(fā)達國家非常重視通過公私合作發(fā)揮私人企業(yè)在提高市郊鐵路服務質量上的積極作用。東京都市圈2000 多公里的市郊鐵路系統(tǒng)包括國鐵887 公里、私鐵1158公里。巴黎8條放射狀市郊鐵路長約1296 公里，由法國國營鐵路總公司管理；另有5條穿越線總長587 公里，由巴黎地鐵公司和法國國營鐵路總公司共同管理。私營鐵路同其他軌道交通一樣，在都市圈的客流輸送中發(fā)揮著非常重要的作用。

（四）政府對市郊鐵路運營采取補貼政策，市郊鐵路建設與土地開發(fā)相結合，反哺市郊鐵路運營

政府補貼市郊鐵路運營是國外促進市郊軌道交通良性發(fā)展的重要做法。由于市郊鐵路主要服務于城市發(fā)展，公益性較強，特別是遠郊線路客流量少，且集中分布在早晚高峰時段，運營盈利性較差，故需要政府出資補貼鐵路運營商[4]。但國外市郊鐵路的發(fā)展實踐經(jīng)驗也表明，市郊鐵路的建設不能僅靠政府投資來維持，必須吸引社會資本的參與。另外，將市郊鐵路建設與土地開發(fā)相結合，是國外大城市推動市郊鐵路可持續(xù)運營的成功經(jīng)驗。東京市郊鐵路將軌道與房地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)緊密結合，通過“軌道+土地開發(fā)”的模式獲取市郊鐵路建設的外部收益[1]，反哺市郊鐵路的建設和運營。

以“軌道上的京津冀”發(fā)展戰(zhàn)略為指引，深化自上而下的路地合作機制，提高“四網(wǎng)”主體融合發(fā)展的積極性，科學確定不同線路的路地合作建設模式，構建政府投入和社會資本相互支持的多元化投融資體系，推動“鐵路資產(chǎn)”向“城市資源”轉變，充分發(fā)揮市郊鐵路對建設“軌道上的京津冀”的支撐服務作用。

（一）深化自上而下的路地合作機制，改造和利用既有國鐵資源加快發(fā)展市郊鐵路

國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》（發(fā)改基礎〔2017〕1173號）指出，“以體制機制創(chuàng)新為動力，推進既有鐵路挖潛擴能改造，視需要有序規(guī)劃新線”。對于城市而言，利用既有的鐵路基礎設施可以大幅度降低市郊鐵路的建設及運營成本，縮減一次性的投資規(guī)模。對于國鐵部門而言，可盤活國有資產(chǎn)并為國鐵創(chuàng)造新的利潤來源，進一步拓展自身發(fā)展空間。因此，改造和利用既有國鐵資源發(fā)展市郊鐵路，是盤活利用國有資產(chǎn)、節(jié)約土地資源、降低財政壓力的重要路徑，是實現(xiàn)路地可持續(xù)合作的“共贏”選擇。北京市域既有國鐵資源豐富，京滬、京哈、京廣、京九、京承、豐沙、京原、京包、京通九條放射線以及東南環(huán)線、東北環(huán)線、西北環(huán)線共同構成“一環(huán)、九放射”的空間格局，既有“環(huán)線+放射線”的網(wǎng)絡結構符合市郊鐵路建設的需求，與周邊新城、衛(wèi)星城的交通廊道基本吻合，最大限度地滿足了中心城區(qū)與周邊新城多方向聯(lián)動發(fā)展的需要。

目前，北京市政府與中國鐵路總公司已經(jīng)建立了定期召開路地聯(lián)席會議的工作機制，但對于市郊鐵路的規(guī)劃、建設、運營等還沒有一個綜合管理機構，在這種沒有管理主體而又存在多頭管理[5]（市郊鐵路規(guī)劃、審批、建設等涉及國家發(fā)改委、住建部、自然資源部、國家鐵路集團等多個行政主體）的情況下，路地合作共建市郊鐵路還存在諸多障礙。雖然目前北京市域部分鐵路干線具有富余能力，但由于國鐵列車的運輸多是夕發(fā)朝至，與發(fā)展市郊鐵路的通勤需求存在早晚高峰重疊。利用既有干線鐵路富余能力開行市郊通勤列車，在發(fā)車時間和頻次的合理安排上與市郊通勤列車的需求還存在較大差距，阻礙了利用既有國鐵資源發(fā)展市郊客運的進程[6]。另外，在清算機制方面，由于成本分攤等問題，清算難度較大。在市郊列車運行過程中，一些成本容易劃分，如市郊列車的維修成本；還有一些是不容易分攤的，比如線路的折舊和一些線路設備的維護[5]。目前還沒有公認的成本核算方法，因此在財政補貼的計算上路地雙方也存在爭議。

國際經(jīng)驗表明，突破路地一體化發(fā)展的關鍵是建立自上而下的市郊鐵路建設協(xié)調機構和機制。例如，日本的國土交通省、美國的運輸部等都在其中央層面設置了市郊鐵路建設管理機構，這個管理機構可以全權協(xié)調管理該地區(qū)鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域的一切相關問題，從相關法律的起草、規(guī)范的解釋、政策的制定、合作管理方式、投融資項目管理等多個方面給予協(xié)調指導[5]。在我國，為推進市郊鐵路示范項目建設，浙江省與國家發(fā)改委、住建部、國鐵集團等部門簽署《協(xié)同推進市域（郊）鐵路示范項目建設的合作框架協(xié)議》，推進市域（郊）鐵路示范項目建設，有效地減少了地方政府部門與國鐵合作的障礙。建議北京市提請建立由國家發(fā)改委、住建部、自然資源部、國鐵集團以及北京市構成的市郊鐵路聯(lián)席會議工作制度[7]，定期組織召開市郊鐵路發(fā)展聯(lián)席會議，研究確定市郊鐵路建設和發(fā)展的戰(zhàn)略方向；完善市郊鐵路政策法規(guī)，加快研究制定促進市郊鐵路與城市地鐵互聯(lián)互通的技術標準和規(guī)范；從國家和地方層面統(tǒng)籌協(xié)調，通過建設客貨環(huán)線等措施引導鐵路部門釋放既有干線運能；進一步明確國鐵與地方政府的合作成本分攤、資產(chǎn)界定、補貼方式、職責權限、服務標準等，破除路地協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙。

（二）科學確定不同線路的路地合作建設模式，構建“環(huán)+放射”型軌道交通線網(wǎng)

從國內外市郊鐵路建設經(jīng)驗來看，一般有四種路地合作建設模式：一是充分利用既有國鐵線路，在能力富余的線路上開行市郊列車；二是利用閑置的國鐵線路，經(jīng)適當投資改造，開行市郊列車；三是將城市軌道交通線路與國鐵線路銜接，開行跨線市郊列車；四是在有大量客流支撐的條件下，新建市郊鐵路。從降低成本和有效利用資源的角度來看，利用既有國鐵線路的富余運力運營市郊列車無疑是一個不錯的選擇[1]。但從長遠來看，北京還需要根據(jù)城市空間布局，充分探索建設新線的可能性，可根據(jù)具體線路情況選擇或組合多種合作模式。當前北京應盡快摸清市域具備利用條件的國鐵資源，進一步加強與鐵路總公司及北京鐵路局的談判工作，對不同線路的規(guī)劃布局、建設方案及運營模式等進行協(xié)商。

市郊鐵路作為城市綜合交通系統(tǒng)的重要組成部分，其布局方式影響著城市公共交通服務的質量。北京市郊鐵路布局可以使用“環(huán)+放射”布局模式，市郊鐵路沿城市發(fā)展主軸或客運主通道從城區(qū)向衛(wèi)星城輻射，提高市郊軌道交通的覆蓋率。另外，在客流繁忙的通道，應充分預留復線設置的條件。建議在規(guī)劃設計階段，特別是城市發(fā)展軸線上的市郊鐵路，必須反復論證該通道是否具備多線建設的條件，若具備條件，應在線路兩側附近充分預留施工空間。

（三）市郊鐵路盡量本線直達中心城區(qū)，加強市郊軌道交通與城區(qū)及其他線網(wǎng)的高效銜接

市郊鐵路主要服務于中心城區(qū)與周邊新城之間的客運交通，因此市郊鐵路線網(wǎng)需要與城市合理銜接。從東京、巴黎和倫敦等城市的市郊鐵路建設案例經(jīng)驗來看，市郊鐵路與中心城區(qū)交通銜接采用本線直達（市郊鐵路列車直達市中心）、跨線直通（市郊鐵路列車經(jīng)由城市軌道線路進入市中心）、樞紐中轉（通過城區(qū)周邊車站樞紐換乘到達市中心）三種模式實現(xiàn)郊區(qū)與中心城區(qū)的銜接[8]。以上幾種模式囊括了市郊鐵路與中心城區(qū)連接的基本方式，但不是非此即彼的關系。實際的連接情況通常是各種模式的組合[1]，例如，市郊鐵路不僅可以深入到中心城市，還可以在中心城市的邊緣設置車站，同時與城市軌道交通直接相連，本質上是多種連接方式的組合。

考慮到北京“攤大餅”式的城市發(fā)展格局，市郊鐵路在已有城市軌道線網(wǎng)外圍接入會導致大量換乘，加劇北京中心城區(qū)線路負擔。借鑒國外經(jīng)驗，應盡力實現(xiàn)市郊鐵路本線直達或跨線直通北京中心城內部，實現(xiàn)與市區(qū)軌道交通的同臺換乘，減少通勤時間，提高對通勤客流的吸引力。由于我國地鐵和國鐵分屬不同的部門，有各自的技術標準體系，現(xiàn)有的地鐵和市郊鐵路很難跨線運營。因此，建議提前對跨線直通進行可行性研究[9]，特別是對核心問題進行可行性突破，及時研究兩網(wǎng)互聯(lián)的技術標準和規(guī)范，克服相關技術難點，破除跨線直通方式的技術障礙[2]。在保證較高的服務水平的前提下，應因地制宜綜合考慮北京市郊軌道交通與中心城地鐵的銜接方式。此外，市郊軌道交通車站的設計還應考慮與市郊公交、私家車、自行車等交通方式的銜接，以擴大市郊軌道交通的客流吸引范圍。

（四）構建靈活的運營組織模式，注重運營服務水平提升

由于市郊鐵路建設規(guī)模的限制，北京已有市郊鐵路尚未自成一套網(wǎng)絡運行，只能通過購買市郊鐵路服務的方式由國鐵統(tǒng)一組織調度。目前，北京在營的四條市郊鐵路，其運營形式還存在較多問題，難以滿足市場的需要。其一，市郊鐵路的定位應當屬于通勤鐵路，即主要滿足上下班人群的需求，但受到干線鐵路影響，市郊鐵路的運行班次依然較少，其頻次遠遠低于地鐵等軌道交通頻次，也降低了居民對市郊鐵路的選擇意愿。其二，當前市郊鐵路的運行速度太慢，甚至低于自駕車速度，沒有明顯的通達性優(yōu)勢。

從國內外市郊鐵路運營方式來看，主要有以下三種運營管理模式：一是“網(wǎng)運分離”下的特許經(jīng)營模式。倫敦市郊鐵路采用“網(wǎng)運分離”的運營模式，路網(wǎng)的建設和維護由一家路網(wǎng)公司統(tǒng)一負責，客運經(jīng)營由多家客運公司負責。這種模式主要適用于利用國鐵既有線改擴建開行市郊列車的項目。二是地方政府購買運輸服務模式。國內上海金山鐵路、北京S2線等采取此種運營模式。地方政府通過簽訂購買服務協(xié)議的方式，按協(xié)議規(guī)定的數(shù)量和質量向國鐵購買市郊鐵路運輸服務。這種模式主要適用于直接利用國鐵既有線路或利用國鐵既有線路改擴建開行市郊列車這兩種建設方式。三是地方政府自管自營模式。浙江慈溪市政府通過成立獨立的市郊鐵路運營公司，直接對市郊鐵路進行建設、運營管理。這種模式需要地方政府完全擁有市郊線路的所有權和控制權，適用于新建市郊鐵路項目。建議北京市積極探索市郊鐵路資產(chǎn)所有權和使用權分離的“網(wǎng)運分離”運營模式，引入多方運營主體提升外部競爭力，提升客運服務質量和效率。遠期通過長期租用、買斷、新建市郊鐵路等方式逐步實現(xiàn)北京市在客運組織、行車調度、資產(chǎn)管理上的自主經(jīng)營，提升北京市在市郊鐵路發(fā)展上的話語權和主動權，真正實現(xiàn)市郊鐵路的公交化運營。

（五）組合使用多種投融資模式，實現(xiàn)市郊鐵路投融資多元化

北京市開通運營的四條市郊鐵路均采用了先期政府直接投資、后期再給予運營補貼的投融資模式。建設階段以政府為直接投資主體，采用“政府投資+銀行貸款”的模式建設市郊鐵路。市郊鐵路運營也基本由政府財政補貼承擔，在政府補助的情況下僅能維持盈虧平衡。這種模式可以提高鐵路部門參與市郊鐵路建設和運營的積極性，但北京市政府的財政壓力較大。雖然“市郊鐵路+土地開發(fā)”的綜合投融資運營模式已得到共識，但根據(jù)目前我國土地開發(fā)的相關政策，經(jīng)營性土地必須嚴格按照“招拍掛”的方式公開出讓，這就使得以往采用行政性土地劃撥或協(xié)議土地出讓方式開發(fā)經(jīng)營土地、反哺市郊鐵路建設的方式難以實施。隨著未來新建市郊鐵路的不斷投入和運營，北京市鐵路部門購買市郊鐵路客運服務的財政壓力將進一步加大[10]。

未來要組合使用多種投融資模式，構建政府投入和社會資本相互支持的多元化投融資體系。在具體操作層面，一要采用項目公司股份多元化的方式吸引社會資本，由北京市域鐵路融合發(fā)展集團有限公司居控股地位，其他社會資本參股進入，在分享項目利益的同時，共擔項目風險。二要創(chuàng)新使用長期融資工具，匹配市郊鐵路服務周期長的特性。國外在市郊鐵路建設過程中，很重視通過發(fā)行債券、長期貸款的方式有償使用資金，既靈活有效地調集了社會閑散資金，又大力支持了市郊軌道交通事業(yè)的發(fā)展。北京可借鑒浙江溫州籌資建設市郊鐵路的融資方案，發(fā)行市郊鐵路“永續(xù)債”（2015年，溫州鐵投集團發(fā)行15億元“可續(xù)期+超長期”永續(xù)債，為溫州S1線提供了近30億元的低成本、長期限資金），變財政性投資為金融性投資，延長債務的償還年限?？紤]市郊鐵路項目自身盈利能力較差的情況，引入多元化投資主體還需要為可能存在的投資風險進行一定的資金儲備（以溫州市為例，為保障個人投資者的投資安全，在面向社會公眾募資的同時，市財政出資設立了10億元的市郊鐵路專項償付準備金），用于保障個人投資者的退出。三要盡快構建“軌道+物業(yè)”為主體的投融資模式，創(chuàng)新多模式的投資回報機制。在城市軌道交通沿線集約利用土地，既有利于沿線軌道客流的形成，又可減少政府的一次性投資，實現(xiàn)市郊鐵路建設與土地開發(fā)的雙贏[11]。在當前“經(jīng)營性開發(fā)的土地必須采取公開招拍掛方式進行出讓”的政策背景下，北京市可以考慮由地方融資平臺或第三方公司出資取得市郊鐵路沿線土地使用權，并以土地權屬作價入股北京市域鐵路融合發(fā)展集團有限公司。這樣，一方面能夠通過“軌道+物業(yè)開發(fā)”的模式，將軌道與房地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)緊密結合，獲取市郊鐵路建設的外部收益；另一方面，也可有力推動北京市郊鐵路的規(guī)?；ㄔO，保證其長期穩(wěn)定的運營。

（六）充分發(fā)揮市郊鐵路綜合開發(fā)效能，以市郊鐵路引領北京新型城鎮(zhèn)化建設

市郊鐵路的定位主要是滿足距離中心城區(qū)30-70公里的軌道交通客流，但從當前已經(jīng)開通運營的市郊鐵路來看，已有市郊鐵路對城市發(fā)展的帶動力不足。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是市郊鐵路的通勤客流數(shù)量尚未達到預期，市郊鐵路對于中心城區(qū)的功能疏解沒有起到足夠的帶動作用。二是市郊鐵路沿線站點的城市開發(fā)沒有顯著增長，市郊鐵路站點僅是重新啟用，遠達不到以市郊鐵路建設帶動郊區(qū)組團發(fā)展的目的。

未來要以充分整合利用北京市鐵路資源為指導，做好北京市城市總體發(fā)展規(guī)劃、北京市軌道交通發(fā)展規(guī)劃和北京市鐵路樞紐規(guī)劃等發(fā)展規(guī)劃的銜接工作，以市郊鐵路引領北京新型城鎮(zhèn)化建設。首先，在市郊鐵路的規(guī)劃和建設中，要加強市郊鐵路與現(xiàn)有地鐵、國鐵之間的有效銜接，提高市郊鐵路的便利程度，推動市郊鐵路真正發(fā)揮提升交通便利度、支持大都市區(qū)發(fā)展、疏解城市功能的作用。第二，在市郊軌道沿線站點周邊配置專項平衡用地，以站點為核心進行綜合開發(fā)（可選擇一批試點項目，如黃土店站等），完善居住、商業(yè)、學校、產(chǎn)業(yè)等功能，打造半徑1公里的城市微中心，提升對中心城人口及崗位的吸引力，真正做到城市軌道交通“線隨人走”模式向“人隨線走”模式的轉變。第三，加快研究連結通州副中心的市郊鐵路環(huán)線的建設，縮短郊區(qū)新城與城市副中心的時間距離，引導城市空間結構優(yōu)化[2]。最后，針對目前鐵路沿線土地開發(fā)強度低、價值不高的情況，建議通過區(qū)域控規(guī)調整，將城市功能區(qū)向市郊鐵路站點及沿線靠近，并通過站點一體化綜合開發(fā)，解決站點及線路周邊環(huán)境臟亂差問題，有效帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

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（王德利，北京市社會科學院經(jīng)濟研究所研究員；徐李璐邑，北京市社會科學院經(jīng)濟研究所助理研究員；王婧，北京市社會科學院管理研究所副研究員）