□ 民航江蘇空管分局 徐 蕾 冷 杰/文

據(jù)江蘇省交通運(yùn)輸廳公布的《2022 年全省交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況快報(bào)》和《2022 年江蘇省民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2022 年江蘇民航旅客運(yùn)輸量為2459.1 萬人次，已超越2019 年同期的民航水平，江蘇的公、鐵、水、空四種運(yùn)輸方式累計(jì)完成綜合客運(yùn)量4.6 億人次，民航在江蘇省當(dāng)年?duì)I業(yè)性全交通客運(yùn)量的占比為5.35%，即代表目前江蘇綜合客運(yùn)需求旺盛，但民航運(yùn)輸體量?jī)H能解決江蘇省一小部分人的中長(zhǎng)途旅行需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019 年，江蘇的人均出行架次為0.46 次，我國人均航空出行次數(shù)為0.47 次，遠(yuǎn)低于世界平均值1.03 次，根據(jù)民航局《新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)行動(dòng)綱要》規(guī)劃，我國人均航空出行次數(shù)在2035 年要超過1 次，縮小與民航發(fā)達(dá)國家的差距。

近年來，隨著無人駕駛航空器、電動(dòng)垂直起降（eVTOL）等空域新用戶的強(qiáng)勢(shì)加入，低空空域運(yùn)行成為一個(gè)全新的領(lǐng)域和發(fā)展方向，低空經(jīng)濟(jì)正迅速崛起。美國國家航空航天局（NASA）在2018 年6 月發(fā)布的研究報(bào)告中稱，城市空中交通（UAM）將對(duì)地面交通起到很好的補(bǔ)充作用，UAM 的興起代表著真正意義上的全民航空時(shí)代，至少應(yīng)有5%的市內(nèi)通勤和30%的城際旅行是通過航空來完成的——這意味著低空的發(fā)展將徹底改變?nèi)藗兊纳睿x能未來。

近些年低空發(fā)展的政策及案例

2016 年9 月，國務(wù)院審議通過的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定，民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內(nèi)飛行。2018 年1 月，國務(wù)院審議通過的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》，將無人機(jī)分為兩級(jí)三類五型。2019 年，國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出，積極發(fā)展無人機(jī)（車）物流遞送、城市地下物流配送等。2021 年，深圳市司法局發(fā)布了《深圳市民用無人機(jī)管理暫行辦法（征求意見稿）》，明確指出市政府對(duì)無人機(jī)管理工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織建設(shè)低空領(lǐng)域無人機(jī)空中感知系統(tǒng)，明確公安、工信、市場(chǎng)監(jiān)督管理等各部門職責(zé)分工，建立與相關(guān)軍民航空管單位的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決無人機(jī)管理中的重大問題。民航局于2022 年8 月發(fā)布《民用無人駕駛航空發(fā)展路線圖V1.0（征求意見稿）》提出了先載貨后載人、先通用后運(yùn)輸、先隔離后融合的發(fā)展路線。

2021 年7 月，湖南省成為國內(nèi)首個(gè)全域低空飛行試點(diǎn)省份。湖南將在3000 米以下低空空域進(jìn)行航空器監(jiān)視通信覆蓋、低空空域監(jiān)管、低空空域運(yùn)行管理等方面積累經(jīng)驗(yàn)，為全國低空開放提供理論依據(jù)。2022 年初，國家發(fā)改委、商務(wù)部以深圳作為先行先試單位，打造海陸空三位一體的新興城市綜合交通體系。2022 年7月，上海市政協(xié)十三屆三十五次常委會(huì)議提出建設(shè)以浦東機(jī)場(chǎng)和鐵路東站為核心的綜合交通樞紐建設(shè)，率先引入新型交通工具和交通方式，推廣eVTOL 航空器。

低空交通發(fā)展階段性設(shè)想

借鑒中低空及高空發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合低空與城市之間的關(guān)系，本文將低空交通發(fā)展分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段——實(shí)驗(yàn)空域運(yùn)行。該階段大致從2014 年開始直至今日，關(guān)于無人機(jī)交通管理的理論體系開始逐步建立與完善，用于城市空中運(yùn)輸?shù)妮d運(yùn)工具研發(fā)也得到了極大的關(guān)注。2014 年，NASA 正式提出城市低空空域無人機(jī)交通管理系框架（UAS Traffic Management，UTM），目的是從風(fēng)險(xiǎn)保障角度來確保大規(guī)模、高密度的無人機(jī)在城市低空空域內(nèi)安全高效運(yùn)行。該階段的無人機(jī)主要借鑒通航及大飛機(jī)，劃設(shè)臨時(shí)的試點(diǎn)隔離空域用于飛行，或沿固定航線進(jìn)行低密度飛行。該階段用于城市空中運(yùn)輸?shù)妮d運(yùn)工具研發(fā)已經(jīng)得到了極大的關(guān)注，隨著eVTOL 航空器技術(shù)的成熟和智能化管理系統(tǒng)的逐步完善，UAM 全面發(fā)展，并且將在管制方式、航路規(guī)劃、空域設(shè)計(jì)以及空域容量等方面提出新的要求。

第二個(gè)階段——開放空域運(yùn)行。該階段是第一階段的延伸，主要在城市外圍圍繞某一樞紐建成多條低空專用通道（航線），實(shí)現(xiàn)小型立體網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。場(chǎng)景覆蓋相對(duì)更加豐富，涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包括航拍、測(cè)繪、婚紗攝影、救援、配送、安防監(jiān)控、植保等，重點(diǎn)還是物流運(yùn)輸。搭建從機(jī)場(chǎng)到地區(qū)或城市物流集散中心，再到社區(qū)，最后到小區(qū)的全過程無人機(jī)運(yùn)輸體系。其他方面可應(yīng)用到諸如公路養(yǎng)護(hù)、森林巡檢、航道勘測(cè)、跑道檢查等，大大提升各類工作運(yùn)行效率，節(jié)省成本。

第三個(gè)階段——融合空域運(yùn)行。該階段的特征是多樞紐、高密度運(yùn)行，不僅是無人機(jī)、有人機(jī)等的融合，也是空地一體化的融合。城市空中交通成為該階段運(yùn)行場(chǎng)景的主角，“空中飛的”得以實(shí)現(xiàn)，比如從南京祿口機(jī)場(chǎng)前往橋北，人們根據(jù)自身情況和條件可以有多種模式選擇，選擇打車至少需要1 小時(shí)，選擇地鐵至少需要1小時(shí)，而選擇eVTOL 預(yù)計(jì)只需要20 分鐘。此階段是江蘇綜合大交通體系發(fā)展的升華。城市空中交通運(yùn)行的主流工具將是這兩年越來越熱的eVTOL，該類飛行器不依賴跑道、體積小、噪聲低、運(yùn)營(yíng)成本低、可靠性高、智能化且環(huán)保，更有利于在城市內(nèi)/城際進(jìn)行交通作業(yè)。

低空交通發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段江蘇省低空交通發(fā)展還存在著很多的困難和挑戰(zhàn)，與發(fā)展設(shè)想的目標(biāo)還有不小的距離。應(yīng)以問題為導(dǎo)向，逐步突破，真正促進(jìn)低空的良好發(fā)展。

（一）低空空域資源供給不足

目前，江蘇省乃至我國實(shí)際上還沒有基于實(shí)際需求對(duì)空域進(jìn)行分類，更沒有對(duì)低空空域的范圍、飛行規(guī)則、提供服務(wù)類型等進(jìn)行詳細(xì)的劃分，主要是根據(jù)的國家的空域分類結(jié)果，依據(jù)機(jī)場(chǎng)、塔臺(tái)、進(jìn)近、區(qū)域等單元主要分為中低空和高空區(qū)，在南京低空試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)開放的幾處低空空域目前也尚處于粗放式的分類管理階段，可用的民用低空空域資源仍較為稀缺，無法滿足無人駕駛航空飛行活動(dòng)等對(duì)低空空域資源的使用需求，更無法滿足未來開放或融合式的低空交通發(fā)展需求。隨著無人機(jī)逐步融入國家空域系統(tǒng)，迅猛增長(zhǎng)的低空交通需求與極其有限的低空空域供給之間的矛盾不斷加劇，低空空域內(nèi)各用戶之間的空域資源使用沖突更為加劇。因此，增強(qiáng)低空空域供給能力，做好低空空域規(guī)劃，確保低空交通能飛，是促進(jìn)江蘇省低空交通發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）低空運(yùn)行監(jiān)管能力不強(qiáng)

南京是國家第一批無人機(jī)試驗(yàn)區(qū)并建成了南京市無人駕駛低空管理中心，實(shí)現(xiàn)了飛行計(jì)劃審批、飛行活動(dòng)監(jiān)視、低空飛行信息共享與責(zé)權(quán)關(guān)系劃分等功能，然而南京市低空空域相關(guān)體系建設(shè)主要聚焦飛行服務(wù)保障體系，且側(cè)重低空飛行信息管理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)于低空空域運(yùn)行監(jiān)管體系涉及的組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)則程序、系統(tǒng)平臺(tái)等一系列核心要素尚未系統(tǒng)化建立，導(dǎo)致建好的基礎(chǔ)信息平臺(tái)因缺乏其它運(yùn)行監(jiān)管體系要素而無法充分發(fā)揮運(yùn)行效能，低空飛行的安全監(jiān)管面臨重大挑戰(zhàn)。放眼全球，歐美航空發(fā)達(dá)國家針對(duì)低空交通的運(yùn)行監(jiān)管需求，已經(jīng)研制了較為成熟的系統(tǒng)工具，實(shí)現(xiàn)了對(duì)低空飛行活動(dòng)的安全運(yùn)行監(jiān)管。比如，NASA 為FAA 設(shè)計(jì)的無人機(jī)空管系統(tǒng)UTM，成功大幅推進(jìn)了美國無人機(jī)的商業(yè)應(yīng)用。歐洲Skyguide 與AirMap 聯(lián)合研發(fā)歐盟首個(gè)無人機(jī)空管系統(tǒng)U-Space，以確保歐洲空域內(nèi)數(shù)百萬無人機(jī)安全有序地完成各項(xiàng)空中飛行任務(wù)。因此，只有增強(qiáng)江蘇省低空運(yùn)行的監(jiān)管能力，才能確保低空交通正常推行。

（三）低空飛行效率不高

江蘇省的無人駕駛航空的服務(wù)保障體系建設(shè)剛起步，目前還未形成一套系統(tǒng)、科學(xué)和完善的低空飛行運(yùn)行管理體系，相關(guān)的機(jī)制、運(yùn)行模式、系統(tǒng)功能、業(yè)務(wù)流程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等仍在進(jìn)行系統(tǒng)性和深入性探索，僅能在南京的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)為低空用戶提供飛行計(jì)劃審批、航空情報(bào)、航空氣象、告警和協(xié)助救援服務(wù)，總體飛行效率還不高。因此，如何提高低空用戶飛行效率，成為當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)。

發(fā)展建議

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向，敢于突破創(chuàng)新

以構(gòu)建“社會(huì)管理+行業(yè)管理”的行業(yè)發(fā)展格局、形成安全、高效、順暢、可持續(xù)的低空運(yùn)行體系、實(shí)現(xiàn)無人機(jī)“無縫隙”融入江蘇省空域系統(tǒng)、打造與各類航空器相適應(yīng)的運(yùn)行生態(tài)系統(tǒng)為最終目標(biāo)為導(dǎo)向，充分挖掘現(xiàn)有的無人機(jī)試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，基于已有法規(guī)、政策，在試驗(yàn)區(qū)大膽先試先行，敢于突破創(chuàng)新，積極探索相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，助力國家、地方出臺(tái)更多的規(guī)章、政策，為保障低空的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）開展空域分類試點(diǎn)工作，做好低空空域規(guī)劃設(shè)計(jì)

根據(jù)江蘇省空域需求及基礎(chǔ)條件，積極開展江蘇省內(nèi)空域分類試點(diǎn)工作，制定相關(guān)工作方案，實(shí)現(xiàn)空域的科學(xué)劃分，促進(jìn)國家空域分類的切實(shí)推進(jìn)，為江蘇省低空交通發(fā)展奠定良好的空域資源支持。

空域規(guī)劃要著重研究低空的數(shù)字化、智能化發(fā)展需求，充分探索和挖掘江蘇省低空空域資源，積極協(xié)調(diào)開設(shè)并固化多條低空專用航路航線或走廊，制定不同高度層的低空空域資源圖。低空公共航路的劃設(shè)綜合考慮低空空域的環(huán)境信息以及城市內(nèi)UAM 的交通需求量和效率，對(duì)低空航路進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)能夠有效降低因航線增加造成的碰撞概率指數(shù)倍增長(zhǎng)，其空間布局對(duì)智能交通系統(tǒng)的發(fā)展具有重要意義。一方面，公共航路的布局可以反映當(dāng)前居民出行的空間分布情況，合理的布局有助于促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)城市交通與空中交通的耦合，構(gòu)建一體化的城市立體交通。另一方面，低空公共航路可以約束規(guī)模化運(yùn)行的eVTOL 航空器的飛行路徑及方向，可以借鑒中低空的航路航線，合理規(guī)劃使無序飛行的eVTOL 航空器變得有序，通過設(shè)計(jì)空域結(jié)構(gòu)有效分離航線方向，從而降低UAM 管控難度，提高運(yùn)行安全性。

（三）加強(qiáng)低空運(yùn)行保障管理

低空運(yùn)行保障管理的關(guān)鍵在于管理機(jī)制的建立、智能化管理系統(tǒng)和地面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

探索低空空域各階段的運(yùn)行管理機(jī)制，借助空管部門的技術(shù)和人員支持，借助江蘇省軍、地、民三方平臺(tái)，加強(qiáng)三方之間的協(xié)同，創(chuàng)建與之匹配的的低空管理模式，積累低空隔離、開放、融合運(yùn)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，形成各階段的管理規(guī)范。

智能化管理系統(tǒng)實(shí)際上包含多個(gè)平臺(tái)，如低空空域管控平臺(tái)、無人機(jī)業(yè)務(wù)管控平臺(tái)等，各類場(chǎng)景的實(shí)現(xiàn)須通過智能化管理系統(tǒng)予以支撐。比如低空氣象對(duì)運(yùn)行影響極大，亟需加快建設(shè)氣象探測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)低空公共航路周圍氣象站點(diǎn)的布局，才能極大提升安全保障水平；比如通過增加基站或基站改裝等方式，實(shí)現(xiàn)低空通信、導(dǎo)航、監(jiān)視能力的全覆蓋，全面加強(qiáng)低空通導(dǎo)監(jiān)視系統(tǒng)建設(shè)。

地面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是低空用戶運(yùn)行保障的重要基礎(chǔ)，比如eVTOL 的地面垂直起降場(chǎng)、登機(jī)平臺(tái)、機(jī)庫等。而且部分地面基建會(huì)反作用于公共低空航路網(wǎng)絡(luò)的布局設(shè)計(jì)與發(fā)展方向。地面基建建設(shè)可充分利用現(xiàn)有的城市設(shè)施，例如垂直起降機(jī)場(chǎng)可選用在火車站等重要交通樞紐處，也可以是建筑物頂層、直升機(jī)位等已有基礎(chǔ)設(shè)施處，有利于降低前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，但對(duì)于建筑物頂層所帶來的場(chǎng)地使用權(quán)限、飛行器噪音、空間隱私問題、人的安全感受及其商業(yè)化可用性問題仍需進(jìn)一步探討。

（四）加強(qiáng)省內(nèi)低空領(lǐng)域各方協(xié)同

以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)低空空中交通管理者與各領(lǐng)域的協(xié)同，整合相關(guān)資源，促進(jìn)低空交通高速發(fā)展。加強(qiáng)低空空中交通管理者與無人機(jī)制造商、設(shè)施服務(wù)商的合作，支持將無人機(jī)納入試飛空域進(jìn)行飛行驗(yàn)證；加強(qiáng)低空空中交通管理者和軍方在運(yùn)行協(xié)調(diào)方面的溝通，使低空空域最大化利用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)低空飛行管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化；加強(qiáng)低空空中交通管理者與業(yè)內(nèi)監(jiān)管方、專家等的合作，共同參與觀摩和研究無人機(jī)試飛情況，合力協(xié)助政府制定規(guī)章、監(jiān)管體系；加強(qiáng)低空空中交通管理者與地面交通管理者的地空協(xié)同，建立實(shí)時(shí)聯(lián)系，有助于UAM 加快融入城市交通系統(tǒng)的進(jìn)程，為構(gòu)建綜合化、立體化的城市交通系統(tǒng)提供便利。

（五）加強(qiáng)低空監(jiān)管體系建設(shè)

加強(qiáng)低空監(jiān)管體系建設(shè)，有利于推動(dòng)低空的監(jiān)管由人管向系統(tǒng)管轉(zhuǎn)變?？山梃bFAA 對(duì)無人機(jī)的分場(chǎng)景監(jiān)管思路，從運(yùn)行場(chǎng)景入手，考慮市場(chǎng)需求、技術(shù)水平、安全風(fēng)險(xiǎn)，以及與現(xiàn)有空域運(yùn)行生態(tài)的銜接和影響，選取當(dāng)前階段具有代表性的運(yùn)行場(chǎng)景作為監(jiān)管的切入點(diǎn)，采用分類監(jiān)管的思路將運(yùn)行場(chǎng)景分為小型無人機(jī)常規(guī)運(yùn)行和無人機(jī)的高級(jí)運(yùn)行，其中高級(jí)運(yùn)行也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分，比如城市空中交通、無人機(jī)物流運(yùn)輸、應(yīng)急飛行、農(nóng)業(yè)植保等。再從具體的運(yùn)行場(chǎng)景出發(fā)，逐步拆分并確定相應(yīng)的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管環(huán)節(jié)、具體要求，將這些要素輸入到系統(tǒng)，構(gòu)建完整的監(jiān)管閉環(huán)體系。

未來，大力發(fā)展低空交通運(yùn)輸，是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。低空交通的發(fā)展必須打破常規(guī)政策、體制的束縛，有所突破創(chuàng)新，才能破繭成蝶。