文／韋桂妮 廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東廣州 510060

引言：

2019 年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18 號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“18 號(hào)文”），提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項(xiàng)空間規(guī)劃融合統(tǒng)一，建立“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。在國(guó)土空間規(guī)劃體制改革后，面向存量用地再開(kāi)發(fā)的城市更新是資源環(huán)境緊約束背景下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的主要措施和城市建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。2020 年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。城市更新首次出現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中，上升為重要的國(guó)家戰(zhàn)略。然而進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃的新時(shí)期，各個(gè)地方的城市更新規(guī)劃仍缺乏明晰規(guī)劃思路，城市更新項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。為此，應(yīng)尋求科學(xué)有效的城市更新路徑，推動(dòng)存量空間資源得到高效利用，支撐城市發(fā)展建設(shè)。

1.國(guó)土空間規(guī)劃背景下城市更新規(guī)劃的特征

第一，規(guī)劃體系層級(jí)化。18 號(hào)文明確提出建立國(guó)土空間規(guī)劃的“五級(jí)三類”體系，“五級(jí)”是對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系分五個(gè)層級(jí)，“三類”包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷完善，城市更新規(guī)劃的規(guī)劃體系也不斷豐富和拓展，并充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系。城市更新應(yīng)以國(guó)土空間總體規(guī)劃提出的總體目標(biāo)為引領(lǐng)，明確更新重點(diǎn)方向。以專項(xiàng)規(guī)劃為指引構(gòu)建城市更新的路徑和更新機(jī)制[1]。同時(shí)充分銜接作為實(shí)施性安排的詳細(xì)規(guī)劃，將城市更新的各項(xiàng)目標(biāo)、指標(biāo)和要求通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)和落實(shí)，將城市更新納入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的“一張圖”，堅(jiān)持強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和剛性管控。通過(guò)與國(guó)土空間的規(guī)劃體系相互銜接，明確規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，逐級(jí)落實(shí)規(guī)劃意圖，確保城市更新不變形走樣，實(shí)現(xiàn)縱向推進(jìn)城市更新工作。

第二，規(guī)劃目標(biāo)多維度。新時(shí)期的城市更新需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效益、文化傳承等諸多維度出發(fā)，明確城市更新需求，圍繞實(shí)際需求設(shè)定更新規(guī)劃目標(biāo)。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度以提高建設(shè)用地利用效率、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為規(guī)劃目標(biāo)，在社會(huì)效益維度以提高公共服務(wù)質(zhì)量與改善人居環(huán)境作為規(guī)劃目標(biāo)，在文化傳承維度以保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、創(chuàng)新地域文化傳承載體作為規(guī)劃目標(biāo)。

第三，規(guī)劃方法協(xié)商式。面對(duì)存量更新地區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的土地、空間和既有權(quán)屬利益關(guān)系，需要合實(shí)際情況，組織地方政府、企業(yè)、原權(quán)利主體多方進(jìn)行溝通協(xié)商，通過(guò)持續(xù)性的“社會(huì)治理+空間治理”推動(dòng)更新項(xiàng)目的開(kāi)展，從而在滿足國(guó)土空間規(guī)劃管控要求的前提下，制定切實(shí)可行的城市更新規(guī)劃方案[2]。

2.廣州市增城區(qū)城市更新的現(xiàn)狀

廣州市增城區(qū)地處廣東省中部，粵港澳大灣區(qū)東北部，地處廣州都市圈、深圳都市圈兩大都市圈交匯處，西距廣州市中心60 公里，毗鄰莞深惠，北依九連山脈和羅浮山脈，南臨東江入?？?，是全國(guó)著名的荔枝之鄉(xiāng)、絲苗米之鄉(xiāng)、牛仔服裝名城，廣州東部重鎮(zhèn)之一。2022 年增城區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1325.27 億元，常住人口155.04 萬(wàn)人，位列全市第七。多年來(lái)，增城區(qū)堅(jiān)持先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，以城市更新為重要抓手推動(dòng)城市面貌顯著改善。然而在區(qū)域格局不斷變化的背景下，增城區(qū)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2.1 城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地低效混雜

改革開(kāi)放后，增城依靠區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)吸引來(lái)自香港的資金和技術(shù)，以村集體為基本單元，利用廉價(jià)土地和大量外來(lái)勞動(dòng)力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成了“農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化”的道路。在這樣的背景下，增城區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“攤大餅”式的外延擴(kuò)張空間利用模式，用地效率較低。

受現(xiàn)狀自然地形地貌、河流水系的影響，增城區(qū)的城、鎮(zhèn)、村犬牙交錯(cuò)，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合地區(qū)土地利用混合性和多樣性的典型特征。增城區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村彼此之間黏連，產(chǎn)業(yè)與居住空間交錯(cuò)混雜，沿著廣汕公路、荔新公路、新新公路等主要的交通走廊蔓延，生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間混雜。2021 年增城區(qū)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積23056.12 公頃，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城市用地3886.99 公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地16.86%，建制鎮(zhèn)用地12073.22 公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地52.36%，村莊用地7095.91 公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地30.78%，建制鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地占比超過(guò)82%。

此外，全區(qū)工業(yè)園區(qū)遍地開(kāi)花，新塘、仙村、寧西新增大量工業(yè)用地、增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)正在加快推進(jìn)建設(shè)。除荔湖街道、派潭鎮(zhèn)、小樓鎮(zhèn)、正果鎮(zhèn)外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有或正在建設(shè)工業(yè)園區(qū)，整體規(guī)模較小、布局零散，建設(shè)用地較為粗放，土地利用集約程度不高。

2.2 推動(dòng)完善城市更新的體制機(jī)制

為推動(dòng)全區(qū)的城市更新工作，增城區(qū)出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，如《增城區(qū)有序推進(jìn)舊村全面改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《廣州市增城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)增城區(qū)深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施細(xì)則的通知》等支持全區(qū)城市更新工作。同時(shí)出臺(tái)了《增城區(qū)城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組議事規(guī)則（試行）》，進(jìn)一步優(yōu)化審批程序，強(qiáng)化控制城市更新規(guī)模及節(jié)奏，有序推進(jìn)舊村、舊廠、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)的更新改造。目前已批復(fù)5 個(gè)舊村項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)（2個(gè)全面改造、3 個(gè)綜合整治），啟動(dòng)4 個(gè)安置區(qū)建設(shè)。同時(shí)探索多種城市更新路徑，以政府主導(dǎo)開(kāi)展的“儲(chǔ)改結(jié)合”湖中村城中村改造項(xiàng)目是全市首個(gè)政府和區(qū)屬國(guó)企聯(lián)合的儲(chǔ)改結(jié)合項(xiàng)目[3]。

2.3 成片推進(jìn)存量低效工業(yè)用地改造

在廣東省明確“制造業(yè)當(dāng)家”、廣州市強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)第一，制造業(yè)立市”的發(fā)展格局下，增城區(qū)提出“制造業(yè)強(qiáng)區(qū)、質(zhì)量強(qiáng)區(qū)”戰(zhàn)略，為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展騰空間、造環(huán)境，積極推進(jìn)存量低效工業(yè)用地的更新改造。2022 年，增城區(qū)系統(tǒng)有序推進(jìn)全區(qū)村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)整治提升工作，目前仙村鎮(zhèn)上境村項(xiàng)目成為全市首個(gè)用地批復(fù)、掛牌出讓和動(dòng)工建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目。

2.4 有序推動(dòng)老舊城區(qū)、老舊社區(qū)微改造

2015 年廣州市頒布《廣州市城市更新辦法》，創(chuàng)新性地提出“微改造”的更新方式，指的是在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施城市更新。

增城區(qū)按照全市統(tǒng)一部署持續(xù)推進(jìn)老舊小區(qū)微改造工作，通過(guò)微改造補(bǔ)齊民生短板。針對(duì)原增城糖紙廠和周邊散落民居進(jìn)行整合開(kāi)發(fā)，建設(shè)成為1978 電影小鎮(zhèn)微改造項(xiàng)目，打造成以影視產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，集文化創(chuàng)意、休閑旅游為一體的特色小鎮(zhèn)。在“十四五”期間，增城區(qū)計(jì)劃實(shí)施15 個(gè)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目，總投資預(yù)算超過(guò)8000 萬(wàn)元，預(yù)計(jì)惠及1700 多戶家庭、5000 多居民。

3.廣州市增城區(qū)城市更新面臨的困難

3.1 缺乏整體統(tǒng)籌：以市場(chǎng)主體投資為主

目前大部分城市更新項(xiàng)目以社會(huì)資本為主，各個(gè)舊村改造項(xiàng)目之間、與國(guó)有舊廠改造項(xiàng)目、微改造項(xiàng)目之間“各自為政”，與城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套缺乏銜接，缺乏從全區(qū)層面對(duì)更新改造項(xiàng)目總體規(guī)劃的引導(dǎo)，出現(xiàn)改造功能單一、城市配套服務(wù)功能跟不上、綜合效益不足的情況。無(wú)法通過(guò)成片整合的混合改造，實(shí)現(xiàn)片區(qū)的整體功能提升[4]。

3.2 實(shí)施效果不佳：就項(xiàng)目論項(xiàng)目、單個(gè)項(xiàng)目平衡

目前增城區(qū)的城市更新項(xiàng)目以“三舊”改造項(xiàng)目中的舊村改造為主，由于涉及到村集體及村民等多個(gè)權(quán)屬人，改造意愿難以統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)主體“挑肥揀瘦”。同時(shí)，由于更新改造政策范圍限定在“三舊”改造范圍，著眼于標(biāo)圖建庫(kù)數(shù)據(jù)，對(duì)象規(guī)定嚴(yán)格、覆蓋面小，導(dǎo)致可以納入改造范圍內(nèi)不同類型、不同權(quán)屬的存量用地分布十分破碎，難以獨(dú)立改造。

3.3 改造方式單一：無(wú)法滿足多樣化需求

舊村莊、舊廠房更新項(xiàng)目以全面改造為主，舊城鎮(zhèn)更新項(xiàng)目以老舊小區(qū)微改造為主。舊村莊、舊廠房全面改造無(wú)法適應(yīng)差異化的改造條件和改造要求。老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案千篇一律，未充分結(jié)合小區(qū)實(shí)際實(shí)施差異化設(shè)計(jì)。

4.廣州市增城區(qū)城市更新規(guī)劃策略

4.1 城市更新工作的新要求

2023 年2 月6 日，《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035 年）》公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。明確廣州將立足粵港澳大灣區(qū)核心引擎定位，提出“南建面海新城、北筑產(chǎn)業(yè)極點(diǎn)、東立綜合門戶、西聯(lián)廣佛同城、統(tǒng)籌山城灣海、貫通功能走廊、壯大合作腹地、強(qiáng)化灣區(qū)核心”的發(fā)展策略，明確城市更新重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)施差異化更新策略[5]。

增城區(qū)作為廣州市向東聯(lián)系東莞深圳的橋頭堡，是“東立綜合門戶”的戰(zhàn)略承載地，要發(fā)揮作為廣州與深圳、東莞、惠州合作互聯(lián)的空間載體作用，也是廣州市通過(guò)城市更新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要地區(qū)。因此增城區(qū)盤活全區(qū)的存量低效用地，探索高質(zhì)量發(fā)展路徑，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供指引。

4.2 城市更新工作的原則

4.2.1 堅(jiān)守底線思維

嚴(yán)守生態(tài)底線、耕地保護(hù)底線、歷史文化底線。堅(jiān)持“留改拆”并舉，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，不破壞地形地貌，不伐移老樹(shù)和有鄉(xiāng)土特點(diǎn)的現(xiàn)有樹(shù)木，不挖山填湖。加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承，不隨意改老地名，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價(jià)值的老建筑，構(gòu)建更可持續(xù)的城市更新體系。

4.2.2 成片連片謀劃

在城市更新過(guò)程中跳出單一改造項(xiàng)目的局限，不能“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”，要加強(qiáng)片區(qū)統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性思維，重點(diǎn)推進(jìn)重大平臺(tái)、重要區(qū)域城市更新的成片連片謀劃，強(qiáng)化高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間保障和區(qū)域性公服設(shè)施的實(shí)施保障，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)優(yōu)化、居住功能提升、城市文明躍升。

4.2.3 兼顧多元目標(biāo)

要以開(kāi)放共享為原則，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市各群體的需求，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，通過(guò)城市更新創(chuàng)造豐富多樣的活力交往空間、提供可負(fù)擔(dān)的居住空間與創(chuàng)業(yè)空間，提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

4.3 城市更新規(guī)劃的優(yōu)化建議

4.3.1 對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃體系、優(yōu)化規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制

參照《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035 年）》的規(guī)劃要求，城市更新規(guī)劃要對(duì)接國(guó)土空間管控體系，優(yōu)化規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，構(gòu)建“總體規(guī)劃定目標(biāo)定重點(diǎn)、專項(xiàng)規(guī)劃建路徑建機(jī)制、詳細(xì)規(guī)劃控指標(biāo)定功能”的三級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，逐級(jí)落實(shí)規(guī)劃意圖，確保城市更新不變形走樣。

在詳細(xì)規(guī)劃層面，建立“單元詳細(xì)規(guī)劃+地塊詳細(xì)規(guī)劃”分層編制和分級(jí)審批管控體系，提高編審效率，推進(jìn)城市更新項(xiàng)目提質(zhì)增效。開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的地區(qū)編制城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃，除需按照國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范編制外，還需要明確城市更新單元的發(fā)展定位與主導(dǎo)功能、改造方式、歷史文化保護(hù)、科學(xué)綠化、洪澇安全、地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量、職住平衡、公共配套、規(guī)劃指標(biāo)、土地整備、經(jīng)濟(jì)分析、區(qū)域統(tǒng)籌及分期實(shí)施等方面的等規(guī)劃管控要求[6]。地塊詳細(xì)規(guī)劃主要明確城市更新單元內(nèi)的地塊位置、地塊界線、用地性質(zhì)、地塊規(guī)劃指標(biāo)、支路線位和寬度、配套設(shè)施布局等管控要求。

4.3.2 整體統(tǒng)籌城市更新項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化

參照《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2035 年）》的規(guī)劃要求，綜合考慮更新用地現(xiàn)狀實(shí)際情況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能結(jié)構(gòu)、空間治理要求、資源配置等條件，劃分歷史文化保護(hù)區(qū)、城市化地區(qū)、類城市化地區(qū)、新規(guī)劃功能區(qū)以及其他地區(qū)，分別明確城市環(huán)境更新、生態(tài)修復(fù)、功能完善、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、歷史文化活化與保育等工作重點(diǎn)，結(jié)合分區(qū)情況提出差異化的策略建議，推動(dòng)城市環(huán)境品質(zhì)、空間結(jié)構(gòu)和功能效益的整體優(yōu)化提升。

圍繞城市更新改造目標(biāo)，提出近期、中期和遠(yuǎn)期城市更新項(xiàng)目的分布推進(jìn)時(shí)序安排，有序推進(jìn)全區(qū)更新改造。局部地區(qū)選取改造條件較為成熟、具有典型和示范意義的更新項(xiàng)目作為試點(diǎn)，探索歷史用地手續(xù)完善、用地指標(biāo)和規(guī)模支持等方面的改造路徑創(chuàng)新，通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目形成示范效應(yīng)。

4.3.3 分類探索多元改造方式、協(xié)同多種路徑推動(dòng)實(shí)施

對(duì)于不同改造對(duì)象和更新目標(biāo)，制定差異化政策組合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、配套提升、環(huán)境改善和公益性項(xiàng)目落地的綜合目標(biāo)。對(duì)于存量用地為主的地區(qū)，酌情安排適量增量用地指標(biāo)，填補(bǔ)邊角地、夾心地、插花地等零散用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用需求，實(shí)現(xiàn)土地整合和高效利用。針對(duì)舊村莊改造，允許納入儲(chǔ)備用地一并改造，舊城鎮(zhèn)改造探索“項(xiàng)目掛牌、凈地出讓”的模式，舊廠房改造完善收益分配制度，進(jìn)一步加大改造收益支持。對(duì)于增量為主的地區(qū)，將土地征收與城市更新改造相結(jié)合，探索“儲(chǔ)改結(jié)合”的創(chuàng)新路徑，以改造促征收[7]。在重點(diǎn)城市更新片區(qū)做地范圍，可靈活采用“做儲(chǔ)結(jié)合、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”“改儲(chǔ)結(jié)合、帶方案招商”模式，加強(qiáng)土地資源要素保障。統(tǒng)籌國(guó)有和集體建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地整合和高效利用。探索多元改造路徑與政策支持，助力存量土地資源的釋放。

4.3.4 構(gòu)建多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制、保障城市更新規(guī)劃實(shí)施

以社會(huì)治理為基礎(chǔ)、協(xié)同空間治理，推動(dòng)繡花式城市更新與精細(xì)化社會(huì)治理相結(jié)合，構(gòu)建由“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、基層共建、多方共謀”的城市更新綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。以共同締造理念為引領(lǐng)，邀請(qǐng)專家學(xué)者、社區(qū)居民/村民、各利益主體積極參與城市更新決策過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策。在現(xiàn)有職能和工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展的項(xiàng)目計(jì)劃，理順部門間協(xié)作機(jī)制；在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立職能部門之間，社會(huì)、市場(chǎng)與職能部門之間的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)；以構(gòu)建“平臺(tái)型”服務(wù)的方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新的工作與管理，達(dá)成更新工作的相對(duì)共識(shí)，結(jié)合城市更新推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市更新面臨著規(guī)劃體系層級(jí)化、規(guī)劃目標(biāo)多維度、規(guī)劃方法協(xié)商式的特征。廣州市增城區(qū)的城市更新工作存在缺乏整體統(tǒng)籌、實(shí)施效果不佳、改造方式單一等不足，在新形勢(shì)下，要準(zhǔn)確掌握規(guī)劃特征，明確全新規(guī)劃體系，明確管控要求，科學(xué)規(guī)劃空間布局，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略，推動(dòng)城市健康、可持續(xù)的發(fā)展。