朱 軍 潘秀新

一、研究問題與理論視角

從學(xué)理上來看,鑄牢中華民族共同體意識是中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中系統(tǒng)推進(jìn)民族建設(shè)的政治文化工程。民族建設(shè)是現(xiàn)代國家情感、認(rèn)同與身份建設(shè)的重要維度。福山把民族建設(shè)視為國家建設(shè)成功的關(guān)鍵,直達(dá)國家的核心內(nèi)涵。(1)弗朗西斯·福山:《政治秩序與政治衰敗:從工業(yè)革命到民主全球化》,毛俊杰譯,桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2015年,第168頁。民族建設(shè)或稱為民族統(tǒng)一構(gòu)設(shè),“民族統(tǒng)一構(gòu)設(shè)是一個建筑學(xué)上的比喻,意指引導(dǎo)一國內(nèi)部走向一體化,并使其居民結(jié)為同一民族成員的過程”(2)戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾主編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(修訂本)》,鄧正來譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002年,第527頁。。在中國的政治文化語境中,民族建設(shè)就是中華民族建設(shè)。中華民族建設(shè)就是運用國家政權(quán)的力量,通過必要的制度安排和政策安排,推動中華民族進(jìn)一步鞏固的過程。(3)周平:《論中華民族建設(shè)》,《思想戰(zhàn)線》2011年第5期,第16-22頁。中華民族共同體的凝聚和鞏固,各民族成員對現(xiàn)代國家認(rèn)同意識的強化和內(nèi)化,離不開“鑄牢”“打牢”和“培育”的政策實踐和治理行為,這表明國家意志與制度安排發(fā)揮關(guān)鍵的樞紐作用。鑄牢中華民族共同體意識,作為黨的民族工作和民族區(qū)域各項工作的主線,需要通過民族政策的具體落實和民族工作的實踐運行,將民族事務(wù)治理體系轉(zhuǎn)化為治理效能,有形有感有效地推動各民族群眾形成對中華民族共同體的認(rèn)同。

鑄牢中華民族共同體意識需要載體、組織和場域。隨著中國進(jìn)入各民族跨區(qū)域大流動的活躍期,中國民族人口分布格局呈現(xiàn)大流動、大融居的新特點和大趨勢(4)《鑄牢中華民族共同體意識——全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會精神輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2021年,第116頁。,城市尤其是外來人口高度集聚的大型城市成為城市民族工作的重要場域,城市政府在鑄牢中華民族共同體意識中將發(fā)揮日益重要的作用?！?021年中央民族工作會議專門對做好城市民族工作作出了進(jìn)一步部署,明確了城市在鑄牢中華民族共同體意識和促進(jìn)各民族交往交流交融中的重要平臺定位?！?5)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第151頁。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的新需要,鑄牢中華民族共同體意識的新使命,向城市民族工作提出新的任務(wù)、要求和挑戰(zhàn)。城市政府如何鑄牢中華民族共同體意識,積極推動各民族的城市融入和全方位社會互嵌,成為一項亟待研究的理論與實踐課題。

鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)鍵在于民族事務(wù)治理體系的現(xiàn)代化水平,而黨的民族工作格局則是民族事務(wù)治理體系及其治理效能的根本性制度保障。圍繞建構(gòu)一個多元主體、上下協(xié)同、政社聯(lián)動、協(xié)商互信的社會化和嵌入型的廣義民族工作格局,研究者提出了城市民族工作的“協(xié)作治理”“嵌入式治理”“全域化治理”等工作模式。根據(jù)鑄牢中華民族共同體意識作為民族工作主線的最新要求,研究者從破解少數(shù)民族流入城市的“三個不適應(yīng)”入手,提煉出了城市民族工作的武漢經(jīng)驗、寧波北侖經(jīng)驗和廣東模式。這些研究本質(zhì)上指出了城市民族工作仍然存在一定程度的“部門化”傾向,城市民族工作的社會化和協(xié)同性水平不足,仍然制約城市政府鑄牢中華民族共同體意識的政策效能,而各種地方性經(jīng)驗或者成功模式也在一定地域、部門或者領(lǐng)域嘗試克服治理體系的不適應(yīng)問題,為邁向整體性治理提供了初步探索。

二、鑄牢中華民族共同體意識向城市協(xié)同治理提出新挑戰(zhàn)和新要求

隨著鑄牢中華民族共同體意識成為黨的民族工作和民族區(qū)域各項工作的主線,要賦予所有改革發(fā)展以彰顯中華民族共同體意識的意義,一種認(rèn)同、身份與感情的民族建設(shè)也要貫徹到城市民族工作的各個環(huán)節(jié)、領(lǐng)域與部門。這對城市民族工作提出了新挑戰(zhàn)和新要求,對城市民族工作的協(xié)同性、社會化與整體性推進(jìn)能力提出了新的治理目標(biāo)。

(一)城市少數(shù)民族流動人口由城市接納適應(yīng)到城市融入的轉(zhuǎn)變

2014年中央民族工作會議提出:“讓城市更好接納少數(shù)民族群眾,讓少數(shù)民族群眾更好融入城市?！?6)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2015年,第293頁。2021年中央民族工作會議指出:“逐步實現(xiàn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟(jì)、社會、心理等方面的全方位嵌入?！?7)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第141頁。通過兩次中央民族工作會議的強調(diào)與糾偏,確立公共服務(wù)與社會治理作為基層治理的價值觀念,城市政府大多糾正了過去“防范”“排斥”和“拒絕”少數(shù)民族流動人口的錯誤觀念與做法,少數(shù)民族流動人口已經(jīng)由城市的接納適應(yīng),開始轉(zhuǎn)向城市融入,由“三個不適應(yīng)”初涉城市的陣痛期進(jìn)入到市民轉(zhuǎn)型的融入期。

基于對少數(shù)民族流動人口特殊性的考察,有研究者認(rèn)為:“少數(shù)民族流動人口城市融入程度是指少數(shù)民族流動人口與該城市本地居民相互配合、相互適應(yīng)并彼此認(rèn)可的程度,以及少數(shù)民族流動人口語言文化、風(fēng)俗習(xí)慣與該城市主體文化相適應(yīng)的程度。”(8)高向東、李芬:《大城市少數(shù)民族流動人口城市融入指標(biāo)體系構(gòu)建研究》,《人口與社會》2018年第4期,第33-41頁。在綜述城市融入相關(guān)研究中,梁波等人發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民工的城市融入,其本質(zhì)就是多重空間、身份與觀念、價值、認(rèn)同的轉(zhuǎn)換”(9)梁波、王海英:《城市融入:外來農(nóng)民工的市民化——對已有研究的綜述》,《人口與發(fā)展》2010年第4期,第73-85頁。。楊菊華從經(jīng)濟(jì)整合、社會適應(yīng)、文化交融和心理認(rèn)同四個方面考察中國流動人口的社會融入。(10)楊菊華:《中國流動人口的社會融入研究》,《中國社會科學(xué)》2015年第2期,第61-79頁。城市融入包含了空間轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)換、認(rèn)同轉(zhuǎn)換幾個彼此密切關(guān)聯(lián)的社會互動過程,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理等多維內(nèi)容?？傮w上看,城市融入的內(nèi)涵維度基本上涵蓋了各民族全方位嵌入的內(nèi)容。但是以鑄牢中華民族共同體意識為導(dǎo)向的城市民族工作,向少數(shù)民族流動人口的城市融入提出了高階目標(biāo)。

首先,城市融入由個體的適應(yīng)過程轉(zhuǎn)變?yōu)檎墓卜?wù)職能。2021年中央民族工作會議明確指出,地方政府要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)資源配置”“完善政策舉措”“營造環(huán)境氛圍”,推進(jìn)各民族的全方位嵌入,明確了城市融入作為政府職責(zé)的定位。(11)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第140-141頁。其次,契合中華民族共同體的身份、認(rèn)同與感情的建構(gòu),城市融入已經(jīng)由空間、職業(yè)的轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)向了身份與認(rèn)同的塑造,對城市融入的心理與認(rèn)同維度提出更高要求。如何培養(yǎng)共同的社區(qū)觀念、市民觀念和國家觀念成為城市民族工作新的著力點。最后,鑄牢中華民族共同體意識既是一個自上而下的制度建設(shè)與政策實施的過程,同時也是一個自下而上的個體行動能力、社會組織參與和情感認(rèn)同建設(shè)的過程,政府與社會的通力協(xié)作是推動少數(shù)民族城市融入的關(guān)鍵。

(二)城市社會結(jié)構(gòu)的分化催生人們對美好生活的更多期待

21世紀(jì)以來,少數(shù)民族流動人口已經(jīng)逐漸由一個內(nèi)部同質(zhì)性較強的“邊緣性”“弱勢性”和“文化特殊性”的群體,開始向內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化的具有異質(zhì)性的群體轉(zhuǎn)變,基于“少數(shù)民族流動人口”統(tǒng)一性標(biāo)簽的同質(zhì)化的利益訴求開始走向利益的多元化與差異化?！皳?jù)統(tǒng)計,居住在城市和散居地區(qū)的少數(shù)民族人口已經(jīng)超過少數(shù)民族總?cè)丝诘娜种??！?12)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第151頁。一些城市流動人口的數(shù)量已經(jīng)超過了本地戶籍人口數(shù)量,由地域型城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼裥统鞘?。隨著流動人口居住時間的增長,必然會導(dǎo)致身份認(rèn)同、心理認(rèn)同以及利益訴求的變化。針對城市民族的社會調(diào)查指出,少數(shù)民族流動人口在農(nóng)民工代際、戶口身份、就業(yè)身份與文化生活方面存在差異性和社會結(jié)構(gòu)分化。基于8個城市的少數(shù)民族流動人口合法權(quán)益保障調(diào)查也證實,受教育年限、就業(yè)身份、收入水平、流出和流入地等社會結(jié)構(gòu)差異,影響到城市少數(shù)民族選擇勞動權(quán)益或者市民權(quán)益作為迫切性權(quán)益。(13)朱軍:《新型城鎮(zhèn)化與城市民族工作創(chuàng)新》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2021年,第223-225頁。一些少數(shù)民族流動人口在飲食習(xí)慣、宗教活動、喪葬習(xí)俗、教育資源、行政參與等方面也有特殊的利益訴求。

從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體趨勢來看,少數(shù)民族流動人口呈現(xiàn)定居的長期化、家庭化與市民化的趨勢。在這個過程中,城市新移民與老市民的沖突和磨合,少數(shù)民族文化與城市文化的沖突與整合,人口快速增長的秩序需求與城市政府治理能力的張力,以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的思想意識的快速傳播與意識形態(tài)引導(dǎo)機制的建設(shè),都指向城市社會治理的復(fù)雜性與利益協(xié)調(diào)的艱巨性。在城市場域,促進(jìn)各民族交往交流交融,引導(dǎo)中華民族共同體意識的形成,需要城市政府具有容納多元利益、協(xié)調(diào)沖突矛盾并推進(jìn)城市人口融入與發(fā)展的能力。2014年國務(wù)院發(fā)展研究中心等發(fā)布的《中國:推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》研究報告把效率、包容性和可持續(xù)性列為中國城鎮(zhèn)化的三個挑戰(zhàn)。(14)《中國:推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》,《管理世界》2014年第4期,第5-17頁。李培林認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化面臨一些突出的問題:“從社會學(xué)的視角看,主要是城市的包容性問題和社會活力問題,而且這是兩個相互關(guān)聯(lián)的問題?！?15)李培林:《面對未來:我國城鎮(zhèn)化的特征、挑戰(zhàn)和趨勢》,《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報》2022年第8期,第5-20頁。鑄牢中華民族共同體意識成為民族工作的主線,推動城市政府不僅要關(guān)注城市發(fā)展的效率和速度問題,而且還要關(guān)注多元文化共生、多元價值兼容與新舊移民的包容性建設(shè),其中多元民族的包容性和中華民族共同體建設(shè)是城市包容性建設(shè)的題中之義。

(三)風(fēng)險社會治理與趕超型現(xiàn)代化建設(shè)構(gòu)成城市民族工作的雙重任務(wù)

大致來看,城市民族工作包括了面向民族地區(qū)的對口支援和地區(qū)協(xié)作、城市社會自身的治理兩類性質(zhì)的工作。從城市民族工作的發(fā)展歷程來看,自20世紀(jì)80年代,城市政府就承擔(dān)了面向民族地區(qū)、貧困地區(qū)的地區(qū)協(xié)作、對口援助、扶貧發(fā)展等任務(wù)。這些任務(wù)往往是國家為了解決地區(qū)之間不平衡不充分發(fā)展現(xiàn)象,由發(fā)達(dá)地區(qū)的城市對口幫扶、支援不發(fā)達(dá)的民族地區(qū),從外源動力上推動不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行趕超型現(xiàn)代化建設(shè)(16)“趕超型現(xiàn)代化”作為一個學(xué)術(shù)概念,被用來分析第三世界的后發(fā)國家利用后發(fā)優(yōu)勢,采用和借鑒發(fā)達(dá)國家已創(chuàng)造的先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和一切文明成果加快自身的發(fā)展步伐,從而縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距。參見王雅林:《中國的“趕超型現(xiàn)代化”》,《社會學(xué)研究》1994年第1期,第19-29頁。本文把“趕超型現(xiàn)代化”的概念移用到一個國家的內(nèi)部,即欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過吸收、借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗甚至是直接接受來自發(fā)達(dá)地區(qū)的資源援助,從而快速縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)之間差距的現(xiàn)代化發(fā)展路徑。,從而實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展。趕超型現(xiàn)代化建設(shè)作為政府的施政目標(biāo),運行的組織環(huán)境相對封閉,任務(wù)目標(biāo)較為單一明確,一般通過政府內(nèi)部協(xié)同和層級控制命令就可以實現(xiàn)運作。中國的對口支援和精準(zhǔn)扶貧取得很大成效,也在于這種“集中力量辦大事”的縱向科層體系的組織運作。

經(jīng)過40多年快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,追求現(xiàn)代化建設(shè)的迫切愿望已經(jīng)推動中國社會具有了現(xiàn)代性特征,而這也構(gòu)成了社會風(fēng)險產(chǎn)生的重要結(jié)構(gòu)性根源。社會風(fēng)險的長期性、結(jié)構(gòu)性與制度性也在塑造社會運行的基本狀態(tài)和屬性,風(fēng)險社會治理成為現(xiàn)代社會的關(guān)鍵主題。“當(dāng)風(fēng)險成為全球社會的普遍現(xiàn)象,具有結(jié)構(gòu)化、制度化特征,并帶來極大不確定性的時候,社會就成為了全球風(fēng)險社會?！?17)范如國:《“全球風(fēng)險社會”治理:復(fù)雜性范式與中國參與》,《中國社會科學(xué)》2017年第2期,第65-83頁。國家統(tǒng)計局最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:中國現(xiàn)有超大城市7座和特大城市14座。這些超大城市和特大城市往往是全國或者區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心,聚居著大量的人口,匯聚大量的流動人口,人口流動社會風(fēng)險成為這些城市的內(nèi)在屬性和特征。

超大城市和特大城市面臨人口大規(guī)模流動所帶來的治理風(fēng)險,流動人口社會風(fēng)險治理越來越成為城市民族工作的主要內(nèi)容,向城市民族工作的社會化與協(xié)同性水平提出更高的要求。超大城市和特大城市流動人口社會風(fēng)險具有空間分異化、邊緣化聚居、社會結(jié)構(gòu)斷裂、風(fēng)險裂變與放大的具體表征,并表現(xiàn)為風(fēng)險利益主體多元化、風(fēng)險分配不公、風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多變和風(fēng)險責(zé)任不清的內(nèi)在屬性。(18)木永躍:《超大城市流動人口社會風(fēng)險及其治理》,《新視野》2018年第6期,第103-109頁。作為治理目標(biāo)的風(fēng)險社會完全不同于趕超型現(xiàn)代化建設(shè)所需要的組織環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)。風(fēng)險社會治理所運行的組織環(huán)境具有開放性強、利益訴求的多元性和不確定性強的特征,更適合多元主體參與、治理資源共享、責(zé)任風(fēng)險共擔(dān)、協(xié)商互信共治的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。與趕超型現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)相比,風(fēng)險社會治理對于城市民族工作更具挑戰(zhàn)性和未來發(fā)展的趨勢性。

三、鑄牢中華民族共同體意識凸顯城市協(xié)同治理的棘手問題

鑄牢中華民族共同體意識涉及治理主體多元、任務(wù)領(lǐng)域廣泛、公共事務(wù)多樣,必然帶來大量的跨層級、跨功能與跨部門的協(xié)調(diào)與溝通問題。在缺乏整體性觀念和有效溝通協(xié)調(diào)制度保障的情況下,鑄牢中華民族共同體意識相關(guān)工作的要求對城市政府的協(xié)同治理是一個巨大挑戰(zhàn),民族事務(wù)治理的理念、體制與機制也出現(xiàn)了功能不適應(yīng)的現(xiàn)象。

(一)治理理念:過度聚焦城市的物質(zhì)建設(shè)與少數(shù)民族的差異性

“政府治理理念是政府治理的價值基礎(chǔ),它規(guī)約與限定了政府的權(quán)力配置與職能定位,從而影響到政府治理的模式與治理機制?！?19)朱軍:《城市民族事務(wù)政府治理的理念變革與機制創(chuàng)新》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第6期,第15-20頁。城市民族工作是城市工作的重要組成部分,自然受制于城市政府治理模式的影響,而城市政府治理理念則決定民族事務(wù)治理模式的實施內(nèi)容與發(fā)展方向。城市政府如何認(rèn)知和定位政府職能,即城市職能定位于服務(wù)型政府還是發(fā)展績效型政府,這根本關(guān)系到各民族人民福祉的公共資源分配與權(quán)益保障。

十八大以來,黨和國家大力倡導(dǎo)和推進(jìn)“五位一體”的科學(xué)性和均衡性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展觀,但是“政治晉升錦標(biāo)賽體制”和“目標(biāo)責(zé)任制”的硬約束,仍然讓城市政府的執(zhí)政者熱衷于關(guān)心政治生命周期內(nèi)的個體升遷。(20)曾凡軍、潘懿:《基層治理碎片化與整體性治理共同體》,《浙江學(xué)刊》2021年第3期,第65頁。與制度優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等物質(zhì)建設(shè)相比,國家認(rèn)同、共同體身份與文化認(rèn)同等精神建設(shè)時間更加漫長、過程更加復(fù)雜。有學(xué)者在比較民族建設(shè)與國家建設(shè)的差異時指出:“民族建設(shè)所涉及的核心要素(身份、團(tuán)結(jié)、忠誠、歸屬、愛)比構(gòu)建國家機構(gòu)更難以捉摸,更不具體,更難以在邏輯框架或干預(yù)邏輯中把握?！?21)René Grotenhuis, Nation-building as Necessary Effort in Fragile States, Netherlands:Amsterdam University Press, 2016, p.89.追求現(xiàn)代化發(fā)展的物質(zhì)建設(shè)的顯性和短期績效,與鑄牢中華民族共同體意識的民族建設(shè)的隱性和長期績效相比,作為理性人的城市政府執(zhí)政者往往會更傾向于選擇前者。這使得顯性政績抓得實在,有績效考核和指標(biāo)分解,有貫徹落實的政治保障,而關(guān)涉國家認(rèn)同和身份塑造的民族建設(shè)多停留在紙面宣傳,調(diào)子響亮,難以量化操作。

與一般的城市公共事務(wù)不同,涉及民族因素的公共事務(wù)還需要把握共同性與差異性的辯證關(guān)系,這也是鑄牢中華民族共同體意識的重要方法論原則。長期以來,城市民族工作的重要工作對象就是城市中的少數(shù)民族?！俺鞘忻褡骞ぷ饕环矫媸侵敢猿鞘猩贁?shù)民族問題為主要對象的工作,即面向城市少數(shù)民族的工作。”(22)沈林:《關(guān)于城市民族工作中的幾個理論和實施問題》,《中國民族》2002年第3期,第8-10頁。在這種思路的指導(dǎo)之下,城市政府致力于建構(gòu)一套差別化的政策體系與工作舉措,以保障少數(shù)民族的合法權(quán)益為工作目標(biāo),推動少數(shù)民族的繁榮發(fā)展。2021年中央民族工作會議明確指出:“要堅持法律面前人人平等,依法保障各族群眾合法權(quán)益?！?23)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第152頁。城市民族工作由保障少數(shù)民族的合法權(quán)益轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ细髅褡宓暮戏?quán)益,這是城市民族事務(wù)治理理念的重大變革。在實踐中,“增進(jìn)共同性、尊重和包容差異性”的重要原則還存在認(rèn)知與執(zhí)行方面的較大差異,以共同性代替差異性或者以差異性顯示特色性的做法仍然存在。

(二)治理體制:治理主體部門化和單一化導(dǎo)致政社協(xié)同不順暢

在城市民族事務(wù)治理中,涉及黨委、政府、統(tǒng)戰(zhàn)部、民族工作部門、相關(guān)政府部門以及社會力量6方面的治理主體,它們分別承擔(dān)不同的職責(zé)和功能,是民族事務(wù)治理體系運轉(zhuǎn)不可或缺的組成部分。治理體制的不適應(yīng)指向這些多元化的治理主體在涉及民族事務(wù)的公共服務(wù)、社會管理與秩序維持過程中,缺乏共同性目標(biāo)的協(xié)同與任務(wù)配置上的銜接,彼此相互獨立甚至排斥,無法形成有效的治理合力。民族事務(wù)治理體制的不適應(yīng)既反映在民族事務(wù)治理主要集中在民族工作部門的“部門化”現(xiàn)象,也反映在高度依賴縱向科層體制協(xié)調(diào)功能,形成了政府主導(dǎo)型的城市治理模式。

首先,受制于計劃經(jīng)濟(jì)時代較為僵化的“條條塊塊”行政模式的慣性影響,民族工作部門化的傾向存在于民族事務(wù)治理實踐中。過去,一談到民族工作,就認(rèn)為全局性的民族工作只屬于單一的民族工作部門的事。其次,民族事務(wù)責(zé)任主體普遍缺失,具體表現(xiàn)為過去地市級、縣級及以下的地方政府大多沒有健全的民族工作部門,由此帶來的后果是不知道該由誰來負(fù)責(zé)民族工作。最后,民族工作機構(gòu)履職不到位、不充分的問題。以民委委員制的實際操作為例,民委委員制雖然改變了民委一家做民族工作的局面,但在推行的過程中各委員單位因職責(zé)分工的不同會出現(xiàn)聯(lián)系不緊密的現(xiàn)象,有的部門把民族工作當(dāng)成“攤派”的額外任務(wù),工作缺乏積極性和主動性,履職不充分、不到位,城市民族工作跨部門協(xié)同進(jìn)展緩慢。中央一再強調(diào)“民族工作政治性、政策性、群眾性強,覆蓋面廣,涉及方方面面,不是一域之事、一家之責(zé),做好民族工作意義重大”(24)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第190頁。。但是,基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),民族工作往往被視為消耗資源的事務(wù),民族工作部門也被視為消耗資源的部門,不能直接創(chuàng)造政績和績效,因而受到輕視和忽視。此外,受制于中國“政府創(chuàng)制社會”的治理情境(25)肖克、謝琦:《跨部門協(xié)同的治理敘事、中國適用性及理論完善》,《行政論壇》2021年第6期,第51-57頁。,其他治理主體諸如市場、第三部門等在一定程度上需要依附政府的力量獲得參與民族事務(wù)治理的機會與資源,盡管市場以及社會主體具有一定的獨立性和自主性,但總體上來看其能力和發(fā)展機會比較有限,相應(yīng)的協(xié)同機制發(fā)展也較為滯后。

(三)治理機制:縱向秩序整合機制主導(dǎo)城市民族工作跨部門協(xié)同

在民族工作實踐中,圍繞新時代民族工作的新格局,中國已經(jīng)初步形成了跨層級、跨功能與跨部門的協(xié)同機制,并發(fā)揮著一定的治理功能。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)把跨部門協(xié)同機制分為兩大類:結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制,側(cè)重協(xié)同的組織載體,即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排;程序性協(xié)同機制,側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段。(26)周志忍、蔣敏娟:《中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架》,《公共行政評論》2013年第1期,第91-117頁。按照跨部門協(xié)同機制的兩大類型與協(xié)同的三個維度(層級、功能與部門)列交叉聯(lián)表,城市民族工作的協(xié)同機制共有6大類型和對應(yīng)的子機制(見表1)。

表1 城市民族工作的協(xié)同機制

城市民族工作結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制是指在政府層級間、政府職能部門間以及公私部門間建立的有組織載體的制度性協(xié)同安排。1.跨層級結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制具有代表性的是行政派出管理機制,如新疆派駐干部常駐內(nèi)地的工作站。行政派出機構(gòu)是為了加強人口流出地與流入地的政府間溝通與協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的,實質(zhì)上是流出地政府經(jīng)濟(jì)社會管理職能的一種外延。(27)言輕、姜術(shù)容、王鋒:《少數(shù)民族流動人口流入地與流出地對接管理考察——以拉面經(jīng)濟(jì)從業(yè)人口服務(wù)管理為例》,《民族論壇》2016年第1期,第13-20頁。2.跨功能結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制主要有民委委員制、副職分工協(xié)同和領(lǐng)導(dǎo)小組。國家民委是中國最早采取委員會制的部委。在“職責(zé)同構(gòu)”的縱向政府結(jié)構(gòu)安排下,地方各級民族工作部門也多采取民委委員會制。分管型副職模式有助于歸口管理的若干“職能口”的協(xié)同合作。領(lǐng)導(dǎo)小組機制是指為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門協(xié)同機構(gòu)和機制的總稱,包括領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)小組等形式。3.跨部門結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制涉及政府與社會主體的協(xié)作,地方政府一般做法是建立多層級的自上而下的民族工作網(wǎng)絡(luò),在社區(qū)層次設(shè)立負(fù)責(zé)民族事務(wù)的助理或者專干。

城市民族工作的程序性協(xié)同機制是指通過程序性或者技術(shù)手段實現(xiàn)協(xié)同的機制安排。1.跨層級程序性協(xié)同機制主要有部門人員借調(diào)與掛職、簽訂框架性合作協(xié)議。如一些少數(shù)民族人口流入大省,會通過借調(diào)流出地工作人員或者掛職的方式,協(xié)助當(dāng)?shù)卣_展管理和服務(wù),或者雙方政府簽訂合作協(xié)議,實現(xiàn)信息資源、人員管理、協(xié)調(diào)行動、權(quán)益保障等方面的協(xié)同。2.跨功能程序性協(xié)同機制主要有兩種形式:部門聯(lián)合發(fā)文和部際聯(lián)席會議。這兩種形式往往發(fā)生在國家部委之間的橫向協(xié)同。如文化和旅游部、國家民委、國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于實施旅游促進(jìn)各民族交往交流交融計劃的意見》。(28)《三部門聯(lián)合實施旅游促進(jìn)各民族交往交流交融計劃》,2022年6月27日,https://www.mct.gov.cn/whzx/whyw/202206/t20220627_934135.htm,2023年4月11日。3.跨部門程序性協(xié)同機制涉及政府與社會主體之間的公私部門協(xié)同。地方政府通過示范引導(dǎo)、搭建平臺、資源下沉等方式培育、扶持社會力量,采取向社會組織購買服務(wù)的方式,實現(xiàn)公共服務(wù)的外包。

整體而言,城市民族工作中的跨部門協(xié)同機制具有以下的特點或不足。第一,城市民族工作的跨部門協(xié)同的體制與機制可以概括為兩種組織機制:一種是縱向的秩序整合機制,一種是橫向的秩序整合機制。(29)李友梅:《中國社會管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機制分析的視角》,《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期,第13-20頁。在城市民族工作的治理格局中,以黨政力量為單一主體的縱向秩序整合機制仍然占據(jù)了主導(dǎo)的地位。在少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理的相關(guān)協(xié)同機制創(chuàng)新中,或者是借助于同一政府內(nèi)部行政力量的推進(jìn)或者是不同地域和層級政府之間的橫向協(xié)調(diào)。第二,在城市社會風(fēng)險治理和流動性治理的過程中,政府與社會主體之間橫向的協(xié)同產(chǎn)生了較多的創(chuàng)新機制,比如民族工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共服務(wù)外包,對政府主導(dǎo)的城市治理模式產(chǎn)生了一定的補充作用。第三,流動人口的城市適應(yīng)以及產(chǎn)生的潛在社會穩(wěn)定問題成為城市政府協(xié)同機制創(chuàng)新的主要驅(qū)動力,而推動少數(shù)民族流動人口城市融入,實現(xiàn)各民族交往交流交融的協(xié)同機制尚處于計劃或者政策醞釀階段。

四、城市政府鑄牢中華民族共同體意識的整體性治理框架

為了克服傳統(tǒng)官僚體制運行僵化和民眾回應(yīng)性低效的弊端,反思新公共管理運動導(dǎo)致的公共服務(wù)市場化和效率至上的問題,20世紀(jì)90年代西方社會政府治理模式進(jìn)行了理論和實踐的創(chuàng)新。學(xué)者佩里·?？怂乖趯补芾砀母镏兴a(chǎn)生的碎片化治理及協(xié)調(diào)與整合問題進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上提出整體性治理理論。整體性治理理論主張,在全球化、資訊化、自由化和民主化的浪潮下,通過制度化的途徑來實現(xiàn)治理層級、治理功能、公私部門的整合,實現(xiàn)政府治理能力的全面提升。(30)彭錦鵬:《全觀型治理:理論與制度化策略》,《政治科學(xué)論叢》2005年第23期,第61-100頁。以整體性治理作為分析工具,本部分嘗試建構(gòu)城市政府鑄牢中華民族共同體意識的整體性治理框架。

(一)以“公共性”和“共同性”塑造城市民族工作的價值導(dǎo)向

整體性治理理論強調(diào)以公民的整體性需求為導(dǎo)向,政府治理活動和公共服務(wù)的供給要以“整體人”的完整需求為邏輯起點。與傳統(tǒng)官僚體系和新公共管理運動最大的不同在于,整體性治理是以解決人民的生活問題作為政府運作的核心,而前兩種公共治理模式都是以解決政府的問題為核心內(nèi)容。(31)彭錦鵬:《全觀型治理:理論與制度化策略》,《政治科學(xué)論叢》2005年第23期,第61-100頁。以解決人民生活問題為核心關(guān)切,必然要涉及通過政策整合解決人民在社會生活中的各種事件(衣食住行、就業(yè)工作、教育住房、社會融入等)所產(chǎn)生的整體性需求,這就催生了政府治理模式向整體性和整合性方向改革的動力。

隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),少數(shù)民族流動人口已經(jīng)由城市適應(yīng)轉(zhuǎn)入城市融入階段,這為各民族在城市生活中的全方位嵌入提出了更高的要求。城市各民族所經(jīng)歷的生活事件不限于遷徙定居和就業(yè)生存,對安居樂業(yè)之后的教育醫(yī)療、政治參與、文化生活、戶籍身份和心理認(rèn)同等城市融入內(nèi)容有更高的要求。圍繞各民族成員的城市融入,既涉及公共資源分配和基礎(chǔ)設(shè)施保障的物質(zhì)性需求,也涉及身份、認(rèn)同和情感塑造的精神性需求。城市民族工作的價值導(dǎo)向要定位于“以人民為中心”的公共性理念和以“中華民族共同體意識”為核心的共同性理念,前者取決于服務(wù)型政府建設(shè)的力度,后者則取決于城市的包容性制度建設(shè)。

服務(wù)型政府建設(shè)不是政府主觀性提供更多的便民服務(wù),而是基于公民的利益表達(dá)和訴求重塑政策的決策過程,增加政策的民主性內(nèi)涵。“就公共服務(wù)型政府的本質(zhì)來說,它必須是民主政府?！?32)楊雪冬:《國家治理的邏輯》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017年,第208頁。服務(wù)型政府建設(shè)需要法治建設(shè)的支撐和保障,通過法律規(guī)范制度化政府與公民之間的關(guān)系,推動各民族的城市融入和全方位社會嵌入真正成為政府的法定職責(zé),不會因執(zhí)政者的個人意志或者人事變遷導(dǎo)致“曇花一現(xiàn)”的政策創(chuàng)新。中華民族共同體意識本質(zhì)是一種民族建設(shè),需要通過社會整合、身份塑造以及資本再造,推動各民族的認(rèn)同和情感的轉(zhuǎn)化。現(xiàn)代城市通過包容性制度設(shè)計,培育各民族成員的人力資本和社會資本,才能逐漸使他們脫離對鄉(xiāng)土社會中族緣、地緣、血緣的依賴,逐漸融入現(xiàn)代社會提供的社會保障網(wǎng)絡(luò)和國民體系建設(shè)之中,完成個體身份與心理認(rèn)同的轉(zhuǎn)換。城市民族工作要以人的城市融入作為核心關(guān)切,把城市融入涉及全部生活事件作為政策整合與跨部門協(xié)同的核心目標(biāo),建構(gòu)以人民性和共同性為價值導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

(二)以“整體性”和“協(xié)同性”建構(gòu)城市民族工作的體制機制

對政府治理形態(tài)的塑造和改革是整體性治理理論的核心內(nèi)容。整體性治理理論的目標(biāo)在于建立一種整體性政府,從而克服協(xié)同治理的失調(diào)或者不適應(yīng)狀態(tài),更好地應(yīng)對棘手問題。棘手問題是一種跨部門性問題,具有跨界性、綜合性與復(fù)雜性的特征,使得單一治理主體都無法有效應(yīng)對和協(xié)調(diào)處理?！八^跨界公共事務(wù),是指那些跨越空間邊界、功能邊界以及部門邊界的一種公共事務(wù)?！?33)肖克、謝琦:《跨部門協(xié)同的治理敘事、中國適用性及理論完善》,《行政論壇》2021年第6期,第51-57頁。棘手問題向政府治理模式的整體性與協(xié)同性提出了挑戰(zhàn),需要跨越層級、功能與部門的邊界,重塑政府治理的結(jié)構(gòu)與體制機制。

城市民族工作面臨的棘手問題和重大挑戰(zhàn),是以鑄牢中華民族共同體意識為核心內(nèi)容,涉及少數(shù)民族流動人口的城市融入、各民族多元利益訴求的滿足以及更好地治理風(fēng)險社會,這些事務(wù)波及多個領(lǐng)域、跨越多重組織邊界,涉及城市生活的方方面面,需要打造一個“黨政主導(dǎo)+社會協(xié)同”的社會治理共同體。按照中央民族工作會議的要求:“要把民族事務(wù)納入共建共治共享的社會治理格局,建立依托黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！?34)《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》,北京:民族出版社,2022年,第164頁?！包h政主導(dǎo)+社會協(xié)同”的社會治理共同體建設(shè)關(guān)鍵在于解決“整體性”與“協(xié)同性”問題,需要以鑄牢中華民族共同體意識為核心內(nèi)容,解決城市民族事務(wù)在橫向秩序整合機制與縱向秩序整合機制上的“雙重嵌入”問題。

在縱向秩序整合機制上,城市政府已經(jīng)形成了針對少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理的協(xié)同機制并取得不錯的效果,這是黨政主導(dǎo)的制度優(yōu)勢。實踐中需要進(jìn)一步把城市民族事務(wù)嵌入黨政的中心議程,運用縱向秩序整合的目標(biāo)責(zé)任、績效考核、政治監(jiān)督和問責(zé)壓力等手段加以落實。在中國城市治理高度依賴政府縱向科層結(jié)構(gòu)的情況之下,鑄牢中華民族共同體意識的全面貫徹與落實需要納入黨委的中心議事日程,納入領(lǐng)導(dǎo)干部的“目標(biāo)責(zé)任考核”。例如,內(nèi)蒙古鄂爾多斯市有形有感有效鑄牢中華民族共同體意識做到“十個納入”:“將鑄牢中華民族共同體意識、全方位建設(shè)‘模范自治區(qū)’納入黨委(黨組)重要議事日程、黨建工作責(zé)任制、意識形態(tài)工作責(zé)任制、政治考察、巡察內(nèi)容、實績考核、人大依法監(jiān)督、政治民主監(jiān)督內(nèi)容、政府工作規(guī)劃、部門業(yè)務(wù)工作、基層組織重點工作?！?35)《內(nèi)蒙古鄂爾多斯有形有感有效鑄牢中華民族共同體意識》,2023年2月21日,https://www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202302/1161003.shtml,2023年4月14日。

在橫向秩序整合機制上,關(guān)鍵是實現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會協(xié)同的有機配合、資源共享、責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān),城市民族事務(wù)需要嵌入到橫向秩序整合機制與縱向秩序整合機制的合作過程之中。在中國的治理實踐中,政府與社會力量呈現(xiàn)出不對稱的權(quán)力結(jié)構(gòu),作為平等性、自主性和能動性主體的社會力量實際上是很缺乏的。這種情況下,通過政府的力量構(gòu)建政社協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)、培育社會公共空間和扶持社會組織力量,自然也是政府職能建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)成功的經(jīng)驗,城市民族工作需要加強以下方面的建設(shè)。第一,建設(shè)多個層級、多主體參與的民族工作網(wǎng)絡(luò),形成民族事務(wù)治理的復(fù)合結(jié)構(gòu),倡導(dǎo)基層治理中的協(xié)商互動、決策民主與自我管理。第二,培養(yǎng)各民族公民的公民素養(yǎng)和參與精神,塑造人們的社區(qū)觀念、市民觀念和中華民族共同體觀念,開拓基層治理的公共性空間。例如,通過推動少數(shù)民族流動人口參與公益活動,塑造“各民族一家親”的中華民族共同體觀念。第三,發(fā)展各類服務(wù)性社會組織,培育社會組織的自主性和社會協(xié)調(diào)能力。一些地方政府引入社會工作介入城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理,成為民族工作社會化的重要實踐形式。(36)盧時秀、李吉和:《社區(qū)共融:城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的社工介入——基于上海P區(qū)的實踐》,《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期,第70-77頁。

(三)以“網(wǎng)絡(luò)化”和“信息化”打造城市民族工作的運行平臺

以互聯(lián)網(wǎng)科技為基礎(chǔ)的“網(wǎng)絡(luò)化”和“信息化”是整體性治理的重要特征。借由資訊科技的發(fā)達(dá),實現(xiàn)民眾通過單一窗口就可以獲得整合性服務(wù)的“線上治理”。(37)彭錦鵬:《全觀型治理:理論與制度化策略》,《政治科學(xué)論叢》2005年第23期,第61-100頁。這種“線上治理”模式重塑了政府治理結(jié)構(gòu)與過程:一方面,通過網(wǎng)絡(luò)的連接,打破了政府層級、政府功能以及公私部門主體之間溝通與協(xié)同的地理障礙和物理限制,有助于整體性治理組織結(jié)構(gòu)建設(shè);另一方面,“網(wǎng)絡(luò)化”與“信息化”的終極目標(biāo)是為民眾提供單一窗口式的即時服務(wù),在節(jié)省行政成本、提升行政效率的同時,為民眾提供便捷的整合性服務(wù)。以整體性治理觀之,城市民族工作的信息化運行平臺需要打破部門聯(lián)動的分割化、數(shù)據(jù)共享的孤島化與信息資源的管控化。

城市民族工作需要整合進(jìn)城市綜合服務(wù)管理的網(wǎng)絡(luò)體系之中,為各民族群眾提供均等化、普遍性、便捷性和人性化的公共服務(wù)。整體性治理通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺提供“一站式服務(wù)”,這里的“一站式”不僅是工作業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和平臺化,還是政府職能、流程與業(yè)務(wù)的高度整合?！皩φ畽C構(gòu)來說,一站式服務(wù)提供的動力在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來,以便解決一些重復(fù)的問題。”(38)竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第10期,第52-58頁。在城市民族事務(wù)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)上,一些城市已經(jīng)進(jìn)行了先行探索,比如蘭州市三維數(shù)字社會服務(wù)管理中心系統(tǒng)、武漢的城市民族事務(wù)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、大連市的365網(wǎng)格化社會治理體系等。這些基層探索的共同之處就是把城市民族工作尤其是少數(shù)民族流動人口的服務(wù)與管理納入統(tǒng)一的社會管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺,對特定事務(wù)的“人、地、情”進(jìn)行信息收集、信息反饋與應(yīng)急處理。但是相關(guān)的數(shù)據(jù)與信息還處于部門分割化管理狀態(tài),主要服務(wù)于社會綜合治理的管控目的,離在線治理還有不小的距離。

杭州市“最多跑一次”改革在治理模式與運行機制上尋求突破,為城市政府推動各民族群眾的城市融入提供了參考和借鑒。“最多跑一次”改革以協(xié)調(diào)整合為基本原則,按照群眾的“一件事”標(biāo)準(zhǔn)整合歸并事項,大力推行“一窗受理、集成服務(wù)”,實行前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件,“一個窗口”就能把“一件事”辦成。(39)陳麗君、童雪明:《整體性治理視閾中的“最多跑一次”改革:成效、挑戰(zhàn)及對策》,《治理研究》2018年第3期,第29-38頁。這種集成式、單一窗口、以事件為中心的網(wǎng)絡(luò)化平臺運作,不僅解決了初級層面的數(shù)據(jù)收集與整合的孤島現(xiàn)象,而且還對高級層面的政府職能整合與一體化流程塑造進(jìn)行改革?；诤贾萆鐣卫斫?jīng)驗的創(chuàng)新,可以嘗試圍繞“鑄牢中華民族共同體意識”的重要生活事件,例如城市社會融入、合法權(quán)益保障或者新市民融合等,建立“一個窗”的服務(wù)性窗口或者“一個門”的綜合服務(wù)中心,協(xié)同政府各層級、各功能以及公私各部門,實現(xiàn)整體性治理和在線治理。

五、結(jié)論

城市政府鑄牢中華民族共同體意識是時代之需、社會之需和國家之需,在新時代民族工作的格局中,日益凸顯迫切性和重要性。在長期處理民族問題的經(jīng)驗實踐與道路探索中,中國已經(jīng)建立了黨政主導(dǎo)與社會協(xié)同的多方主體參與的城市民族事務(wù)治理格局,方向性地確立了不同主體的分工與職責(zé),為城市社會的穩(wěn)定與發(fā)展作出了顯著的貢獻(xiàn)。新時代社會結(jié)構(gòu)的新變化、城市社會治理的新要求以及民族工作的新使命,對城市政府鑄牢中華民族共同體意識的協(xié)同性水平提出了更高的要求。

鑄牢中華民族共同體意識是不同于物質(zhì)建設(shè)的國家身份認(rèn)同的精神建設(shè),涉及城市融入、城市包容性和開放性建設(shè),達(dá)成的任務(wù)目標(biāo)更難以數(shù)量化和績效化,對城市政府傳統(tǒng)的協(xié)同治理方式提出挑戰(zhàn)。具體來看,城市民族工作協(xié)同治理理念過度聚焦城市的物質(zhì)建設(shè)與民族差異性,治理主體部門化和單一化導(dǎo)致政社協(xié)同的不順暢,縱向秩序整合機制依然主導(dǎo)城市民族工作跨部門協(xié)同,這無疑制約了城市民族事務(wù)治理的效能,難以應(yīng)對城市融入、多元化利益訴求以及風(fēng)險社會治理帶來的時代挑戰(zhàn)。以城市民族工作協(xié)同治理體系的不適應(yīng)現(xiàn)象作為診斷分析的邏輯起點,本文以整體性政府理論作為思想資源,運用整體性治理模式重塑城市民族工作協(xié)同治理的理念、體制與機制,期望為城市政府鑄牢中華民族共同體意識的協(xié)同優(yōu)化提供理論參考,從而更好地推進(jìn)民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。