○余瑤瑤 程雁雷

終身教育理念被引入我國后，得到廣泛傳播并指導(dǎo)著我國的教育實(shí)踐活動(dòng)，之后受國際社會(huì)終身教育法制化浪潮的影響，圍繞終身教育立法開始了一系列探索。國外終身教育體系建設(shè)較為成熟，美國、法國、日本等國家紛紛出臺(tái)《終身教育（學(xué)習(xí)）法》，以法律文本的形式將“終身教育”從理念推向法制化。我國的終身教育立法起步較晚，主要體現(xiàn)在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中第二十章“推進(jìn)依法治教”部分中，提出要“制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”［1］，以法律形式規(guī)范終身教育工作勢在必行。

2020年《民法典》的出臺(tái)預(yù)示我國已進(jìn)入法典化時(shí)代，全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃中明確提到要“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”［2］。教育部也將“推動(dòng)教育法典化立法研究”［3］列入2022年工作要點(diǎn)中。在此背景下，本文將著重探討終身教育立法的相關(guān)問題，通過論述終身教育立法的原因，討論終身教育法納入教育法典的可能性，并對具體的體例結(jié)構(gòu)安排和編纂要點(diǎn)提出建議，以期為未來的教育法典編纂工作提供理論參考。

一、我國終身教育法的立法緣起

伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來以及經(jīng)濟(jì)全球化的國際導(dǎo)向，終身教育在我國教育領(lǐng)域的發(fā)展訴求產(chǎn)生新的變化，早期的理念傳播遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)前教育事業(yè)發(fā)展的需要，針對終身教育出臺(tái)專門的法律已迫在眉睫。2002年6月，我國臺(tái)灣地區(qū)頒布《終身學(xué)習(xí)法》，2014年及2016年相繼對該法案進(jìn)行修訂，為臺(tái)灣地區(qū)的終身教育事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障［4］。而我國國家層面的終身教育立法進(jìn)程遲緩，終身教育法缺位，導(dǎo)致在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了一系列社會(huì)問題。這對我國教育事業(yè)的發(fā)展提出了新的考驗(yàn)和要求。

（一）公民個(gè)人的學(xué)習(xí)動(dòng)力須進(jìn)一步加強(qiáng)

信息泛濫且錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)背景下，大多數(shù)人不知道應(yīng)該學(xué)什么、怎么學(xué)，形成了學(xué)習(xí)的雙重心態(tài)，即一方面人們已經(jīng)意識(shí)到終身教育是在學(xué)習(xí)型社會(huì)中生存下去的必要法寶，處于不可或缺的重要地位；另一方面又為此感到巨大壓力和焦慮，時(shí)常迷茫和無助，無法體驗(yàn)學(xué)習(xí)帶來的快樂，久而久之，這種情緒狀態(tài)導(dǎo)致人們將終身教育視為終身負(fù)擔(dān)，陷入了動(dòng)力不足的兩難境地。有研究者指出，學(xué)習(xí)動(dòng)力激勵(lì)主要來源于學(xué)習(xí)目標(biāo)、心理預(yù)期和社會(huì)評價(jià)這三方面［5］，對照上述三點(diǎn)分析終身教育動(dòng)力的不足，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是學(xué)習(xí)目標(biāo)不明確。作為終身教育的外在動(dòng)力來源，其目標(biāo)的達(dá)成是核心要求。目前，我國尚沒有針對終身教育制定專門的目標(biāo)等級，學(xué)習(xí)成果認(rèn)定體系也不成熟，尤其是在成果認(rèn)定的主體、流程、方式、原則、結(jié)果等方面缺乏其制度內(nèi)核［6］，導(dǎo)致大多數(shù)人無法明晰其學(xué)習(xí)目標(biāo)。在缺少目標(biāo)指引的情況下，就會(huì)出現(xiàn)被動(dòng)學(xué)習(xí)現(xiàn)象，降低人們的學(xué)習(xí)興趣和效率，很大程度上減緩了我國終身教育的整體推展進(jìn)程。

二是心理預(yù)期不高。學(xué)習(xí)是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的活動(dòng)，不能在短時(shí)間內(nèi)催生效益為其所用。在快餐式文化影響下，人們更加青睞于能夠快速產(chǎn)生成果的活動(dòng)。對于終身教育而言，恰恰與之相悖，被視為一種“投入多，產(chǎn)出少”的活動(dòng)，且學(xué)習(xí)的內(nèi)容與迫切需要獲得社會(huì)急需的知識(shí)技能存在脫節(jié)，無法滿足多數(shù)群體的現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致大家對終身教育形成作用不大的心理預(yù)期，也就無法對其持重視態(tài)度，學(xué)習(xí)動(dòng)力自然下降。

三是社會(huì)評價(jià)缺失。社會(huì)評價(jià)是學(xué)習(xí)動(dòng)力激勵(lì)的根本來源，較高的社會(huì)評價(jià)能夠促使人們更多地投入終身教育中去。然而目前我國對終身教育沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏評價(jià)的載體，通過終身教育是否真正使大家掌握了相應(yīng)的知識(shí)和技能不得而知，也就降低了其學(xué)習(xí)動(dòng)力。

（二）終身教育制度體系仍需完善

推動(dòng)終身教育這一龐大的系統(tǒng)工程，需要更加健全完善的國家制度系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制予以保障和規(guī)范，以提升終身教育活動(dòng)開展的科學(xué)有效性。個(gè)人的知識(shí)水平層次不一，對于終身教育也未形成體系化，一般僅單憑其生長生活經(jīng)驗(yàn)自行摸索，在學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方法以及學(xué)習(xí)途徑等方面水平參差不齊。對于上述終身教育中出現(xiàn)的問題，國家層面尚未形成科學(xué)有效的制度保障體系。2015年修正的《中華人民共和國教育法》第十一條明確指出，在完善國民教育體系的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)健全終身教育體系［7］。然而對這些法律條文的落實(shí)效力還有待進(jìn)一步提升。一方面，各部門組織介入終身教育工作不深入，有關(guān)終身教育的指導(dǎo)服務(wù)呈現(xiàn)出覆蓋范圍小、途徑單一、效果不明顯等特點(diǎn)，不能有效滿足不同群體的終身教育需求。另一方面，缺乏順暢的領(lǐng)導(dǎo)體制，且職責(zé)劃分不明晰，導(dǎo)致各部門懈怠于終身教育工作的推進(jìn)。

究其原因，主要是我國還未形成對終身教育工作的完備的制度體系保障，還未出臺(tái)一部能夠明確規(guī)定終身教育性質(zhì)、地位和職能的法律法規(guī)［8］?？扇牲c(diǎn)的是，雖然國家層面沒有統(tǒng)一的針對終身教育的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，但部分省份地區(qū)已經(jīng)開始探索的步伐。《福建省終身教育促進(jìn)條例》［9］是我國大陸地區(qū)的首例和典范，上海、太原、河北、寧波等地也隨之開展此項(xiàng)工作，一定程度上為我國終身教育政策的制定和制度的建立提供了較為豐富的可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（三）終身教育權(quán)未被充分重視

終身教育權(quán)主要由學(xué)習(xí)自由權(quán)、學(xué)習(xí)條件保障權(quán)、個(gè)體發(fā)展權(quán)這三大類權(quán)利構(gòu)成［10］。事實(shí)上，與公民的其他教育權(quán)利（受教育權(quán)利）相比，諸如學(xué)校教育權(quán)、國家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)等，終身教育權(quán)常被忽視和弱化，未得到國家、社會(huì)以及公民個(gè)人的充分重視。

首先，終身教育權(quán)缺乏完善的法律體系保障?！读x務(wù)教育法》《高等教育法》等保障了公民的學(xué)校教育權(quán)；《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《民辦教育促進(jìn)法》給予社會(huì)各組織參與教育事業(yè)發(fā)展的合法性權(quán)利；《家庭教育法》等保障了公民的家庭教育權(quán)。終身教育權(quán)作為個(gè)體發(fā)展必備的重要權(quán)利之一，卻并未有專門的法律予以保障，僅《教育法》中提到要“健全終身教育體系”。

其次，終身教育權(quán)受學(xué)校、社會(huì)、家庭等領(lǐng)域教育的影響。學(xué)校教育、社會(huì)教育和家庭教育被譽(yù)為我國的三大教育支柱，國家對其人力、物力、財(cái)力等投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于其他教育領(lǐng)域，這必然導(dǎo)致對終身教育工作的忽視。加之近年來學(xué)校教育給學(xué)習(xí)者帶來了過重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，一定程度上降低了學(xué)習(xí)者后續(xù)的學(xué)習(xí)欲望，導(dǎo)致公民自身對其終身教育權(quán)的行使和保障缺乏積極性。

最后，作為由法律明確規(guī)定和維護(hù)的具有強(qiáng)制性和支配性的國家教育權(quán)利在行使過程中極易產(chǎn)生膨脹［11］，在某些方面侵犯并阻礙公民終身教育權(quán)的發(fā)展，致使對終身教育權(quán)并未形成全民性共識(shí)。另外應(yīng)認(rèn)識(shí)到，對終身教育權(quán)的訴求和行動(dòng)需要符合法律框架的基本要求，不能觸碰侵犯其他教育權(quán)利的紅線。

（四）政策轉(zhuǎn)向與教育資源配置不相匹配

我國的終身教育政策在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出三種變化趨勢，即價(jià)值理念上從終身性向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，內(nèi)容體系上從學(xué)校培訓(xùn)向社會(huì)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，實(shí)施保障上從原則導(dǎo)引向國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變［12］。整體來看，政策質(zhì)量和水平逐漸上升，這也從側(cè)面反映出政府的決策能力有了較大提高，政策內(nèi)容上也將終身教育放在了更加突出的地位。

在實(shí)際的教育財(cái)力投入上卻出現(xiàn)與國家政策不同步的現(xiàn)象。2021年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為57873.67億元，其中國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（主要包括一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)，政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)，國有及國有控股企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)等）為45835.31億元，分別投向幼兒園、普通小學(xué)、普通初中、普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校［13］?？梢娢覈逃?jīng)費(fèi)投入向?qū)W校教育等領(lǐng)域傾斜嚴(yán)重，對于終身教育的投入力度與其政策匹配度相差甚遠(yuǎn)。在人力投入上，終身教育活動(dòng)的開展主要是附加在學(xué)校教育、社會(huì)教育以及家庭教育之上的，鮮少有專門針對終身教育培植一批師資隊(duì)伍。

由于對終身教育領(lǐng)域的投入不足，加之資源培植力度和速度均無法與其他教育領(lǐng)域相比［14］，導(dǎo)致我國終身教育的實(shí)際發(fā)展情況并不理想，難以達(dá)到所制定的政策的要求，出現(xiàn)終身教育政策轉(zhuǎn)向與教育資源培植不同步的情況。通過立法的形式來保障并增強(qiáng)終身教育的整體供給能力顯得尤為必要。

二、終身教育法納入教育法典的三重證立

為解決我國終身教育實(shí)踐不斷豐富和深化的過程中所產(chǎn)生的一系列新問題，需要出臺(tái)一部能夠完備終身教育法律體系的高位階法律，賦予終身教育活動(dòng)以法律生命力。因此，在教育法典的分則部分應(yīng)納入終身教育法內(nèi)容。

（一）我國終身教育立法的歷史審視

梳理我國終身教育政策的發(fā)展脈絡(luò)，歷經(jīng)“醞釀階段（1980—1997）、確立階段（1998—2001）、發(fā)展階段（2002—2011）和完善階段（2012年至今）”［15］的演化變遷?；跉v史維度分析終身教育法納入教育法典，重點(diǎn)從四個(gè)方面展開。

第一，終身教育政策文件為終身教育立法奠定政治基礎(chǔ)。1980年8月22日，教育部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》中首次出現(xiàn)“終身教育”一詞，由此開啟了國內(nèi)終身教育的專屬時(shí)代［16］。1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《中華人民共和國教育法》，其中第十一條第一款“國家適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，推動(dòng)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通，完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平”，確立了終身教育的政策地位。1998年4月10日，教育部印發(fā)《關(guān)于深化教學(xué)改革，培養(yǎng)適應(yīng)21世紀(jì)需要的高質(zhì)量人才的意見》，深度論述了本科教育與終身教育之間的關(guān)系［17］。2001年7月，由教育部簽發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》中提出“將‘調(diào)研、起草《終身教育法》’作為2005年主要目標(biāo)之一”，從法律層面規(guī)制終身教育成為可能［18］。

第二，終身教育體系的構(gòu)建與完善為終身教育立法塑造理念前提。1998年3月2日，教成司〔1998〕13 號文件［19］中針對成人高等教育管理干部培訓(xùn)教學(xué)計(jì)劃里，強(qiáng)調(diào)應(yīng)重點(diǎn)學(xué)習(xí)并思考終身教育體系及其構(gòu)建。2000年1月13日，教育部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“新世紀(jì)高等教育教學(xué)改革工程”的通知》，指出“建立適應(yīng)信息社會(huì)的教學(xué)模式，為構(gòu)建終身教育體系奠定基礎(chǔ)”［20］。之后，各省市及高校圍繞“構(gòu)建終身教育體系”開展了一系列活動(dòng)。例如，北京市通過建立終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)、提供多元學(xué)習(xí)服務(wù)等方式著力構(gòu)建市民終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系；上海市徐匯區(qū)充分挖掘利用本地資源，注重滿足居民生活需求，著力強(qiáng)化主題教育，進(jìn)而打造社區(qū)教育“一街一品”；華東師范大學(xué)積極探索網(wǎng)絡(luò)教育新途徑，實(shí)現(xiàn)職前、在職教師教育一體化，構(gòu)建教師終身學(xué)習(xí)體系；上海師范大學(xué)專門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)教師教育改革與發(fā)展的決定》，從六個(gè)方面著手推進(jìn)教師教育改革與發(fā)展，探索構(gòu)建中小學(xué)教師終身發(fā)展服務(wù)體系。從“終身教育”到“終身教育體系”，一方面表明終身教育的內(nèi)涵更加豐富，另一方面體現(xiàn)出終身教育在國家政策體系中具有重要地位，賦予終身教育立法以理念支撐。

第三，終身教育課題研究為終身教育立法提供學(xué)理指導(dǎo)。中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)終身教育工作委員會(huì)于2007年7月7日成立，該委員會(huì)隸屬于國家一級學(xué)會(huì)——中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)，自行發(fā)展全國會(huì)員和組織全國性活動(dòng)，主要致力于終身教育研究和實(shí)踐，推動(dòng)終身學(xué)習(xí)，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)［21］。此外，學(xué)界也圍繞終身教育開展深入研究，產(chǎn)出了較為可觀的學(xué)術(shù)成果，以中國知網(wǎng)為文獻(xiàn)檢索平臺(tái)，截至2023年6月20日，檢索出包括期刊、報(bào)紙、圖書、學(xué)位論文等在內(nèi)，“終身教育”主題相關(guān)論文共28665篇，“終身教育法”主題相關(guān)論文共613篇。這些研究成果從理論上指導(dǎo)國家層面終身教育立法的開展。

第四，地方法規(guī)先行為國家層面終身教育立法開拓空間。截至目前，我國已有5個(gè)省市頒布了終身教育條例。2005年7月29日，福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過《福建省終身教育促進(jìn)條例》，這是我國大陸首部關(guān)于終身教育的地方條例，該條例確立了終身教育發(fā)展的地位，明晰各級政府的具體定位，并設(shè)立“終身教育活動(dòng)日”，加強(qiáng)了終身教育的受眾范圍，但同時(shí)也存在條款的可操作性不強(qiáng)、違法責(zé)任不明確等問題。2011年1月5日，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《上海市終身教育促進(jìn)條例》，該條例明確了終身教育工作的主管部門，規(guī)定了各主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)以及提供終身教育的主體的資質(zhì)，但對于條例的適用范圍、公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障、學(xué)分銀行運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容缺位。2012年8月22日，太原市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過《太原市終身教育促進(jìn)條例》。這是我國省會(huì)城市第一部終身教育地方性法規(guī)，由總則、組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則六部分組成。該條例界定了終身教育及其相關(guān)概念，細(xì)化了管理體制，并對政府和企業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入份額與比例制定量化標(biāo)準(zhǔn)，但在法律責(zé)任部分的條款規(guī)定較為模糊。2014年5月30日，河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過《河北省終身教育促進(jìn)條例》。該條例關(guān)注到殘疾人、老年人等弱勢群體的教育培訓(xùn)，并提出政府可以通過購買企業(yè)等組織的服務(wù)用于終身教育活動(dòng)中，但未將國民教育體系納入其中。2014年10月29日，寧波市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過《寧波市終身教育促進(jìn)條例》。該條例詳細(xì)規(guī)定了終身教育所包含的教育類型，明確了學(xué)分管理體系，提出應(yīng)培育終身教育專職教師。已有的地方性終身教育促進(jìn)條例為我國的終身教育立法積累了經(jīng)驗(yàn)，以更加深入地推進(jìn)終身教育法制化建設(shè)。

（二）教育法典體系化的理論需要

“法典化”一詞可溯源于人類古文明時(shí)期。例如公元前18世紀(jì)的《漢謨拉比法典》，古羅馬時(shí)代的《格列哥里安法典》《赫爾莫格尼安法典》《狄奧多西法典》《查士丁尼法典》等，為近代法典和現(xiàn)代法典的發(fā)展提供了深厚的積淀，在這一發(fā)展歷程中逐漸明晰法典化的內(nèi)涵，即“法典化是將調(diào)整一定法律關(guān)系的相關(guān)法律規(guī)范依據(jù)一定的邏輯、內(nèi)涵及順序進(jìn)行整理和創(chuàng)新，它既不同于立法活動(dòng)，也不同于法律匯編，而是一個(gè)具有自身特殊性和邏輯規(guī)律的過程”。［22］

體系化是教育法典化的價(jià)值追求，體現(xiàn)出教育法典的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的要求，最終呈現(xiàn)出一部“結(jié)構(gòu)完整、層次分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”［23］的法律體系。將終身教育法納入教育法典中則有助于實(shí)現(xiàn)教育法典的體系化發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)我國的教育法治化進(jìn)程。

一方面，教育法典中設(shè)置“終身教育編”能夠?yàn)楦鞯亟K身教育工作的開展予以法律層面的引導(dǎo)和規(guī)制，提高教育體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一致性，有助于進(jìn)一步完善我國的終身教育法律體系，實(shí)現(xiàn)“良法善治”。

另一方面，教育法典中設(shè)置“終身教育編”有助于進(jìn)一步完善我國教育法律體系。終身教育隸屬于教育體系之中，是教育的重要組成部分，相應(yīng)的，終身教育法律體系則是教育法律體系的重要組成部分。實(shí)際上，目前，我國尚未出臺(tái)統(tǒng)一的終身教育法，導(dǎo)致終身教育實(shí)踐中產(chǎn)生了各種各樣的問題，因此從實(shí)踐需要的角度出發(fā)，終身教育法納入教育法典符合我國教育法律體系發(fā)展的客觀要求。

（三）終身教育現(xiàn)代化法治化的實(shí)踐保障

黨的二十大報(bào)告中提出中國式現(xiàn)代化理論，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”，將中國式教育現(xiàn)代化置于中國式現(xiàn)代化全局中考察，大力推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型大國，需要更為完善的教育法律體系相匹配［24］?；诖耍枰诮逃ǖ渲性O(shè)置“終身教育編”，為中國式教育現(xiàn)代化提供更高質(zhì)量的法治保障。

其一，符合中國式現(xiàn)代化對完備教育法律體系的要求。中國式現(xiàn)代化是黨領(lǐng)導(dǎo)的、具有中國特色的、為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的社會(huì)主義現(xiàn)代化，具體體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域［25］。實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化必須以法治為依托，在法治軌道上展開，集中體現(xiàn)為中國式法治化，反映在文化法治方面，主要是教育法治的提升。在教育法典中設(shè)置“終身教育編”是中國式現(xiàn)代化在教育領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，也是立足于中國國情的重要實(shí)踐。

其二，契合中國式教育法治化的發(fā)展需要。中國式教育法治化是建立在終身教育體系基礎(chǔ)上的法治化，是實(shí)現(xiàn)中國式法治化的重要載體。國民教育體系作為終身教育體系的重要組成部分，其法治化建設(shè)已取得顯著成果，包括《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等，為中國式教育法治化進(jìn)程積累經(jīng)驗(yàn)。而終身教育作為教育領(lǐng)域現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)中的有機(jī)組成，同樣需要推進(jìn)其法治化建設(shè)。因此，研究和推進(jìn)中國式教育法治化，要在終身教育與其他領(lǐng)域教育的內(nèi)在聯(lián)系中準(zhǔn)確定位終身教育法，使之成為中國式現(xiàn)代化與中國式教育法治化的生動(dòng)實(shí)踐。

其三，地方終身教育立法初探與學(xué)界呼吁提供了可能。終身教育法能否落地生效，需要政府部門的實(shí)踐探索和學(xué)術(shù)界的共同發(fā)聲。我國的終身教育體系建設(shè)發(fā)展多年，始終未能在國家立法工作中取得實(shí)質(zhì)性突破，其原因主要在于對立法的調(diào)整對象、立法目標(biāo)、立法技術(shù)上存在爭議［26］。但已有部分省市進(jìn)行終身教育立法探索，并相繼出臺(tái)了地方性終身教育促進(jìn)條例，一定程度上為國家統(tǒng)一的終身教育立法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。此外，近些年來，學(xué)界也開展了有關(guān)于終身教育立法的學(xué)術(shù)研究，從學(xué)理上探討了其立法可能，提出了可參考的立法建議。教育法法典化的提出則成為終身教育立法的重要契機(jī)，不僅能夠引起立法部門對終身教育立法的關(guān)注，同時(shí)也增強(qiáng)了終身教育立法的實(shí)踐動(dòng)力。

三、終身教育法納入教育法典的體例構(gòu)造

國家政策的指引和社會(huì)公眾的支持推動(dòng)著教育法典的編纂進(jìn)程，同時(shí)也體現(xiàn)了教育立法體系化的根本要求［27］。在此過程之中應(yīng)明晰教育法典的目標(biāo)，即“將教育領(lǐng)域的法律規(guī)范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標(biāo)宗旨出發(fā)，按照一定的邏輯和方式進(jìn)行組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領(lǐng)域的重要制度、體制機(jī)制、主要法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)的具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一法律規(guī)則體系”［28］。此外，我國法學(xué)界普遍贊同教育法典的編纂應(yīng)遵循“總—分”式的結(jié)構(gòu)體例，總則部分整理和歸納教育法治基本問題，分則部分具體展開教育各個(gè)領(lǐng)域的法治問題［29］?；诖?，終身教育法應(yīng)當(dāng)在教育法典的總則和分則部分均有所涉及。

（一）教育法典總則部分的設(shè)置

在教育法典的總則中需要明確終身教育法的立法宗旨、立法思想和立法原則。

首先，立法宗旨是一部法律文本的靈魂，是法律實(shí)施的期望目標(biāo)，綜合體現(xiàn)了法律的價(jià)值傾向，并從宏觀整體層面指導(dǎo)法律框架的搭建，指引法律制度體系的形成。終身教育法的立法思路與功能定位、基本制度的具體設(shè)計(jì)以及法律規(guī)制的內(nèi)容和重點(diǎn)都要通過其立法宗旨來彰顯。一是以學(xué)習(xí)權(quán)益為主導(dǎo)，保障公民的終身教育權(quán)；二是構(gòu)建服務(wù)全民的終身教育體系，建成邁向2050年的終身學(xué)習(xí)型社會(huì)；三是以終身奠基為法律核心價(jià)值，彰顯公平正義的道德情懷。

其次，立法思想是立法宗旨的重要體現(xiàn)。終身教育立法的目的是調(diào)整、規(guī)范、改進(jìn)實(shí)踐活動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注公民在終身教育活動(dòng)中的基本價(jià)值訴求，準(zhǔn)確把握國際、國內(nèi)教育改革新動(dòng)態(tài)，體現(xiàn)終身教育理念。終身教育法作為終身教育領(lǐng)域中具有最高法律權(quán)威的法律文本，其立法思想是制定和實(shí)施該法律文本的基本準(zhǔn)則，集中體現(xiàn)以終身教育為核心的教育制度的本質(zhì)特征。一是將以人為本作為終身教育立法的基礎(chǔ)；二是將立德樹人作為終身教育立法的歸宿；三是將人文主義與理性主義兼存作為終身教育立法的媒介。

最后，原則是不同于法律規(guī)則的獨(dú)立的各種準(zhǔn)則［30］，立法原則主要是為實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)而設(shè)立，有助于立法者從全局觀出發(fā)整體把握立法事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)有效性，也可彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)范出現(xiàn)空白或漏洞時(shí)的不足。終身教育法的基本原則集中體現(xiàn)了終身教育法律制度的本質(zhì)和特征，其立法過程需建立一套全面、科學(xué)且持久的，能夠促進(jìn)終身教育發(fā)展的價(jià)值準(zhǔn)則。一是以終身教育的公共性為邏輯起點(diǎn)；二是以合理性、公益性、公平性、公開性為核心要素；三是過程中注重終身教育法的價(jià)值取向、責(zé)任主體和基本理念。

（二）教育法典分則部分的設(shè)置

以教育法典的總則為指導(dǎo)，分則中應(yīng)當(dāng)設(shè)置“終身教育編”，具體包括終身教育的行政組織、經(jīng)費(fèi)投入、終身教育機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、設(shè)施建設(shè)與利用等內(nèi)容。

第一，關(guān)于對各級政府部門的職責(zé)界定。政府是終身教育立法的統(tǒng)領(lǐng)部門，主導(dǎo)著終身教育法的開展進(jìn)程，明確各級政府部門應(yīng)負(fù)職責(zé)是制定終身教育法的重點(diǎn)內(nèi)容之一。明確針對終身教育的政府層級的管理體制，即國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，各省、直轄市、自治區(qū)政府統(tǒng)籌規(guī)劃本行政區(qū)，縣級以上政府部門配合上級政府推展終身教育工作。厘清政府責(zé)任內(nèi)容，包括將終身教育納入國民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，統(tǒng)領(lǐng)全局，合理配置各地區(qū)的教育資源，以達(dá)到教育公平且均衡發(fā)展的目標(biāo)。強(qiáng)化政府針對家庭經(jīng)濟(jì)貧困、殘疾人、失業(yè)人員等在內(nèi)的弱勢公民群體的終身教育保障，為其提供必要的學(xué)習(xí)條件，改善學(xué)習(xí)環(huán)境等。政府還需健全群眾針對終身教育有關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)的制度，給予民眾為不公平不公正的現(xiàn)象發(fā)聲的機(jī)會(huì)和通道，提高群眾檢舉和控告開展終身教育工作中的違規(guī)行為的積極性。

第二，關(guān)于對終身教育基本制度的規(guī)定。完善健全的制度保障體系是推進(jìn)終身教育向縱深方向發(fā)展的基本內(nèi)容，在法律文本中對制度體系的明確規(guī)定將有助我國終身教育的深入發(fā)展。完善終身教育體系建設(shè)，加強(qiáng)終身教育與學(xué)校教育、家庭教育等在內(nèi)的其他教育的溝通和銜接，融合各類教育資源，盡力滿足公民的學(xué)習(xí)需求。充分發(fā)揮學(xué)校教育的輔助作用，包括培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的能力，利用自身優(yōu)勢為社會(huì)上有學(xué)習(xí)需要的群體提供學(xué)習(xí)資源以及指導(dǎo)服務(wù)等。對于終身教育資源的開發(fā)和配置，鼓勵(lì)現(xiàn)有的教育機(jī)構(gòu)向外界開放，實(shí)現(xiàn)教育資源的共建共享，積極開發(fā)新的有關(guān)終身教育的教育資源。依托互聯(lián)網(wǎng)信息化手段助力終身教育建設(shè)邁向新高度，為公民創(chuàng)建更加優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化終身教育環(huán)境，完善交流與溝通的公共性終身教育服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與終身教育之間的深度融合。

第三，關(guān)于對終身教育設(shè)施的完善和保障。設(shè)施是開展終身教育活動(dòng)的重要載體。辦學(xué)設(shè)施要到位，可在省、市、區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立專門的針對公民學(xué)習(xí)需要的開放大學(xué)，在學(xué)校開展相關(guān)的學(xué)習(xí)指導(dǎo)課程或活動(dòng)，在社區(qū)或街道辦可設(shè)立專門的社區(qū)學(xué)校，在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門的學(xué)習(xí)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)全范圍終身教育活動(dòng)的開展。要重視社區(qū)學(xué)習(xí)的強(qiáng)大功能，鼓勵(lì)社區(qū)積極舉辦居民學(xué)習(xí)指導(dǎo)服務(wù)的活動(dòng)，滿足居民各種學(xué)習(xí)需求，提升其道德素養(yǎng)和品格修養(yǎng)。完善終身教育的輔助設(shè)施，充分利用圖書館、科技館、博物館、體育館等公共文化體育場所開展形式多樣的終身教育活動(dòng)，加強(qiáng)對公民終身教育理念的宣傳和滲透。

第四，關(guān)于對終身教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)界定。終身教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)隸屬于教育機(jī)構(gòu)的范疇，其性質(zhì)的確定是關(guān)鍵。在我國《民辦教育促進(jìn)法》等法律中對教育教學(xué)機(jī)構(gòu)界定為不以營利為目的的公益性機(jī)構(gòu)。在西方國家，營利性機(jī)構(gòu)介入教育事業(yè)已取得法律認(rèn)可，就實(shí)踐效果來看，允許營利性教育機(jī)構(gòu)的存在對教育事業(yè)的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用。借鑒國外教育機(jī)構(gòu)對終身教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的厘定方式，我國對于終身教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用公益和營利并存的形式，但應(yīng)明確營利性和非盈利性機(jī)構(gòu)的劃分界限，對于不同性質(zhì)的終身教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)配置不同的管理方式和運(yùn)行模式。針對營利性機(jī)構(gòu)，需遵照公司類管理模式，依法向國家納稅，并執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度；針對非營利性機(jī)構(gòu)，可允許接受社會(huì)捐資，并享受國家有關(guān)征地和稅收等方面的優(yōu)惠政策。

第五，關(guān)于對終身教育成果的評定標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)習(xí)成果是檢驗(yàn)公民學(xué)習(xí)效果的載體，涉及成果認(rèn)證方式和成果評價(jià)監(jiān)督機(jī)制。在成果認(rèn)證方式上，可采用檔案袋評價(jià)方式，建立公民的終身教育檔案袋，其中對個(gè)人的學(xué)習(xí)成果進(jìn)行積累和記錄，可進(jìn)行不同學(xué)校之間學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)轉(zhuǎn)換；還可通過對已取得的學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定，獲得相應(yīng)的學(xué)歷證書或技能等級證書。在成果評價(jià)監(jiān)督機(jī)制上，需體現(xiàn)出對不同的教育內(nèi)容、方式、組織形式等方面的不同要求，以及對不同學(xué)習(xí)主體的關(guān)懷，重點(diǎn)關(guān)注未成年人、經(jīng)濟(jì)困難者、身患?xì)埣舱摺⑹I(yè)者等特殊弱勢群體的學(xué)習(xí)需要。對于非功利性學(xué)習(xí)目的的公民群體的學(xué)習(xí)成果，有針對性地制定評價(jià)機(jī)制。終身教育成果的評價(jià)監(jiān)督機(jī)制以社會(huì)公眾的集體監(jiān)督和輿論監(jiān)督為主，健全終身教育體制的構(gòu)建。

四、我國終身教育法的編纂要點(diǎn)

教育法典化是對我國現(xiàn)有教育法律的體系化、科學(xué)化重構(gòu)，有助于從結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)教育法律體系的統(tǒng)一，滿足教育立法與執(zhí)法、司法相互銜接的內(nèi)在訴求［31］。終身教育法作為教育立法的重要組成，理應(yīng)將終身教育法納入教育法典。在入典過程中，需要把握好以下三方面要點(diǎn)。

（一）實(shí)現(xiàn)主體的權(quán)利保障與義務(wù)履行的平衡

立法通常是指國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)依照一定程序制定、修改或廢止法律規(guī)范的活動(dòng)，其意義不只是對主體行為的規(guī)范，更重要的是對救濟(jì)主體合法權(quán)益的保障。法律是由國家制定或認(rèn)可并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的規(guī)范體系［32］。終身教育法應(yīng)當(dāng)是一部權(quán)利保障法，立足公民這一主體對象，以終身教育權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)為基本價(jià)值取向，即保護(hù)公民的發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等利益不受損害。這一基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)能夠有效促進(jìn)個(gè)體全面發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建和睦家庭乃至和諧社會(huì)。從我國目前已發(fā)布的地方性終身教育促進(jìn)條例中有關(guān)公民終身教育權(quán)利的條文，可見對終身教育權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)。

值得探討的是，在已有法規(guī)中主要是從政府、學(xué)校以及各類社會(huì)團(tuán)體組織出發(fā)，對公民所享有的教育權(quán)利和學(xué)習(xí)權(quán)利的保護(hù)，而針對于公民應(yīng)當(dāng)履行的終身教育相關(guān)的義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定則較為模糊，僅在零散條款中略有提及，未形成專門的章節(jié)，責(zé)任界定部分的內(nèi)容也不明確。對公民終身教育需要履行的義務(wù)的明確有助于避免未來不可調(diào)和的矛盾的出現(xiàn)，同時(shí)也是進(jìn)一步深化和完善我國終身教育工作體系的需要。對于公民的終身教育的利益訴求的尊重及權(quán)利性轉(zhuǎn)化都是新時(shí)期教育改革與發(fā)展的題中應(yīng)有之義。貫徹落實(shí)黨和政府針對終身教育的有關(guān)重要思想和政策指示，從根本上解決終身教育活動(dòng)中日漸顯露的問題，應(yīng)當(dāng)在終身教育立法時(shí)固守權(quán)利保障的價(jià)值基線，尊重并協(xié)調(diào)好公民的自主權(quán)利，明晰公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)職責(zé)，在權(quán)利保障和義務(wù)履行的雙重協(xié)調(diào)下助力我國終身教育立法進(jìn)程向縱深發(fā)展。

（二）明確法律法規(guī)的促進(jìn)與規(guī)范的雙重功能

終身教育法主要是為了解決當(dāng)前終身教育工作開展過程中的突出問題，協(xié)調(diào)好錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使終身教育工作更加適應(yīng)新時(shí)期個(gè)人訴求和社會(huì)發(fā)展需求，更深層次推進(jìn)終身教育體系的建設(shè)。通過立法明確政府、學(xué)校和社會(huì)組織的各方責(zé)任。政府、學(xué)校和社會(huì)組織必須明晰在終身教育立法工作中的職責(zé)，同時(shí)應(yīng)不斷探索參與終身教育指導(dǎo)工作的路徑，以更好地支持終身教育立法工作的開展。

在政府層面，以政府購買公共服務(wù)等方式為公民提供必要的終身教育指導(dǎo)，滿足公民針對教育和學(xué)習(xí)的合理訴求，支持各團(tuán)體科學(xué)合理地開展終身教育指導(dǎo)工作。重視對社會(huì)力量進(jìn)入終身教育指導(dǎo)服務(wù)市場的鼓勵(lì)性政策傾斜，合理規(guī)制準(zhǔn)入門檻，刺激社會(huì)力量的進(jìn)駐活力；重視對經(jīng)濟(jì)落后、教育薄弱地區(qū)的援助性政策傾斜，結(jié)合各地政府支付能力、教育現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)水平制定政策，分區(qū)域、分階段、分步驟推廣終身教育指導(dǎo)服務(wù)工作。還可參考借鑒其他國家的《終身教育（學(xué)習(xí)）法》，鼓勵(lì)多方力量參與到終身教育活動(dòng)中來。

在學(xué)校層面，可考慮建立針對終身教育的專門的學(xué)校指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有條件的還可以考慮成立終身教育教務(wù)委員會(huì)、年級委員會(huì)、班級委員會(huì)三級機(jī)構(gòu)。該學(xué)校機(jī)構(gòu)以促進(jìn)終身教育觀念的更新、配合學(xué)校教育的實(shí)施、幫助學(xué)習(xí)者掌握終身教育的現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和方法為任務(wù)，采取集中授課與個(gè)別咨詢相結(jié)合的形式。應(yīng)當(dāng)確保學(xué)校的終身教育三級機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，確立其指導(dǎo)總目標(biāo)，做好組織管理以及階段規(guī)劃工作。做好提供終身教育指導(dǎo)的學(xué)校資源保障工作，包括高水平的教師團(tuán)隊(duì)、充足的經(jīng)費(fèi)保障、足夠的物資保障等。推動(dòng)完善終身教育指導(dǎo)的學(xué)校活動(dòng)實(shí)施，包括繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的終身教育指導(dǎo)活動(dòng)形式、不斷探索終身教育指導(dǎo)的新模式、運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)技術(shù)等。

在社會(huì)層面，社區(qū)和街道辦作為社會(huì)中最接近基層的組織，具備其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)不可比擬的資源優(yōu)勢。有效發(fā)揮社區(qū)、街道辦的優(yōu)勢，豐富終身教育指導(dǎo)的物質(zhì)資源。社會(huì)可以免費(fèi)為終身教育指導(dǎo)活動(dòng)提供基礎(chǔ)設(shè)施和場地，同時(shí)居民也要善于利用社區(qū)內(nèi)相關(guān)資源進(jìn)行教育學(xué)習(xí)活動(dòng)。充分借助各界力量，整合終身教育指導(dǎo)服務(wù)的人力資源。打造高水平、專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，與其他部門或公共機(jī)構(gòu)及組織開展合作等都具有可行性。綜合利用多種形式，提供終身教育指導(dǎo)服務(wù)的信息資源。開展以終身教育為主題的講座、論壇及探討會(huì)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、便利的優(yōu)勢開展指導(dǎo)與服務(wù)等。

（三）處理好終身教育國家與地方立法的關(guān)系

制定全國性終身教育法，應(yīng)妥善處理好與地方終身教育立法之間的關(guān)系。前提是需要明晰終身教育法的法律地位。目前，學(xué)界對于教育法所歸屬的法律部門類型尚存在爭議，分別有“行政法”和“社會(huì)法”兩種觀點(diǎn)。從教育法律體系內(nèi)部關(guān)系的角度分析，終身教育法應(yīng)屬于《教育法》的特別法，是依據(jù)《憲法》《教育法》及國家政策文件中關(guān)于終身教育的政策或規(guī)定所制定的專門調(diào)整和規(guī)范終身教育有關(guān)活動(dòng)的法律規(guī)范，在我國教育法律體系中具有與《義務(wù)教育法》《學(xué)位條例》等法律相同的法律地位，屬于橫向銜接的關(guān)系。

一方面，高度重視并充分借鑒吸收地方關(guān)于終身教育立法的已有成果。早在2007年，中國成人教育協(xié)會(huì)專門召開會(huì)議研討“中國終身教育立法與終身教育體系的推進(jìn)”問題［33］。華中師范大學(xué)教授、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇在《光明日報(bào)》發(fā)表的《教育立法仍有三關(guān)要“闖”》一文中講到，全國人大“十二五”期間確定了“六修五立”的立法計(jì)劃，即修訂《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》《教師法》《民辦教育促進(jìn)法》，制定《學(xué)校法》《教育考試法》《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》《家庭教育法》等法律［34］。目前來看，針對終身教育的立法計(jì)劃還未落地。在教育立法開啟新節(jié)奏的時(shí)代背景下，關(guān)于“制定終身教育法的議案”［35］確有立法必要，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，加快調(diào)研起草工作，條件成熟時(shí)提請全國人大常委會(huì)審議。而在實(shí)際的終身教育立法工作推進(jìn)中，我國有5個(gè)省市先后出臺(tái)地方性終身教育促進(jìn)條例。這些地方性法規(guī)為全國性終身教育法的制定提供了豐富的立法素材和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)予以認(rèn)真梳理并充分借鑒吸納。

另一方面，終身教育法要為地方性終身教育立法預(yù)留合理空間。終身教育推展工作在各地區(qū)間存在較大差距，尤其是城鄉(xiāng)之間、東中西部地區(qū)之間以及南北地區(qū)之間的發(fā)展差距較大。國家在推進(jìn)終身教育立法進(jìn)程中必須為地方立法預(yù)留合理空間，使各地區(qū)在遵從國家法律法規(guī)基本規(guī)定的前提下，依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展實(shí)際制定出具有地方特色，符合本地區(qū)實(shí)際的終身教育地方性法律規(guī)范。

五、結(jié)語

我國終身教育工作推展至今，已積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是地方終身教育立法先行為國家終身教育法的制定提供了樣板和示范，加之教育法法典化的時(shí)代訴求，為終身教育立法創(chuàng)造了成熟時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)終身教育立法議程，構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的終身教育法律制度。當(dāng)然，立法不是一蹴而就的，因此終身教育法入典可分階段進(jìn)行：第一階段主要是制定終身教育單行法，頒布后根據(jù)施行效果進(jìn)行修訂；第二階段主要是對修訂后的終身教育法的內(nèi)容進(jìn)行吸收整合，在教育法典中設(shè)置“終身教育編”。