☉ 趙潔

黨和國家高度重視養(yǎng)老服務體系建設。黨的十九屆五中全會首次把實施積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，提出健全基本養(yǎng)老服務體系。黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。具體到居家和社區(qū)養(yǎng)老服務方面，為什么要發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，其發(fā)展現(xiàn)狀怎樣，新時代如何更好推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務等等，這些問題都值得深入研究和思考。

主要背景

截至2022 年底，我國60 周歲及以上老年人2.80 億，占總人口的19.8%，其中，65 周歲及以上老年人2.09 億。發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務是關乎我國超2 億老年人幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”，也是增進民生福祉、讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的應有之義。

積極應對人口老齡化的迫切需要。根據《世界人口展望（2022）》預測，2035 年我國老年人口將突破4 億。本世紀，我國將長期面臨數(shù)量龐大的老年人口壓力。而且，在老年人口尤其是80 周歲及以上的高齡老年人中，有相當比例的失能、部分失能老年人?？紤]到老年人更愿意在家中接受照料，從養(yǎng)老服務的剛性需求出發(fā)，迫切要求建立完善的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務體系。

符合大多數(shù)老年人的養(yǎng)老服務需求。隨著傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能有所弱化，入住養(yǎng)老機構成為老年人的選擇之一，但是從文化傳統(tǒng)、生活習慣和養(yǎng)老觀念等方面看，很多老年人不愿離開家庭，也不愿離開自身熟悉的生活環(huán)境，居家和社區(qū)養(yǎng)老成為老年人的最佳選擇。讓老年人不離開家庭，在熟悉環(huán)境中安享晚年，既符合老年人實際需求，也有利于親情代際傳遞。

絕大多數(shù)家庭老年人的現(xiàn)實選擇。早在2007 年，上海市在全國率先提出了“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老年人由家庭自我照顧，采取以家庭為基礎的居家養(yǎng)老；7%的老年人享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務，提供日間照料；3%的老年人享受機構養(yǎng)老服務。接著，北京市于2009 年提出“9064”養(yǎng)老服務新模式，即90%的老年人在社會化服務協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務機構集中養(yǎng)老。北京市2023 年調查數(shù)據顯示：99%的老年人選擇居家養(yǎng)老，僅有1%的老年人入住養(yǎng)老機構；85%的失能（認知障礙）老年人選擇在家中養(yǎng)老。這說明居家養(yǎng)老更符合老年人的需求，也是最受歡迎的養(yǎng)老方式。

實踐成果

從2016 年開始，民政部、財政部在全國31 個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和新疆生產建設兵團連續(xù)7 年開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點和基本養(yǎng)老服務提升行動項目，累計投入83 億元中央專項彩票公益金支持發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，并帶動地方資金配套和社會資本參與共同開展家庭養(yǎng)老床位建設和居家養(yǎng)老上門服務。民政部聯(lián)合相關部門加快推進居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系建設，初步實現(xiàn)了從保障特困老年人群體向為全體老年人開展養(yǎng)老服務的轉型，從側重機構養(yǎng)老向居家社區(qū)機構協(xié)調發(fā)展的轉型。各級民政部門聚焦群眾關心、社會關切的就近養(yǎng)老問題，加快解決養(yǎng)老服務最后“一公里”問題。

加大政策扶持力度。截至目前，全國已有72 部省級或地市級養(yǎng)老服務相關條例。這些條例中，部分直接以居家養(yǎng)老服務為題，其他條例中一般都有居家社區(qū)養(yǎng)老服務專章，其中大部分內容與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點實踐密切相關。同時，部分地級市以試點工作為契機，編制并貫徹居家和社區(qū)養(yǎng)老服務相關標準，包含服務管理標準、服務提供標準、服務等級評估標準、服務設施建設標準等，填補了長期以來居家社區(qū)養(yǎng)老服務地方標準的空白，并推動相關國家標準和行業(yè)標準的制修訂。建立居家和社區(qū)養(yǎng)老服務質量指標和評價體系，引入第三方機構開展質量監(jiān)管，推動構建科學合理的養(yǎng)老服務質量標準和評價體系。

創(chuàng)新推動改革試點。“十三五”期間，民政部會同相關部門通過完善政策措施、推動設施配建、組織開展試點、鼓勵探索創(chuàng)新等方式，推動老年人周邊、身邊、床邊的居家社區(qū)養(yǎng)老服務快速發(fā)展。中央支持開展的全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點于2016 年啟動，每年各一批，五批試點地區(qū)覆蓋31 個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團的203 個市（區(qū)）。各試點地區(qū)立足本地實際，大膽探索、積極實踐，以居家社區(qū)機構養(yǎng)老協(xié)調發(fā)展為方向，以供給側結構性改革為主線，以解決城市養(yǎng)老難題為重點，堅持有為政府和有效市場更好結合，堅持事業(yè)產業(yè)雙輪驅動，推動解決居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展中的難點、堵點、短板等問題，在完善體制機制、創(chuàng)新發(fā)展模式、服務保障民生、帶動社會投資、連鎖化規(guī)模化發(fā)展等方面取得了豐富經驗和積極成效。

夯實基本養(yǎng)老服務。“十四五”期間，為實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務的目標，中央財政決定安排中央專項彩票公益金，支持實施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目，每年投入11 億元。2021 年、2022 年和2023 年，先后支持42 個、42 個、50 個項目地區(qū)，共134 個市（區(qū)），為經濟困難的失能、部分失能老年人建設家庭養(yǎng)老床位，提供居家養(yǎng)老上門服務，推動居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務向縱深發(fā)展。提升行動項目通過中央財政的示范帶動作用，引導各地發(fā)揮社會養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務機構對家庭養(yǎng)老的專業(yè)支撐作用，有效推進居家社區(qū)機構養(yǎng)老服務協(xié)調發(fā)展。僅2021 年的42 個項目地區(qū)，就為經濟困難失能、部分失能老年人建設家庭養(yǎng)老床位7.4 萬張。

探索服務模式創(chuàng)新。各地因地制宜、積極探索創(chuàng)新服務模式，以滿足多層次養(yǎng)老服務需求，在全國形成了比較完備的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展環(huán)境。例如，家庭養(yǎng)老床位滿足了失能、高齡老年人家庭照護需求；適老化改造使老年人居家環(huán)境更貼合老年人需求；探訪關愛服務讓空巢、獨居老年人有了安全感，等等。不少地方還采取互助養(yǎng)老等做法，支持低齡老年人幫助失能、高齡老年人，促進老有所為和老有所養(yǎng)相結合。試點工作還推動了醫(yī)養(yǎng)資源融合發(fā)展，部分地區(qū)通過簽約家庭醫(yī)生、醫(yī)養(yǎng)簽約合作、構建綠色通道等方式，實現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)資源的深度融合，助力老年人獲得就近就便、快捷實惠的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

優(yōu)化服務資源布局。推動各地加強居家和社區(qū)養(yǎng)老服務網絡建設，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面發(fā)展具備全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務、區(qū)域協(xié)調指導等綜合功能的區(qū)域養(yǎng)老服務中心，扶持培育連鎖化、品牌化、規(guī)?；\營的社區(qū)養(yǎng)老服務機構。截至2022 年第四季度，全國共有社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施34.1 萬個、床位309.4 萬張，分別占全國養(yǎng)老服務機構設施數(shù)和床位數(shù)的89.4%、37.6%。試點推動養(yǎng)老服務設施建設從“零星布局”到“規(guī)模發(fā)展”，織密設施網絡，持續(xù)完善縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務設施體系。部分地區(qū)通過建立養(yǎng)老服務信息平臺、開發(fā)養(yǎng)老服務電子地圖等方式，公布居家和社區(qū)養(yǎng)老服務機構信息?？萍贾蠈崿F(xiàn)了養(yǎng)老服務地域的擴大和服務人群的擴展，服務地域從部分地域擴展到城鄉(xiāng)全域，服務人群從部分老年人擴展到所有老年人。

對策建議

目前，從頂層設計和各地實踐看，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展還存在一些堵點難點問題，比如養(yǎng)老服務法治建設尚不健全、養(yǎng)老服務設施空間布局有待優(yōu)化、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務供需矛盾仍然存在等等。建議從以下五個方面發(fā)力，推動居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，提升老年人獲得感、幸福感、安全感。

完善養(yǎng)老服務相關政策體系。加快養(yǎng)老服務法律法規(guī)建設，積極推進養(yǎng)老服務立法研究工作。通過養(yǎng)老服務立法，為新時代養(yǎng)老服務發(fā)展奠定堅實的法治基礎。根據經濟社會發(fā)展水平、財力狀況等因素，及時研究動態(tài)調整國家基本養(yǎng)老服務清單，逐步拓展基本養(yǎng)老服務對象和內容，繼續(xù)完善基本養(yǎng)老服務制度體系，指導地方貫徹落實基本養(yǎng)老服務清單。建立老年人能力綜合評估制度，宣傳貫徹《老年人能力評估規(guī)范》國家標準，依申請為有需求的65周歲及以上老年人提供老年人能力綜合評估，推動實現(xiàn)評估結果在全國范圍內實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)互認。建立動態(tài)更新的老年人能力綜合評估和基本養(yǎng)老服務對象數(shù)據庫。

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設。積極推進養(yǎng)老服務國土空間規(guī)劃編制工作。以建設示范性居家社區(qū)養(yǎng)老服務網絡為抓手，嚴格落實新建居住區(qū)和老舊小區(qū)養(yǎng)老服務設施配建和補齊要求，重點推進縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務中心建設，支持發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務站點（村互助養(yǎng)老幸福院或服務站），為城鄉(xiāng)老年人提供生活照料、康復護理、適老化改造、精神慰藉、輔具租賃等專業(yè)服務，構建長短托相結合、日間照料與上門服務相銜接的服務格局。加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務設施建設力度，在城市中心城區(qū)通過閑置資源改造等方式增加養(yǎng)老服務設施。地方應加大財政投入，逐步提高農村養(yǎng)老服務設施的建設補貼、運營補貼水平，補齊農村養(yǎng)老服務短板。

優(yōu)化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務供給。持續(xù)實施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務提升行動項目，主要針對失能、部分失能老年人，不斷擴大項目地區(qū)范圍、服務對象和內容，推進老年人家庭適老化改造，做實家庭養(yǎng)老床位和居家養(yǎng)老上門服務，多渠道全面開展老年人探訪關愛服務。加大居家和社區(qū)養(yǎng)老服務宣傳力度，結合老年人能力評估結果，通過政策引導和資金按比例傾斜等方式，為有意愿的老年人家庭開展適老化改造和上門服務等，提高居家和社區(qū)養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展能力。鼓勵社區(qū)養(yǎng)老服務機構通過簽約合作、內設醫(yī)療康復站點等方式，提供醫(yī)養(yǎng)結合服務，滿足老年人對養(yǎng)老服務和醫(yī)療衛(wèi)生服務的雙重需求。推進養(yǎng)老服務與管理的智慧化應用，精準對接服務需求與供給，為居家老年人提供“菜單式”就近便捷的養(yǎng)老服務。

充分調動各類社會力量積極性。調動家庭積極性，強化家庭作為養(yǎng)老第一責任主體的贍養(yǎng)撫養(yǎng)功能，讓家庭和個人愿意為養(yǎng)老服務買單，推動形成政府、市場、家庭、社會共同參與、良性循環(huán)的機制。有效整合政府各相關部門的政策資源，形成支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展合力。支持利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務，落實養(yǎng)老服務機構相關稅費優(yōu)惠政策，在房屋租金、水電費用、貸款融資等方面給予降費獎補支持。

加快居家和社區(qū)養(yǎng)老服務人才隊伍建設。聯(lián)合相關部門盡快出臺加強養(yǎng)老服務人才隊伍建設的政策文件，建立健全養(yǎng)老服務人才特別是養(yǎng)老護理員的培養(yǎng)、評價、使用、激勵制度機制，完善養(yǎng)老服務職業(yè)技能等級社會化認定機制。開展養(yǎng)老服務領域職業(yè)技能競賽和表彰活動，加強激勵宣傳，提高從業(yè)人員社會地位。加強養(yǎng)老服務相關學科、專業(yè)建設，開拓老年人能力評估師、養(yǎng)老顧問等新職業(yè)。通過線上線下相結合等方式，多渠道面向家庭照護者和志愿者等開展日常照護技能培訓，彌補養(yǎng)老服務人才短缺短板。