鄧敏 貴陽市應(yīng)急中心

引言

隨著我國財政體制改革和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，如何充分發(fā)揮財政資金的使用效益已經(jīng)成為社會高度關(guān)注的話題。在這樣的新形勢下要求事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算績效管理，確保本單位的可持續(xù)發(fā)展。不斷深入改革的財政工作、快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會對事業(yè)單位財政資金管理工作提出了較高的要求，為了能夠盡快適應(yīng)社會發(fā)展的變化趨勢，要求事業(yè)單位必須高度關(guān)注如何提升預(yù)算績效管理水平。科學(xué)而有效的預(yù)算績效管理能夠使資金得到合理高效的運(yùn)用，能夠穩(wěn)步提升社會公眾公信力，能夠促進(jìn)事業(yè)單位的健康、可持續(xù)發(fā)展。在相關(guān)的預(yù)算管理政策與工作文件的扶持下，我國事業(yè)單位已經(jīng)在如何建設(shè)高效、科學(xué)的預(yù)算績效管理機(jī)制方面完成了積極的實(shí)踐與探索，這為促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的持續(xù)完善奠定了基礎(chǔ)，但同時也發(fā)現(xiàn)了預(yù)算績效管理過程中的諸多問題。

一、相關(guān)概念的界定

（一）事業(yè)單位

在我國主要從事教育、文化、衛(wèi)生、科技等非物質(zhì)生產(chǎn)與勞務(wù)服務(wù)，并且為社會的進(jìn)步、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力服務(wù)的單位就是事業(yè)單位。事業(yè)單位的工作人員具有事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)主要由國家撥款，并受國家上級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在我國社會發(fā)展中，基層單位屬于神經(jīng)末梢，他們的工作與廣大人民群眾的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，事業(yè)單位的工作質(zhì)量、工作效率直接關(guān)系到國家相關(guān)政策的實(shí)施效果，關(guān)系到廣大人民群眾的滿意度。

（二）預(yù)算績效管理

以預(yù)算作為主要對象而實(shí)施的績效管理活動稱之為預(yù)算績效管理。在事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的全過程中始終蘊(yùn)含著預(yù)算績效管理的理念和方法，并且包含了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督。能夠使預(yù)算部門和資金使用單位在預(yù)算額度內(nèi)更好地為社會發(fā)展提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，真正優(yōu)化配置有限的資源，實(shí)現(xiàn)社會效益和產(chǎn)出效益的雙提升，這是事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的主要目標(biāo)。就目前的整體現(xiàn)狀來看，事業(yè)單位預(yù)算績效管理的全過程囊括了事前績效評估、績效目標(biāo)的管理、預(yù)算績效的有效監(jiān)控、科學(xué)的績效評價、充分運(yùn)用績效管理結(jié)果等不同的內(nèi)容。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的困境

（一）缺乏統(tǒng)籌的預(yù)算績效管理組織實(shí)施

在事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)中都潛藏著預(yù)算績效管理的內(nèi)容，這就要求各事業(yè)單位必須將大量的人力、物力及財力資源消耗到預(yù)算績效管理中。預(yù)算績效管理是一項(xiàng)費(fèi)時、耗力的工程，如果缺乏足夠的人力和物力支持，將無法實(shí)現(xiàn)有效的管控。例如：有的事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的時間并不長，缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)，在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部并未形成完善的、科學(xué)而有效的預(yù)算績效管理理念，并未充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的職能作用；有的事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作缺乏足夠的重視，并未在單位內(nèi)部設(shè)置專門的預(yù)算績效管理部門，更沒安排專職人員負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作。再例如：有的事業(yè)單位由于缺乏專門的牽頭部門，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作實(shí)行過程中很難明確劃分責(zé)任主體，在各職能部門之間缺乏科學(xué)有效的協(xié)調(diào)與整體管控，出現(xiàn)問題相互推諉、互相推卸責(zé)任，無形中增加了預(yù)算績效管理的難度；有的事業(yè)單位甚至出現(xiàn)了預(yù)算績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象，對于一個項(xiàng)目的預(yù)算績效管理，只是由財務(wù)人員負(fù)責(zé)參加預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，從整體上匯總和初步審核各科室填寫的預(yù)算績效目標(biāo)、實(shí)時監(jiān)控等信息，在信息和人員之間存在著明顯的脫節(jié)現(xiàn)象。另外，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)科室缺乏開展預(yù)算績效管理的積極性和主動性，片面地認(rèn)為預(yù)算績效管理工作應(yīng)該由財務(wù)人員負(fù)責(zé)，與自己的日常工作無關(guān)。

（二）亟待提升預(yù)算績效管理能力

無論是預(yù)算績效管理還是對預(yù)算績效進(jìn)行整體評價，都要求具備較強(qiáng)的專業(yè)理論知識做儲備，只有將本單位的實(shí)際狀況與豐富的理論知識、深厚的專業(yè)技術(shù)充分結(jié)合在一起，才能對事業(yè)單位的預(yù)算績效作出客觀的、準(zhǔn)確的評價。然而，目前大部分事業(yè)單位預(yù)算績效管理的能力亟待提升，如：有的事業(yè)單位在績效指標(biāo)的設(shè)計上缺乏合理性，事業(yè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算績效編制時，一方面，對廣大人民群眾的實(shí)際需求、國家政策、法律法規(guī)的頒布、宏觀經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平等進(jìn)行充分考量。另一方面，還必須將財政資金在項(xiàng)目預(yù)算中的運(yùn)行狀況、是否合理配置等進(jìn)行全面考慮。因此，預(yù)算績效目標(biāo)的制定、對預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)控、對預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行合理評價的過程是一項(xiàng)極為復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程；預(yù)算績效評估隊伍的專業(yè)技術(shù)能力亟待提升，在一些事業(yè)單位中，目前有非專業(yè)人士從事預(yù)算績效管理工作，在成本效益分析法、最低成本法、標(biāo)桿管理、因素分析法、比較法、公眾評判法等方面的應(yīng)用還缺乏準(zhǔn)確性，由此可見，事業(yè)單位目前應(yīng)盡快培養(yǎng)出一批專業(yè)的預(yù)算績效管理人才。

（三）亟待拓展預(yù)算績效管理的功能

事業(yè)單位積極、深入地推進(jìn)并實(shí)施預(yù)算績效管理工作是國家實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)國家治理體系完善而提出的重要要求，是我國全面建設(shè)現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革的一個重要內(nèi)容，同時還是對財政資源配置進(jìn)行全面優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量有效提升的一項(xiàng)關(guān)鍵性舉措。在事業(yè)單位內(nèi)部深入實(shí)施預(yù)算績效管理工作實(shí)現(xiàn)了“花錢必問效、無效必問責(zé)”，同時實(shí)現(xiàn)了與預(yù)算績效評價結(jié)果和預(yù)算相關(guān)性的深入應(yīng)用。但事業(yè)單位目前在預(yù)算和預(yù)算績效之間的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)，在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時也過于單一，主觀性較強(qiáng)，并未充分反映預(yù)算的全部支出效率，預(yù)算績效評價的結(jié)果更是缺乏準(zhǔn)確性、真實(shí)性和科學(xué)性，這對事業(yè)單位下一年度預(yù)算編制工作極為不利，更是嚴(yán)重違背了預(yù)算績效管理工作的初衷；有的事業(yè)單位預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用存在明顯的不足，并且缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績效評價與反饋機(jī)制，在這些事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門制定的預(yù)算績效評價指標(biāo)參差不齊，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題的原因

（一）缺乏科學(xué)而健全的預(yù)算績效管理制度體系

預(yù)算法已經(jīng)在我國正式頒布并實(shí)施，各級事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算法的要求相繼出臺了預(yù)算績效管理配套的政策文件與制度。作為預(yù)算管理工作中的一個重點(diǎn)內(nèi)容，目前事業(yè)單位預(yù)算績效管理的執(zhí)行制度較為成熟。預(yù)算績效管理目標(biāo)大部分事業(yè)單位已經(jīng)制定，完成了對項(xiàng)目支出績效的自評、對績效的運(yùn)行進(jìn)行了監(jiān)控、對重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價、對重大項(xiàng)目的動態(tài)化評估等工作，并且制定了可執(zhí)行的、具有指導(dǎo)性的方案。然而從整體上看，大部分事業(yè)單位對預(yù)算績效管理缺乏敏感度，對其重要性的認(rèn)知也存在明顯不足，所制定的制度并未真正適合本單位的實(shí)際狀況，只是照抄照搬其他事業(yè)單位或本地區(qū)的相關(guān)文件，最終導(dǎo)致預(yù)算績效管理缺乏明確的責(zé)任主體、工作機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作人員在預(yù)算績效管理工作中消極應(yīng)對，缺乏積極性和主動性。

（二）對預(yù)算績效管理的宣傳與培訓(xùn)均不到位

事業(yè)單位內(nèi)部高度重視、相關(guān)工作人員的認(rèn)真負(fù)責(zé)各科室的主動積極配合，才能確保預(yù)算績效管理工作的順利完成，預(yù)算績效管理的職能作用才能得到充分發(fā)揮。但是大部分事業(yè)單位目前在設(shè)計預(yù)算績效目標(biāo)時缺乏科學(xué)性與合理性、亟待提升預(yù)算績效評價的專業(yè)性和有效性、預(yù)算績效的全過程監(jiān)控、預(yù)算績效結(jié)果評價等方面的信息都與本事業(yè)單位的實(shí)際工作缺乏密切而有效的關(guān)聯(lián)，特別是相關(guān)信息的披露缺乏及時性、真實(shí)性與完整性，而導(dǎo)致這些問題的主要原因都是由于相關(guān)人員對各項(xiàng)工作的不重視、配合不到位造成的。事業(yè)單位對績效管理工作的宣傳與培訓(xùn)并不到位又不及時。

（三）缺乏豐富的預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)

由于有的事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作缺乏足夠的認(rèn)知和豐富的經(jīng)驗(yàn)，該項(xiàng)工作只是片面地停留在對文件的學(xué)習(xí)、按要求報送報表、落實(shí)文件的要求等層面，并未深入研究實(shí)施預(yù)算績效管理的作用和意義，導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算績效管理與預(yù)算編制和執(zhí)行之間出現(xiàn)了明顯的脫節(jié)，對預(yù)算績效結(jié)果的運(yùn)用效果也不夠明顯。

四、提升事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平的有效對策

（一）盡快完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度

1.明確預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)

各事業(yè)單位應(yīng)將自身的實(shí)際狀況融入到預(yù)算績效管理中，結(jié)合上級要求在單位內(nèi)部成立專門的預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步明確預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)。如：財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)可以擔(dān)任小組組長，副組長由各科室的負(fù)責(zé)人來擔(dān)任，各預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)辦人構(gòu)成了小組的主要成員。事業(yè)單位還可以在領(lǐng)導(dǎo)小組下面設(shè)置專門的辦公室，對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)議事規(guī)則的制定、建立定期會議制度，以此來確保預(yù)算績效管理工作真正做到落實(shí)有力、責(zé)任到人。

2.進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績效管理的工作流程

實(shí)施預(yù)算績效管理的各試點(diǎn)單位應(yīng)認(rèn)真研究上級部門關(guān)于預(yù)算績效管理制度的相關(guān)規(guī)定，再結(jié)合本單位的實(shí)際狀況確保本單位預(yù)算績效管理工作流程的規(guī)范性與科學(xué)性，同時還應(yīng)該始終堅持事前績效評價機(jī)制的構(gòu)建，對預(yù)算績效目標(biāo)的管理要加大力度，全過程、動態(tài)化監(jiān)控預(yù)算績效，預(yù)算績效評價結(jié)果要進(jìn)行科學(xué)的運(yùn)用，從而真正發(fā)揮其價值。預(yù)算績效的全過程、標(biāo)準(zhǔn)化管理能夠?qū)㈩A(yù)算績效管理真正落到實(shí)處，能夠加強(qiáng)系統(tǒng)對各管理流程的約束力，使預(yù)算績效管理工作更具有針對性，這將在很大程度上對事業(yè)單位各職能部門按職責(zé)開展工作起到積極的指導(dǎo)作用。

（二）加大對預(yù)算績效管理的宣傳與培訓(xùn)力度

1.樹立全新的、科學(xué)的預(yù)算績效管理意識

事業(yè)單位要結(jié)合國家管理體制和現(xiàn)代化管理建設(shè)能力的要求，在本單位內(nèi)部加大對預(yù)算績效管理的宣傳與培訓(xùn)力度，使每一名員工從思想上真正認(rèn)識到預(yù)算績效管理在事業(yè)單位管理中的重要性。如：事業(yè)單位可以組織全體中層以上領(lǐng)導(dǎo)定期參加預(yù)算績效管理的專題會議，深入學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理改革的背景，從思想上做到高度統(tǒng)一，真正認(rèn)識到預(yù)算績效管理工作的重要性；事業(yè)單位還可以組織相關(guān)人員參與到預(yù)算績效管理流程與操作規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)交流中，在此基礎(chǔ)上在單位內(nèi)部建立起全面的、科學(xué)的預(yù)算績效管理模式。

2.采取分級分類的方式加強(qiáng)對預(yù)算績效的管理與培訓(xùn)

對于事業(yè)單位內(nèi)部參與預(yù)算績效管理工作的各級人員，可以采取分級分類的方式對其進(jìn)行預(yù)算績效管理的培訓(xùn)。如：事業(yè)單位可以邀請專家到單位授課，也可以與在預(yù)算績效管理方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的兄弟單位進(jìn)行座談，還可以邀請第三方中介機(jī)構(gòu)到單位進(jìn)行培訓(xùn)，以此來全面提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，為確保預(yù)算績效管理工作的順利開展提供有力的保障。另外，事業(yè)單位還可以請上級主管部門到單位進(jìn)行工作檢查，或者與同級業(yè)務(wù)相似的部門進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，真正將預(yù)算績效管理的理論應(yīng)用到實(shí)際操作中，使預(yù)算績效管理水平得到全面提升。

（三）盡快完善預(yù)算績效管理技術(shù)的支撐體系

1.加強(qiáng)對預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置

事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)是要設(shè)置明確的績效目標(biāo)，這也是進(jìn)行預(yù)算編制實(shí)施績效監(jiān)控、完成績效評價的重要依據(jù)和保障，事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)時一定要確保其可行性和合理性，并且具有明確的指向；與之對應(yīng)的預(yù)算績效目標(biāo)的描述一定要做到量化、細(xì)化。如：事業(yè)單位在編制預(yù)算績效目標(biāo)時應(yīng)充分結(jié)合本年度績效目標(biāo)的要求，根據(jù)季度、月份對其進(jìn)行分解和細(xì)化，對于各相關(guān)部門下達(dá)的整體預(yù)算績效目標(biāo)要結(jié)合本單位的實(shí)際逐級進(jìn)行量化與細(xì)化，使其做到可比可測、科學(xué)合理、動態(tài)化調(diào)整，從而全面提升預(yù)算績效目標(biāo)的編制水平。

2.構(gòu)建財政資金的預(yù)算與預(yù)算績效評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)機(jī)制

在實(shí)施預(yù)算績效管理過程中，事業(yè)單位應(yīng)最大限度地降低資金管理中的人為影響因素、人為隨意性概率帶來的影響。由此可見，各事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部搭建企業(yè)財政資金預(yù)算與預(yù)算績效評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)機(jī)制。通常情況下可以采用自我評價、由財政部門抽查等不同的模式來評價預(yù)算績效的完成情況，事業(yè)單位還可以通過第三方中介機(jī)構(gòu)完成績效評價，使預(yù)算績效評價的主觀性降到最低，以此來確保預(yù)算績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和客觀性。

3.全面強(qiáng)化預(yù)算績效的信息公開

事業(yè)單位一定要確保預(yù)算績效管理結(jié)果信息的公開性，使廣大社會公眾擁有財務(wù)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)。作為一個區(qū)域內(nèi)部的公益性機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位應(yīng)主動、積極地接受來自外部的各種不同監(jiān)督，在預(yù)決算中融入預(yù)算的執(zhí)行情況，通過對預(yù)算執(zhí)行情況的公開，使預(yù)算調(diào)整和執(zhí)行的公開水平得到提升。在編制預(yù)算時事業(yè)單位要及時根據(jù)實(shí)際狀況調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)，并且在信息公開的范疇中融入預(yù)算、績效目標(biāo)、決算、績效自評報告等重要的信息，以此來確保信息披露的全過程性、動態(tài)化、全面性、公開內(nèi)容的細(xì)致性，在社會大眾的監(jiān)督下充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的主觀能動性。

結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位不斷持續(xù)地推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，一方面能夠順應(yīng)新形勢的發(fā)展，另一方面能夠?qū)ω斦Y金進(jìn)行高效利用。因此，各事業(yè)單位應(yīng)提升預(yù)算績效管理意識，設(shè)置規(guī)范的預(yù)算績效目標(biāo)，進(jìn)一步深入對預(yù)算績效評價的應(yīng)用，加大對預(yù)算績效的動態(tài)化監(jiān)控，在不斷提升預(yù)算績效管理水平的同時為事業(yè)單位和社會的高質(zhì)量發(fā)展提供有力的支撐。