付煒明 常德市煙草專賣局（公司）

引言

煙草行業(yè)作為大型國有企業(yè)，2009 年開始逐步構(gòu)建起適合行業(yè)特點(diǎn)的全面預(yù)算管理體系，在強(qiáng)化預(yù)算管控、推進(jìn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、提升管理效能上發(fā)揮了巨大作用。但隨著行業(yè)改革深入推進(jìn)，高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)企業(yè)管理提出了更高要求，加之國內(nèi)外控?zé)熉募s形勢日益嚴(yán)峻以及國有企業(yè)改革的逐漸深入，煙草行業(yè)成本費(fèi)用管控壓力日漸突出，資本配置效率不高、資產(chǎn)報(bào)酬率低位運(yùn)行等問題日益顯現(xiàn)，地市級(jí)煙草公司作為煙草商業(yè)系統(tǒng)第三級(jí)法人主體，向管理要效益，推動(dòng)企業(yè)預(yù)算管理模式優(yōu)化升級(jí)成為當(dāng)前財(cái)務(wù)工作重點(diǎn)。

一、煙草行業(yè)全面預(yù)算管理實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）全面預(yù)算管理組織體系基本形成

組織架構(gòu)方面：經(jīng)過多年的探索和完善，煙草行業(yè)建立起了相對(duì)完備的全面預(yù)算管理工作機(jī)制體系，在組織架構(gòu)上形成了總公司、省級(jí)公司、地市級(jí)公司三級(jí)主體管理模式，各層級(jí)煙草公司均設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)煙草公司的全面預(yù)算管理工作，由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任預(yù)算管理委員會(huì)主任，分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任，各部門主要負(fù)責(zé)人為主要成員；下設(shè)預(yù)算管理委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的具體工作。地市級(jí)煙草公司作為全面預(yù)算管理的一級(jí)責(zé)任主體，開始重視財(cái)務(wù)預(yù)算并全面開展預(yù)算管理工作，全面預(yù)算管理的基本框架逐步形成和完善。

（二）全面預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程相對(duì)合理

目前，煙草行業(yè)主要采用“自下而上、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的預(yù)算編制流程，具體執(zhí)行時(shí)按照“兩上三下”進(jìn)行管理，即：上級(jí)公司年初根據(jù)戰(zhàn)略部署下達(dá)年度預(yù)算編制指導(dǎo)意見、下一級(jí)別公司上報(bào)年度預(yù)算草案、上級(jí)公司反饋初審意見、下一級(jí)別公司上報(bào)年度預(yù)算方案、上級(jí)公司正式批復(fù)編報(bào)流程。

預(yù)算編制指導(dǎo)意見中明確指導(dǎo)思想、編制原則、編制內(nèi)容及依據(jù)以及具體編制要求，通常包括經(jīng)營預(yù)算、資本預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算等內(nèi)容。經(jīng)過多年逐步完善，目前上報(bào)的預(yù)算報(bào)表中囊括了資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算表、現(xiàn)金流量預(yù)算表、采購預(yù)算表、銷售成本測算表、費(fèi)用測算表以及部分重點(diǎn)控制費(fèi)用測算表等。并對(duì)部分成本費(fèi)用的定額指標(biāo)給出指導(dǎo)意見。

全面預(yù)算管理過程中，引入歸口管理部門概念，將收入成本費(fèi)用劃分為若干歸口管理部門，對(duì)卷煙、煙葉、重點(diǎn)費(fèi)用等各個(gè)環(huán)節(jié)歸口管理，按照“誰歸口、誰管理，誰使用、誰管理”的原則，進(jìn)一步加大成本費(fèi)用管控力度。

（三）全面預(yù)算管理考核體系逐步完善

煙草行業(yè)下發(fā)了《預(yù)算管理工作考核辦法》，從預(yù)算管理的質(zhì)量和預(yù)算管理的效果兩部分內(nèi)容進(jìn)行考核，預(yù)算管理的質(zhì)量主要以定性考核指標(biāo)為主，主要包括基礎(chǔ)管理、預(yù)算的編制與上報(bào)、預(yù)算審核與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)等六個(gè)方面內(nèi)容；預(yù)算效果考核主要以定量考核指標(biāo)為主，包括稅利、銷售成本率、兩項(xiàng)費(fèi)用率以及重點(diǎn)費(fèi)用執(zhí)行率等內(nèi)容。

二、地市級(jí)煙草公司全面預(yù)算管理實(shí)踐的主要不足

（一）預(yù)算目標(biāo)設(shè)定與企業(yè)實(shí)際發(fā)展不同步

一是預(yù)算主要指標(biāo)編制與生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)確定不同步。地市級(jí)煙草公司往往單獨(dú)設(shè)有預(yù)算管理委員會(huì)、戰(zhàn)略管理委員會(huì)或其他類似機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算和年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)分別審議，往往年度目標(biāo)的確認(rèn)時(shí)間滯后于預(yù)算編制上報(bào)要求時(shí)間，兩者的不同步，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的導(dǎo)向作用，部分業(yè)務(wù)部門無法根據(jù)年度目標(biāo)及時(shí)分解年度任務(wù)。二是條線目標(biāo)與全局目標(biāo)有沖突。各單位、各部門作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營主體，對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)測算、資源配置往往站在所在部門或條線的角度分析和獲取數(shù)據(jù)，考慮更多的是業(yè)務(wù)條線承受能力和實(shí)際需求，沒有充分考慮全局目標(biāo)和資源配置。設(shè)定生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)時(shí)，往往選擇最低能完成數(shù)據(jù)保守申報(bào)，后期逐步調(diào)增；填報(bào)費(fèi)用需求時(shí)，往往選擇最高需求申報(bào)，后期逐步調(diào)減。這些都容易誤導(dǎo)地市級(jí)煙草公司的預(yù)算決策，使銷售任務(wù)的下達(dá)、資源的配置出現(xiàn)不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象，最終造成預(yù)算與實(shí)際情況脫節(jié)。

（二）預(yù)算歸口管理部門職能未充分發(fā)揮

實(shí)行歸口管理是落實(shí)預(yù)算全員性和管理精細(xì)化的重要途徑，明確歸口管理部門管理職責(zé)，能有效減輕財(cái)務(wù)部門推行全面預(yù)算的壓力和阻力，形成財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)齊抓共管、相互促進(jìn)的預(yù)算新格局。但從地市級(jí)煙草公司實(shí)際運(yùn)行情況來看，預(yù)算歸口管理部門對(duì)歸口管理費(fèi)用的管理積極性欠缺，主動(dòng)管理少，被動(dòng)應(yīng)付多的情況依然存在。在年度、月度預(yù)算編制時(shí)，部分歸口部門負(fù)責(zé)預(yù)算工作的人員可能因業(yè)務(wù)不熟、崗位變動(dòng)等原因，使職責(zé)定位不清、重視程度不足、溝通交流不暢，導(dǎo)致所屬部門預(yù)算編制指導(dǎo)性較弱，容易影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。且在日常工作中，存在歸口管理部門對(duì)其所歸口管理的費(fèi)用執(zhí)行情況未持續(xù)跟進(jìn)的情況，導(dǎo)致部分預(yù)算指標(biāo)出現(xiàn)“只歸口、不管理”的情況，預(yù)算歸口管理部門職能發(fā)揮未落到實(shí)處。

（三）預(yù)算定額體系流于形式

科學(xué)合理的定額預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算管理的重要內(nèi)容，它能科學(xué)合理規(guī)范企業(yè)內(nèi)部的預(yù)算機(jī)制與流程，提高經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范性和完整性，更好管控費(fèi)用成本。雖然各級(jí)預(yù)算編制單位均制定下發(fā)了《預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系》，但具體到地市煙草公司執(zhí)行時(shí)，往往發(fā)現(xiàn)部分預(yù)算指標(biāo)未進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，照搬行業(yè)或上級(jí)預(yù)算定額指標(biāo)，定額標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性與適用性不強(qiáng)。且公司預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)牽涉到多個(gè)歸口管理部門，由于職責(zé)不明晰，構(gòu)建計(jì)劃粗放，沒有嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行與考核機(jī)制，各單位、各部門預(yù)算編制時(shí)未形成使用定額標(biāo)準(zhǔn)編制的習(xí)慣，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)并未嚴(yán)格執(zhí)行到位。

（四）預(yù)算執(zhí)行管控力度不足

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的動(dòng)態(tài)反映，是全面預(yù)算管理成效的核心要素，更是預(yù)算落實(shí)到位的重要保障，應(yīng)該更加注重預(yù)算管理中的事中控制和事后反饋。現(xiàn)實(shí)中，有些地市級(jí)煙草公司存在預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象，事中控制力度不夠，缺乏發(fā)現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)隱患的敏感性，事后反饋機(jī)制不健全，糾偏措施也難以開展。執(zhí)行與監(jiān)督體系上，大多依靠財(cái)務(wù)人員進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督，使執(zhí)行的全面性和效率性也會(huì)受到影響。預(yù)算執(zhí)行是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過程，全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算目標(biāo)的確定、分析和控制，如果只重視業(yè)務(wù)核算，而忽視資本性支出及考核，也就無法深入分析預(yù)算編制的缺陷和執(zhí)行過程中的不足，勢必影響下年度的預(yù)算編制。

（五）預(yù)算考核有形式化傾向

從行業(yè)預(yù)算管理考核到省級(jí)、地市級(jí)煙草公司大部分沿用一套預(yù)算考核體系，過程類考核指標(biāo)往往重形式輕內(nèi)容，指標(biāo)類考核又目標(biāo)導(dǎo)向過于明顯，指標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)缺乏有效評(píng)價(jià)依據(jù)。更為重要的是，預(yù)算考核作為一個(gè)部門的考核指標(biāo)往往難以納入整體績效考核之中，往往僅以預(yù)算執(zhí)行率作為基層單位或部門年度績效考核的指標(biāo)，更容易導(dǎo)致其他預(yù)算考核指標(biāo)難以被重視。目前的預(yù)算管理考核大都是靜態(tài)指標(biāo)和年終考核，沒有建立動(dòng)態(tài)季度考核體系，往往導(dǎo)致基層單位和部門更多關(guān)注最后一次中期調(diào)整，通過中期調(diào)整來粉飾預(yù)算目標(biāo)業(yè)績，以逃避年終的績效考核，出現(xiàn)考核形式化的傾向。

三、地市級(jí)煙草公司全面預(yù)算管理的改進(jìn)建議

（一）進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算組織職能

首先，要優(yōu)化全面預(yù)算管理委員會(huì)職能，地市級(jí)煙草公司作為商業(yè)系統(tǒng)最后一級(jí)企業(yè)法人實(shí)體（不含多元化企業(yè)），預(yù)算管理委員會(huì)不應(yīng)僅僅局限于預(yù)算管理的決策，而應(yīng)該作為企業(yè)戰(zhàn)略管理籌劃的治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算、業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等相關(guān)工作，調(diào)度年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的同時(shí)，科學(xué)制定年度預(yù)算目標(biāo)，避免各自獨(dú)立。其次，要優(yōu)化全面預(yù)算管理辦公室職能，要成為企業(yè)戰(zhàn)略管理協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)，深度開展業(yè)財(cái)融合工作，由財(cái)務(wù)部門、兩煙經(jīng)營部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門、人事部門業(yè)務(wù)骨干組成辦公室成員，牽頭指導(dǎo)預(yù)算、業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等相關(guān)工作，充分發(fā)揮其預(yù)算審核指導(dǎo)、控制監(jiān)督和協(xié)調(diào)溝通的職責(zé)。最后，要優(yōu)化各預(yù)算責(zé)任中心職能，除財(cái)務(wù)部門設(shè)置專職預(yù)算管理員外，其他各單位各部門都要根據(jù)工作需要，指定兼職預(yù)算管理員，具體負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算管理與業(yè)務(wù)規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，確保財(cái)務(wù)預(yù)算與經(jīng)營戰(zhàn)略的一致性。

（二）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制歸口管理工作

第一，要提高業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)顆?；潭取＾鸪酝址攀阶黠L(fēng)，按照業(yè)務(wù)事項(xiàng)嚴(yán)格歸口，制定詳細(xì)具體的預(yù)算編制指導(dǎo)意見。第二，強(qiáng)化預(yù)算歸口審核條線管理作用。按照“誰歸口、誰管理，誰使用、誰管理”的原則，明確歸口管理職責(zé)和歸口費(fèi)用，歸口管理實(shí)現(xiàn)源頭管控、真管實(shí)管。對(duì)各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)按業(yè)務(wù)條線進(jìn)行分類管理，讓業(yè)務(wù)部門在負(fù)責(zé)編制全局性經(jīng)營預(yù)算的同時(shí)，承擔(dān)本業(yè)務(wù)線所屬基層單位的預(yù)算歸口審核工作。第三，財(cái)務(wù)人員也要深度參與歸口管理部門預(yù)算審核，預(yù)算編制指導(dǎo)前移，主動(dòng)參加各部門預(yù)算專題會(huì)，轉(zhuǎn)變各部門以上級(jí)要求、指標(biāo)任務(wù)作為預(yù)算數(shù)據(jù)單一獲取來源的現(xiàn)狀，主動(dòng)從全局全盤考慮、從自身實(shí)際出發(fā)、從財(cái)務(wù)公開、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)多途徑獲取預(yù)算數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌各部門固定和彈性要素，編制多套預(yù)算方案進(jìn)行分析商定。

（三）進(jìn)一步完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系

一是要建立定額標(biāo)準(zhǔn)的歸口管理責(zé)任制，把歸口管理部門作為定額標(biāo)準(zhǔn)的主責(zé)部門，按照“術(shù)業(yè)有專攻”原則，各歸口部門既是預(yù)算的編制部門，又是預(yù)算的使用部門，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的價(jià)格變化較為熟悉，在日常工作中承擔(dān)定額修訂、實(shí)施及維護(hù)職責(zé)，更有利于提高工作效率、嚴(yán)控成本費(fèi)用。二是進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)標(biāo)管理的導(dǎo)向性作用，持續(xù)優(yōu)化定額標(biāo)準(zhǔn)體系，確保定額標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和適用性。以執(zhí)行定額的落地實(shí)施為重點(diǎn)，充分考慮市場經(jīng)濟(jì)形勢，推動(dòng)預(yù)算定額動(dòng)態(tài)化管理，抓好定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的過程管控。三是將定額標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)預(yù)算直接取數(shù)，提高編制效率的同時(shí)，支撐推動(dòng)定額管理從事前管理為主，向事前、事中、事后全過程管理轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步夯實(shí)全面預(yù)算基石。

（四）進(jìn)一步加大預(yù)算執(zhí)行的管控力度

一方面，要嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批流程。地市級(jí)煙草公司要結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，合理控制中期調(diào)整次數(shù)，并嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算中期調(diào)整流程。一般情況下，各單位、各部門不能隨意調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，各單位、各部門預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，在預(yù)算批復(fù)的有限資源內(nèi)，合理安排各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。當(dāng)確實(shí)發(fā)生不可抗力或者上級(jí)戰(zhàn)略部署發(fā)生重大調(diào)整時(shí)，才能申請預(yù)算調(diào)整。年度預(yù)算調(diào)整需嚴(yán)格按照審批流程開展，由預(yù)算主體部門提交預(yù)算調(diào)整申請，預(yù)算管理辦公室核查調(diào)整事項(xiàng)的合理性及合規(guī)性，并及時(shí)提交預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整申請進(jìn)行討論、審核，審批通過后，方可調(diào)整年度預(yù)算。另一方面，積極探索數(shù)字化管控模式。要進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)共享平臺(tái)，以行業(yè)信息系統(tǒng)一體化建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建以預(yù)算為核心的財(cái)務(wù)管理一體化信息系統(tǒng)，探索增加預(yù)算執(zhí)行報(bào)告實(shí)行匹配功能，實(shí)現(xiàn)一鍵生成預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告，實(shí)時(shí)反映各項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度以及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況。將預(yù)算管理系統(tǒng)與卷煙營銷平臺(tái)、煙葉購銷平臺(tái)、一體化辦公平臺(tái)以及三項(xiàng)工作采購管理等信息系統(tǒng)打通通道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對(duì)相關(guān)收入成本費(fèi)用調(diào)整比率實(shí)行剛性控制。

（五）進(jìn)一步構(gòu)建完善的預(yù)算考核體系

地市級(jí)煙草公司全面預(yù)算管理需要建立健全完善的考核評(píng)價(jià)體系，以戰(zhàn)略性、全面性為維度，以管理層、業(yè)務(wù)部門和普通員工為縱深，構(gòu)建科學(xué)合理的全面預(yù)算管理考核評(píng)體系。一是要進(jìn)一步拓寬預(yù)算考核覆蓋范圍。依據(jù)“誰控制、誰使用、對(duì)誰考核”原則，將各級(jí)預(yù)算責(zé)任主體全部納入考核對(duì)象范圍，明確各預(yù)算單位責(zé)任，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。二是要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算考核指標(biāo)。探索設(shè)立企業(yè)、部門、員工三個(gè)層面的預(yù)算指標(biāo)目標(biāo)值，賦予不同權(quán)重，對(duì)預(yù)算管理工作進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與部門業(yè)績、員工薪酬直接掛鉤，激勵(lì)各部門及員工創(chuàng)造更大價(jià)值。三是進(jìn)一步完善預(yù)算考核機(jī)制。建立完善月、季和年度分期考核機(jī)制，針對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)分月度、季度、年度設(shè)置進(jìn)度指標(biāo)目標(biāo)任務(wù)，按照指標(biāo)對(duì)預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度，分別賦權(quán)，綜合形成年度預(yù)算考核得分。以過程考核和結(jié)果評(píng)價(jià)促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)達(dá)成，同時(shí)提高預(yù)算考核在企業(yè)績效考核體系中的權(quán)重占比，激發(fā)全員參與預(yù)算管理的積極性與主動(dòng)性，強(qiáng)化預(yù)算硬約束職能。充分運(yùn)用定性與定量分析的手段，建立科學(xué)合理的預(yù)算考核內(nèi)容、考核程序及評(píng)價(jià)方法，將考核評(píng)價(jià)成果轉(zhuǎn)化為企業(yè)全面管理發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

結(jié)語

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而持久性的管理工作，是提升企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在國家和行業(yè)主管部門全面預(yù)算管理的要求下，地市級(jí)煙草公司的全面預(yù)算管理實(shí)踐還需要進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，要更加積極探索全面預(yù)算管理的新機(jī)制、新體系和新方法，與時(shí)俱進(jìn)地構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效果，創(chuàng)新實(shí)施預(yù)算管理考核評(píng)價(jià)體系，著力成本控制，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理功能效能最大化，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。