摘 ? 要：新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展、大國競爭升級(jí)、地緣沖突加劇以及重大風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)等因素交互疊加的世界大變局給各國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和政策體系重塑帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策隨之再掀理論和實(shí)踐熱潮，其演進(jìn)呈現(xiàn)一系列新動(dòng)向新特點(diǎn)。各國加大產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施力度，旨在促進(jìn)前沿科技創(chuàng)新和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色低碳發(fā)展，并兼顧搶占前瞻全球科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)、防范競爭對(duì)手、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈安全等多元化目標(biāo)。為此，應(yīng)著力加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、競爭政策、貿(mào)易政策、環(huán)境規(guī)制、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的機(jī)制性體系性協(xié)同，在產(chǎn)業(yè)政策選擇性與功能性導(dǎo)向再平衡的演進(jìn)邏輯下，塑造有為政府與有效市場的新型關(guān)系，探尋產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)合理邊界，從而更好地服務(wù)于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的完整性、先進(jìn)性、安全性要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；世界大變局；大國競爭；未來產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F124 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2023）11-0002-13

在經(jīng)濟(jì)學(xué)眾多研究對(duì)象中，產(chǎn)業(yè)政策無疑是相當(dāng)獨(dú)特的領(lǐng)域，呈現(xiàn)關(guān)注度高、話題多、爭議大的突出特點(diǎn)。然而，爭議和質(zhì)疑沒能阻止各國政府大量采用產(chǎn)業(yè)政策［1］。拋開爭議背后的價(jià)值觀分異與長期缺位的充分學(xué)理依據(jù)，近年來產(chǎn)業(yè)政策的重要性及其在各國經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位和活躍度大大提升，而在這之前的二十余年中，產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)研究經(jīng)歷了相當(dāng)長的低谷期。直到國際金融危機(jī)發(fā)生后，產(chǎn)業(yè)政策才又重新受到各國政府及世界銀行等國際機(jī)構(gòu)的重視，并在全球范圍內(nèi)掀起了新一輪實(shí)踐和研究熱潮［2］。

考察此輪產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)目標(biāo)、作用對(duì)象及工具組合，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，顛覆性創(chuàng)新催生出未來產(chǎn)業(yè)群，同時(shí)，數(shù)字化綠色化轉(zhuǎn)型加快帶來了新的監(jiān)管和治理需求，這些都給產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新運(yùn)用提供了更大的空間；另一方面，大國競爭升級(jí)、地緣沖突加劇、重大風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)加快發(fā)達(dá)國家制造業(yè)回流、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)和國際生產(chǎn)體系深度調(diào)整，各國產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)內(nèi)向化戰(zhàn)略導(dǎo)向不斷凸顯和防御性日益強(qiáng)化的特征。

產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的新動(dòng)向給學(xué)術(shù)研究提出了新課題。若產(chǎn)業(yè)政策注定會(huì)“失敗”，那么有如下問題值得思考：首先，面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革引發(fā)的全球科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激烈競爭，產(chǎn)業(yè)政策為何會(huì)保持強(qiáng)勢地位，被主要經(jīng)濟(jì)體競相施用？且不管長遠(yuǎn)來看政策失敗和結(jié)構(gòu)性扭曲是否必然會(huì)發(fā)生，決策者都對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)用性持強(qiáng)烈偏好。這其中除了基于比較優(yōu)勢塑造有為政府的出發(fā)點(diǎn)外，是否還存在與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展更為契合的邏輯脈絡(luò)和選擇依據(jù)？其次，發(fā)達(dá)國家不再繼續(xù)無視東亞地區(qū)特別是中國產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)而高度重視其對(duì)不同類型產(chǎn)業(yè)成長所具有的動(dòng)態(tài)戰(zhàn)略價(jià)值，并主動(dòng)投身產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐之中。美國推出以《基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)法案》《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》（以下簡稱“三大法案”）為代表、兼具進(jìn)攻與防御功能的一攬子戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策又將對(duì)全球科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和競爭格局嬗變產(chǎn)生怎樣的影響？最后，大國博弈正在改變產(chǎn)業(yè)政策的工具箱，在較短時(shí)間內(nèi)世界各國如此密集地投放安全性導(dǎo)向增強(qiáng)、選擇性顯化、戰(zhàn)略意圖鮮明，甚至以打壓競爭對(duì)手為主要?jiǎng)訖C(jī)，且與現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制不兼容的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策而言，是時(shí)代性、階段性、螺旋上升式發(fā)展規(guī)律的集中體現(xiàn)，還是已然成為不可逆轉(zhuǎn)的演進(jìn)方向？

上述問題折射出黨的二十大報(bào)告提出的“世界之變、時(shí)代之變、歷史之變”，是其在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和國際競爭格局中的反映。本文從國內(nèi)外相關(guān)研究的最新進(jìn)展出發(fā)，嘗試揭示世界百年未有之大變局下產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的特征事實(shí)、內(nèi)在邏輯及其影響，提出進(jìn)一步完善我國產(chǎn)業(yè)政策體系、助力現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的思路和建議。

一、重回研究熱點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策：文獻(xiàn)評(píng)述

回溯產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)歷程，一個(gè)不得不面對(duì)的事實(shí)是，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)以東亞為典型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐并未表現(xiàn)出太多的理論“興趣”。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家慣以“旁觀者”的姿態(tài)對(duì)熱衷于產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用的政府給出種種批評(píng)，“在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，很少有比產(chǎn)業(yè)政策更容易引起自發(fā)反對(duì)的經(jīng)濟(jì)政策”，他們指出產(chǎn)業(yè)政策“在最好的情況下是無效的，在最糟糕的情況下則是有害的”［1］，這顯然源自主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場機(jī)制的篤信以及對(duì)政府天然警惕和深刻疑慮的傳統(tǒng)，帶有明顯的“二分法”判斷傾向［3］。其中，被普遍接受的觀點(diǎn)是以補(bǔ)貼為主要工具的產(chǎn)業(yè)政策造成市場扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致要素配置效率受損。而在后發(fā)國家，即便產(chǎn)業(yè)政策的積極效果一再被趕超實(shí)績所驗(yàn)證，學(xué)者們往往也只認(rèn)可產(chǎn)業(yè)政策僅在特定階段（如競爭前或產(chǎn)業(yè)化初期）或有限領(lǐng)域（新興領(lǐng)域、幼稚產(chǎn)業(yè)等）的有效性。進(jìn)入后趕超時(shí)期，隨著政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場配置資源轉(zhuǎn)型發(fā)展，那些曾經(jīng)為日本、韓國等東亞國家贏得機(jī)構(gòu)肯定和國際贊譽(yù)的產(chǎn)業(yè)政策逐漸褪去了“光環(huán)”，即使在產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用成效較為明顯的日本，也一度出現(xiàn)了“全盤否定”產(chǎn)業(yè)政策的聲音，認(rèn)為日本高速增長期的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)則沒有發(fā)揮作用。尤其是20世紀(jì)90年代之后，日本經(jīng)濟(jì)陷入長期低迷引發(fā)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向否定和批判，學(xué)術(shù)界將日本保守封閉的金融市場、居高不下的外國資本進(jìn)入門檻、滯后低效的服務(wù)業(yè)以及缺乏競爭力的農(nóng)業(yè)等結(jié)構(gòu)性矛盾和不充分的開放經(jīng)濟(jì)歸為政府推行產(chǎn)業(yè)政策并對(duì)選擇性領(lǐng)域過度保護(hù)的后遺癥［4］。

產(chǎn)業(yè)政策在中國同樣遭遇過諸多質(zhì)疑，多項(xiàng)研究顯示產(chǎn)業(yè)政策特別是直接補(bǔ)貼對(duì)創(chuàng)新效率、公平競爭造成了不利影響［5-8］，但負(fù)面評(píng)價(jià)也并未妨礙中國依然循著東亞地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將產(chǎn)業(yè)政策作為加快推進(jìn)工業(yè)化、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的核心工具。實(shí)際上，20世紀(jì)70年代末至80年代，一批日本學(xué)者的產(chǎn)業(yè)政策研究成果相繼引入國內(nèi)，不僅對(duì)中國產(chǎn)業(yè)政策理論研究產(chǎn)生了重要影響，而且對(duì)決策者起到了類似工作手冊(cè)的作用。其中，小宮隆太郎對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的分類，即從產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象來看，分為產(chǎn)業(yè)（間）結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)（內(nèi)）組織政策；從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)制來看，分為間接誘導(dǎo)政策、直接限制政策和信息傳遞政策［9］，至今對(duì)產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建仍有參考價(jià)值。此后的數(shù)十年間，中國本土理論不斷深化，增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)政策研究的學(xué)術(shù)性和獨(dú)立性［10］，進(jìn)而帶動(dòng)了各級(jí)政府積極踐行產(chǎn)業(yè)政策，并在處理復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題的過程中形成了與中國體制機(jī)制高度契合、邏輯相通的特色范式［11］。林毅夫與張維迎展開的“林張之辯”使有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭議成為輿論焦點(diǎn)。這場爭辯非但未能彌合雙方的立場分歧，反而在一定程度上加劇了圍繞如何看待政府與市場關(guān)系這一深植于產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐之中的核心命題引發(fā)的矛盾對(duì)立。爭論一方一再強(qiáng)調(diào)作為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施依據(jù)的市場失靈本身就是“偽命題”，政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致競爭受抑、政府失范的敗局［12］；另一方則基于新結(jié)構(gòu)主義理論和比較優(yōu)勢視角，分析產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)代演進(jìn)，探討產(chǎn)業(yè)政策的拓展方向，以推動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)共贏的產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境規(guī)制協(xié)同［13］。

應(yīng)該看到，上述爭議和分歧的出現(xiàn)以及長期被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所“忽視”很大程度上在于產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究其實(shí)并未建立起能夠形成共識(shí)的基礎(chǔ)性理論框架。而隨著產(chǎn)業(yè)政策再掀實(shí)踐熱潮，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究趨于活躍，近期國內(nèi)外學(xué)者產(chǎn)出了一批更為系統(tǒng)、成熟的高質(zhì)量成果。American Economic Review、The Quarterly Journal of Economics等國際頂級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊相繼刊發(fā)了有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的研究成果［14-15］。其中，Criscuolo等［14］的研究發(fā)現(xiàn)，政府提供的最大投資補(bǔ)貼能夠帶來同比例的就業(yè)增長，但這種效果僅發(fā)生于中小企業(yè)，大企業(yè)則不存在就業(yè)提升情況，且產(chǎn)業(yè)政策的積極作用反映在投資擴(kuò)大和就業(yè)促進(jìn)方面而非改善全要素生產(chǎn)率。在繼Lane［16］對(duì)韓國產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行較為充分的經(jīng)驗(yàn)分析之后，來自哈佛大學(xué)和牛津大學(xué)的學(xué)者以“產(chǎn)業(yè)政策的新經(jīng)濟(jì)學(xué)”為題，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果開展了因果識(shí)別的定量分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策效果提出了細(xì)致、情境性的理解。在此基礎(chǔ)上，重新評(píng)估了中、日、韓三國不同時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的成效，總結(jié)了產(chǎn)業(yè)政策在治理理念、政策工具（不局限于補(bǔ)貼）以及“去工業(yè)化”現(xiàn)實(shí)新認(rèn)識(shí)下的重塑進(jìn)展，指出總體而言近期一系列學(xué)術(shù)論文對(duì)產(chǎn)業(yè)政策持更為積極的態(tài)度［1］。這一研究一改主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策缺乏正面反饋的狀態(tài)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐給予了迄今為止可能是來自西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界最為肯定的評(píng)價(jià)，這種轉(zhuǎn)變從某種意義上可以理解為學(xué)術(shù)界為發(fā)達(dá)國家政府或啟用或“重拾”產(chǎn)業(yè)政策提供的理論注解和立場上的支持。

對(duì)于國內(nèi)學(xué)者而言，中國日益豐富深化的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐為其帶來了源源不斷的研究素材和創(chuàng)新動(dòng)力，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策效果給出了趨于多元化的分析視角和具有肯定性傾向的判斷［17］。余明桂等利用中央“五年規(guī)劃”關(guān)于一般鼓勵(lì)和重點(diǎn)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的信息以及上市公司及其子公司的專利數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了中國產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的影響，得到了產(chǎn)業(yè)政策能顯著提高被鼓勵(lì)行業(yè)中企業(yè)的發(fā)明專利數(shù)量，并且這種正向關(guān)系在民營企業(yè)中更顯著的結(jié)論［18］。楊瑞龍、侯方宇則認(rèn)為對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的討論不應(yīng)停留在其“是否有效”，真正的問題在于“產(chǎn)業(yè)政策什么時(shí)候有效”，即確定產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界。本質(zhì)上看，產(chǎn)業(yè)政策可以視為政府與企業(yè)簽訂的不完全契約，剩余控制權(quán)分配有助于緩解不完全契約環(huán)境下的“敲竹杠”問題，是外部性內(nèi)部化的途徑，由此可以通過構(gòu)建不完全契約模型找出產(chǎn)業(yè)政策有效性的邊界和條件，從而提高決策的科學(xué)性［19］。同時(shí)，盡管實(shí)證結(jié)果存在差異也有爭議，但一些研究指出，比較優(yōu)勢有利于產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生積極效果［20-21］。近年來，受中國高鐵、5G等領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，國內(nèi)學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的角色特別是政府與市場在后發(fā)趕超式技術(shù)創(chuàng)新中的作用及兩者的關(guān)系有了更深入的觀察和思考，對(duì)典型案例的理論解析將中國產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究帶入新維度新范式［22-25］，拓展了理論深度和方法體系，提升了決策影響力。尤為值得肯定的是，這些研究不斷嘗試突破“二分法”的思維定式和價(jià)值取向，有助于形成對(duì)產(chǎn)業(yè)政策及其效果的更加客觀、全面、動(dòng)態(tài)化的理解和把握。

國內(nèi)外研究進(jìn)展表明，產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究始終與其現(xiàn)實(shí)應(yīng)用有著很高的貼合度，理論與實(shí)踐相互加持、互為促動(dòng)。中國的情況更是如此，中國產(chǎn)業(yè)政策研究主題的涌現(xiàn)已經(jīng)深度嵌入中國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的實(shí)踐之中［10］。伴隨著世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的新一輪實(shí)踐熱潮，學(xué)術(shù)研究的深化將延續(xù)上述特點(diǎn)和規(guī)律，持續(xù)關(guān)注、多視角研判產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)方向、邏輯重構(gòu)及其影響，具有突出的理論價(jià)值和重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的新動(dòng)向及多重影響

產(chǎn)業(yè)政策自出現(xiàn)之日起，似乎就被貼上了“后發(fā)趕超”目標(biāo)定位的標(biāo)簽，在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)被視為后發(fā)國家和發(fā)展中國家的“專屬”經(jīng)濟(jì)政策，即便這些國家經(jīng)濟(jì)政策的重心開始由主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、出口促進(jìn)、重點(diǎn)企業(yè)扶持轉(zhuǎn)向解決結(jié)構(gòu)性矛盾，相應(yīng)的決策機(jī)制仍然很難抹去產(chǎn)業(yè)政策慣有的政府高介入性印記。然而，這種傳統(tǒng)正在被新興產(chǎn)業(yè)群體性涌現(xiàn)以及復(fù)雜多變的國際競爭形勢所打破。隨著發(fā)達(dá)國家紛紛“下場”，在作用對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域、工具運(yùn)用、政策目標(biāo)等多個(gè)實(shí)踐維度上，產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)呈現(xiàn)一系列新趨勢新動(dòng)向，由此產(chǎn)生的多重影響尚在生成、累積，并向前沿科技創(chuàng)新、未來產(chǎn)業(yè)培育、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候治理與低碳轉(zhuǎn)型、貿(mào)易秩序與地緣安全等諸多領(lǐng)域漸次釋放。

（一）前沿科技和未來產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加快重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖，代表著前沿科技創(chuàng)新方向和經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的未來產(chǎn)業(yè)新賽道層出不窮，拓展了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的內(nèi)涵和外延。作為各國積極培育扶持的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)群，未來產(chǎn)業(yè)成為大國競相布局、激烈爭奪的焦點(diǎn)領(lǐng)域。政府培育發(fā)展新科技新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式實(shí)則與產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)有很高的契合度，其動(dòng)機(jī)涵蓋幼稚產(chǎn)業(yè)扶持、快速產(chǎn)業(yè)化、提高新技術(shù)市場接受度、規(guī)避國際競爭風(fēng)險(xiǎn)等方面。由于未來產(chǎn)業(yè)與前沿科技創(chuàng)新互動(dòng)緊密，兼具前瞻性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性與幼稚性、不確定性的突出特征，且關(guān)乎一個(gè)國家和地區(qū)創(chuàng)新實(shí)力和國際競爭力，這類產(chǎn)業(yè)屬于產(chǎn)業(yè)政策最適合施用的領(lǐng)域之一。同時(shí)，政策引導(dǎo)與政府資金投入能夠撬動(dòng)更多企業(yè)資本和社會(huì)資源，減少發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，而腦科學(xué)與類腦智能、生命健康、空天探索等基礎(chǔ)性前沿領(lǐng)域則需要政府較長時(shí)期在調(diào)動(dòng)創(chuàng)新資源中發(fā)揮前置作用。基于未來產(chǎn)業(yè)突出的引領(lǐng)作用和戰(zhàn)略地位，解決“市場失靈”、破解成長過程中“幼小化”發(fā)展難題是政府將產(chǎn)業(yè)政策作為核心工具扶持未來產(chǎn)業(yè)的理論依據(jù)，從這一意義上看，政府與市場的關(guān)系依然是相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策的前提和基礎(chǔ)［26］。

目前，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)培育未來產(chǎn)業(yè)無一不在高頻次地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策或類似的政策工具，鎖定以人工智能、量子技術(shù)、生命健康、清潔能源、空天科技、先進(jìn)材料等主攻方向，政策措施和激勵(lì)機(jī)制具有較高相似度，涉及關(guān)鍵技術(shù)突破、技術(shù)路線識(shí)別、創(chuàng)業(yè)激勵(lì)與產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)、要素適配、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、基礎(chǔ)設(shè)施更新等產(chǎn)業(yè)生態(tài)塑造的方方面面，主要包括提供長期、持續(xù)性資金支持，加大財(cái)政資金投入力度，建立國家創(chuàng)新平臺(tái)，改革教育體系和加強(qiáng)人才培養(yǎng)等政策手段。在具體實(shí)施過程中，針對(duì)前沿科技和未來產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出明顯的干預(yù)意愿和選擇性導(dǎo)向。如美國在2020—2023年連續(xù)4個(gè)財(cái)年中，明確將人工智能、量子信息科學(xué)領(lǐng)域等未來產(chǎn)業(yè)作為國家科技發(fā)展的優(yōu)選方向，列入研發(fā)預(yù)算優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄；德國則在新能源、人工智能、自動(dòng)駕駛等關(guān)鍵領(lǐng)域，采取政府補(bǔ)貼援助甚至是接管重要企業(yè)的方式深度參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展［27］。

中國推動(dòng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施同樣帶有一定的選擇性?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要在類腦智能、量子信息、基因技術(shù)、未來網(wǎng)絡(luò)、深?？仗扉_發(fā)、氫能與儲(chǔ)能等前沿科技和產(chǎn)業(yè)變革領(lǐng)域，前瞻謀劃布局一批未來產(chǎn)業(yè)。各地方政府在其“十四五”規(guī)劃中確立的未來產(chǎn)業(yè)也多有重疊，在有利于形成政策引導(dǎo)和投資預(yù)期的同時(shí)，再現(xiàn)重復(fù)布局、同質(zhì)化發(fā)展的跡象。需要強(qiáng)調(diào)的是，有別于參與者甚眾的“二次創(chuàng)新”，支撐未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的顛覆性創(chuàng)新門檻高、風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)體系及在位企業(yè)的市場勢力具有破壞性，這就決定了未來產(chǎn)業(yè)必然呈現(xiàn)大國角力、戰(zhàn)略較量、分化加劇的競爭格局。未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平取決于綜合國力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段以及外部發(fā)展環(huán)境，是科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展和科研組織方式變革的結(jié)果。因此，產(chǎn)業(yè)政策要突出未來產(chǎn)業(yè)的“未來”屬性，強(qiáng)調(diào)選擇性與戰(zhàn)略性兼?zhèn)?，科學(xué)預(yù)判前沿創(chuàng)新失敗、市場潛力釋放不到位、賽道選擇偏差、商業(yè)化模式創(chuàng)造效應(yīng)受限等風(fēng)險(xiǎn)和障礙，推動(dòng)未來產(chǎn)業(yè)高起點(diǎn)布局、高水平發(fā)展，為贏下新工業(yè)革命下科技和產(chǎn)業(yè)的全球競賽提供要素、市場和制度保障。

（二）數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化對(duì)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新提出了新要求

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字化轉(zhuǎn)型是21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類社會(huì)進(jìn)步最具標(biāo)志性的事件和影響最為深遠(yuǎn)的趨勢之一?！度驍?shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書》（2023）的數(shù)據(jù)顯示，2022年，美國、中國、德國、日本、韓國五個(gè)世界主要國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量為31萬億美元，寬口徑的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模占上述五國GDP的比重高達(dá)58%，較2016年提升約11個(gè)百分點(diǎn)。其中，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化占五國數(shù)字經(jīng)濟(jì)比重達(dá)到86.4%。2016—2022年，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)年均復(fù)合增長率為14.2%，是同期美、中、德、日、韓五國數(shù)字經(jīng)濟(jì)總體年均復(fù)合增速的1.6倍，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢。在實(shí)體部門，伴隨著數(shù)據(jù)要素化、資產(chǎn)化進(jìn)程的提速，數(shù)字技術(shù)作為新工業(yè)革命通用技術(shù)的角色趨于固化，數(shù)字化在為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系注入澎湃新動(dòng)能的同時(shí)，數(shù)字資產(chǎn)確權(quán)、安全隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)定價(jià)及其交易規(guī)則等重大技術(shù)和監(jiān)管問題給產(chǎn)業(yè)政策帶來了新的挑戰(zhàn)。由于算力算法等關(guān)鍵技術(shù)和核心能力自我迭代非?？?，政府監(jiān)管和市場規(guī)范跟不上技術(shù)更新及場景拓展的節(jié)奏，而監(jiān)管缺位和制度建設(shè)滯后進(jìn)一步導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)或分配失衡，一些新型業(yè)務(wù)及其盈利模式借此游離于市場規(guī)范、商業(yè)法律和稅收體系之外，成為監(jiān)管“死角”，暴露出數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代原有產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管機(jī)制的局限性。

從各國針對(duì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向來看，歐盟延續(xù)了相對(duì)保守的立場，秉持立法先行的理念，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、場景設(shè)限、私權(quán)保護(hù)、壟斷防范等方面做足文章，試圖將數(shù)字經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的利益分化、安全隱患和制度沖擊關(guān)進(jìn)法律的“樊籠”，這種發(fā)展思路和政策取向雖然有利于形成較為平穩(wěn)的競爭秩序，在一定程度上減少信息技術(shù)領(lǐng)域上一輪專用資產(chǎn)投資生成的沉沒成本和數(shù)字轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本，但也有可能抑制數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)競爭力受損。相較之下，中國和美國采取了更為包容的態(tài)度。應(yīng)該看到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展既能對(duì)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的倒逼效應(yīng)，又能為構(gòu)建多方參與的協(xié)同治理模式提供經(jīng)驗(yàn)案例以及技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，由于眾多行業(yè)的應(yīng)用場景和解決方案處于探索之中，特別是受制于要素匹配度、投入規(guī)模、轉(zhuǎn)型理念等因素，傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)據(jù)要素積淀速度和數(shù)據(jù)資源整合路徑難以適應(yīng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用以及行業(yè)智能解決方案開發(fā)的趨勢，加之?dāng)?shù)據(jù)壟斷的危害暴露得不徹底，對(duì)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)監(jiān)管約束方式應(yīng)設(shè)有較大的制度彈性和政策空間。政府不宜急于干預(yù)，而是要摸清規(guī)律，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和政策儲(chǔ)備。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，細(xì)分領(lǐng)域不斷延展，有必要在進(jìn)一步營造寬松有利政策氛圍、保持?jǐn)?shù)字部門發(fā)展活力的同時(shí)，加強(qiáng)市場化、法治化建設(shè)，創(chuàng)造全新的政策供給，著力克服數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的固有矛盾，完善監(jiān)管體系，有效防范數(shù)據(jù)壟斷，加快推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩翼齊飛，走上規(guī)范有序的高質(zhì)量發(fā)展道路。

（三）綠色產(chǎn)業(yè)政策助力能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展和全球氣候治理

數(shù)字化和綠色化是全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展兩條清晰的主線。隨著越來越多的國家和地區(qū)確立碳中和目標(biāo)，碳中和由生態(tài)學(xué)意義的概念逐漸演變?yōu)楸桓鹘缃邮艿睦砟?，再到上升為國家?zhàn)略乃至全球目標(biāo)和行動(dòng)方案。然而，從近期全球?qū)嵺`來看，落實(shí)碳中和目標(biāo)的難度似乎超出了各國政府和產(chǎn)業(yè)界的預(yù)期，阻力主要來自巨大的資金、技術(shù)缺口以及能源轉(zhuǎn)型的高昂成本。一方面，應(yīng)對(duì)疫情和通脹的財(cái)政支出擠占了綠色投入。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的一項(xiàng)研究指出，2020年，在世界主要經(jīng)濟(jì)體推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇項(xiàng)目中，僅有約18%屬于綠色項(xiàng)目。另一方面，歐洲、北美遭遇能源供給短缺和價(jià)格急漲以及中國發(fā)生限電風(fēng)波放大了可再生能源安全的全球性信任危機(jī)，引發(fā)了對(duì)于政府過度激進(jìn)推動(dòng)碳中和的爭議，烏克蘭危機(jī)和巴以沖突升級(jí)大大加劇了世界范圍內(nèi)的能源安全風(fēng)險(xiǎn)。高企的能源價(jià)格并未對(duì)傳統(tǒng)油氣開發(fā)投資構(gòu)成強(qiáng)有力的刺激，相反，全球石油、電力等大型能源企業(yè)越來越關(guān)注低碳業(yè)務(wù)，資本市場對(duì)于脫碳項(xiàng)目投資表現(xiàn)出更高的熱情。目前各國產(chǎn)業(yè)政策的力度顯然未能消除市場主體因低碳技術(shù)研發(fā)和投資回報(bào)的不確定性而對(duì)綠色項(xiàng)目產(chǎn)生的顧慮。綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢的主要原因在于世界范圍內(nèi)綠色技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性突破并獲得穩(wěn)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，導(dǎo)致技術(shù)減排的效果遠(yuǎn)未釋放到位。

在大國競爭升級(jí)的背景下，鑒于應(yīng)對(duì)氣候變化具有強(qiáng)外部性特征，低碳部門因此成為各國仍抱有合作意愿、出現(xiàn)“競合”局面為數(shù)不多的領(lǐng)域之一。中美兩國發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》反映出相關(guān)領(lǐng)域國際合作的潛力。隨著電力、鋼鐵、化工等傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域減排空間縮小，結(jié)構(gòu)減排的潛力勢必轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)以及新興的數(shù)字經(jīng)濟(jì)部門。全球能源轉(zhuǎn)型和氣候治理呼喚綠色產(chǎn)業(yè)政策。近期研究表明，政府對(duì)特定行業(yè)的扶持能夠降低行業(yè)碳排放強(qiáng)度，在這方面地方政府的政策效果相對(duì)更為顯著［28］。陳艷瑩等則發(fā)現(xiàn)綠色聲譽(yù)提升了企業(yè)股價(jià)，意味著資本市場能夠與綠色產(chǎn)業(yè)政策形成有效聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而共同促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型［29］。構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)政策體系應(yīng)以理念創(chuàng)新為先導(dǎo)，加快結(jié)構(gòu)糾偏，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色低碳技術(shù)群體性突破，完善綠色發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，大力發(fā)展綠色金融，培育統(tǒng)一碳市場，建立碳交易機(jī)制，發(fā)展綠色物流，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，帶動(dòng)企業(yè)“零碳”管理創(chuàng)新。

綠色是新型全球化的主基調(diào)，現(xiàn)階段全球低碳治理仍難以擺脫重大國際議題推進(jìn)的機(jī)制性障礙。實(shí)際上，相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策尚未促成基于碳中和共識(shí)的國際協(xié)同。各國圍繞綠色轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)和政策實(shí)施，非但沒能保障低碳領(lǐng)域的合作，反而在一定程度上加劇了綠色轉(zhuǎn)型的不確定性，原因在于各國產(chǎn)業(yè)政策在扶持本國低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大國內(nèi)綠色產(chǎn)品市場的同時(shí)，還將很大一部分政策工具投入清潔能源市場競爭、綠色技術(shù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易規(guī)則主導(dǎo)權(quán)爭奪等方面，包括干預(yù)企業(yè)ESG評(píng)價(jià)體系構(gòu)成。從主要國家的布局重點(diǎn)來看，就歐盟的偏好而言，擔(dān)當(dāng)全球氣候領(lǐng)導(dǎo)者一直是其核心戰(zhàn)略目標(biāo)。歐盟于2020年5月通過為期7年1.1萬億歐元的中期預(yù)算提案和7 500億歐元的歐洲復(fù)蘇計(jì)劃，啟動(dòng)了大規(guī)模綠色投資，意欲成為引領(lǐng)全球綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的風(fēng)向標(biāo)。作為綠色轉(zhuǎn)型的先行者，歐盟低碳技術(shù)、排放標(biāo)準(zhǔn)以及綠色管理長期處于世界領(lǐng)先水平，并在能源革命、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)園區(qū)、無廢城市等多個(gè)領(lǐng)域貢獻(xiàn)了具有全球影響力的經(jīng)典范例。為進(jìn)一步鞏固能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的優(yōu)勢地位，歐盟在其傳統(tǒng)強(qiáng)項(xiàng)上再施“重術(shù)”，充分發(fā)揮“建制”能力，率先拋出了碳邊境調(diào)解機(jī)制，試圖以“扎籬笆”的方式迫使他國接受其綠色標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)型要求。而在中國，綠色發(fā)展理念的確立給新能源、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了重要機(jī)遇。雖然出現(xiàn)了“騙補(bǔ)”等政策漏洞，但以堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、提高市場接受度、釋放消費(fèi)潛力為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)由各級(jí)政府強(qiáng)力推行，與國內(nèi)活躍的創(chuàng)業(yè)氛圍、強(qiáng)大的制造能力、巨大規(guī)模國內(nèi)市場優(yōu)勢充分結(jié)合并快速傳導(dǎo)至消費(fèi)端，迎來了市場爆發(fā)期，在較短時(shí)間內(nèi)打造出世界第一規(guī)模的光伏、風(fēng)電、大容量電池、新能源汽車產(chǎn)業(yè)和市場。接連遭遇的“雙反”倒逼中國企業(yè)將市場開拓重心由國際轉(zhuǎn)向國內(nèi)，反倒在一定程度上激發(fā)出工業(yè)化新階段中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先發(fā)條件和后發(fā)能力。產(chǎn)業(yè)政策實(shí)績反映在出口市場上，以電動(dòng)載人汽車、鋰電池、太陽能電池為代表的出口“新三樣”成為中國制造的新名片。2023年上半年，“新三樣”合計(jì)出口增速達(dá)61.6%，拉動(dòng)我國出口整體增長1.8個(gè)百分點(diǎn)，形成了地方經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)和國際競爭新優(yōu)勢。中國在可再生能源和儲(chǔ)能技術(shù)等領(lǐng)域的“先手棋”以及技術(shù)、產(chǎn)能、市場的全方位發(fā)力對(duì)美國、日本、歐盟構(gòu)成了強(qiáng)烈刺激。一方面，這些國家啟動(dòng)數(shù)輪反傾銷反補(bǔ)貼等傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)手段，阻撓中國企業(yè)全球市場占有率持續(xù)攀升；另一方面，加大補(bǔ)貼力度，加緊發(fā)展本國綠色產(chǎn)業(yè)。其中，美國《通脹削減法案》對(duì)其國內(nèi)清潔能源產(chǎn)業(yè)提供高達(dá)3 690億美元的補(bǔ)貼，并設(shè)置了十分具體的國產(chǎn)化要求，這部以法律形式出現(xiàn)、以削減通脹為主題的文件，卻幾乎通篇都在展示美國政府的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，且出臺(tái)了一些歧視性規(guī)定?？梢钥闯觯绹F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國以往采取的選擇性產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了某種對(duì)標(biāo)。在這些戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，在部分領(lǐng)域美國有可能出現(xiàn)所謂產(chǎn)業(yè)“逆向”追趕的局面，引發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)政策比拼升級(jí)，加劇全球低碳市場競爭，同時(shí)也為產(chǎn)業(yè)政策研究增添了新素材。

（四）產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用出現(xiàn)泛化傾向

在此輪全球?qū)嵺`熱潮下，產(chǎn)業(yè)政策被賦予突出的戰(zhàn)略導(dǎo)向和多元化政策目標(biāo)，其實(shí)施進(jìn)程及結(jié)果正在對(duì)國際競爭格局和貿(mào)易秩序產(chǎn)生深遠(yuǎn)的多重影響?；仡欉^去十余年全球產(chǎn)業(yè)競爭的主要事件，應(yīng)對(duì)中國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競爭力全面崛起，產(chǎn)業(yè)政策似乎并不是美國的“首選”。如前所述，美國在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)密集使用的仍是“301”調(diào)查配以“雙反”為主的傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)措施。當(dāng)美國意識(shí)到現(xiàn)行多邊體系的機(jī)制和效率難以達(dá)到打壓競爭對(duì)手的目的時(shí)，轉(zhuǎn)而嘗試依托新型FTA談判，在全球貿(mào)易規(guī)則中導(dǎo)入“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”的所謂“三零”原則，試圖繞過WTO突破現(xiàn)行貿(mào)易規(guī)則，協(xié)調(diào)美國、歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的立場，在占據(jù)區(qū)域性開放制度和“道義”制高點(diǎn)的同時(shí)，形成對(duì)以中國為主的競爭對(duì)手“對(duì)等貿(mào)易”的要價(jià)。然而，此舉同樣沒能阻擋中國產(chǎn)業(yè)趕超的步伐。鑒于絕對(duì)意義上的“三零”并不具備在世界范圍內(nèi)全方位實(shí)現(xiàn)的條件，美國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)識(shí)到在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，積極的產(chǎn)業(yè)政策和防御性的非關(guān)稅壁壘很難全身而退，而阻擋不住中國追趕恰恰是因?yàn)槟切┮酝徽J(rèn)定會(huì)導(dǎo)致市場扭曲的產(chǎn)業(yè)政策工具。美國的一項(xiàng)研究估算出中美之間在產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用方面的差距。保守估計(jì)2019年中國各類產(chǎn)業(yè)政策的支出占GDP的比重為1.73%，占比是韓國的2倍，以美元計(jì)的總支出則是美國的2倍，這種巨大反差在某種程度上成為刺激美國產(chǎn)業(yè)政策全面重啟的依據(jù)之一。即便如此，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，除了與創(chuàng)新政策有更深入的互動(dòng)之外，產(chǎn)業(yè)政策在美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用和角色并未嚴(yán)重偏離傳統(tǒng)范式，美國政府對(duì)產(chǎn)業(yè)組織的監(jiān)管（或干預(yù)）主要通過競爭政策和市場規(guī)范實(shí)現(xiàn)，且其競爭政策和市場規(guī)范通常以法律的形式出現(xiàn)，與市場的兼容性更強(qiáng)［30］。隨著大國競爭升級(jí)，美國政府推動(dòng)再工業(yè)化，引導(dǎo)制造業(yè)回流，重塑供應(yīng)鏈體系，其支持前沿創(chuàng)新、提振美國先進(jìn)制造業(yè)、打壓競爭對(duì)手的政策手段逐漸表現(xiàn)出異于傳統(tǒng)的做法，特別是拜登政府推出的“三大法案”，使得產(chǎn)業(yè)政策的角色不斷顯化，大規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼及選擇性工具運(yùn)用不再“遮遮掩掩”，有悖于美國社會(huì)契約的“重/顯”型產(chǎn)業(yè)政策，即政策資源投入規(guī)模大且與公平市場競爭原則高度不相容的產(chǎn)業(yè)政策開始登場，“當(dāng)別國技術(shù)趕超威脅到美國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先位勢時(shí)，常常被視為自由市場經(jīng)濟(jì)典范的美國則必然動(dòng)用高強(qiáng)度產(chǎn)業(yè)政策、甚至非經(jīng)濟(jì)手段對(duì)競爭國加以抑制”［3，31］。美國戰(zhàn)略和國際研究中心最新發(fā)布的研究報(bào)告指出，盡管一些正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家嘲笑產(chǎn)業(yè)政策，但在美國幾乎所有具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)中，政府都在技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面發(fā)揮了重要作用。報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)作為美國主要競爭對(duì)手的中國實(shí)施了重點(diǎn)突出的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，以成為制造強(qiáng)國和創(chuàng)新領(lǐng)袖，因而在現(xiàn)代背景下，美國政府應(yīng)積極支持被認(rèn)為具有重要戰(zhàn)略意義的技術(shù)開發(fā)［32］。可見，面對(duì)國際競爭格局嬗變與激烈的全球創(chuàng)新比拼，“優(yōu)惠+威脅”模式強(qiáng)化了以產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)對(duì)大國競爭的政策邏輯，產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策緊密結(jié)合、深度捆綁的特征進(jìn)一步增強(qiáng)，但也由此帶來了產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用泛化的隱憂。

值得注意的是，在大國競爭下趨于泛化的產(chǎn)業(yè)政策體系中，基于安全導(dǎo)向和防御性動(dòng)機(jī)，出現(xiàn)了一類與貿(mào)易政策相配合、以“封鎖打壓—反制—再反制”為手段的產(chǎn)業(yè)政策，此類產(chǎn)業(yè)政策可以稱為“對(duì)峙型”產(chǎn)業(yè)政策。從其實(shí)踐的特征事實(shí)來看，集成電路產(chǎn)業(yè)無疑是對(duì)峙型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用的典型領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)政策在該行業(yè)“攻守”格局中的角色十分“顯眼”。一方面，備受“卡脖子”之痛促使中國各級(jí)政府在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員了大量資金和各類資源，為實(shí)現(xiàn)集成電路自主可靠安全的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)起了強(qiáng)力投入。盡管產(chǎn)業(yè)大基金作用并不顯著，但中國企業(yè)仍通過對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)門檻較低環(huán)節(jié)的“點(diǎn)”突破，掌握了成熟制程技術(shù)，并形成了中低端芯片制造的體系性能力和快速擴(kuò)大的市場份額；而作為“守成者”的美國等則動(dòng)用了“重/顯”型政策工具，在高端芯片制造及其上下游的光刻機(jī)等關(guān)鍵設(shè)備、EDA等明顯優(yōu)勢領(lǐng)域步步為營，筑起“小院高墻”，對(duì)這一關(guān)系到國家工業(yè)體系和先進(jìn)制造命脈的領(lǐng)域嚴(yán)防死守［33］。集成電路與以往成功趕超的產(chǎn)業(yè)大不相同，高門檻、快迭代等特征導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策無用武之地，但這種“圍城”式的產(chǎn)業(yè)競爭范式已然超過20世紀(jì)90年代美日半導(dǎo)體之爭的激烈程度，在多輪“攻守”中，“技術(shù)民族主義”“資源民族主義”與貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義如影相隨，“打壓—反制”的反復(fù)深度博弈將貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策工具的交互運(yùn)用滲透到了產(chǎn)業(yè)鏈前端的資源環(huán)節(jié)及各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，進(jìn)一步加劇了對(duì)分工交換、效率公平等市場化政策目標(biāo)的偏移。

應(yīng)該看到，對(duì)峙型產(chǎn)業(yè)政策絕非喪失理性之舉，相反，這恰恰是世界百年未有之大變局下產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的矛盾特征之一。產(chǎn)業(yè)政策泛化及對(duì)抗性增強(qiáng)的危害不容忽視。在新一輪科技革命下，突破涉及人類可持續(xù)發(fā)展的重大科學(xué)問題需要各國長期投入和共同努力，現(xiàn)階段國際科技合作機(jī)制卻在很多領(lǐng)域難以繼續(xù)發(fā)揮作用。同時(shí)，安全和韌性偏好凸顯給產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)帶來了高昂成本，對(duì)全球產(chǎn)業(yè)分工體系和貿(mào)易秩序的沖擊逐步顯現(xiàn)。WTO的最新研究表明，盡管地緣關(guān)系收緊已持續(xù)數(shù)年，但全球化發(fā)生逆向演進(jìn)的證據(jù)并不充分。然而，進(jìn)入2023年，多項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示“近岸外包”“友岸外包”在提速，制造業(yè)回流和“同位共振”趨勢得以強(qiáng)化。2023年第一季度，全球中間品貿(mào)易占貨物貿(mào)易的比重降至48.5%，2023年上半年美國進(jìn)口份額有所提升的國家和地區(qū)幾乎都分布在北美和歐洲，中國以及“中國+”范圍內(nèi)的東盟國家在美國進(jìn)口的份額下降。墨西哥作為近岸外包的主要受益國之一，成為中國間接對(duì)美貿(mào)易的重要中介，但由于《通脹削減法案》的補(bǔ)貼條款對(duì)原產(chǎn)中國的零部件限制十分明確且嚴(yán)苛，墨西哥作為中國對(duì)美間接貿(mào)易“跳板”的作用有限［34］。以“三大法案”為代表的產(chǎn)業(yè)政策及其主要手段與現(xiàn)行多邊體制的基本宗旨并不兼容，反映出美國基本上放棄了在WTO等多邊體制下尋求維護(hù)其產(chǎn)業(yè)鏈安全及經(jīng)濟(jì)利益的常規(guī)做法，而是通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用，重新搭建美國主導(dǎo)可控的產(chǎn)業(yè)鏈，這將進(jìn)一步損害多邊體制的權(quán)威性，給WTO改革帶來阻礙和不確定性。

三、多元化目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)政策邏輯重構(gòu)

不可否認(rèn)，無論是培育未來產(chǎn)業(yè)、塑造國際競爭新優(yōu)勢，還是打壓競爭對(duì)手、遏制核心技術(shù)和關(guān)鍵領(lǐng)域后發(fā)趕超、提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全性，當(dāng)下各國推出的產(chǎn)業(yè)政策難免帶有較為明顯的“選擇性”。一直以來，產(chǎn)業(yè)政策的選擇性或者選擇性產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)業(yè)政策飽受詬病的“槽點(diǎn)”［35］。諸竹君等［36］認(rèn)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有的“選擇性”特征會(huì)引致“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的創(chuàng)新陷阱，并將其視為企業(yè)加成率下降的重要原因。錢雪松等的研究采用自然實(shí)驗(yàn)的方法，驗(yàn)證了選擇性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響，得到了負(fù)面結(jié)果［37］。但現(xiàn)實(shí)是世界范圍內(nèi)選擇性產(chǎn)業(yè)政策似乎又出現(xiàn)了“回歸”傾向，主要經(jīng)濟(jì)體出于安全、韌性、防御等功能和需要，均或主動(dòng)或被動(dòng)地強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策的選擇性，這是否意味著產(chǎn)業(yè)政策正在發(fā)生邏輯反轉(zhuǎn)和價(jià)值逆變？產(chǎn)業(yè)政策體系又應(yīng)遵循怎樣的邏輯，完成在大變局下的重構(gòu)與再造，從而兼顧發(fā)展與安全的需要？

（一）產(chǎn)業(yè)政策的選擇性抑或功能性

無論在國外還是國內(nèi)學(xué)術(shù)界，有關(guān)選擇性產(chǎn)業(yè)政策還是功能性產(chǎn)業(yè)政策的爭議似乎已早有定論，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行選擇性的糾偏，進(jìn)而確立功能性導(dǎo)向成為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、完善、改革的主要任務(wù)和目標(biāo)方向［38］。就地方性產(chǎn)業(yè)政策而言，以“五年規(guī)劃”為政策文本的代表性文本往往被視為集中反映地方政府選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的典型實(shí)踐，基于這類文本的研究表明，地方政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏好總體上降低了企業(yè)全要素生產(chǎn)率， 產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏好通過降低資源配置效率、抑制市場競爭、阻礙企業(yè)進(jìn)入降低了企業(yè)全要素生產(chǎn)率，但通過促進(jìn)集聚效應(yīng)提高了企業(yè)全要素生產(chǎn)率，雖然產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏好帶來了一定的效率損失，但也有效增加了企業(yè)層面的投資、銷售收入和稅收［39］。這一點(diǎn)倒并不難以理解，選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過釋放政策信號(hào)，盡管損害了投資效率，但在短期內(nèi)吸引大量不同類型的資本進(jìn)入政府意圖扶持發(fā)展的領(lǐng)域，能夠快速形成產(chǎn)能乃至上下游配套的能力，其對(duì)消費(fèi)側(cè)的引導(dǎo)也有助于市場接納新技術(shù)新產(chǎn)品。實(shí)際上，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有效的條件是在不嚴(yán)重破壞市場機(jī)制的前提下，與產(chǎn)業(yè)競爭戰(zhàn)略等決定產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展績效的戰(zhàn)略性因素形成正向互補(bǔ)［24］。從這一意義上看，當(dāng)下產(chǎn)業(yè)政策選擇性增強(qiáng)不過是多了一重在市場扭曲之痛與錯(cuò)失新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇、放任潛在競爭對(duì)手追趕、確保產(chǎn)業(yè)鏈自主安全之間的取舍，在某種意義上實(shí)則也可以看作一種效率與公平之間的收放。

歸根結(jié)底，世界百年未有之大變局下產(chǎn)業(yè)政策選擇性的特征事實(shí)是其實(shí)用性的集中表現(xiàn)，甚至可以被視為產(chǎn)業(yè)政策天然屬性在不同發(fā)展階段、不同國際環(huán)境下的反映。需要強(qiáng)調(diào)的是，認(rèn)可選擇性的現(xiàn)實(shí)存在并不等于否定多年以來學(xué)術(shù)界推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策功能化的持續(xù)努力，恰恰是對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策和競爭中性原則的不懈探索在理論上為產(chǎn)業(yè)政策的市場化改革找到了方向［40］，在實(shí)踐上也大大豐富了中國產(chǎn)業(yè)政策體系的工具箱。研究發(fā)現(xiàn)，盡管中國重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策整體上顯著抑制了相應(yīng)行業(yè)內(nèi)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升，但市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制的完善以及要素市場扭曲的改善仍有助于緩解重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面作用［41］。由于產(chǎn)業(yè)上下游市場化改革進(jìn)程存在差異，現(xiàn)實(shí)政策組合“下游市場化改革+上游產(chǎn)業(yè)政策”對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的促進(jìn)作用最大，這為理解中國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)管理相互配合提供了新視角［42］，也是如何實(shí)現(xiàn)選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策適配的力證。

總體而言，中國產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)基本上沿著兩條邏輯線索展開：一條邏輯線索是市場化改革進(jìn)程中政府與市場關(guān)系的調(diào)整，另一條是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換所面臨的主要問題的變化，前者對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策取向、政策工具選擇產(chǎn)生重要影響，而后者則會(huì)影響產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)任務(wù)。由此可見，選擇性在某種程度上顯化的傾向是前一條邏輯線索即政府與市場關(guān)系的延伸。因此，在不確定性增大的外部環(huán)境下，要從“發(fā)展中的問題”與“螺旋式”上升規(guī)律的角度看待產(chǎn)業(yè)政策取向的演變，通過尋求選擇性與功能性的再平衡，完成產(chǎn)業(yè)政策的邏輯重構(gòu)。

（二）多元目標(biāo)下產(chǎn)業(yè)政策的合理邊界與政策協(xié)同

世界百年未有之大變局下，產(chǎn)業(yè)政策正在被賦予新的目標(biāo)和使命，后發(fā)趕超和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等傳統(tǒng)目標(biāo)向產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)拓展。多元化目標(biāo)給各級(jí)政府?dāng)U充產(chǎn)業(yè)政策提出了新需求，然而，盡管世界范圍內(nèi)此輪產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐確有泛化傾向，但這僅僅意味著產(chǎn)業(yè)政策的合理邊界具備了動(dòng)態(tài)調(diào)整的必要性，并不是濫用產(chǎn)業(yè)政策的借口。

一方面，邊界是否合理直接決定了政策的有效性，而確定產(chǎn)業(yè)政策合理邊界的首要任務(wù)是給政府行為及其決策機(jī)制劃定邊界。以往產(chǎn)業(yè)政策爭論的焦點(diǎn)雖然落在“政府與市場”的關(guān)系上，但忽視了“政府與市場”在何種條件下可以更好地兼容。一般情況下，與市場不相容的政府，沒有意愿朝著建設(shè)性方向改革完善產(chǎn)業(yè)政策體系。與市場不兼容的政府越是“有為”，對(duì)市場機(jī)制的破壞性越強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果越差。因此，產(chǎn)業(yè)政策的合理邊界應(yīng)以在法律上對(duì)有為產(chǎn)業(yè)政策作出規(guī)范為前提，而非對(duì)任何產(chǎn)業(yè)政策都采取立法形式以體現(xiàn)其權(quán)威性。相反，對(duì)未來產(chǎn)業(yè)等不確定性大的領(lǐng)域，在產(chǎn)業(yè)政策上不宜急于推出硬度較高的法規(guī)性治理措施，而應(yīng)給予創(chuàng)新活動(dòng)及市場主體足夠空間和耐心，充分體現(xiàn)戰(zhàn)略寬度和包容性。

另一方面，服務(wù)于多元化目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策要加強(qiáng)與財(cái)稅金融、投資貿(mào)易、競爭政策、綠色發(fā)展等戰(zhàn)略、政策及市場規(guī)范的協(xié)同，更好地兼顧技術(shù)與要素、發(fā)展空間與戰(zhàn)略縱深、產(chǎn)能釋放與產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的共同需要，其中重點(diǎn)要放在產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、環(huán)境規(guī)制、競爭政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同上。政策協(xié)同的必要性不僅僅局限于豐富政策工具，而是更利于在應(yīng)對(duì)激烈的國際競爭中打出“組合拳”。當(dāng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國家間具有直接的競爭性、甚至對(duì)抗性，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展又需要市場主體形成一致行動(dòng)時(shí)，則產(chǎn)業(yè)競爭戰(zhàn)略就是重要的［10］。政策協(xié)同需要體系性的能力和更高質(zhì)量、高層級(jí)的制度供給作支撐，從而在化解外部發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，助推經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力機(jī)制的切換，塑造新質(zhì)生產(chǎn)力。

四、結(jié)論與展望

雖然許多國家的產(chǎn)業(yè)政策不成功，但是沒有產(chǎn)業(yè)政策的國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不成功［43］。如果放在20世紀(jì)90年代新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)盛行時(shí)期，這一觀點(diǎn)可能顯得夸張和突兀，但在當(dāng)下充滿變數(shù)的全球格局和國際關(guān)系中，卻與各國產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和真實(shí)動(dòng)機(jī)頗為契合，同時(shí)也從某種程度上反映出產(chǎn)業(yè)政策研究和實(shí)踐的波動(dòng)事實(shí)?？傮w來看，伴隨著經(jīng)濟(jì)的周期性變化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境呈現(xiàn)較大的差異性，導(dǎo)致世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)在熱潮與遇冷之間延宕。從這一規(guī)律出發(fā)，今天被推到重要地位的產(chǎn)業(yè)政策是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的必然結(jié)果，在新工業(yè)革命初期，主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)科技創(chuàng)新投入巨大，勢必強(qiáng)化重大研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，將高附加值、最前沿的創(chuàng)新活動(dòng)控制在本土。在此時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策理應(yīng)是顯化、密集、內(nèi)向化和帶有一定對(duì)抗性的。而當(dāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步進(jìn)入以成本驅(qū)動(dòng)的規(guī)模擴(kuò)張階段時(shí)，促進(jìn)競爭、提升效率、破除要素流動(dòng)障礙便會(huì)再度成為產(chǎn)業(yè)政策的主基調(diào)，在實(shí)用性導(dǎo)向下，隨之而來的可能是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的退出，這符合國際競爭格局變化和產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的規(guī)律，也是此輪產(chǎn)業(yè)政策邏輯重構(gòu)的基本脈絡(luò)。

可以肯定的是，中國產(chǎn)業(yè)政策在不少領(lǐng)域有過成功實(shí)踐，在鋼鐵、液晶顯示器、新能源、LED照明以及高鐵、5G、盾構(gòu)機(jī)等行業(yè)，先后填補(bǔ)技術(shù)空白，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口替代，完成了后發(fā)趕超，并在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐過程中，形成了相對(duì)明晰的作用機(jī)制：政府組織選擇產(chǎn)業(yè)方向、技術(shù)路線和市場主體→重點(diǎn)補(bǔ)貼、迅速擴(kuò)大規(guī)模→產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品價(jià)格下降→其他競爭者因收益過低而退出。同時(shí)，“中國實(shí)踐對(duì)產(chǎn)業(yè)政策研究的需求與中國經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)供給能力一道， 共同塑造了中國產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展”。在充滿了易變性、不確定性、復(fù)雜性和模糊性的全球生產(chǎn)體系和競爭格局中，內(nèi)向化、安全性成為大國未來產(chǎn)業(yè)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)政策的角色顯化，主要工業(yè)國“重拾”或者正在“找尋”產(chǎn)業(yè)政策，工具選用也不再顧忌多邊體制的約束。盡管如此，著眼于長遠(yuǎn)，仍應(yīng)在與市場機(jī)制兼容前提下，處理好發(fā)展與安全、開放與安全的關(guān)系，探索產(chǎn)業(yè)政策的合理邊界，尋求選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)平衡，在助力現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的同時(shí)，為產(chǎn)業(yè)政策理論創(chuàng)新作出大國的時(shí)代貢獻(xiàn)。 [Reform]

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Industrial Policy under World's Profound Changes： Evolutionary Trends and Logical Reconstruction

YANG Dan-hui

Abstract：The new round of technological revolution and industrial transformation， together with the escalation of competition among major powers， the intensification of geopolitical conflicts， and the frequent occurrence of risk events has brought opportunities and challenges to industrial restructuring and the reshaping of policy systems in various countries. Along with this， industrial policies worldwide have sparked a wave of theory and practice， with the evolution of industrial policies showing a series of new trends and characteristics. Governments are increasing their efforts to implement industrial policies， aiming to promote cutting-edge technological innovation and the development of industries of the future， accelerate industrial digital and low-carbon transformation， while also taking into account the diversified goals of seizing the commanding heights of forward-looking global technological innovation and industrial development， preventing competitors， and enhancing industrial chain security. To this end， it calls for the Chinese government to strengthen the institutional and systematic coordination between industrial policies and innovation policies， competition policies， trade policies， environmental regulations， and regional development strategies. Along with the logistics of rebalancing the selective and functional orientation of industrial policies， a new relationship between promising government and effective market should be shaped by exploring the dynamic and reasonable boundaries of industrial policies， so as to better serve the integrity， progressiveness and security requirements of the construction of a modern industrial system and achieve high-quality sustainable development.

Key words： industrial policy; profound change in the world; competition among major powers;industry of the future