文/揚(yáng)州大學(xué) 毛紅亞

習(xí)近平總書記在十九屆中紀(jì)委四次全體會(huì)議上提出，要繼續(xù)加強(qiáng)和健全黨和政府的監(jiān)督制度，將審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等多種監(jiān)督有機(jī)地貫穿、相互協(xié)調(diào)起來，提高監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，最終形成一個(gè)決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的制度，強(qiáng)調(diào)了各類監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)行的重要性。

隨著國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，教育事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。經(jīng)費(fèi)來源多樣，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也在不斷增加，內(nèi)部監(jiān)督也面臨著新的挑戰(zhàn)。在新形勢(shì)下，需要凝聚多方監(jiān)督合力，探索各職能部門協(xié)同監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，對(duì)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系具有重大意義。

一、高校腐敗問題及職能部門的監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）高校腐敗問題。根據(jù)十九屆中央第七輪巡視對(duì)教育部和31 所中管高校黨組織開展常規(guī)巡視反饋的意見披露，高校腐敗的多發(fā)領(lǐng)域主要集中在基建工程、后勤項(xiàng)目、資產(chǎn)招標(biāo)采購(gòu)、招生錄取、人才引進(jìn)與職稱評(píng)聘、科研與學(xué)術(shù)誠(chéng)信等方面。這些腐敗現(xiàn)象危害極大，嚴(yán)重阻礙了高校未來的發(fā)展。高校腐敗案例反映出學(xué)校制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，在貫徹落實(shí)上很不到位，權(quán)力失控，缺乏有效的監(jiān)督預(yù)警機(jī)制。國(guó)家監(jiān)督體系的核心是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。權(quán)力缺乏監(jiān)管，成為無孔不入的腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。單靠財(cái)務(wù)或者審計(jì)或者紀(jì)委某個(gè)部門不可能完成整個(gè)監(jiān)督事項(xiàng)，高校反腐監(jiān)督任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

（二）高校內(nèi)部職能的部門監(jiān)督現(xiàn)狀。目前大部分高校內(nèi)部監(jiān)督主要有財(cái)會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和民主監(jiān)督等方式。因課題研究需要，本文涉及的職能部門主要指財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等高校內(nèi)設(shè)部門，研究它們之間的協(xié)同監(jiān)督問題。

財(cái)會(huì)監(jiān)督的目標(biāo)是以高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全過程和全方位的監(jiān)督，包括預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、資金收付、財(cái)務(wù)分析、決策支持等，從各方面全方位地、連貫地反映出高校的財(cái)務(wù)狀況。主要是事前和事中的監(jiān)督。財(cái)會(huì)監(jiān)督的專業(yè)性和技術(shù)性決定了它在國(guó)家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，主要依靠會(huì)計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷，容易忽視專業(yè)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患。有些大學(xué)將財(cái)務(wù)部門的職能定位為一個(gè)服務(wù)保障部門，因此在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)部門的監(jiān)管職能并沒有很好地體現(xiàn)出來，導(dǎo)致了業(yè)財(cái)分離的局面。

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是對(duì)全校各個(gè)功能單位執(zhí)行學(xué)校的管理制度和管理水平的全面監(jiān)督、驗(yàn)證和評(píng)估。主要包括財(cái)務(wù)收支的合法合規(guī)性、效益性和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。它是保障高校財(cái)務(wù)高質(zhì)量的第二道關(guān)口，主要是一種事后監(jiān)督。但由于管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任權(quán)限模糊，各相關(guān)利益方存在沖突，大部分被審計(jì)單位和個(gè)人對(duì)審計(jì)抱有抵觸情緒，許多方面審計(jì)不能參與、不便涉足或不敢涉足，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有時(shí)受人情因素干擾，應(yīng)有的權(quán)限也未能在實(shí)際工作中體現(xiàn)出來。

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主要監(jiān)督高校各級(jí)黨組織、各單位及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵守和執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)政策、法律等相關(guān)情況，并對(duì)違法違紀(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全面監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的追究。因其工作體制和專業(yè)性的局限，不能真正監(jiān)控到要害部門。

高校民主監(jiān)督的形式主要有教代會(huì)，黨代會(huì)等，但高校師生的主要關(guān)注點(diǎn)是教學(xué)和科研，參與監(jiān)督管理的熱情不高，民主監(jiān)督往往流于形式。

從以上可以看出，幾種監(jiān)督方式各有側(cè)重點(diǎn)，相互不可替代。但從反腐視角看，存在以下問題：1.沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行腐敗監(jiān)督。因?yàn)槿叻謩e歸屬于不同的部門管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門由于其工作性質(zhì)的獨(dú)立性和保密性，相互之間各司其職，極少進(jìn)行溝通，監(jiān)管責(zé)任不明晰，進(jìn)而出現(xiàn)關(guān)鍵職能部門會(huì)多次被審計(jì)檢查現(xiàn)象。這就導(dǎo)致高校監(jiān)察工作的監(jiān)督需求與資源配置不相適應(yīng)。2.監(jiān)督未能與反腐相結(jié)合。高校審計(jì)部門和財(cái)務(wù)部門在業(yè)務(wù)角度主要關(guān)注被審計(jì)單位在運(yùn)行中會(huì)計(jì)處理規(guī)定是否合法、工程項(xiàng)目是否符合程序、是否違背財(cái)經(jīng)法規(guī)等。但是基于反腐目的，如果僅從表面賬務(wù)和流程的規(guī)范性操作去審視問題，對(duì)于違紀(jì)甚至違法問題的調(diào)查就顯得過于薄弱。在此過程中，財(cái)會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是一種配合式和被動(dòng)式監(jiān)督。3.監(jiān)督信息共享渠道不通暢。職能部門之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，相關(guān)基礎(chǔ)信息不聯(lián)網(wǎng)。在進(jìn)行腐敗治理時(shí)，信息需要具備流動(dòng)性和可獲得性，因此，要在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)這些數(shù)據(jù)展開系統(tǒng)性地分析，難度非常大。反腐敗資料的碎片化和不完整性很難得到充分利用[1]。存在著數(shù)量龐大的信息不能流動(dòng)、重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督死角等問題，這些問題造成了監(jiān)督資源的巨大損失，從而提高了監(jiān)督成本，對(duì)監(jiān)督的質(zhì)效產(chǎn)生不利影響。

二、協(xié)同治理理論應(yīng)用于職能部門協(xié)同監(jiān)督的可行性

“協(xié)同”這一理論由德國(guó)著名物理學(xué)者赫爾曼·哈肯于1973 年首次提出，并在此基礎(chǔ)上將其定義為：“協(xié)作”，即各系統(tǒng)中各元素、各子系統(tǒng)相互影響、相互協(xié)作，使其在時(shí)間、空間、功能等方面呈現(xiàn)一種由混亂到有序的自我組織狀態(tài)。愛德華·弗里曼將合作管理看作是一種將各利益主體都納入合作管理中，并對(duì)合作管理中存在的問題進(jìn)行分擔(dān)和處理的做法[2]。王會(huì)金[3]在“協(xié)同管理”的理論中指出，在“協(xié)同管理”的理論框架下，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在努力尋求相互之間的合作與配合，例如，探討了對(duì)內(nèi)與外部的合作與配合，以及審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的合作與配合。白列湖[4]在關(guān)于經(jīng)營(yíng)協(xié)作的探討中曾提及，協(xié)作是一門重要學(xué)科，它在許多不同的主題中都具有某種程度上的共性，所以，將協(xié)作的思想運(yùn)用到管理領(lǐng)域，可以幫助我們更好地處理某些復(fù)雜的系統(tǒng)問題，這將是我們應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的各種復(fù)雜問題的有效途徑。

高校監(jiān)管體制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，它涉及高校管理層、職能層及執(zhí)行層等多個(gè)層面，需要高層領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)、制度支持，高校的各職能部門要履行好自己的職責(zé)，還需要專家、第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的普遍參與等?！皡f(xié)同治理”是指在大學(xué)監(jiān)督制度中運(yùn)用的一種新的研究思路，也就是在大學(xué)監(jiān)督制度中，大學(xué)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了保證大學(xué)的發(fā)展而聯(lián)合使用監(jiān)督力量，發(fā)揮監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的“協(xié)作”，從而發(fā)揮大學(xué)的“協(xié)作”作用。探索高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等的協(xié)同策略，對(duì)于提升高校治理效能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、高校反腐敗協(xié)同監(jiān)督體系的構(gòu)建

基于高校目前內(nèi)部職能部門監(jiān)督現(xiàn)狀，運(yùn)用協(xié)同治理理論，建立一個(gè)有機(jī)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同監(jiān)管體系。在全流程監(jiān)管中，紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門和財(cái)務(wù)部門是主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)還涉及人事、資產(chǎn)和采購(gòu)等各有關(guān)部門。高校要對(duì)反腐監(jiān)察工作進(jìn)行整體規(guī)劃，可以從組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、信息化手段、整改聯(lián)動(dòng)等多個(gè)角度來實(shí)施，促進(jìn)構(gòu)建目標(biāo)明確、層次清晰、協(xié)作配合、信息流動(dòng)的高校協(xié)作監(jiān)督體系。

（一）建立聯(lián)合打擊腐敗的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)部環(huán)境的營(yíng)造是監(jiān)督體系建立健全的先決條件。為確保反腐治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，打破專業(yè)壁壘，避免職責(zé)和內(nèi)容重疊和交叉，設(shè)立反腐敗協(xié)作工作小組。在紀(jì)委和監(jiān)察部門設(shè)立辦公室，由學(xué)校的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，紀(jì)委書記、分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，有關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人為組成成員。按照工作的要求建立定期會(huì)商機(jī)制，討論重難點(diǎn)問題，作出決策。從管理層開始，從各個(gè)特定的業(yè)務(wù)單位開始，將監(jiān)督的重點(diǎn)與收入支出、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、人事管理等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)融合在一起，對(duì)預(yù)警、核實(shí)、處罰、報(bào)告各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)過程進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到“縱向到頂，橫向到邊”的全過程、全方位、全覆蓋的監(jiān)督效果。

（二）完善協(xié)同監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。要在各個(gè)單獨(dú)的運(yùn)營(yíng)部門之間達(dá)到良性的交互，增強(qiáng)各功能部門間的交流與合作，就必須從運(yùn)營(yíng)制度方面進(jìn)行充分的設(shè)計(jì)，為各部門的運(yùn)營(yíng)提供保證，并持續(xù)地改進(jìn)。我們可以從下面兩個(gè)方面著手：首先要完善高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制?？梢詮闹攸c(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如基建工程、招標(biāo)采購(gòu)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、人才評(píng)聘等）著手，對(duì)其進(jìn)行整理，尋找有關(guān)的規(guī)章制度漏洞，提高制度的剛性約束。具體內(nèi)容有：構(gòu)建“一把手”對(duì)高校中層領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系，構(gòu)建重大專項(xiàng)審計(jì)體系；重大經(jīng)濟(jì)問題的磋商；健全學(xué)校的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制等，定期對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)等。構(gòu)建出一個(gè)內(nèi)部控制防范有制度、崗位操作有標(biāo)準(zhǔn)、事后考核有根據(jù)的權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防治體系，從而對(duì)權(quán)利的約束與監(jiān)督進(jìn)行更深層次的強(qiáng)化，減少對(duì)權(quán)利的設(shè)租尋租空間，推動(dòng)制度的不斷健全和實(shí)施。其次，建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制。依據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度、危害大小、發(fā)生概率等設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)；針對(duì)各危險(xiǎn)程度制訂相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策，突出對(duì)高危地區(qū)的預(yù)防和控制。

各職能部門應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有的放矢，精準(zhǔn)施策，發(fā)揮制度的剛性監(jiān)督作用，在職能部門之間形成統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。

（三）搭建協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。信息壁壘是妨礙各個(gè)監(jiān)督手段之間互聯(lián)互通、整合資源、協(xié)同行動(dòng)并產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的監(jiān)督合力的一個(gè)主要因素[5]。構(gòu)建智能化協(xié)同管理信息系統(tǒng)要進(jìn)行外部系統(tǒng)接口設(shè)計(jì)。接入審計(jì)管理系統(tǒng)，獲取審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；進(jìn)入物資管理系統(tǒng)，獲得各種物資的出入庫(kù)信息；進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的管理體系，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的啟動(dòng)、建設(shè)、交付等各個(gè)階段有詳細(xì)的認(rèn)識(shí)；與科研管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，可以對(duì)科研項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審、經(jīng)費(fèi)使用、科研成果統(tǒng)計(jì)、科研獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放等方面的工作進(jìn)行全面的掌握。通過與人力資源管理體系的連接，可以了解工資發(fā)放、人才招聘、職稱評(píng)定等方面的信息，從而獲得選拔和使用過程的細(xì)節(jié)。協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)將關(guān)鍵業(yè)務(wù)完全融入并整合，從而達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的目的。

通過協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)把每個(gè)監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限籌劃分得清清楚楚，監(jiān)督部門按照“業(yè)務(wù)問題”與“紀(jì)律問題”兩條處理路線，將問題移交給業(yè)務(wù)部門進(jìn)行核查與處理，并按照一套標(biāo)準(zhǔn)的處理與監(jiān)督程序進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)業(yè)務(wù)部門按時(shí)、準(zhǔn)確、高效地處理，通過信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)廉政問題的全面展示與快速定位，并對(duì)問題進(jìn)行分析總結(jié)與上報(bào)，確保了問題處理的時(shí)效性與高效性。對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行互聯(lián)、共享、挖掘和分析，構(gòu)建面向大數(shù)據(jù)的協(xié)作式信息管理體系，可以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，給出預(yù)警和提示，并解決問題。

（四）關(guān)注整改成效及成果共用。強(qiáng)化稽查整改與結(jié)果分享是實(shí)現(xiàn)信息共享與協(xié)作監(jiān)督的根本目的。協(xié)同監(jiān)督的有效性依賴于整改成果的有效應(yīng)用。整改主要是糾正監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)行為，并將整改結(jié)果相互通氣，匯總分析，對(duì)改正的程度做出評(píng)估，同時(shí)分析問題產(chǎn)生的根源，完善相關(guān)的體制機(jī)制，形成“發(fā)現(xiàn)問題-整改問題-防范風(fēng)險(xiǎn)-提升管理”的良性閉環(huán)效應(yīng)。協(xié)同監(jiān)督管理信息系統(tǒng)通過定期開展審計(jì)簡(jiǎn)報(bào)、審計(jì)結(jié)果公告、信息公開等方式來實(shí)現(xiàn)信息共享、成果共用。各個(gè)職能部門從“通知消極的合作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩で蠓e極的處理”，強(qiáng)化事先和事中控制，真正做到了監(jiān)督關(guān)口的前移。

四、結(jié)語

構(gòu)建新時(shí)代高校職能部門協(xié)同監(jiān)督機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程。它是多元協(xié)調(diào)的立體反腐監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，構(gòu)成了綜合利用財(cái)會(huì)、審計(jì)和紀(jì)檢等手段的聯(lián)合“行動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”。各職能部門既能充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)反腐監(jiān)督共治。其核心是對(duì)高校辦學(xué)資源進(jìn)行科學(xué)合理的分配，對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，以降低高校辦學(xué)中產(chǎn)生貪腐的可能性與環(huán)境，強(qiáng)化“不能腐”，以加強(qiáng)對(duì)高校的監(jiān)管與懲罰，增加其貪腐的代價(jià)，以達(dá)到“不敢腐”的目的。此外，高校還要加強(qiáng)對(duì)廉政文化的宣傳，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，營(yíng)造高校風(fēng)清氣正的廉潔氛圍，筑牢防腐拒變的思想防線，最終“不想腐”，從根本上建立行穩(wěn)致遠(yuǎn)的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。