文 蔡雪華

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議的重要講話，明確提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機(jī)制。近年來，全國人大常委會鼓勵各地探索開展區(qū)域協(xié)同立法，京津冀、長三角、粵港澳、成渝地區(qū)等一些跨?。ㄊ校﹨^(qū)域和省內(nèi)市際區(qū)域率先探索開展區(qū)域協(xié)同立法協(xié)作，形成了一批區(qū)域協(xié)同立法成果。圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法，提高地方立法質(zhì)量和效率，已成為地方立法探索的新趨勢新模式。

一、區(qū)域協(xié)同立法的定位、意義和主要模式

（一）區(qū)域協(xié)同立法是立法方式上的新進(jìn)展

一般而言，區(qū)域協(xié)同立法是指一定區(qū)域內(nèi)兩個或兩個以上的立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)各方達(dá)成的立法協(xié)議，對共同關(guān)注的事項和共同認(rèn)可的文本分別進(jìn)行立法的行為。新修改的地方組織法第十條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。”第四十九條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！?/p>

（二）區(qū)域協(xié)同立法的重要意義

一是貫徹習(xí)近平法治思想，全面推進(jìn)依法治國的重要實踐。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！眳^(qū)域協(xié)同立法注重突出地方特色，有效解決因為行政區(qū)劃而形不成政策制度合力的問題，既是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展應(yīng)運而生的一種新的地方立法形式，也是深化全面依法治國實踐的時代要求、必然選擇。

二是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。國家治理現(xiàn)代化的一個核心內(nèi)容是地方社會治理現(xiàn)代化。通過區(qū)域協(xié)同立法，構(gòu)建區(qū)域治理法律和制度體系，規(guī)范中央與地方政府以及地方政府之間的交互關(guān)系，完善各項制度安排，以此提升區(qū)域治理能力，是實現(xiàn)區(qū)域治理現(xiàn)代化的首要選擇。

三是推進(jìn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及跨區(qū)域的重大改革，而重大改革都要于法有據(jù)。加快區(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律指引和保障，促進(jìn)資源公平分配利用，遏制地方保護(hù)主義，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

四是加強(qiáng)人大在立法工作中的主導(dǎo)地位的有益探索。在協(xié)同立法中，人大及其常委會一般作為牽頭部門，主導(dǎo)著協(xié)同立法實踐。有些地方人大常委會還組建了協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，對法規(guī)項目全程領(lǐng)導(dǎo)、全程推動、全面負(fù)責(zé)，有力凸顯了人大在立法中的主導(dǎo)作用。

五是彌補(bǔ)地方立法能力不足的有效途徑。區(qū)域協(xié)同范圍內(nèi)的各地市，共享立法經(jīng)驗和制度，共享立法基地和智庫，共享立法聯(lián)系點和工作平臺，共享立法成果，有效節(jié)約了立法資源和成本，提高了立法效率和質(zhì)量，彌補(bǔ)了中央和地方立法的供應(yīng)不足。

（三）區(qū)域協(xié)同立法實踐中的幾種模式

1.?。▍^(qū)、市）間協(xié)同立法

（1）京津冀協(xié)同立法。自2014年起，京津冀三地人大先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》等協(xié)同立法規(guī)范性文件，形成了建立聯(lián)席會議機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、立法規(guī)劃協(xié)同機(jī)制、法規(guī)清理常態(tài)化機(jī)制、學(xué)習(xí)借鑒交流機(jī)制等內(nèi)容的立法協(xié)同機(jī)制。

（2）長三角協(xié)同立法。2014年，滬蘇浙皖共同推進(jìn)大氣污染防治地方立法，三省一市采取互補(bǔ)型立法協(xié)作模式，共同協(xié)商確定示范性條款文本。同時，在各自制定或修改的大氣污染防治條例中，均以專章規(guī)定“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，明確聯(lián)防聯(lián)控。

（3）川渝協(xié)同立法。2020年，川渝兩省市人大常委會簽訂《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，在優(yōu)化營商環(huán)境、保障鐵路運營安全、推進(jìn)嘉陵江生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面開展協(xié)同立法。2021年11月，四川省、重慶市針對加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)分別制定了條例、作出了決定，首開協(xié)同立法“條例”+“決定”新模式。

2.跨省域城市間協(xié)同立法

2022年8月，南京市人大常委會會議審議通過了《南京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定（草案）》。江蘇省鎮(zhèn)江市、安徽省馬鞍山市也同步將內(nèi)容相同的《草案》提請本市人大常委會審議。這是南京都市圈城市首次跨省域協(xié)同立法。

3.省內(nèi)市際協(xié)同立法

2021年，汕頭、潮州、揭陽三市協(xié)同制定潮劇保護(hù)傳承條例。2022年9月1日，汕頭、潮州、揭陽三市人大常委會法工委共同簽署《關(guān)于開展三市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，這是繼廣州、佛山2021年簽署加強(qiáng)協(xié)同立法工作的協(xié)議后，廣東又一組地市簽署相關(guān)協(xié)議。

4.省市協(xié)同立法

2022年，廣東省人大常委會在全國率先就推動地方菜發(fā)展開展立法，創(chuàng)新采用“1+N”省市協(xié)同立法模式，由省人大常委會制定粵菜發(fā)展促進(jìn)條例，汕頭、佛山、梅州、江門、潮州等市人大常委會根據(jù)地方特色，同步推進(jìn)廣府菜、潮汕菜（潮州菜）、客家菜發(fā)展促進(jìn)條例，首開省與所轄市不同層級主體協(xié)同立法之先河，形成一個省級主體對多個市級主體的新模式。

二、協(xié)同立法的現(xiàn)實難題

（一）“人大主導(dǎo)”與“政府依托”的立法工作格局還未形成

各地開展協(xié)同立法以來，參與的主體多限于各地人大常委會及其法制工作機(jī)構(gòu)，各地政府及部門一般主要負(fù)責(zé)為立法項目提建議或協(xié)助條例起草，一定程度上影響了協(xié)同立法對實際需求的全面掌握?，F(xiàn)有地方政府規(guī)章很少涉及協(xié)同內(nèi)容，政府間協(xié)同更多體現(xiàn)為簽署合作備忘錄和框架協(xié)議形式，上升為具有協(xié)同發(fā)展性質(zhì)和政府規(guī)章和地方性法規(guī)的極少。

（二）區(qū)域利益糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成

區(qū)域協(xié)同立法的核心追求是通過地方治理權(quán)的合作，妥善分配發(fā)展紅利和成本，合理調(diào)協(xié)利益沖突和競爭。然而，區(qū)域內(nèi)各獨立主體政治地位、經(jīng)濟(jì)實力、社會發(fā)展等的強(qiáng)弱不均和特殊需求等，有可能產(chǎn)生分歧甚至沖突。

（三）協(xié)同立法事項的范圍仍較為局限

當(dāng)前最主要的區(qū)域協(xié)同立法集中于大氣污染、水污染防治等環(huán)保領(lǐng)域。比如京津冀、長三角、南京都市圈等協(xié)同立法，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是三大率先突破重點領(lǐng)域之一，但在一些重點交界地域、重要發(fā)展領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展難度大、矛盾多，協(xié)同立法推進(jìn)緩慢。

（四）協(xié)同立法的方式仍較為松散

協(xié)同立法在實踐中的做法主要有：簽訂有關(guān)立法協(xié)作協(xié)議，由各行政區(qū)域的立法主體作出一致規(guī)定或分別出臺相關(guān)文件；對立法規(guī)劃、立法計劃和立法中的具體內(nèi)容進(jìn)行溝通協(xié)商；定期或不定期召開區(qū)域協(xié)同立法的聯(lián)席會議；對一些區(qū)域性的立法項目共同研究等。這些方式不具備剛性特點，依賴于協(xié)同各方的契約精神，且缺乏體系性和連貫性。

三、區(qū)域協(xié)同立法的原則

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委要加強(qiáng)黨對協(xié)同立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)籌協(xié)同立法安排，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。針對重要協(xié)同立法項目，黨委可成立立法協(xié)調(diào)臨時機(jī)構(gòu)。地方人大及其常委會要始終堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時向黨委報告協(xié)同立法工作情況，積極爭取黨委支持。

（二）堅持法制統(tǒng)一原則。要在立法時吃透中央精神、找準(zhǔn)政策取向，準(zhǔn)確厘清協(xié)同立法領(lǐng)域，確保協(xié)同立法方向正確。要嚴(yán)格遵循地方立法權(quán)限和程序，對法律、行政法規(guī)中的一些具體規(guī)定作出改變，必須取得國家的認(rèn)可，對有些法律保留的事項，只有在全國人大常委會明確授權(quán)的情況下，才可以進(jìn)行協(xié)同立法。

（三）堅持全過程人民民主。通過協(xié)同立法修法，為區(qū)域發(fā)展全過程人民民主、維護(hù)社會公平正義、實行人民當(dāng)家作主提供更加有效的制度保障。同時，要在協(xié)同立法工作中不斷拓展和健全人民群眾有序參與立法、表達(dá)意愿關(guān)切的途徑形式，使每項立法都建立在堅實的民意基礎(chǔ)之上。

（四）堅持求同存異。要充分考慮各主體間經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平、行政執(zhí)法能力、法治水平等現(xiàn)實因素。要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H靈活采取協(xié)同立法模式，不盲目追求內(nèi)容或形式上的一致性。例如前文提到川渝開展嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法所采用的“四川條例+重慶決定”模式，即是充分考慮兩地立法實際而作出的模式創(chuàng)新。

四、推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的一些意見建議

（一）強(qiáng)化上級立法主體對下級區(qū)域協(xié)同立法活動的指導(dǎo)支持力度。區(qū)域協(xié)同立法項目在立項前應(yīng)向共同的上級人大常委會或上級政府報備，積極爭取上級人大常委會的提前介入、全程指導(dǎo)，對協(xié)同發(fā)展中無權(quán)或無法協(xié)同的立法項目以及在全省、全國具有共性的立法事項，積極向上級人大常委會匯報，爭取上級人大常委會列入立法計劃。上級人大常委會可明確專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)同立法協(xié)調(diào)工作，或建立一個專門的、長期穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)作為協(xié)同立法的運作平臺，具體開展協(xié)同立法的工作。

（二）處理好發(fā)揮人大主導(dǎo)與發(fā)揮政府基礎(chǔ)性作用的關(guān)系。地方人大及其常委會應(yīng)加強(qiáng)與上下級、同級人大及其常委會之間的溝通聯(lián)系，主動互通立法規(guī)劃計劃、重點項目進(jìn)展情況和立法協(xié)同相關(guān)工作推進(jìn)情況。要建立人大和政府之間的協(xié)同立法工作機(jī)制，實現(xiàn)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的協(xié)調(diào)與銜接。地方政府及司法部門應(yīng)盡快建立立法工作協(xié)同機(jī)制，適時將地方政府之間簽訂的框架性協(xié)議的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政府規(guī)章。

（三）強(qiáng)化機(jī)制協(xié)同。要建立健全與協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的協(xié)同立法工作機(jī)制，使之系統(tǒng)化、制度化、常態(tài)化。

1.信息共享機(jī)制。一是建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網(wǎng)，所收入的內(nèi)容應(yīng)至少包括各地五年立法規(guī)劃，年度立法計劃，相同立法主題的立法進(jìn)展和法規(guī)、規(guī)章制定情況，區(qū)域內(nèi)已完成和正在開展的協(xié)同立法項目進(jìn)展情況，區(qū)域內(nèi)立法工作經(jīng)驗和立法成果等信息。二是定期或不定期召開立法工作交流會。

深圳灣大橋（資料圖片）

2.立法工作聯(lián)席會議機(jī)制。同級立法主體之間根據(jù)協(xié)同立法項目成立聯(lián)席會議，定期召開聯(lián)席會議，并邀請相關(guān)立法起草部門，研究協(xié)商立法具體問題、確定協(xié)同立法項目、協(xié)調(diào)立法重大利益、解決協(xié)同立法難點焦點問題等工作。

3.法規(guī)清理機(jī)制。對不符合區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性文件做到及時發(fā)現(xiàn)，并及時將信息與協(xié)同各方的地方人大、政府交流共享、共同研究、統(tǒng)一修改?？商剿鏖_展交叉?zhèn)浒笇彶椤?/p>

4.監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。在積極探索協(xié)同立法的同時，一些地方還進(jìn)行了協(xié)同執(zhí)法檢查等，為區(qū)域深度合作提供了有力的制度保障?？稍谕苿訁f(xié)同立法向協(xié)同監(jiān)督拓展上深挖潛力，推動執(zhí)法監(jiān)督的協(xié)作、代表相互視察的協(xié)作、討論決定重大事項的協(xié)作等工作。

（四）在立法項目選擇上堅持“小切口”“先易后難”。在選擇協(xié)同立法項目時，應(yīng)堅持“小切口”，先易后難，優(yōu)先安排調(diào)整對象相對單一、利益關(guān)系相對簡單、共性需求關(guān)聯(lián)性高、群眾呼聲強(qiáng)烈的立法項目。對于一些急需立法的項目，可以探索先采取共同出臺相關(guān)決定、立法解釋等方式。

（五）廣泛征求意見。一是及時廣泛征求政府有關(guān)部門意見建議，在起草過程中，應(yīng)通過書面或召開座談會等方式及時廣泛征求政府有關(guān)部門意見建議。二是擴(kuò)大公眾參與，建立完善的公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡(luò)站的作用，廣泛征求人大代表和社會公眾的意見建議。三是重視社會組織作用，讓學(xué)術(shù)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會等參與到協(xié)同立法中來，做好立法征求意見、立法聽證、立法論證和立法風(fēng)險評估。

（六）加強(qiáng)對立法效果的跟蹤評估。適時開展立法后評估，可分別就某項協(xié)同立法法規(guī)進(jìn)行全面評估，也可以對部分協(xié)同立法條款進(jìn)行單項評估，從而檢驗協(xié)同立法效果，為今后立法提供參考。

（七）加強(qiáng)理論研究。強(qiáng)化協(xié)同研究，選擇一些系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的地方立法課題，借助人大制度研究會、法學(xué)會、高等院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)等平臺專家資源力量，聯(lián)合開展協(xié)同立法研究，努力形成一批高質(zhì)量、可應(yīng)用的研究成果，為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法奠定扎實理論基礎(chǔ)。

五、關(guān)于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的延伸思考

粵港澳大灣區(qū)有“9+2”市，“一國兩制、三個關(guān)稅區(qū)、三種法律制度”，內(nèi)地9市也各有立法權(quán)，由于基本制度、發(fā)展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實現(xiàn)立法協(xié)同實屬不易。但粵港澳大灣區(qū)與其他的灣區(qū)最大的不同也在于這些制度的差異。開展區(qū)域協(xié)同立法，應(yīng)充分利用和尊重這些規(guī)則和差異，通過制度協(xié)同轉(zhuǎn)化為新的優(yōu)勢，而不是簡單地去對接規(guī)則和抹平差異。當(dāng)前，理論界與實務(wù)界關(guān)于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法的研究方向，主要集中于加強(qiáng)制度頂層設(shè)計，建立大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)，召開協(xié)同立法聯(lián)席會議，就協(xié)同機(jī)制達(dá)成協(xié)議或形成制度性文件等。然而，如何打破區(qū)域法制壁壘，突破政治、司法和社會文化等障礙，確立共同的立法和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)立法協(xié)同、執(zhí)法合作和司法協(xié)助，還需要進(jìn)一步研究。