司 偉 陳 哲

糧食安全既是國際社會(huì)共同關(guān)注的話題,也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。中國政府歷來高度重視糧食安全,特別是面對農(nóng)業(yè)資源相對匱乏的基本國情,政府不僅出臺了一攬子的支持保護(hù)政策,投入了巨大的財(cái)政資金,激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性,還通過鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境[1]。黨的二十大報(bào)告提出,全方位夯實(shí)糧食安全根基,健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中[2]。2023年7月,中央全面深化改革委員會(huì)通過的《深化農(nóng)村改革實(shí)施方案》再次指出,要健全糧食安全保障制度,讓廣大農(nóng)民在改革中有更多獲得感。在這些利好政策的支撐下,中國糧食安全取得了舉世矚目的成就,依靠自己的力量解決了14億多人口的飯碗問題,實(shí)現(xiàn)了口糧絕對安全,谷物基本自給,居民的生活質(zhì)量和營養(yǎng)水平得到顯著攀升,實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”,并且“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變[3]。中國實(shí)現(xiàn)糧食安全不僅對推動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有重要意義,還為世界糧食安全和全球糧食治理作出了重要貢獻(xiàn)。

雖然中國糧食安全取得了巨大成就,但是立足當(dāng)前世情國情農(nóng)情糧情,中國的糧食安全問題仍面臨諸多挑戰(zhàn)。一是中國人口規(guī)模龐大,耕地資源有限,短期內(nèi)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以得到明顯提升,糧食市場競爭力不強(qiáng);二是以耕地、種子為代表的糧食生產(chǎn)能力根基不穩(wěn),種糧比較收益低,農(nóng)民種糧的積極性下降;三是糧食結(jié)構(gòu)性矛盾加劇,糧食供需缺口依然存在,飼料糧進(jìn)口依存度較高。面對糧食消費(fèi)需求剛性增長、資源環(huán)境承載力約束及生產(chǎn)成本上升,部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了耕地拋荒現(xiàn)象,這都給糧食安全帶來了一定的威脅[4]。當(dāng)前國際形勢波詭云譎,地緣政治沖突、氣候變化及后疫情時(shí)代沖擊引發(fā)的多重危機(jī)疊加,充分暴露了全球糧食系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)性和脆弱性,中國糧食安全問題的重要性更為凸顯[5]。綜上,雖然當(dāng)前關(guān)于糧食安全的研究已經(jīng)較為豐富,但是立足于全面破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的新的歷史階段,深入理解保障糧食安全的新內(nèi)涵和新特點(diǎn),進(jìn)而構(gòu)建保障糧食安全的體制機(jī)制,對進(jìn)一步提高糧食供給質(zhì)量,保障糧食安全,加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國具有重要的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

一、觀念轉(zhuǎn)變:保障中國糧食安全觀念轉(zhuǎn)變的演進(jìn)歷程

一國的糧食安全觀會(huì)根據(jù)國情變化作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或校準(zhǔn),在新的歷史階段中國糧食安全的邊界和觀念不斷拓展和豐富,本部分從范疇轉(zhuǎn)變、思路轉(zhuǎn)變、主體轉(zhuǎn)變和動(dòng)力轉(zhuǎn)變四個(gè)維度闡釋糧食安全觀念的變遷。

1.范疇轉(zhuǎn)變:從注重?cái)?shù)量安全轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量和營養(yǎng)安全并舉

中華人民共和國成立初期,中國糧食供給一直處于短缺現(xiàn)狀。經(jīng)過長期的抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前,雖然通過農(nóng)村土地改革和推行相應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)政策,農(nóng)民參與糧食生產(chǎn)的積極性得到提升,但由于長期農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱和自然災(zāi)害頻發(fā),1949年中國糧食總產(chǎn)量僅為1.13億噸,人均糧食僅為208.90千克①,距離解決溫飽問題還存在巨大差距。中華人民共和國成立后,堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首位,把發(fā)展糧食生產(chǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn),千方百計(jì)爭取糧食總量穩(wěn)定增長[6]。1953—1956年,中國政府開始實(shí)施以適應(yīng)社會(huì)主義工業(yè)化需求為目的、以合作化為導(dǎo)向、以“互助組—初級社—高級社”為路徑的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造,嘗試解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素低效配置問題。同時(shí),政府通過大規(guī)模興修水利和開展農(nóng)田建設(shè),使得糧食產(chǎn)量在相對較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了跨越式增長。但是,激勵(lì)機(jī)制的扭曲以及自然災(zāi)害的頻發(fā),使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷于困境,糧食供給安全難以得到保障,改革開放之初,有1/3的農(nóng)民吃不飽飯,糧食短缺造成的人民溫飽問題依然沒有得到有效解決。

黨的十一屆三中全會(huì)以后,國家為了持續(xù)解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),廢除了人民公社制度,在農(nóng)村地區(qū)推行以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,使億萬農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。同時(shí),改革糧食購銷體系,極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,農(nóng)產(chǎn)品供給日益充裕,百姓溫飽問題基本得到解決。黨的十五屆三中全會(huì)對農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢作出了“主要農(nóng)產(chǎn)品由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余,基本解決了全國人民的吃飯問題”的判斷,提出要進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,這標(biāo)志著中國糧食數(shù)量安全已經(jīng)得到初步解決。1993年國務(wù)院印發(fā)《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》,標(biāo)志著保障糧食安全的目標(biāo)從單一數(shù)量安全擴(kuò)展為數(shù)量安全與營養(yǎng)安全并重。特別是,2004年以來,中國糧食連年豐收,糧食安全面臨的供需數(shù)量矛盾開始逐步轉(zhuǎn)向數(shù)量和結(jié)構(gòu)矛盾并存,居民消費(fèi)升級對糧食生產(chǎn)發(fā)展提出了更高的要求,使得糧食生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)性失衡,供過于求和供給不足并存[7]。

因此,當(dāng)前中國保障糧食安全不僅局限于“吃得飽”的數(shù)量安全,更在于合理進(jìn)行糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)以滿足城鄉(xiāng)居民“吃得好、吃得營養(yǎng)、吃得健康”的營養(yǎng)需求[8],其發(fā)展理念已逐步從單純的糧食數(shù)量安全轉(zhuǎn)向大食物觀下的數(shù)量安全、營養(yǎng)安全、質(zhì)量安全并重,形成了更加多元、綜合的食物安全保障體系。從糧食安全向大食物觀下的食物安全觀念的轉(zhuǎn)變,也進(jìn)一步豐富了國家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵。

2.思路轉(zhuǎn)變:從實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌增產(chǎn)、增收和增效

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是社會(huì)發(fā)展過程中的民生問題,如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和政府工作的重點(diǎn)。中華人民共和國成立初期,為了提高農(nóng)民種糧積極性和保障國家糧食供給,政府曾實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策,通過政府轉(zhuǎn)移性支付對生產(chǎn)經(jīng)營主體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)進(jìn)行資金補(bǔ)貼和實(shí)物補(bǔ)償,來保障糧食生產(chǎn)和供給安全[9]。但在重工業(yè)優(yōu)先和向城市傾斜發(fā)展戰(zhàn)略背景下,國家財(cái)政支農(nóng)投入明顯不足。

改革開放以后,隨著國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng),國家堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),始終將農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支持重點(diǎn)和優(yōu)先保障領(lǐng)域,堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針,不僅歷史性地取消了農(nóng)業(yè)稅,還在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域先后實(shí)施良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼,形成了以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的補(bǔ)貼體系,強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金投入,將過去以價(jià)格支持為主要形式的“暗補(bǔ)”逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)民收入的“明補(bǔ)”,補(bǔ)貼資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。黨的十八大以來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)政策體系更加完善,推進(jìn)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革,支持農(nóng)民增收,推動(dòng)了糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品連年豐收。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),目前中國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十九連豐”,口糧自給率在100%以上,谷物自給率在95%以上,做到了國內(nèi)谷物基本自給、口糧絕對安全,農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和持續(xù)增收。

然而,長期追求產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式雖然促使了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收,但隨之而來的農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)。精于生產(chǎn)的小農(nóng)戶缺乏應(yīng)對生產(chǎn)要素價(jià)格上漲和糧食價(jià)格下跌的能力,在成本和收益的雙重?cái)D壓下,利潤微薄、增產(chǎn)不增效,生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張不僅無法帶來“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”,甚至使小農(nóng)戶迫于收入和生存壓力而陷入“進(jìn)退兩難”的境地[10]。

因此,保障中國糧食安全并不再單純追求糧食產(chǎn)量的上漲,過去通過拼資源、拼環(huán)境追求糧食產(chǎn)量增長和通過糧食產(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)效益增長難以持續(xù)。當(dāng)前保障糧食安全的重點(diǎn)在于深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略,抓住耕地與種子兩個(gè)要害,通過政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向綠色可持續(xù)轉(zhuǎn)型,提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,加大對農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的支持力度,不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力,真正實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)戶增收和農(nóng)業(yè)增效協(xié)同共進(jìn)。

3.主體轉(zhuǎn)變:從小農(nóng)戶生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展規(guī)模經(jīng)營

保障糧食安全和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化首要關(guān)注的就是生產(chǎn)經(jīng)營主體問題,中國人多地少的基本國情決定了小農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)的微觀組織基礎(chǔ),但由于小農(nóng)戶長期以來分散經(jīng)營,對創(chuàng)新要素投入的接受意愿較低。同時(shí),創(chuàng)新要素往往需要一定的規(guī)模才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,這些都是導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)矛盾交織的重要因素。

20世紀(jì)60年代,人民公社制度下的絕對平均主義嚴(yán)重抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性并造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率持續(xù)下降[11]。20世紀(jì)80年代初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,創(chuàng)立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)戶又成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體,小農(nóng)戶釋放的較高生產(chǎn)效率和創(chuàng)造力得到肯定[12]。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),中國承包土地的農(nóng)戶有2.3億戶,戶均耕地面積6.8畝,經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶仍有2億戶,小農(nóng)戶依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入低和多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力的現(xiàn)象在短期內(nèi)難以改變,這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求相距甚遠(yuǎn)。

因此,當(dāng)前必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。進(jìn)一步說,自農(nóng)村啟動(dòng)市場化改革以來,伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,農(nóng)民階層分化持續(xù)加深,大量小農(nóng)戶逐步轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門就業(yè),“誰來種地”和“怎么種好地”兩大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難題成為政府亟待解決的重要問題[13]。2012年,“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”首次正式出現(xiàn)在政府的官方文件中,此后中國陸續(xù)制定并出臺了一系列關(guān)于推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策文件。2020年中央一號文件更是明確提出了“重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,通過訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、托管服務(wù)等方式,將小農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈”的要求,這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始成為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要組成部分。

由此可見,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的帶動(dòng)作用,通過多層次、多環(huán)節(jié)的引領(lǐng)和帶動(dòng),能夠把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道,促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。當(dāng)前,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的格局已從改革初期相對同質(zhì)性的家庭經(jīng)營農(nóng)戶主導(dǎo)轉(zhuǎn)向現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等多類型經(jīng)營主體并存。保障糧食安全必須認(rèn)清小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共存的事實(shí),同時(shí)認(rèn)識到,以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ),新型經(jīng)營主體帶動(dòng)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè),是推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。

4.動(dòng)力轉(zhuǎn)變:從依靠化學(xué)投入品轉(zhuǎn)向依靠科技創(chuàng)新

農(nóng)藥化肥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重要投入要素。國內(nèi)外學(xué)者均達(dá)成基本共識,糧食增產(chǎn)與農(nóng)藥和化肥的施用量呈高度正相關(guān)關(guān)系[14]。中國農(nóng)藥和化肥施用量均居世界第一,農(nóng)作物單位面積農(nóng)藥施用量是世界平均水平的2.5倍,單位面積化肥施用量是世界平均水平的3倍②。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示,中國目前主要農(nóng)作物農(nóng)藥化肥有效利用率僅為40%左右,距離發(fā)達(dá)國家60%—70%的農(nóng)藥化肥有效利用率還相差甚遠(yuǎn)。此外,由于農(nóng)藥化肥投入能夠帶來糧食單產(chǎn)顯著提高,部分農(nóng)戶為追求土地收益最大化而過度施用農(nóng)藥化肥,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染、土地板結(jié)酸化、資源環(huán)境承載力減弱等問題突出,最終反過來不僅威脅農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,還嚴(yán)重威脅糧食安全。

自《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》(農(nóng)科教發(fā)〔2015〕1號)明確提出農(nóng)業(yè)面源污染治理到2020年實(shí)現(xiàn)“一控、兩減、三基本”③目標(biāo)以來,糧食生產(chǎn)中的污染防治大為加強(qiáng),農(nóng)藥化肥實(shí)現(xiàn)了零增長,畜禽糞污、秸稈、農(nóng)膜等利用率顯著提升,糧食生產(chǎn)方式正在實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。目前,中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和保障糧食安全也必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力[15-16]。

科技創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的第一動(dòng)力因素,在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中的作用舉足輕重,對引領(lǐng)中國生產(chǎn)方式新變革、挖掘中國經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能意義重大。因此,當(dāng)前保障中國糧食安全必須充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在糧食生產(chǎn)經(jīng)營中的推動(dòng)作用,推進(jìn)綠色生產(chǎn)技術(shù)集成創(chuàng)新,加快建立綠色發(fā)展技術(shù)體系,促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)要素在糧食生產(chǎn)中的快速應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)從單要素生產(chǎn)率提高為核心的舊動(dòng)力向以全要素生產(chǎn)率提高為核心的新動(dòng)力轉(zhuǎn)換。

二、現(xiàn)實(shí)審視:當(dāng)前中國糧食安全的顯著成效與現(xiàn)實(shí)問題

系統(tǒng)梳理當(dāng)前中國糧食安全取得的主要成就,并揭示存在的現(xiàn)實(shí)問題,是新時(shí)代推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的需要。本部分將從糧食總產(chǎn)量提升、種植面積增加、科技投入夯實(shí)、儲備能力增強(qiáng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)完善等方面總結(jié)中國糧食安全取得的巨大成就,也從生產(chǎn)要素配置失衡、供需缺口較大、種植成本上漲、品種結(jié)構(gòu)矛盾突出和資源環(huán)境約束趨緊等方面分析中國糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

1.糧食總產(chǎn)量逐年上升,但受勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移和極端氣候沖擊,保障糧食持續(xù)增產(chǎn)壓力較大

中華人民共和國成立后,多數(shù)地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,農(nóng)田荒廢,自然災(zāi)害頻發(fā),導(dǎo)致人民群眾生活極度貧困,溫飽問題得不到解決,糧食供應(yīng)緊張,部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了饑荒。為了緩解糧食供應(yīng)短缺狀況,中國政府采取了一系列措施,包括推行農(nóng)業(yè)集體化、進(jìn)行土地改革、鼓勵(lì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平等,為未來糧食生產(chǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[17]?！?022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到6.87億噸,人均糧食占有量達(dá)到486千克,穩(wěn)居世界十大糧食產(chǎn)量國首位,為解決世界貧困問題作出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí),伴隨著中國政府加大農(nóng)業(yè)支持力度,糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十九連增”,糧食供給總量豐年有余,實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)。

但就糧食產(chǎn)量增長速度而言,中國糧食總產(chǎn)量從1億噸提升至3億噸經(jīng)歷了29年,從3億噸突破至6億噸耗時(shí)34年,雖然糧食產(chǎn)量在波動(dòng)上升,但呈現(xiàn)出增產(chǎn)后勁不足、動(dòng)力匱乏的特點(diǎn),同時(shí)糧食產(chǎn)量的增長速度也開始趨于放緩。特別是,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),中國大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至非農(nóng)部門,導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)田棄耕和閑置現(xiàn)象。此外,糧食生產(chǎn)是自然與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織的過程,糧食產(chǎn)量每提升1億噸所用的時(shí)間將因受到氣候、政策等多種因素的影響而有所不同[18]。當(dāng)前,氣候變化也使得極端天氣頻發(fā)、氣象災(zāi)害較多,中國年平均降雨量和平均氣溫都開始增加,農(nóng)業(yè)面臨自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加大?！?021年中國氣候公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,全國共出現(xiàn)36次區(qū)域性暴雨過程,區(qū)域性、階段性氣象干旱明顯,導(dǎo)致糧食增產(chǎn)空間和增產(chǎn)潛能有限。

2.糧食種植面積持續(xù)增加,但糧食供需缺口依舊存在,部分品種對外依存度較高

中國作為人口眾多且耕地資源相對有限的農(nóng)業(yè)大國,盡管整體耕地資源豐富,但人均耕地占有量偏低,并且后備耕地資源有限。中國長期以來一直重視耕地保護(hù),嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)的各項(xiàng)制度,通過嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和劃定永久基本農(nóng)田等方式保障糧食種植面積,全方位夯實(shí)糧食安全根基,提升糧食綜合生產(chǎn)能力。中國糧食種植面積持續(xù)增加,從1949年的10995.9萬公頃擴(kuò)增到2022年的11833.2萬公頃,絕對面積增加了6.4%,糧食播種面積每平均增長1.1個(gè)百分點(diǎn),糧食總產(chǎn)量提升近1億噸④。此外,為了持續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和保障糧食耕種面積,國家大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),確保全國糧食面積穩(wěn)定在17.7億畝以上,這些舉措也為保障糧食安全作出了巨大貢獻(xiàn)。

但是,面對與日俱增的糧食產(chǎn)量和糧食單產(chǎn),中國糧食供需缺口卻在進(jìn)一步擴(kuò)大。中國雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“口糧絕對安全”,但絕對安全的“口糧”實(shí)際所指的不是口糧品種的食用消費(fèi)量,而是口糧品種的總消費(fèi)量,后者既包括食用消費(fèi)量,也包括飼用消費(fèi)等其他用途的消費(fèi)量。2020、2021年中國稻谷和小麥按食用消費(fèi)量計(jì)算的自給率分別高達(dá)133.7%和145.4%[19],完全能夠自給自足。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高,食用消費(fèi)基本保持穩(wěn)定,飼料糧需求快速增加,糧食總需求呈擴(kuò)大趨勢,大豆油料等能量基質(zhì)產(chǎn)品和高蛋白食物缺口較大。中國是世界第一大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國,2022年糧食進(jìn)口量達(dá)1.47億噸,其中進(jìn)口大豆9108萬噸,大豆對外進(jìn)口依存度較高。特別是,從食物營養(yǎng)的角度來看,目前中國動(dòng)物蛋白的硬缺口巨大,作為動(dòng)物性蛋白主要來源的大豆需求將繼續(xù)增長,未來相當(dāng)長一段時(shí)間國內(nèi)市場的大豆需求仍將依靠進(jìn)口來滿足,高度的進(jìn)口依賴對中國大豆供應(yīng)鏈穩(wěn)定及保障食物安全都是隱患。

3.糧食生產(chǎn)的科技投入不斷增加,但糧食種植成本高企,農(nóng)民種糧積極性受挫

農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步是糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的重要?jiǎng)恿?是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和提升中國國際競爭力的關(guān)鍵力量[20]。改革開放以來,國家高度重視農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展,明確指出要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在糧食生產(chǎn)和經(jīng)營中的支撐引領(lǐng)作用,依靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技裝備實(shí)現(xiàn)糧食高效供給。特別是,黨的十八大以來,中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)大發(fā)展、大跨越,通過全面實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng),建立了基于機(jī)械化、信息化、智能化的現(xiàn)代生物育種技術(shù)體系,基本實(shí)現(xiàn)了主要農(nóng)作物良種全覆蓋。此外,中國還大面積推廣高效栽培技術(shù),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,增強(qiáng)耕地產(chǎn)出能力,為深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略、增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐[21]。然而,受限于農(nóng)業(yè)科技投入單一化和科技成果推廣低效等現(xiàn)實(shí)因素,中國育種全鏈條創(chuàng)新明顯不夠,農(nóng)機(jī)研發(fā)及應(yīng)用水平距離世界先進(jìn)水平仍有差距,這導(dǎo)致當(dāng)前糧食生產(chǎn)技術(shù)效率提高難度較大[22],制約著新時(shí)期的糧食安全。

同時(shí),工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和土地要素價(jià)格持續(xù)上漲,進(jìn)一步增加了糧食生產(chǎn)成本,給糧食增產(chǎn)增效帶來了極大挑戰(zhàn)。全國糧食成本收益數(shù)據(jù)顯示,1978年中國三大主糧每畝平均成本僅為58.23元,而到2020年上漲至1119.59元,上漲了約1824.11%。其中,物質(zhì)與服務(wù)成本上漲了約14.93倍,人工成本上漲了約14.54倍,土地成本上漲了約105.18倍。盡管單位面積糧食產(chǎn)出量逐年上升,但逐年上漲的種植生產(chǎn)成本導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的盈利空間不斷萎縮,農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收甚至出現(xiàn)虧損。2016—2019年,中國稻谷、小麥、玉米三大主糧每畝凈利潤均為負(fù)值,直到2020年才開始出現(xiàn)小幅度上漲,但成本利潤率也僅為4.21%,農(nóng)民依靠種糧實(shí)現(xiàn)增收的難度依舊較大⑤。

由此可見,盡管糧食科技投入水平不斷提升,對糧食生產(chǎn)的支撐作用也愈加強(qiáng)化,但糧食生產(chǎn)要素成本逐年上漲的勢頭難以遏制。與此同時(shí),糧價(jià)上漲空間有限,造成糧食生產(chǎn)利潤持續(xù)走低。這種雙重?cái)D壓顯著降低了農(nóng)民種糧的積極性,也進(jìn)一步制約了糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。尤其是,在市場影響和短期利益的驅(qū)使下,農(nóng)業(yè)經(jīng)營者傾向于種植效益更高、生長周期更短的經(jīng)濟(jì)作物,這種趨勢導(dǎo)致農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“非糧化”現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)了部分農(nóng)戶棄耕拋荒從事非農(nóng)生產(chǎn)的情況[23]。

4.糧食儲備能力顯著增強(qiáng),但居民食物需求層次不斷提高,糧食品種結(jié)構(gòu)矛盾突出

糧食儲備作為保障國家糧食安全的“壓艙石”,不僅能夠緩沖因糧食價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致的糧食市場風(fēng)險(xiǎn),而且是應(yīng)對重大突發(fā)事件的重要手段。建立較為完備的糧食儲備體系是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的普遍共識,較高的糧食儲備不僅可以有效調(diào)控市場中糧食的種類、規(guī)模和結(jié)構(gòu),緩解國內(nèi)糧食的供需矛盾,還可以為其他貧困和發(fā)展中國家提供物資援助和支持。

黨和國家高度重視糧食儲備工作,2019年,中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)糧食儲備安全管理的若干意見》,以進(jìn)一步完善儲備管理制度、健全運(yùn)行機(jī)制和創(chuàng)新管理模式。經(jīng)過多年發(fā)展和完善,中國已基本建立主要包括政府儲備、政策性庫存、企業(yè)商品庫存以及部分農(nóng)戶存糧在內(nèi)的多層次糧食儲備體系。當(dāng)前我國糧食庫存消費(fèi)比超過50%,稻谷和小麥庫存量超過一年的消費(fèi)量,庫存消費(fèi)比遠(yuǎn)超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織的糧食安全警戒線⑥,充足的糧食儲備為維護(hù)中國糧食安全打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

然而,隨著居民收入水平和生活質(zhì)量的提檔升級,居民的消費(fèi)需求正逐步從“吃得飽”向“吃得好”和“吃得健康”轉(zhuǎn)變,同時(shí)從谷物消費(fèi)向肉蛋奶、蔬菜等多樣化消費(fèi)轉(zhuǎn)變[24]。但據(jù)《2020年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),2019年中國居民人均在家年畜禽肉類消費(fèi)量與占有量的比值僅為0.7,肉類市場長期處于緊平衡狀態(tài);蛋奶類比值僅為0.5,居民蛋奶等食物消費(fèi)明顯不足,與平衡膳食推薦攝入量存在較大差距。特別是,中國以谷物為主的種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、儲備結(jié)構(gòu)與居民食品消費(fèi)傾向存在偏離,主要表現(xiàn)為:滿足動(dòng)物性食品消費(fèi)的玉米和大豆等主要飼料糧種植比例較小,飼料糧國內(nèi)供給缺口明顯;水稻和小麥種植比例過大,庫存積壓問題突出。隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的提檔升級,高品質(zhì)、營養(yǎng)健康的食物消費(fèi)將會(huì)逐步替代傳統(tǒng)的谷物消費(fèi)。然而,如果種植結(jié)構(gòu)調(diào)整無法匹配食物消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾將進(jìn)一步加劇,可能會(huì)導(dǎo)致糧食產(chǎn)需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾,危及食物系統(tǒng)安全。

5.糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃較為明晰,但資源環(huán)境約束持續(xù)趨緊,糧食增產(chǎn)空間受限

當(dāng)前,全球糧食安全形勢異常嚴(yán)峻,國際糧食進(jìn)出口貿(mào)易競爭加劇。為了維護(hù)好糧食安全,國家必須做好頂層設(shè)計(jì),抓好戰(zhàn)略謀劃和明確目標(biāo)任務(wù),積極防御,主動(dòng)治理,以應(yīng)對和化解糧食產(chǎn)業(yè)面臨的重大安全風(fēng)險(xiǎn)。因而,黨中央、國務(wù)院始終高度重視糧食安全,把保障糧食安全工作擺在突出位置,通過制定多項(xiàng)政策文件引領(lǐng)和指導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2008年印發(fā)的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》詳細(xì)闡述保障中國糧食安全的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)及相應(yīng)的政策措施,為構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和符合中國國情的糧食安全保障體系提供了可行路徑⑦。此外,隨著糧食安全問題的重要性日益突出,政府又陸續(xù)頒布了《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》等數(shù)十項(xiàng)政策和法律法規(guī),“糧食安全保障法”也呼之欲出,中國基本形成了較為完備的糧食安全保障政策體系,糧食安全從政策治理逐步走向法治治理。

然而,盡管政府在保障糧食安全方面作了大量的制度建設(shè),但中國人多地少水缺的現(xiàn)實(shí)國情決定了保障糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)受到資源環(huán)境的剛性約束。

第一,中國糧食生產(chǎn)所依賴的耕地資源持續(xù)流失和遭到破壞。據(jù)水利部監(jiān)測數(shù)據(jù),2021年全國水土流失面積達(dá)到267.42萬平方公里,東北地區(qū)黑土地流失狀況更加突出,流失速度數(shù)倍于成土速度。

第二,土壤板結(jié)、酸化、蓄水保肥能力下降等問題較為嚴(yán)峻。中國尚有受重金屬污染的土壤面積達(dá)2000萬公頃,占耕地總面積的1/6,優(yōu)等耕地面積占比不足3%,中低產(chǎn)田占耕地總面積七成以上⑧。

第三,中國水資源在產(chǎn)業(yè)分配上出現(xiàn)不均衡問題。生活和工業(yè)等非農(nóng)業(yè)用水的需求量不斷增加,農(nóng)業(yè)用水份額不斷被擠壓,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域的用水矛盾持續(xù)尖銳化。另外,中國農(nóng)田灌溉設(shè)施較為陳舊,設(shè)施管護(hù)和管理制度混亂,導(dǎo)致糧食生產(chǎn)水資源利用不科學(xué)和浪費(fèi)嚴(yán)重。低效的水資源利用和水資源浪費(fèi)加劇了糧食生產(chǎn)用水的困境,并且制約了糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力的提升。

第四,農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染問題突出。由于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)要素價(jià)格較為低廉,環(huán)境規(guī)制較為寬松,大量工業(yè)企業(yè)將農(nóng)村視為“污染避難所”,工業(yè)污染逐步向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,其結(jié)果必然帶來土壤和水源污染加劇,進(jìn)而導(dǎo)致部分耕地喪失糧食生產(chǎn)能力,威脅糧食安全。

三、機(jī)制保障:中國糧食安全保障機(jī)制的構(gòu)建

在科學(xué)研判當(dāng)前保障中國糧食安全新理念、多元目標(biāo)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),需要從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃、構(gòu)建耕地質(zhì)量保護(hù)機(jī)制、完善糧食科技創(chuàng)新體制、健全種糧主體利益保障機(jī)制和建立常態(tài)化節(jié)糧減損機(jī)制等方面來保障中國糧食安全。

1.持續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃,嚴(yán)格落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)機(jī)制

保障糧食安全本質(zhì)上要求政府加強(qiáng)對糧食安全的頂層設(shè)計(jì),通過制度保障和規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展,借助“看得見的手”實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的積極履行。

第一,堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位,完善相關(guān)法律和法規(guī)建設(shè),建立包含保障糧食安全理念和目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃和激勵(lì)考核機(jī)制。立足于當(dāng)前國內(nèi)外的嚴(yán)峻形勢,政府應(yīng)將糧食安全納入國家食物安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃,并進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì),持續(xù)出臺保障糧食安全的專項(xiàng)法律法規(guī),在法制層面加大對糧食安全的保障力度。

第二,保障糧食安全是一個(gè)長期命題,需要充分考慮中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和方向,同時(shí)考慮人口城鎮(zhèn)化率不斷提高的事實(shí)。政府應(yīng)做好短期規(guī)劃和長期規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接,將保障中國糧食安全放在全球視角上進(jìn)行綜合考慮和布局,積極參與全球糧食安全治理。此外,要統(tǒng)籌運(yùn)用國內(nèi)國際兩個(gè)市場、兩種資源,科學(xué)有效地破解人多地少國情下的糧食安全問題。

第三,各級政府干部應(yīng)持續(xù)提高思想認(rèn)識,加強(qiáng)思想建設(shè),從政治高度和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)慕嵌瓤创Z食安全問題,嚴(yán)格對照糧食安全責(zé)任制考核的基礎(chǔ)內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù),積極參與和主動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)工作。各級黨委和政府需要建立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌謀劃和制定具體的任務(wù)分工方案。黨委必須承擔(dān)主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,各級政府部門要切實(shí)落實(shí)監(jiān)管和執(zhí)行的法律責(zé)任,推動(dòng)形成“上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的責(zé)任體系,凝聚起保障糧食安全的強(qiáng)大合力。

第四,充分發(fā)揮黨政同責(zé)的制度優(yōu)勢,有效保障糧食安全。落實(shí)黨政同責(zé)制必須建立一個(gè)完善的績效考核和監(jiān)督機(jī)制,制定詳細(xì)和具體的考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序,定期進(jìn)行考核評估。對政策和規(guī)劃執(zhí)行不到位的工作人員,應(yīng)定期定責(zé)、追責(zé)、問責(zé),最終通過問責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)。

2.著力構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制,扎實(shí)推進(jìn)“藏糧于地”戰(zhàn)略

耕地建設(shè)是保障糧食安全的基礎(chǔ)。保障糧食綜合生產(chǎn)潛能和穩(wěn)步拓展糧食生產(chǎn)空間,實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于田”和“藏糧于土”的糧食安全戰(zhàn)略,就必須聚焦耕地質(zhì)量建設(shè),提高全民的耕地保護(hù)意識,充分發(fā)揮各主體進(jìn)行耕地保護(hù)的主觀能動(dòng)性,牢牢守住耕地紅線。

第一,進(jìn)一步強(qiáng)化耕地安全認(rèn)識,充分調(diào)動(dòng)全民進(jìn)行耕地保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。要加大對耕地保護(hù)的政策宣傳和輿論引導(dǎo),一方面,讓廣大民眾和社會(huì)各界充分認(rèn)識到保護(hù)耕地資源的重要性,倡導(dǎo)耕地節(jié)約集約利用,強(qiáng)化耕地紅線意識;另一方面,使全社會(huì)深刻認(rèn)識到保護(hù)耕地不僅能夠解決當(dāng)代人糧食安全問題,更是為子孫后代留下穩(wěn)定的“飯碗田”。此外,應(yīng)積極引導(dǎo)全社會(huì)樹立“保護(hù)耕地、人人有責(zé)”的理念,營造珍惜耕地的良好氛圍。

第二,完善耕地保護(hù)制度建設(shè)。提升耕地質(zhì)量建設(shè)工程的實(shí)效,切實(shí)做好耕地質(zhì)量安全建設(shè)。一方面,嚴(yán)格堅(jiān)守永久基本農(nóng)田保護(hù)制度,完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度,強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡,加強(qiáng)耕地用途管制;另一方面,堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止“非糧化”,建立切實(shí)有效的耕地種糧檢測體系,落實(shí)新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù),確保耕地使用和流轉(zhuǎn)用途不發(fā)生改變,確保18億畝耕地紅線不被突破。

第三,加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度。結(jié)合各地資源稟賦開展差異化的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)行動(dòng),并加大資金投入和配套設(shè)施建設(shè)力度,確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后能夠得到有效管護(hù)。同時(shí),要積極推廣土壤改良措施,提高耕地質(zhì)量,提高農(nóng)田可持續(xù)利用水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保糧食產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu),真正能夠?qū)崿F(xiàn)“藏糧于地”。

3.完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)糧食安全向更高層次躍進(jìn)

創(chuàng)新是驅(qū)動(dòng)糧食生產(chǎn)和經(jīng)營的根本動(dòng)力,必須以糧食科技為導(dǎo)向,加大糧食核心科技研發(fā)和投入力度,發(fā)揮好科技創(chuàng)新對保障糧食安全的動(dòng)力支撐作用。

第一,持續(xù)構(gòu)建與保障糧食安全相適應(yīng)的科技創(chuàng)新投入體系。要充分發(fā)揮各級財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用,鼓勵(lì)社會(huì)資本和農(nóng)業(yè)企業(yè)參與糧食創(chuàng)新科技研發(fā)。同時(shí),要建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、保障糧食安全為目標(biāo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合的科技創(chuàng)新體系,突破制約糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“卡脖子”技術(shù),多措并舉促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平邁上新臺階。

第二,加大種業(yè)科技創(chuàng)新力度。一方面,要加大種業(yè)科技創(chuàng)新投入,鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新研發(fā)糧食新品種和優(yōu)良品種,從生產(chǎn)源頭消除糧食安全風(fēng)險(xiǎn)隱患,搶占國際生物育種制高點(diǎn),實(shí)現(xiàn)種源自給自足,打好和打贏種業(yè)“翻身仗”;另一方面,要加快良種繁育基地、農(nóng)作物新品種示范基地、國家農(nóng)作物育種創(chuàng)新基地等種業(yè)科技創(chuàng)新平臺建設(shè),鼓勵(lì)高校及科研院所、種業(yè)企業(yè)等深入開展原創(chuàng)性、基礎(chǔ)性研究。此外,要確保企業(yè)在種業(yè)創(chuàng)新體系中的絕對主體地位,推動(dòng)優(yōu)勢資源、人才和資本向種業(yè)創(chuàng)新企業(yè)集中,打造一批具有生產(chǎn)創(chuàng)新力、核心研發(fā)力、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力、市場推廣力、國際競爭力的種業(yè)領(lǐng)軍企業(yè),為產(chǎn)出更多具有核心競爭力的種子新品種奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

第三,完善糧食科技創(chuàng)新體系。堅(jiān)持科技引領(lǐng)、基礎(chǔ)研究布局、關(guān)鍵糧食科技創(chuàng)新的發(fā)展方向,完善糧食科技創(chuàng)新體制機(jī)制,推動(dòng)糧食科技成果示范應(yīng)用,以科技創(chuàng)新引領(lǐng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。要加快構(gòu)建糧食科技創(chuàng)新體系,鼓勵(lì)創(chuàng)新主體加快創(chuàng)制并熟化一批性能可靠、成本低廉、操作簡便的關(guān)鍵核心技術(shù)及產(chǎn)品,并積極推動(dòng)糧食科技創(chuàng)新成果應(yīng)用和示范平臺建設(shè),實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化效率和成果應(yīng)用成功率的雙提升。

4.健全種糧主體利益保障機(jī)制,調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體,其積極性和糧食收益水平直接影響糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。創(chuàng)新和完善糧食補(bǔ)貼機(jī)制,可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性,提高糧食供應(yīng)能力,進(jìn)而保障糧食安全。

第一,健全糧食補(bǔ)貼機(jī)制。實(shí)行市場化、多元化的糧食補(bǔ)貼方式,建立健全糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制,完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)“三位一體”的政策體系,提高當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性。另外,政府應(yīng)積極探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制,讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼,防止出現(xiàn)過度補(bǔ)貼和重復(fù)補(bǔ)貼,提高糧食補(bǔ)貼的效率。

第二,加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的支持力度。確立以保障糧食增產(chǎn)和保障種糧收益雙重目標(biāo)為導(dǎo)向的糧食補(bǔ)貼政策,通過擴(kuò)大要素補(bǔ)貼范圍和加大補(bǔ)貼力度,做好農(nóng)資保供穩(wěn)價(jià)工作,切實(shí)降低農(nóng)民種糧生產(chǎn)成本,有效增加農(nóng)民種糧收益。

第三,創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧補(bǔ)貼扶持機(jī)制。提高對糧食規(guī)模種植戶的補(bǔ)貼等級并增加補(bǔ)貼環(huán)節(jié),以誘導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與種糧。加大對農(nóng)機(jī)購置和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的補(bǔ)貼力度,引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)積極投資農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)事業(yè),提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量和效率,降低種糧農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的成本,切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。

5.建立常態(tài)化節(jié)糧減損機(jī)制,夯實(shí)糧食有效供給的“無形良田”

節(jié)約糧食是中國提高糧食有效供給能力、保障糧食安全水平的重要舉措,而減少糧食損失和浪費(fèi)實(shí)際上相當(dāng)于節(jié)約利用耕地和淡水資源,也可被視為開發(fā)糧食生產(chǎn)潛力的“無形良田”。

第一,必須建立健全糧食節(jié)約減損的法律法規(guī)體系,明確糧食節(jié)約減損的目標(biāo)、原則、責(zé)任主體和實(shí)施措施。政府需要制定糧食損失浪費(fèi)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),為守好糧食損失目標(biāo)底線和建立常態(tài)化節(jié)糧減損機(jī)制提供法律依據(jù)。相關(guān)部門應(yīng)加大對糧食節(jié)約減損科研項(xiàng)目的資金支持和政策扶持,推動(dòng)新技術(shù)、新材料在糧食收獲、儲存、加工和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的研發(fā)與應(yīng)用。同時(shí),應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和企業(yè)采用智能化糧食儲存管理系統(tǒng)、無損檢測技術(shù)等先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備,提高糧食利用效率,并確保糧食質(zhì)量穩(wěn)定性。

第二,保障糧食安全和促進(jìn)節(jié)糧減損,不僅需要依靠政府法律法規(guī)的支撐,而且離不開全社會(huì)的共同參與。政府應(yīng)積極開展“節(jié)糧減損”和“抵制食物浪費(fèi)”等活動(dòng),并通過引導(dǎo)公眾養(yǎng)成科學(xué)合理的膳食習(xí)慣,向社會(huì)全方位宣傳糧食節(jié)約減損的重要性和緊迫性。同時(shí),政府應(yīng)積極利用互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等平臺,面向?qū)W校、農(nóng)村、企事業(yè)單位等不同群體,開展相應(yīng)的糧食節(jié)約減損培訓(xùn)和教育活動(dòng),引導(dǎo)公眾進(jìn)行合理的節(jié)約理性消費(fèi),共同為糧食資源的可持續(xù)利用貢獻(xiàn)力量。

結(jié) 語

保障糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)。中國“大國小農(nóng)”的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以發(fā)生根本改變,而且糧食安全處在一個(gè)復(fù)雜的背景下,全方位構(gòu)建具有中國特色、符合時(shí)代發(fā)展需求的糧食安全保障機(jī)制,是確保中國人的飯碗任何時(shí)候都牢牢端在自己手里,始終掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)的重要前提。中華人民共和國成立以來糧食安全雖然取得了舉世矚目的巨大成就,但仍然存在糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出、生態(tài)壓力增大和增產(chǎn)空間受限等問題。需要在糧食安全的范疇、思路、主體和動(dòng)力等方面革新理念,構(gòu)建更適應(yīng)時(shí)代需要的新機(jī)制和新路徑。本文認(rèn)為,應(yīng)該從黨政同責(zé)、耕地保護(hù)、科技創(chuàng)新、糧食補(bǔ)貼、節(jié)糧減損等方面構(gòu)建更高層次、更可持續(xù)的糧食安全保障機(jī)制,提高中國糧食安全的自主可控能力和長期可持續(xù)發(fā)展能力。

注釋

①此處數(shù)據(jù)由筆者在國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。②此處數(shù)據(jù)來源于《許為鋼:中國化肥使用量是世界平均水平3倍》,央視網(wǎng),http://m.news.cntv.cn/2015/03/08/ARTI1425801866371659.shtml,2015年3月8日。此處數(shù)據(jù)來源于《介紹2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》,中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2023-01/18/content_5737816.htm,2023年1月18日。③“一控”是指嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量,大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè),確保農(nóng)業(yè)灌溉用水量保持在3720億立方米,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.55;“兩減”是指減少化肥和農(nóng)藥使用量,實(shí)施化肥、農(nóng)藥零增長行動(dòng),全國主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)零增長;“三基本”是指畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物的回收利用。參見:《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》,中央政府門戶網(wǎng)站,https://www.gov.cn/xinwen/2015-04/13/content_2845996.htm,2015年4月13日。④此處數(shù)據(jù)由筆者整理計(jì)算所得,初始數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局編:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國統(tǒng)計(jì)出版社,1979—2022年版。⑤此處數(shù)據(jù)由筆者整理計(jì)算所得,初始數(shù)據(jù)來源于國家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司編:《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》,中國統(tǒng)計(jì)出版社,1979—2021年版。⑥《農(nóng)業(yè)發(fā)展成就顯著 鄉(xiāng)村美麗宜業(yè)宜居——黨的十八大以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二》,國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站,http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220914_1888221.html,2022年9月14日。⑦《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》,中央政府門戶網(wǎng)站,https://www.gov.cn/jrzg/2008-11/13/content_1148414.htm,2008年11月13日。⑧此處數(shù)據(jù)來源于《中國1/6耕地重金屬污染 受污染面積達(dá)2000萬公頃》,共產(chǎn)黨員網(wǎng),https://news.12371.cn/2013/05/27/ARTI1369647543354849.shtml,2013年5月27日。