馬程浩，黃子睿

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

0 引言

2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記深刻闡述了偉大脫貧攻堅(jiān)精神，并對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了明確的要求，同時(shí)充分肯定了包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)的歷史性貢獻(xiàn)。

社會(huì)組織在我國(guó)的社會(huì)治理，特別是基層的社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，引導(dǎo)社會(huì)組織充分發(fā)揮其作用，使其成為黨和政府的重要幫手，對(duì)促進(jìn)我國(guó)的治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，除了黨政機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)外，更需要社會(huì)組織的積極參與。

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國(guó)的基本方略，作為國(guó)家治理體系中的重要組成部分，將社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)納入法治軌道，對(duì)其予以法治保障也是全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義。但當(dāng)前，我國(guó)尚未有專門的法律法規(guī)來(lái)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行專門規(guī)制，相關(guān)立法滯后，由此也就帶來(lái)了社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面的法治保障力度的缺失和不足。因此，本研究力求探究當(dāng)前社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中法治保障的不足之處及問(wèn)題形成的原因，繼而構(gòu)建具體的法治保障完善路徑，以促鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施。

1 我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展及類型特點(diǎn)

社會(huì)組織是指人為了有效地達(dá)到特定目標(biāo)按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來(lái)的共同活動(dòng)集體。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展，歷經(jīng)了四個(gè)階段，分別為“1978年～2005年”“2006年～2013年”“2014年～2016年”“2017年～至今”。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體……”，這表明“中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的體制內(nèi)中心治理向黨建引領(lǐng)下的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)的社會(huì)組織在這四十多年的發(fā)展歷程中先后呈現(xiàn)出了從分散化到有組織化以及從依附性地位轉(zhuǎn)向共治主體性地位的特點(diǎn)。并且由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，社會(huì)組織的發(fā)展主要集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社會(huì)組織發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村社會(huì)組織無(wú)論是類型、數(shù)量還是參與社會(huì)治理能力水平都與城鎮(zhèn)相差甚遠(yuǎn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，增強(qiáng)社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展能力，是解決社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興的首要目標(biāo)。雖然在此前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的行動(dòng)中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)通過(guò)各種方式鼓勵(lì)社會(huì)組織“下鄉(xiāng)”，積極參與鄉(xiāng)村扶貧，對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作起到了很大的作用。但是，夯實(shí)助力鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展，讓其立足，才是長(zhǎng)久之策。

2 社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興的法治保障困境

當(dāng)前社會(huì)組織分為城鎮(zhèn)市區(qū)和農(nóng)村郊區(qū)兩種類型，來(lái)自城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的社會(huì)組織因其主體來(lái)源不同，發(fā)揮作用的方式也不一樣，發(fā)揮作用的過(guò)程中面臨的法治保障困境也有所差別。

2.1 對(duì)社會(huì)組織的作用存在認(rèn)知偏差

雖然國(guó)家不斷突出社會(huì)組織在社會(huì)治理體系中的主體地位，但是對(duì)于社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中所能發(fā)揮的重要作用，社會(huì)各界仍然存在一定程度上的認(rèn)知偏差。這種偏差既有我國(guó)歷史傳統(tǒng)的影響，也有現(xiàn)實(shí)情況的影響。中國(guó)歷史上是一個(gè)封建集權(quán)國(guó)家，有著兩千多年的封建王朝歷史，封建統(tǒng)治下政府幾乎包攬全部，只有“公家”組織才能管理社會(huì)的觀念深入人心。其次，雖然當(dāng)前國(guó)家一直提倡建設(shè)“小政府，大社會(huì)”的服務(wù)型政府，但是現(xiàn)代行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位仍然存在，社會(huì)組織無(wú)權(quán)無(wú)財(cái)，大眾自然會(huì)覺(jué)得社會(huì)組織起不了什么作用。再有，即使在黨政機(jī)關(guān)之中，也有部分工作人員對(duì)社會(huì)組織的作用認(rèn)識(shí)不足，這表現(xiàn)為在工作中只認(rèn)同為行使公權(quán)力機(jī)關(guān)的“介紹信”和“公函”，因沒(méi)有明確法律法規(guī)或行政規(guī)章的規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)文函不予認(rèn)可，不支持社會(huì)組織獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)，這也是社會(huì)組織運(yùn)行發(fā)展的法治保障方面缺失的突出體現(xiàn)。

2.2 社會(huì)組織所負(fù)責(zé)的事務(wù)邊緣化

社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)，財(cái)政撥款極少，其沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，除了特殊情況下社會(huì)組織接受行政機(jī)關(guān)的委托代為行使行政權(quán)才享有一定的權(quán)力外，社會(huì)組織也沒(méi)有行政權(quán)力，并且社會(huì)組織的成員并不是全職去從事社會(huì)組織的事務(wù)，所以絕大多數(shù)的社會(huì)組織在人財(cái)物方面不可能達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，這也導(dǎo)致了很大部分的社會(huì)組織，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)組織無(wú)力承擔(dān)起重要工作，只能跟在政府后面做一些宣傳、清潔路面和街道等一些無(wú)關(guān)緊要的邊緣工作。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，除需要中央層面的法律和政策推動(dòng)和保障以外，還需要各地村莊的積極配合落實(shí)，其中的大量事務(wù)可以通過(guò)社會(huì)組織來(lái)治理。而且社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，并可借此更好地配合政府和市場(chǎng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。社會(huì)組織在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中重要作用的發(fā)揮，離不開(kāi)法治的培育、支持、規(guī)范和引導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)組織和農(nóng)村基層群眾自治組織的有機(jī)配合，加大國(guó)家公共物品供給力度，發(fā)展和完善社會(huì)組織的公共服務(wù)功能。

2.3 社會(huì)組織主體性不強(qiáng)

如上所述，社會(huì)組織因其經(jīng)費(fèi)、人員、辦公場(chǎng)地等“先天不足”，在現(xiàn)實(shí)中形成了依賴附屬行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，在日常開(kāi)展事務(wù)活動(dòng)時(shí)就表現(xiàn)為“等”“靠”。然而，社會(huì)組織在性質(zhì)上作為獨(dú)立于政府和企業(yè)的第三方，卻沒(méi)能充分發(fā)揮起其作為一個(gè)獨(dú)立社會(huì)組織所應(yīng)起到的作為，繼而“淪為”行政機(jī)關(guān)的附屬，這也是相關(guān)法律法規(guī)在對(duì)社會(huì)組織主體性地位保障力度不夠所帶來(lái)的不利后果，最終成為阻礙社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大難題。

2.4 鄉(xiāng)村社會(huì)組織中的人才匱乏

人才是21世紀(jì)最重要的資源，而當(dāng)前，由于中國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源分布不均、社會(huì)保障力度不夠、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、鄉(xiāng)村地區(qū)平臺(tái)資源少等客觀差距的存在，導(dǎo)致了絕大多數(shù)高校畢業(yè)生扎堆于大城市就業(yè)，鮮有選擇鄉(xiāng)村地區(qū)就業(yè)的，鄉(xiāng)村地區(qū)的高層次人才嚴(yán)重匱乏，相應(yīng)地處于鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)組織也缺乏人才，遭遇人才困境。

3 社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障發(fā)展路徑

數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)民政部門共登記社會(huì)組織超過(guò)90萬(wàn)個(gè)，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興這一重要的時(shí)代命題而言，法治保障是最重要且有效的手段，在鄉(xiāng)村振興時(shí)代，社會(huì)組織應(yīng)大有可為。

3.1 推動(dòng)《中華人民共和國(guó)社會(huì)組織法》立法出臺(tái)

當(dāng)前，我國(guó)調(diào)整社會(huì)組織活動(dòng)的最高位階的規(guī)范為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，一直沒(méi)有法律位階的《社會(huì)組織法》，缺乏法律位階的《社會(huì)組織法》給社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)了一系列現(xiàn)實(shí)困境，社會(huì)組織的人財(cái)物得不到切實(shí)保障，社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)得不到黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)各界的有力支持。2021年新出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十一條提出，要鼓勵(lì)、支持人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各方面參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)活動(dòng)。第47條提出，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用。我國(guó)已經(jīng)針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺(tái)了專門的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，并在其中明確提到社會(huì)組織的參與作用。而作為當(dāng)代社會(huì)一種重要的社會(huì)主體，作為對(duì)鄉(xiāng)村振興有著不可或缺、不可替代作用的一種參與主體，我們也應(yīng)當(dāng)盡快針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)相應(yīng)法律位階的《社會(huì)組織法》。并且，現(xiàn)有的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)多為程序性規(guī)范，僅針對(duì)社會(huì)組織的登記管理等程序性問(wèn)題作出規(guī)定，在新的《社會(huì)組織法》之中，應(yīng)增加相應(yīng)的實(shí)體性規(guī)范，更加細(xì)化地明確各種類型社會(huì)組織的法律性質(zhì)、地位、活動(dòng)范圍等。

3.2 轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)地位及思維

我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”為制度環(huán)境使得社會(huì)組織在治理體系中長(zhǎng)期處于較為弱勢(shì)的地位。若要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自身的長(zhǎng)期發(fā)展以及項(xiàng)目的有效運(yùn)行，離不開(kāi)政府資源的不斷投入，甚至社會(huì)組織存在的合法性也有賴于政府的確定。在當(dāng)前的模式體制下，當(dāng)社會(huì)組織與政府的發(fā)展規(guī)劃或理念不一致時(shí)，社會(huì)組織就有可能面臨目標(biāo)偏離甚至是合法性缺失等困境。

但是，“小政府大社會(huì)”是當(dāng)今現(xiàn)代社會(huì)管理的改革發(fā)展模式，是市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的改革理念，李克強(qiáng)總理曾多次提到要毫不猶豫地將簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行到底，經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵是要處理好政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。市場(chǎng)、社會(huì)和政府相互配合并各自發(fā)揮其應(yīng)有的作用，激發(fā)更大的活力，這樣才能形成經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?！靶≌笊鐣?huì)”改革發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn)首先需要轉(zhuǎn)變政府的強(qiáng)勢(shì)思維，改變其強(qiáng)勢(shì)地位，將政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系逐步由從屬轉(zhuǎn)變成攜手合作的關(guān)系。但想要政府放棄強(qiáng)勢(shì)地位及改變強(qiáng)勢(shì)思維絕非易事，對(duì)此，解決之道便是“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)限制政府強(qiáng)勢(shì)地位，繼而提高社會(huì)組織的獨(dú)立地位，在一降一升之中，使二者最終趨于相對(duì)平穩(wěn)。

3.3 給予社會(huì)組織人才培養(yǎng)的法治保障

人才是社會(huì)組織得以不斷發(fā)展壯大的關(guān)鍵，對(duì)于在城鎮(zhèn)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，吸納人才還算較為容易，但對(duì)于處在農(nóng)村的社會(huì)組織而言，本來(lái)扎根于農(nóng)村的各類人才就少，想吸引人才加入各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織就更是一個(gè)大難題了。因此，首要的解決之道還是增強(qiáng)包括高校畢業(yè)生在內(nèi)的社會(huì)人才到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的法治保障，只有到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才“蓄水池”滿了，才好從中吸引更優(yōu)異的人才加入各級(jí)鄉(xiāng)村社會(huì)組織當(dāng)中。

3.3.1推動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革。城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)戶籍制度的建立，將大量農(nóng)民限制在農(nóng)村中，以此維持和鞏固計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。1958年《戶口登記條例》出臺(tái)，廢除了人口自由流動(dòng)的政策規(guī)定，正式建立起城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的“農(nóng)非”之分的戶籍制度。[2]城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度就是為了把農(nóng)民和農(nóng)村綁定在一起，限制農(nóng)民向城市遷移，要讓農(nóng)民一心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)優(yōu)秀人才的積極參與，但高校畢業(yè)生等優(yōu)秀人才通常不是農(nóng)村戶籍，無(wú)法成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這也阻礙著高校畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到農(nóng)村進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)。但是，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度也正面臨改革，各地紛紛出臺(tái)改革意見(jiàn)，普遍取消對(duì)戶口性質(zhì)的區(qū)分，并放寬落戶條件。改革意見(jiàn)中，各地普遍取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，部分地區(qū)放寬落戶條件。我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大優(yōu)勢(shì)和最大潛力在于人口城鎮(zhèn)化。要實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)，關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革。通過(guò)不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革，可以有效破除高校畢業(yè)生鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的“身份壁壘”，吸引更多優(yōu)秀人才加入各級(jí)鄉(xiāng)村社會(huì)組織當(dāng)中。

3.3.2推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化改革。由于當(dāng)前我國(guó)仍然存在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)也存在較大差別，農(nóng)村戶籍居民與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)相比，存在著不小的差距。因此，需要從社會(huì)保險(xiǎn)與住房公積金兩方面著手，建立健全相關(guān)保障制度，盡可能縮小城鄉(xiāng)差距，消除各類人才鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的后顧之憂，積極投身到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來(lái)，成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心人才。

3.3.3允許社會(huì)人才取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員“身份”。取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須為農(nóng)村戶籍的制度現(xiàn)狀，難以吸引大量的優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)。因此在城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革的基礎(chǔ)上，還需探索如何從制度層面改變這一現(xiàn)狀，即借助法律或政策拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的獲取渠道，使得在鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的各類人才同樣可以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，享有相應(yīng)的權(quán)利和福利，借此吸引更多人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。自習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，不斷深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革，并取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，要重視發(fā)揮社會(huì)組織的重要主體力量，推動(dòng)社會(huì)組織向鄉(xiāng)村“下沉”，為農(nóng)村社會(huì)治理注入新的動(dòng)力。建立健全社會(huì)組織參與治理的新機(jī)制，并不斷發(fā)展和完善社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)治理的能力，與基層政府、農(nóng)村基層群眾自治組織等主體形成社會(huì)治理的合力，為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

因此，基于國(guó)家現(xiàn)行法律政策背景，需要針對(duì)社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在的法律困境，提出有效對(duì)策，給予社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略良好的制度法治環(huán)境和保障機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能有效促進(jìn)我國(guó)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實(shí)現(xiàn)。