王雨薇,裴兆斌

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

0 引言

“十三五”期間我國海洋經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好,海洋產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮越來越重要的作用。海洋經(jīng)濟在帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的同時,海洋污染問題也日趨嚴重。海洋生態(tài)環(huán)境保護不僅要關注海洋,還要聚焦面向海洋的陸地,入海排污口作為海洋與陸地的聯(lián)結,勢必成為海洋生態(tài)治理的關鍵因素,形成陸海統(tǒng)籌的海洋治理格局須著力解決入海排污口造成的陸源污染問題。從《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)視角,改進入海排污口的現(xiàn)有管理制度,提升入海排污口監(jiān)管體系的全面性和系統(tǒng)性,成為海洋環(huán)境治理的重要課題。

1 入海排污口造成的陸源污染問題

1.1 問題現(xiàn)狀

根據(jù)《2020 年中國海洋環(huán)境狀況公報》,“十三五”期間全國直排海污染源的污水排放量波動上升,入海排污口造成的陸源污染已成為海洋環(huán)境的重要污染源,制約海洋生態(tài)環(huán)境治理和海洋產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

入海排污口造成的陸源污染排放量持續(xù)增加,勢必對海洋生態(tài)環(huán)境造成一定的影響。從海洋水質來看,入海排污口附近海域水質會因排污而變差,進而引起赤潮、綠潮等災害頻繁發(fā)生,嚴重影響海洋生態(tài)安全。陸源入海污染物含有大量的營養(yǎng)鹽,其中含有大量的無機氮和磷酸鹽,是導致赤潮頻繁發(fā)生的關鍵原因,因此加強海洋生態(tài)治理要從根本上解決入海排污口造成的陸源污染問題。此外,隨著入海污染物的增加,海洋水質不斷惡化,海洋生物勢必受到影響,種類和數(shù)量將呈現(xiàn)下降趨勢,海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞,進一步加劇海洋污染。海洋與人類社會密切相關,海洋生態(tài)破壞勢必影響社會發(fā)展和人類健康,入海排污口排放的污染物質會在海洋生物體內蓄積并逐漸產(chǎn)生毒性,隨著人類的捕撈和食用,會直接威脅海水產(chǎn)品食品安全,影響人類的身體健康,沖擊海洋漁業(yè),阻礙海洋經(jīng)濟發(fā)展。綜上所述,入海排污口造成的陸源污染問題對海洋生態(tài)環(huán)境甚至是人類社會的發(fā)展都有重要影響,要保護海洋生態(tài)環(huán)境、提高海洋生態(tài)治理能力和促進海洋治理水平現(xiàn)代化,勢必采用強有力的法律手段對入海排污口進行規(guī)制[1]。

1.2 法律規(guī)制

針對海洋環(huán)境的陸源污染問題,我國陸續(xù)出臺相關法律法規(guī),至今已形成包括《海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》在內的法律體系,其中《中華人民共和國水污染防治法》和《水產(chǎn)種質資源保護區(qū)管理暫行辦法》等7部法律法規(guī)對排污口進行明確規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護法》的制定目的是保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境以及防治海洋環(huán)境污染損害,其是治理入海排污口造成的陸源污染問題的重要法律依據(jù)。在海洋環(huán)境監(jiān)管主體方面,確定國務院環(huán)境保護行政主管部門對海洋環(huán)境保護的監(jiān)督管理權,通過指導、協(xié)調、監(jiān)督實現(xiàn)海洋環(huán)境保護,具體表現(xiàn)為調查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價海洋環(huán)境,防止傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的損害;分別規(guī)定陸源污染物的排放標準、入海排污口的位置、陸源污染管理的主體部門、排放陸源污染物的單位、禁止排放的污染物種類等方面,同時明確違反相關規(guī)定應當承擔的法律責任[2]。

2017年我國對《海洋環(huán)境保護法》進行修訂,入海排污口造成的陸源污染問題成為重點關注問題。此次修訂鎖定現(xiàn)有陸源污染物排放監(jiān)管體系的漏洞,借鑒已有的監(jiān)督管理經(jīng)驗,在入海排污口監(jiān)管的流程和制度化建設中融入陸海統(tǒng)籌理念,促進入海排污口監(jiān)管的體系化。

2 入海排污口的突出法律問題

2.1 備案管理制度

2017年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》在管理制度方面發(fā)生變化,與修訂前相比,對入海排污口位置的要求從行政審批變成備案,此后“備案+禁限規(guī)定”成為我國入海排污口監(jiān)管的總體格局。然而這樣的制度格局不能很好地適應我國入海排污口的治理現(xiàn)狀和背景,在實踐中逐漸暴露弊端。備案制度難以在入海排污口治理中發(fā)揮重要作用的原因之一是受現(xiàn)有科研水平的制約,目前我國無法全面掌握和精準解析入海排污口造成的陸源污染問題。在這樣的條件下,備案制度無法對入海排污口實現(xiàn)源頭管控[3]。

與審批制度不同,備案制度有賴于成熟的體系化監(jiān)督管理體系,而目前我國海洋污染防治管理體系還不完善,存在管理環(huán)節(jié)脫節(jié)和“各自為政”的現(xiàn)象。備案制度的有序運行需要后續(xù)管理環(huán)節(jié)的相互配合以及鏈條化的長期監(jiān)管機制。在現(xiàn)有條件下,由于防控和監(jiān)管有所缺失以及缺少具體法條對備案制度進行詳細規(guī)定,各地在實施備案制度時出現(xiàn)程序要求不一致的現(xiàn)象。

不可否認,我國現(xiàn)有的備案制度仍不完善。備案制度體現(xiàn)對海洋污染物進行源頭治理的理念,而源頭治理對于陸源污染物的來源、種類和致污路徑的精準辨別和解析都有一定的要求,現(xiàn)有對于陸源污染物的監(jiān)測和掌握水平還不能很好地提供支撐。此外,備案制度具有一定的局限性,僅通過備案制度解決入海排污口造成的陸源污染問題遠遠不夠,須結合過程管控制度協(xié)同治理。目前我國仍然存在陸源固定污染源全鏈條監(jiān)管以及全過程防控缺失的問題,備案制度在“孤軍奮戰(zhàn)”的情況下出現(xiàn)漏洞實屬必然。因此,須不斷完善備案制度,明確具體的程序和要求,才能實現(xiàn)對入海排污口的全面化和精細化管理[4]。

2.2 重點海域總量控制制度

《海洋環(huán)境保護法》在1999年修訂時增加重點海域總量控制制度,該制度在防控入海排污口造成的陸源污染方面發(fā)揮重要作用。重點海域總量控制制度將主要陸源污染源排放的污染物進行指標分配,同時對污染物濃度進行協(xié)同控制,從而控制污染物排?？偭俊Ｈ欢捎跊]有明確的法律制度以及相應的具體辦法保障重點海域總量控制制度的實施,該制度的落實效果并不理想,難以達到防控陸源污染物的立法目的。實踐中只能對少數(shù)重點海域的入海排污口進行總量控制監(jiān)測,而無法開展全部海域的控制監(jiān)測,導致入海排污口數(shù)量和違規(guī)排污量增加,破壞海洋生態(tài)環(huán)境。為減少入海排污口造成的陸源污染對海洋的不良影響,應尊重海洋的實際承載能力和自凈能力,對相關的防控制度進行相應的細化立法,為海洋環(huán)境保護提供具體方案[5]。

2.3 監(jiān)管制度

《海洋環(huán)境保護法》僅在第三十條中規(guī)定入海排污口的設置要求,使得監(jiān)管重心放在入海排污口設置的事前準入環(huán)節(jié),而缺少對事中、事后的全過程和全鏈條監(jiān)管。與此同時,我國的排污許可制度仍未實現(xiàn)全面覆蓋,導致入海排污口監(jiān)管的“短板”更加明顯。因此,在制定和完善入海排污口設置的監(jiān)管制度時,應考慮入海排污口建設項目或所在地城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)境評價[6]。在實踐中,由于環(huán)境評價主體與入海排污口管理主體不同,環(huán)境評價逐漸失去效力,使入海排污口建設方有漏洞可循,通過分別申請的方式躲避監(jiān)管,造成入海排污口的違法設置。

要實現(xiàn)對入海排污口的事中、事后監(jiān)管,有效方法就是在事中、事后對入海排污口進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測,而現(xiàn)有的入海排污口監(jiān)測仍不全面?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》規(guī)定按照全國海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的分工,對入海排污口進行環(huán)境質量監(jiān)測和常規(guī)性監(jiān)測,但未規(guī)定相關執(zhí)法、主動監(jiān)測和自行監(jiān)測等內容[7]。此外,《海洋環(huán)境保護法》對入海排污口監(jiān)測的規(guī)定缺乏相應的分類分級制度,沒有根據(jù)入海排污口的不同種類確定相應的監(jiān)管主體和責任主體,也沒有對不同種類的入海排污口進行詳細規(guī)定。目前僅對排污量大于100 m3的直排海污染源實現(xiàn)定期監(jiān)測,遠不能滿足入海排污口監(jiān)測要求,難以減少入海排污口對環(huán)境的不利影響。

除生態(tài)環(huán)境部門對入海排污口進行監(jiān)管外,入海排污口監(jiān)管還涉及水務部門、農業(yè)部門、交通運輸部門等專職部門以及各級地方政府,但實踐中并沒有對各部門的監(jiān)管職責進行明確劃分,導致管理職責重疊,存在監(jiān)管職責不明確、監(jiān)管權限不清晰的情況。此外,入海排污口的監(jiān)管部門之間缺乏有效的溝通機制,從而出現(xiàn)管理混亂和多頭管理的局面,不僅導致監(jiān)管效率低下,而且有損行政權威,造成入海排污口監(jiān)管的惡性循環(huán)[8]。

由于入海排污口的監(jiān)管部門、責任主體以及社會公眾之間缺乏有效的信息溝通,出現(xiàn)監(jiān)管信息不對稱的問題。在實際管理的過程中,入海排污口的排污信息通常掌握在責任主體手中,責任主體出于利益考慮往往不愿與監(jiān)管部門以及社會公眾共享污染物相關信息。由于缺乏有效的信息,監(jiān)管部門不能對入海排污口實現(xiàn)有針對性的監(jiān)管,進而導致監(jiān)管漏洞的增加和監(jiān)管效率的低下;社會公眾無法及時獲知入海排污口污染物的相關信息,加上缺乏有效的政府監(jiān)管反饋途徑,作為污染的實際感知者,社會公眾無法發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。

3 法律建議

3.1 以《海洋環(huán)境保護法》為依托,完善相關立法

《海洋環(huán)境保護法》未對入海排污口監(jiān)管的具體辦法進行規(guī)定,現(xiàn)行法律對入海排污口的違法情形和相應的處罰措施規(guī)定較少,對入海排污口的違法事項也沒有實現(xiàn)體系化,因此亟須在立法層面完善入海排污口治理。

針對目前對入海排污口的分類鑒別標準模糊以及對入海排污口造成的陸源污染監(jiān)管不足等問題,應以《海洋環(huán)境保護法》為依托,在技術方面借鑒《第二次全國污染源普查制度》的有關要求,制定專門針對入海排污口的技術規(guī)范和法規(guī)條例,使入海排污口管理制度細節(jié)化、全面化和具體化[9]。在修訂相關法律的過程中明確監(jiān)管主體,厘清地方政府和生態(tài)環(huán)境部門的職責,劃分各類排污單位的管理主體,促進形成入海排污口監(jiān)管的全覆蓋局面。在法律修訂過程中注重整體性,加強法條銜接工作。在保護海洋環(huán)境的同時兼顧社會影響,合理設置入海排污口違法處罰力度,明確違法行為的法律責任。

3.2 完善相關監(jiān)管制度

法律手段是完善入海排污口監(jiān)管制度的最有力保證。完善入海排污口的監(jiān)管制度,落實對陸源污染源的全過程監(jiān)管,可調整傳統(tǒng)的以預防為主的監(jiān)管思路,將入海排污口的準入規(guī)則、環(huán)境評價以及排污許可制度有機結合,在排污許可證上體現(xiàn)項目建設環(huán)評規(guī)定的入海排污口設置要求,提高監(jiān)管制度的統(tǒng)一性、協(xié)同性和全面性,有利于減少監(jiān)管漏洞以及實現(xiàn)海洋治理的精準化。具體而言,要以提高海洋環(huán)境質量為導向、以精準治污為原則,促進入海排污口項目環(huán)評與準入制度相銜接,促進入海排污口與污染源監(jiān)管相協(xié)同,促進入海排污口監(jiān)測體系與海水水質標準體系相配套[10]。

與此同時,監(jiān)管體系要體現(xiàn)對入海排污口的分類細化管理,明確各種入海排污口的類型、標準以及相應的技術論證路線,根據(jù)不同的入海排污口、污染物以及對環(huán)境的影響,合理調整監(jiān)管力度,合理分配行政資源,提高監(jiān)管效率,節(jié)約監(jiān)管資源。借鑒《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》的分類管理經(jīng)驗,在對入海排污口進行分類的同時,將危害性較大的特定區(qū)域作為新建排污口的絕對禁止區(qū)域,通過禁限規(guī)定完善入海排污口的分類監(jiān)管制度。在監(jiān)管時要以需求為導向,基于不同的監(jiān)管類型,明確與監(jiān)管對象之間的關系;區(qū)分工業(yè)排水、養(yǎng)殖廢水排水、生活污水排水等排污類型,制作管理清單,根據(jù)不同污水對海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度,劃分主要監(jiān)管主體并制定相應的監(jiān)管措施,進行分類管理[11]。

3.3 提高公眾參與度

減少入海排污口造成的陸源污染不僅要加強政府監(jiān)管,還要鼓勵社會公眾積極參與。根據(jù)發(fā)達國家成熟的環(huán)境污染防治經(jīng)驗,公眾的廣泛參與能夠發(fā)揮巨大作用。發(fā)揮公眾力量就要在法律層面為公眾參與污染防治提供渠道,向社會公開入海排污口備案情況,幫助公眾獲取更多的陸源污染信息,拓寬公眾對入海排污口的監(jiān)督途徑,增加順暢的對話通道,保障公眾知情權。與此同時,政府要積極發(fā)揮主導作用,利用各種媒介加強公眾參與入海排污口治理和海洋生態(tài)環(huán)境保護的意識,積極發(fā)動企業(yè)、高校、非政府組織和個人參與陸源污染治理。提高公眾參與度不僅有利于各社會階層表明利益訴求,發(fā)揮不同專業(yè)和不同視角的優(yōu)勢,使政策制定更具科學性和全面性;而且有利于加強公眾環(huán)保意識和素質教育,提高污染防治的政策實施效率。