強 舸

一、提出問題

干部的職業(yè)生涯是基層治理研究熱門話題?，F(xiàn)有文獻更多關注其中的晉升問題，主要從兩個角度展開：一是影響晉升的因素，例如所在部門、個人特質(zhì)、關系運作等因素如何推動或制約干部晉升[1]；二是晉升機制對國家治理的影響，如著名的晉升錦標賽理論[2]認為，干部能否晉升主要取決于轄區(qū)經(jīng)濟等[3]發(fā)展指標，因而干部間為了晉升展開的競爭就構(gòu)成了當代中國發(fā)展的主要動因。

不過，包括上述研究在內(nèi)的諸多文獻均指出，干部的晉升機會并不充足[4]，特別是縣域范圍內(nèi)基層干部連續(xù)晉升機會很少、極易碰上“天花板”[5]，而其自身往往也清楚這一點。換言之，晉升并不能占據(jù)此類干部的職業(yè)生涯主線，這使得僅研究晉升不足以呈現(xiàn)基層干部的生涯全貌及其影響縣域治理的全部路徑。那么，在晉升之外，基層干部長達數(shù)十年的職業(yè)生涯還有哪些重要內(nèi)容？

我們在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，[6]現(xiàn)有文獻過度概化了基層干部群體，將他們視為一個大類。實際上，縣域公職崗位可以分為兩類：縣直機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從正式制度看，兩類崗位在招錄和管理培養(yǎng)上本就有不同思路和制度安排；就干部自身來說，兩類崗位在晉升機會、工作壓力及家庭生活上有很大不同。對后者來說，相比概率低、天花板明顯的晉升，“回城”現(xiàn)在成了縣域范圍內(nèi)多數(shù)干部更關注的生涯選擇。所謂“回城”，指的是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到工作地點在縣城乃至更高層級的機關單位。這具有雙重屬性，既是地理空間變動，也是崗位類型轉(zhuǎn)換，涉及晉升前景、工作壓力、家庭生活等多方面變化。具體來說，在渡過職業(yè)生涯某個節(jié)點后，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再寄希望于晉升，而是將“回城”作為更實際的努力目標，并常常為此付出“退步”（晉升的反面）代價。

所謂“回城”，指的是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到工作地點在縣城乃至更高層級的機關單位。這具有雙重屬性，既是地理空間變動，也是崗位類型轉(zhuǎn)換，涉及晉升前景、工作壓力、家庭生活等多方面變化。

干部職業(yè)生涯的“回城”機制同樣會對縣域治理造成影響，但與晉升的作用機制不同。晉升影響治理，主要是通過提供組織激勵的中間機制，好的晉升機制能激勵干部隊伍、選拔優(yōu)秀人才，從而提高治理績效[7]。而“回城”雖然也有一定的激勵作用（有些“回城”可以視作隱性晉升[8]），但更多的“回城”則意味著退出晉升競爭，甚至是職務上的顯性“退步”?！盎爻恰庇绊懟鶎又卫淼臋C制在于，它重塑了縣域干部隊伍的年齡結(jié)構(gòu)，促使機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了兩種不同年齡乃至專業(yè)結(jié)構(gòu)的干部隊伍，進而給農(nóng)村治理和縣域?qū)I(yè)事務帶來不同影響。進一步來說，由于縣域范圍內(nèi)晉升機會很有限，所以晉升機制對縣域治理的影響并不像在更高層次那么廣泛。與之相比，“回城”機制在縣域治理中的影響更為基礎和廣泛。

因此，本文關注的問題是：第一，為什么“回城”會成為縣域干部生涯的重要選項？除了晉升概率低，還有哪些因素促使基層干部期望“回城”？第二，有“回城”就要有“下鄉(xiāng)”。在職業(yè)生涯不同階段，基層干部有著不同的追求和選擇。那么，“下鄉(xiāng)”、晉升和“回城”等不同選項怎樣構(gòu)成了基層干部的整體生涯路徑？第三，當“回城”成為基層干部生涯重要內(nèi)容時，它給縣域治理帶來了怎樣影響？本文認為，干部構(gòu)成的“外地化”和晉升“天花板”使“回城”成為多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一定年齡后的主要期待，干部工作導向則促使基層干部在職業(yè)生涯不同階段做出“下鄉(xiāng)”“回城”等不同選擇，“下鄉(xiāng)”與“回城”、晉升與“退步”交織構(gòu)成了基層干部的整體職業(yè)生涯。總的來說，“下鄉(xiāng)—回城”機制一定程度上保證了干部隊伍的流動和活力，對農(nóng)村治理帶來明顯正面效用，但對機關運作和相關治理事務專業(yè)化水平也有負面影響。

二、“回城”的動力

“回城”影響基層治理的機制在于，它重塑了縣域干部隊伍的年齡結(jié)構(gòu)，促使機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了兩種不同年齡乃至專業(yè)結(jié)構(gòu)的干部隊伍，進而給農(nóng)村治理和縣域?qū)I(yè)事務帶來不同影響。

“回城”是晉升之外基層干部生涯的重要選擇。晉升概率低雖是基層干部轉(zhuǎn)而期望“回城”的必要前提，但并不充分。干部構(gòu)成的“外地化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比機關更大的工作壓力則是促使干部期望“回城”的直接推手。

（一）“外地化”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是基層干部職業(yè)生涯的一站

“本地人管本地事”是中國傳統(tǒng)基層治理基本特征，直至上世紀末仍是如此。對當時本地出身的基層干部來說，“回城”不會是其職業(yè)生涯的重要選項。新世紀以來，新的干部錄用方式和城市化改變了“本地人管本地事”傳統(tǒng)，“外地化”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的新特征。

首先是“逢進必考”帶來的變化。在公務員制度建立前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是本地人，大致來源有三：其一，畢業(yè)生分配回鄉(xiāng)，以中專生為主。其二，招工進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關，在工作中逐步解決編制。其三，村干部通過選拔獲得干部身份。本世紀以來，隨著公務員制度建立，公務員（行政編制）和事業(yè)編制全部“逢進必考”，并且考試至少是省級統(tǒng)一組織、縣級統(tǒng)一面試，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人在考試中少有優(yōu)勢，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的來源發(fā)生重大變化。雖然優(yōu)秀村干部依然有定向入編名額，但比例大幅下降，且資格條件提升了很多；招工途徑則徹底堵死，除非在考試中勝出，無論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干多久，臨聘只能是臨聘。簡而言之，當前絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人，而是外鄉(xiāng)鎮(zhèn)、外縣市甚至外省人。相比愿意扎根家鄉(xiāng)的本地人，“回城”是外地人自然會考慮的選項。

當前絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人，而是外鄉(xiāng)鎮(zhèn)、外縣市甚至外省人。相比愿意扎根家鄉(xiāng)的本地人，“回城”是外地人自然會考慮的選項。

城市化進程也在激發(fā)基層干部的“回城”愿望（圖為《縣委大院》劇照）

城市化進程也在激發(fā)基層干部的“回城”愿望。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（包括來自外地的）普遍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安家，居住地和工作地一致?，F(xiàn)在，城市化浪潮讓農(nóng)民都進了城，經(jīng)濟實力、社會地位相對更高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然會把家安在縣城乃至市區(qū)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和在城里安家?guī)矶嘀厣顗毫?，進一步促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部期望“回城”。壓力首先來自婚姻。城市化讓農(nóng)村人口大量流失，青年農(nóng)民婚配都頗成問題，干部群體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擇偶就更不易，相對更不能接受“向下兼容”的女干部，更是很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到合適對象，解決婚姻問題就成了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮“回城”的最初動力。進一步壓力來自家庭。相對來說，在婚前就謀劃“回城”的是少數(shù)，畢竟多數(shù)干部年輕時更看重晉升，而此種機會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多（詳見下一部分）。但在婚后，子女教育、父母照顧、夫妻關系等家庭事務都會帶來壓力。例如，隨著城市化使教育資源高度聚集，農(nóng)村教育水平持續(xù)下滑，干部很少會安排子女在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學。在以孩子為中心的中國家庭模式下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作意味著很難承擔家庭責任。無論是個人愧疚，還是配偶、父母抱怨，都會促使他們謀劃“回城”。此外，城市生活也顯然比農(nóng)村有吸引力，即使對不太在乎生活的人來說，交通等開銷也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“性價比低”。雖然全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均比機關同行多一些補貼，這或許能彌補近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通支出，但對較遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說仍然是入不敷出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作壓力顯著大于縣直機關

本世紀初，取消農(nóng)業(yè)稅費一度讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”于農(nóng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務因此少了許多，但輕松狀態(tài)并未持續(xù)太久。近年來，城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務大增，特別是征地拆遷、重大項目推進等事務的難度大、風險高。相對于上述工作多集中于近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、信訪維穩(wěn)、集體經(jīng)濟發(fā)展等事務則覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“周六保證不休息，周日休息不保證”一度成為常態(tài)。

并且，與制度化治理程度高的機關不同，運動式治理更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有著繁多的額外事務，例如防火防汛、禁燃禁放、退林還耕、重點時期維穩(wěn)等。這些事務導致僅在值班一項上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部付出就遠比機關同行多。具體來說，機關值班頻率遠低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且較輕松。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅值班頻率高，必須徹夜坐班，還經(jīng)常遇到突發(fā)情況，“東邊燒秸稈、西邊放鞭炮、氣象局通知要下大雨了、馬路上出車禍了，都得第一時間去現(xiàn)場”，有時甚至會發(fā)生人身安全事故。

此外，越來越嚴格的痕跡化管理還大幅增加了文字工作負擔。在這類事務的上，機關既是上級表格的填寫者，也是下發(fā)表格的考核方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只能是填報表格的被考核方，兩者負擔有較大不同。而且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承擔繁重任務的同時，由于更強調(diào)屬地責任，他們被問責和處分的概率也更大。有被訪者表示：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干久了，沒寫過檢討、沒被約談過反倒不正常，領導班子大半背著處分?！?/p>

三、“下鄉(xiāng)”、晉升與“回城”：基層干部的職業(yè)生涯路徑

在婚前就謀劃“回城”的是少數(shù)，畢竟多數(shù)干部年輕時更看重晉升，而此種機會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多。但在婚后，子女教育、父母照顧、夫妻關系等家庭事務都會帶來壓力。

“回城”以“下鄉(xiāng)”為前提，不“下鄉(xiāng)”就不需要“回城”。那么，基層干部為何會“下鄉(xiāng)”，又會在什么條件下轉(zhuǎn)而期望“回城”？在晉升上，“下鄉(xiāng)”“回城”有著什么樣的不同影響？哪些條件變化促使基層干部的職業(yè)生涯在“下鄉(xiāng)”和“回城”間轉(zhuǎn)變？本部分將通過回答上述問題構(gòu)建基層干部的整體生涯路徑。

（一）“下鄉(xiāng)”獲得公職

獲得公職是基層干部在生涯早期選擇“下鄉(xiāng)”的主要原因。近年來，中央一直強調(diào)編制要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，如2021年4月發(fā)布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》要求：“推進編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑行政和事業(yè)編制?！爆F(xiàn)在，在大多數(shù)省份公務員考試中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名額都顯著高于縣直機關，名額分配導向決定了多數(shù)干部進入體制的第一站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如，廣東省2022年公考招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位有4467個、縣直機關崗位是3903個；貴州省2022年公考招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位1627個、縣直機關崗位515個；海南省2022年公考招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位542個、縣直機關崗位382個。同時，與公考平行進行的選調(diào)生計劃均要求先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務。此外，還有“三支一扶”、大學生村官等多類僅針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招錄項目。這些項目錄用人數(shù)眾多，雖然在入口處不提供編制，但入選者達到工作年限后可以參加相應考核考試，有較大幾率獲得事業(yè)編制乃至成為公務員。

同時，多數(shù)年輕求職者主觀上也傾向選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位作為職業(yè)生涯起點，因為競爭程度較低。這一方面體現(xiàn)在錄取分數(shù)上。省考是統(tǒng)一試卷、按崗位分別劃線。其中，省直單位崗位分數(shù)線最高，市直單位和主城區(qū)區(qū)直單位其次，縣直單位又次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最低。另一方面，較少的報考限制也促成了求公職者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動。省直、市直乃至縣直機關普遍會在學歷、專業(yè)、政治面貌、工作經(jīng)驗等上設置較多限制性條件，同時還常有名校偏好，條件一般的考生即使能通過資格審核、筆試過線，在面試中也有較大淘汰概率。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位限制性要求少。所以，學歷普通、專業(yè)受限的年輕人多會選擇報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）“回城”調(diào)入機關

如前文所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只是“上岸”的權(quán)宜之計，一些年輕干部剛“下鄉(xiāng)”就有“回城”打算。需要注意的是，這種打算一定程度符合干部工作導向。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公考中的名額占比顯著大于它在總編制數(shù)中占比。那么，機關僅靠考試就無法補充足夠人員。因此，相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有考試這一種干部錄用方式，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔則是各級機關補充新鮮血液的重要渠道。簡而言之，“招錄計劃向基層傾斜，限制機關直接招錄人數(shù)”與“入職鄉(xiāng)鎮(zhèn)——選調(diào)至機關”是制度設計的年輕干部培養(yǎng)路徑和干部隊伍更新機制。不過，組織希望的是年輕干部先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)踏實工作幾年，做出貢獻、獲得歷練后再參加選拔，而非一入職就不安心工作、謀劃“走人”，因此制度同時包含多重限制?？偟膩碚f，年輕干部調(diào)入機關大致有兩條途徑：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只是“上岸”的權(quán)宜之計，一些年輕干部剛“下鄉(xiāng)”就有“回城”打算。

其一，遴選。這是規(guī)模較大的正式渠道，即通過考試為機關選拔工作人員，符合崗位要求的在編干部均可報名。已在城里的干部顯然興趣不大，報考者主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，遴選會設定多種條件，從本文角度值得一提的是兩個限制條件。一是年齡，“不超過多少歲”，因為機關需要年輕、更能干活的人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作年限，“不少于多少年”，這樣既能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍穩(wěn)定，也提供了明確預期。

其二，個人化的調(diào)動（借調(diào)）。為了保證干部工作秩序和基層政治生態(tài)，現(xiàn)在各地都在某種程度上限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接調(diào)入機關。例如，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和機關兩方協(xié)商一致、符合人事相關規(guī)定的前提下，很多地方還規(guī)定普通干部調(diào)動必須有分管縣領導、組織部長乃至縣長、書記簽字才能放行。

所以，現(xiàn)在普通干部想要“回城”，大多要先經(jīng)過較長時間借調(diào)。借調(diào)與調(diào)動的差別是，調(diào)動及遴選是工作地點和人事關系同時“回城”，借調(diào)只是工作地點上“回城”，檔案、工資等所有關系還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。借調(diào)式“回城”包括兩種具體情況：一是通過借調(diào)逐步實現(xiàn)調(diào)動。機關有用人需求，但認為遴選未必能提供合適人選，而且選了就不能“退貨”了。因此，先初步篩選人選借調(diào)，在實際工作中考察，不滿意的退回原單位，滿意的就想辦法幫助他通過遴選考試，或是尋求上級支持直接調(diào)入。二是“只借不調(diào)”。機關沒有編制或者有編制但認為借調(diào)人選并不合適。不過，他希望留在城里工作，有時也可以繼續(xù)借調(diào)。這種借調(diào)對干部生涯發(fā)展沒有幫助甚至有負面影響，只是為了生活上的便利。

（三）在（去）鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)晉升

現(xiàn)在普通干部想要“回城”，大多要先經(jīng)過較長時間借調(diào)。

現(xiàn)在普通干部想要“回城”，大多要先經(jīng)過較長時間借調(diào)（圖為《縣委大院》劇照）

晉升（科員到副科級領導職務、副科級非領導職務到領導職務、副科級領導職務到正科級領導職務）是干部“下鄉(xiāng)”另一關鍵期。在縣域官場中，干部隊伍結(jié)構(gòu)和工作導向決定了大多數(shù)干部（包括機關干部）需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)晉升。

從隊伍結(jié)構(gòu)看，在縣域官場晉升副科不難。不計專項管理的政法干警及垂直管理單位等，科級領導職數(shù)大約占全縣行政編制數(shù)三分之一。考慮到年齡結(jié)構(gòu)和退休效應，理論上大多數(shù)人都有晉升副科機會。不過，這種機會分布得并不均勻。由于領導職數(shù)和非領導職數(shù)倒掛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的晉升機會遠多于縣直機關。具體來說，全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般有一二十個不等的行政編制，其中黨政領導加起來就占十多個。換言之，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不擔任領導職務的公務員多則十人、少則三五人?？紤]空編情況，實際在崗人數(shù)可能更少，“十來個領導，三五個兵”是常態(tài)。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有很多事業(yè)編制干部以及聘用人員。但由于身份限制，他們很難與公務員身份的同事競爭領導職務。

干部工作導向進一步增加了年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的晉升機會。其一，中央在歷次換屆中均會提出“選拔年輕干部”“確保各級黨政領導班子合理年齡結(jié)構(gòu)”等要求，而在各地換屆工作中則會將這些要求明確為“選拔若干名年齡在xx歲以下的年輕干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職”的具體任務。對作為大型科層組織的各國政府來說，論資排輩是晉升難以回避的潛規(guī)則。但是，上述要求能讓年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中越過資歷深、苦勞多甚至能力更強但年齡超標的同事。其二，中央反復強調(diào)要注重選拔具有基層特別是艱苦地區(qū)工作經(jīng)歷的干部。在縣域范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷就常常是重要加分項甚至限制性條件。因此，在職業(yè)生涯早期，“回城”對年輕干部吸引力并不大，晉升希望會促使很多人留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力工作。

在職業(yè)生涯早期，“回城”對年輕干部吸引力并不大，晉升希望會促使很多人留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力工作。

干部工作導向進一步增加了年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的晉升機會（圖為《縣委大院》劇照）

機關則不同，其一，機關的領導職數(shù)和非領導職數(shù)少有倒掛；其二，機關沒有“換屆”一說，從中央到地方對機關班子年齡結(jié)構(gòu)的要求少，因而資歷在機關晉升中影響更大；其三，機關領導崗位還常要用來安排“回城”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部（后文詳述），能用作提拔年輕干部的就更少了。相應的，“回城”等因素讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動性大，會頻繁空出領導崗位，機關領導任職年限則要長得多。實際上，許多機關年輕干部（不論是直接考入還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入）也是通過“下鄉(xiāng)”特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中實現(xiàn)晉升的。這也是干部工作的導向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部數(shù)與行政編制的普通干部數(shù)倒掛決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部人選很難滿足換屆需要，因此各地均會強調(diào)從機關選拔優(yōu)秀年輕干部充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子。

還需補充的是，事業(yè)編制干部相較公務員的晉升概率確實小得多，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然比在機關大，這來自干部工作中兩類已經(jīng)具有較高制度化的做法：其一，從國有企事業(yè)單位選拔年輕干部充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子是換屆中的常態(tài)制度安排。其二，為了保持干部隊伍干勁，各地會定期拿出一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職務，定向選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制干部。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十五條就作了專門規(guī)定：“注重從優(yōu)秀村黨組織書記、選調(diào)生、大學生村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部?！?/p>

（四）“退步回城”

在整個職業(yè)生涯中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能經(jīng)歷兩次“回城”，一次是作為普通干部調(diào)入機關，一次是作為領導干部轉(zhuǎn)崗機關。相對于首次“回城”意味著生涯發(fā)展，第二次“回城”則是主動退出晉升競爭，甚至還要付出“退步”代價。兩次“回城”在制度程序上也不同。第一次“回城”是在人社部門辦理調(diào)動手續(xù)，第二次“回城”是經(jīng)縣委常委會決定由組織部辦理任免職手續(xù)。

要理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的“回城”選擇，首先需要把握縣域科級崗位的隱性差別。在省、市、縣三級，地方黨政領導崗位的隱性位階高于上級機關負責人。例如，市直機關正職轉(zhuǎn)任縣長一般會被視作好事，仍保留正處級的副書記、常務副縣長情況也不少見，若能直接任縣委書記則是公認的重用。原因在于，從權(quán)力看，“除了外交和國防，什么都管”的縣級黨委政府顯然遠大于大多數(shù)市直機關。在干部管理上，雖然都是正處級，但是縣委書記、縣長是省管干部，進入了省委組織部的干部庫，市直機關正職則是市管干部。

縣域情況截然相反，書記、鎮(zhèn)長轉(zhuǎn)任局長會被視作好事。原因在于，從權(quán)力看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財政，轄區(qū)內(nèi)諸多事務由縣直機關直接管轄，權(quán)力小于掌握各種項目資源和考核打分權(quán)的縣直機關，相反鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問責壓力卻最大?，F(xiàn)在強調(diào)屬地責任，縣一級特別強調(diào)壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任，并且問責機制嚴格，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)已是科層制最底層了，不可能再向下壓責。

在整個職業(yè)生涯中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能經(jīng)歷兩次“回城”，一次是作為普通干部調(diào)入機關，一次是作為領導干部轉(zhuǎn)崗機關。

需要指出的是，雖然機關領導崗位在隱性位階上高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位，從權(quán)責和生活上看是好崗位，但不等于晉升機會的領先。實際上，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記晉升副處（特別是晉升黨委政府而非人大政協(xié)的職務）概率遠大于縣直機關負責人。在這一點上，縣域與其上三級是一致的。原因在于，其一，地方領導干部選拔更看重區(qū)域主官經(jīng)歷，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要比未擔任過這一職務的機關領導具有先天優(yōu)勢。其二，干部晉升有年齡要求。崗位級別越低，年齡要求就越低，在換屆中提任縣處級一般要求在45歲以下并且整個班子必須配備一定數(shù)量40歲以下干部。長期“回城”效應讓在任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記年齡普遍低于縣直機關負責人，至少滿足晉升的前提條件。

因而，“轉(zhuǎn)崗機關”常常意味著退出晉升競爭。而促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部從期望晉升轉(zhuǎn)為考慮“回城”的關鍵因素是年齡，節(jié)點大致在40至45歲間，具體時間因干部個人情況（在重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、正科級還是副科級，任職年限、學歷、性別等可能影響晉升的因素）和主觀認知有一定差別，并與換屆時間點有關。在渡過節(jié)點后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍有晉升可能，但概率大幅降低。因此，相比繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受更大工作壓力以維系微弱的晉升可能，大多數(shù)人會開始謀劃“回城”，追求更舒適的生活和更有性價比的工作，并彌補對家庭的愧疚。

不過，實現(xiàn)“回城”目標并不容易。畢竟很多人都期望“回城”，而機關崗位也不能全用來安排“回城”干部。所以，往往只有資歷較深、實績較大、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)時間更長的干部可以優(yōu)先平級轉(zhuǎn)任，很多人為了“回城”需要付出“退步”代價。例如，“轉(zhuǎn)非”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職務轉(zhuǎn)任縣直機關非領導職務；“轉(zhuǎn)副”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級領導職務轉(zhuǎn)任保留正科級的縣直機關副科級領導職務；“放棄身份”，轉(zhuǎn)至國有企事業(yè)單位任職，身份從公務員轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)編制或企業(yè)編制。

（五）縣域干部的職業(yè)生涯

綜合前文論述，縣域干部整體職業(yè)生涯可以歸納為四個階段，如下圖：

補充幾點：其一，這里歸納的是多數(shù)路徑，當然不能涵蓋所有人。有的干部實現(xiàn)了一路晉升，走上更高領導崗位；有的干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)期間就通過遴選等方式調(diào)入省市乃至中央機關，跳出縣域官場；有的干部一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)/機關工作，還有人離開了體制。其二，一些干部在公考中考入縣直機關，因而職業(yè)生涯不包括第一階段；一些干部職業(yè)生涯不包括第二階段，他們在晉升前沒有離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以這兩項用虛框表示，放在一起用實線大框表示。其三，大多數(shù)科級干部在第三和第四階段之間的停留時間長，包含了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同崗位、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及不同機關間的多次調(diào)整。在這個過程中，一些干部實現(xiàn)了從副科到正科的晉升，但多數(shù)干部只是在副科級崗位的隱性臺階上打轉(zhuǎn)。

四、小結(jié)與討論：對縣域治理的影響

實現(xiàn)“回城”目標并不容易。畢竟很多人都期望“回城”，而機關崗位也不能全用來安排“回城”干部。

外部環(huán)境變化和干部工作導向塑造了基層干部的“下鄉(xiāng)”/“回城”職業(yè)生涯路徑。個體的生涯路徑進一步在整體上重塑了縣域干部隊伍結(jié)構(gòu)，促使機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了兩種不同結(jié)構(gòu)的干部隊伍，進而對縣域治理帶來諸多影響。

（一）縣域干部的年齡構(gòu)成

就領導而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)少有“老書記”“老鎮(zhèn)長”，正職轉(zhuǎn)崗年齡大致在45歲左右，副職更早；縣直機關則有不少“老局長”，他們很少轉(zhuǎn)崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般要干到55至58歲才會退出領導崗位（具體年限各地略有不同），副局長更早一些。就普通干部來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老同志同樣不多，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要么在較年輕時就獲得了晉升，要么已經(jīng)“回城”，很少會作為普通干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作二三十年；機關則有不少年紀較大的老同志。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)是較年輕的領導+年輕干部；機關則是年紀較大的領導+一些干勁不足的老同志+一些在編的年輕干部+一些借調(diào)的年輕干部。此外，都還有數(shù)量不等的聘用人員。

（二）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的積極影響

總體來說，“回城”機制帶給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響是正面的：

一方面，與老齡化的農(nóng)村社會不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部多，又能經(jīng)常補充新鮮血液（剛?cè)肼毜钠胀ǜ刹亢蛣倳x升的領導干部），因此隊伍比較有活力。而且，年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較大晉升希望，首次“回城”是干部序列上的隱性晉升，第二次“回城”仍然存在激勵機制。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有動力好好干，以工作成績促進個人目標實現(xiàn)。

另一方面，“回城”機制降低了基層關系網(wǎng)絡對干部隊伍的侵蝕，讓國家意志更深入農(nóng)村社會。基層社會是熟人社會，過去以本地人為主的干部隊伍中往往存在復雜的關系網(wǎng)絡，積累諸多陳年舊怨。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展時，首先要做的常常不是推進治理任務，而是理清關系網(wǎng)、安撫好矛盾。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中也常常存在作為國家代理人和作為本地少數(shù)既得利益者的身份沖突。

干部“外地化”極大避免了本地關系網(wǎng)絡對干部隊伍的不良影響，有助于基層政權(quán)的公正運轉(zhuǎn)，讓國家意志和各項治理任務更加扎實地落地。當然，外來干部長期在本地工作也會逐漸融入本地網(wǎng)絡，陷入種種利益或情感的矛盾糾葛，但是“回城”機制客觀上使干部不會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)待太久，降低了他們經(jīng)營本地關系的主觀意愿，并減少了長期辦公室政治可能產(chǎn)生的內(nèi)耗。

（三）對縣直機關運轉(zhuǎn)的消極影響

事物往往具有兩面性。相較對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的積極影響，“下鄉(xiāng)”/“回城”機制對縣直機關運轉(zhuǎn)則會帶來一些消極影響。

干部“外地化”極大避免了本地關系網(wǎng)絡對干部隊伍的不良影響，有助于基層政權(quán)的公正運轉(zhuǎn)，讓國家意志和各項治理任務更加扎實地落地。

首先，偏大的年齡結(jié)構(gòu)讓機關干部隊伍活力不足?！拔k局的老同志多，讓他們做日常工作沒問題，想調(diào)動起加班加點拼命干就很難，普遍有些無欲則剛?！?/p>

更重要的是專業(yè)化能力不足。在縣域范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和機關運轉(zhuǎn)對干部能力要求差別較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)強調(diào)做人的工作的能力，對專業(yè)要求不高。與之不同，除少數(shù)綜合性部門外，大多數(shù)機關是專業(yè)部門，特別是在新時代大背景下更需要專業(yè)能力，無論黨口的紀監(jiān)、組織、宣傳，還是政府口的發(fā)改、財政、統(tǒng)計、規(guī)劃、教育、衛(wèi)健等部門。但是，在“回城”機制影響下，縣直機關許多領導崗位要用來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)崗干部，“沒干過鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導，一般不能當局長”是許多地方的潛規(guī)則。這樣造成的問題是：許多專業(yè)化程度高的部門配備的是缺乏專業(yè)背景的領導干部。

經(jīng)驗是能力的重要基礎，但需要的是與崗位相匹配的經(jīng)驗?，F(xiàn)有文獻非常強調(diào)基層經(jīng)驗對干部能力的重要性，許多人也喜歡用“沒和農(nóng)民打過交道怎么當領導”“老百姓上訪就是不聽你的怎么辦”來論證其必要性，但是基層經(jīng)驗未必是對口經(jīng)驗，縣域治理很多崗位需要的是專業(yè)技能和經(jīng)驗。機關在遴選和調(diào)動普通干部時還可以設置專業(yè)要求，領導干部轉(zhuǎn)崗則很難顧及專業(yè)背景，有受訪的縣委書記就抱怨過“規(guī)劃局長不懂容積率”等問題。

不過，相對來說，書記、縣長不會輕易把跟自身政績高度相關的經(jīng)濟類委辦局特別是土地相關部門用來安排“回城”干部，科教文衛(wèi)部門才是接納轉(zhuǎn)崗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多的地方，但這類部門其實對專業(yè)能力、專業(yè)經(jīng)驗要求并不低，干部能力和崗位要求的錯配就會造成許多問題。[9]

（四）余論

現(xiàn)有文獻在研究干部職業(yè)生涯和國家治理相關問題時高度聚焦晉升議題，但這并不能呈現(xiàn)干部職業(yè)生涯全貌，也不足以解釋干部生涯影響國家治理的完整機制。近年來，城市化、干部錄用方式變化、干部工作導向等因素共同塑造了縣域干部隊伍的“回城”機制，“下鄉(xiāng)”與“回城”、晉升與“退步”交織構(gòu)成了基層干部的整體職業(yè)生涯，并對縣域治理不同領域產(chǎn)生了不同影響。需要強調(diào)的是，表面上看“回城”是個體的自主選擇，實則在很大程度上是制度環(huán)境的產(chǎn)物。近年來，我一直試圖從不同方面揭示論證制度環(huán)境特別是正式制度對看似個人化的干部行為的塑造作用，本文也是這一系列研究中的一篇。

地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對“回城”機制是否存在以及發(fā)揮多大作用，會產(chǎn)生較大影響。欠發(fā)達地區(qū)特別是山區(qū)較多、交通不便的縣的干部“回城”需求最強烈，“下鄉(xiāng)—回城”機制運轉(zhuǎn)最充分甚至形成了正式制度。

最后，地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對“回城”機制是否存在以及發(fā)揮多大作用，會產(chǎn)生較大影響。欠發(fā)達地區(qū)特別是山區(qū)較多、交通不便的縣的干部“回城”需求最強烈，“下鄉(xiāng)—回城”機制運轉(zhuǎn)最充分甚至形成了正式制度。例如，本文最初靈感就是來自我在秦巴山區(qū)調(diào)研時了解到某縣出臺正式文件規(guī)定“機關正職出現(xiàn)空缺，一律從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中選；機關副職不能直接提任機關正職，只能競爭鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或人大主席等職務”。與之不同，東部發(fā)達地區(qū)的“回城”機制運轉(zhuǎn)較弱，許多干部樂意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干到退休。原因在于，一方面，東部發(fā)達地區(qū)以平原為主，雄厚財力更是打造了非常便利的交通條件和基礎設施，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作并不妨礙干部承擔家庭責任、增加生活成本。而且，東部不少縣區(qū)城市化程度很高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早就不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”了。另一方面，相對于欠發(fā)達地區(qū)捉襟見肘的吃飯財政，東部地區(qū)特別是珠三角、長三角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力強、可支配財力多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟待遇往往顯著高于機關同行。

“下鄉(xiāng)”與“回城”交織構(gòu)成了基層干部的整體職業(yè)生涯（圖為《縣委大院》劇照）