唐永偉，劉合林，羅 梅，高俊陽，慈 慧

（a.華中科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院；b.湖北省城鎮(zhèn)化工程技術(shù)研究中心，武漢 430074）

城市多中心結(jié)構(gòu)一直是城市地理學、城市經(jīng)濟學研究的核心對象，對于城市多中心的研究主要從形態(tài)和功能2個維度展開（Yu et al., 2022）。城市功能中心屬于“形態(tài)多中心”的范疇，是構(gòu)成城市中心體系，形塑城市空間結(jié)構(gòu)的核心。城市功能中心的演化與城市的功能變遷密切相關(guān)，集聚經(jīng)濟與不經(jīng)濟產(chǎn)生的向心力和離心力作用是城市中心形成的內(nèi)在機制（Agarwal et al., 2012）。研究普遍認為，城市功能中心是向周邊提供服務的功能極核，是城市與更大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對接融合的支點，也是城市通過分工謀求區(qū)域地位，實現(xiàn)對外吸引力、競爭力與掌控力的關(guān)鍵空間（晏龍旭 等，2022）。當前，中國城市普遍進入存量空間更新階段，發(fā)展重心由空間規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向存量功能的優(yōu)化提升，引導城市多中心發(fā)展成為構(gòu)筑城市發(fā)展動能的重要手段（孫斌棟 等，2017）。但是，對于城市多功能中心的時空演化路徑、形成規(guī)律及其驅(qū)動機制的認識仍較為欠缺，這也導致相關(guān)的實踐缺乏理論指導。因此，如何在識別功能中心基礎上，發(fā)現(xiàn)其時空演變規(guī)律和驅(qū)動機制，是理論探索的首要工作，也是開展本研究的出發(fā)點。

1 文獻綜述

多中心的有效識別是開展演化規(guī)律研究的前提。對城市功能中心的識別是隨著對其類型特征認知而逐漸深化的。早期研究將城市功能中心作為表征城市空間結(jié)構(gòu)的一個整體加以認知，關(guān)注其要素的高度集聚（Giuliano et al., 1991; Liu et al., 2016），如聚焦城市的居住中心和就業(yè)中心（張桂霞，1994；胡瑞山 等，2016），強調(diào)人口的集聚空間即是城市功能承載的中心。一般而言，城市功能布局經(jīng)歷“商品交易功能－生產(chǎn)功能－服務功能”的轉(zhuǎn)型過程，城市中心區(qū)服務功能提升呈現(xiàn)由生活、金融、商務中心向文化、科創(chuàng)和消費中心轉(zhuǎn)型的特征（盛維 等，2020）。功能中心的服務類型也不斷衍生，成為一個功能復合多元（Batty et al., 2004;Zhong et al., 2017）的功能極核區(qū)域（Long et al.,2018），是綜合性的功能中心。在原居住和就業(yè)中心基礎上，已有研究對城市的多種單一功能類型中心的分布特征展開探討（閻小培 等，2000；徐秀玉 等，2010；陳蔚珊 等，2016）。然而，城市功能中心應當被視為一個協(xié)同演化的統(tǒng)一整體來進行研究。伴隨大數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市研究興起，對于城市多功能中心的認識也得到深化。如吳康敏等（2016）采用城市熱點（Points Of Interest, POI）數(shù)據(jù)，聚焦廣州商業(yè)中心，將其細分為生活類、商務類、金融類等5類，透視其“雙核”空間結(jié)構(gòu)和分布分異特征；毛帥永等（2019）采用POI數(shù)據(jù)、夜間燈光和路網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)，識別出武漢主城區(qū)商服中心、交通中心、工業(yè)中心、居住中心的空間分布。宋辭等（2019）聚焦城市不同尺度，采用POI 數(shù)據(jù)，出租車GPS軌跡數(shù)據(jù)以及新浪微博簽到數(shù)據(jù)識別科教中心、休閑中心、文化中心、金融中心等4種市級中心及區(qū)級和街道級的功能中心?？梢?，數(shù)據(jù)的多源化和精細化，為精準刻畫城市功能中心，歸納其分布及演化規(guī)律奠定基礎。就功能中心的識別方法而言，包括閾值法，空間統(tǒng)計分析方法如局部莫蘭指數(shù)，回歸分析法如非參數(shù)模型等（Yu et al., 2021）。所采用的數(shù)據(jù)包括人口和就業(yè)分布等傳統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)（張亮 等，2017），出租車軌跡數(shù)據(jù)（Liu et al., 2015；郭軒 等，2016）、POI 數(shù)據(jù)（Li et al., 2018；楊子江 等，2020）、夜間燈光遙感數(shù)據(jù)（Chen et al., 2017; Lyu et al., 2021）等。當前功能中心的識別方法業(yè)已成熟，而對于如何進一步識別功能中心類型演化則鮮有涉及。

對于城市功能中心的形成和演化機制的研究也是日益受關(guān)注的方向。國外主要從市場機制角度展開，如有學者認為集聚效應是多中心形成的關(guān)鍵（Agarwal et al., 2012）；也有學者提出城市基于交通、環(huán)境等條件改善而主動去中心化，促使原有中心功能的分散和新中心的集聚的觀點（Nishiura et al., 2022）。此外，有學者從城市經(jīng)營型政府理論和增長機器理論角度給出解釋（Mossberger et al.,2001）；也有學者通過定量方法識別影響因素進而做出機制解釋（Veneri et al., 2012）。國內(nèi)研究則對中國急劇擴張的城市空間結(jié)構(gòu)演化的影響因素、機理進行探討。目前，僅有少量學者關(guān)注到中國的制度環(huán)境獨特性，將土地和住房制度變革、市場化改革、體制轉(zhuǎn)型等納入多中心解釋框架中（Wei,2012; Wu, 2018; Sun et al., 2020），關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)快速重構(gòu)中政府與市場的共同作用。

綜上所述，國內(nèi)外學者對于城市功能中心的研究內(nèi)容較為豐富，視角多元，方法多樣，但在以下方面仍有待深入。首先，隨著全球城市的發(fā)展，現(xiàn)有研究日益關(guān)注城市功能中心體系的構(gòu)建和精細化調(diào)控優(yōu)化，并將其作為城市提高運行效率和競爭力的關(guān)鍵。但當前研究仍集中于城市多中心的特征，關(guān)注不同類型的功能中心的分布格局，而對于中心的功能類型、規(guī)模、范圍等特性的認知和空間演化規(guī)律的總結(jié)較少，對于功能中心的形成歷程、空間組織特征、功能分化路徑的研究明顯不足。究其原因，關(guān)鍵在于可有效表征數(shù)據(jù)較為缺乏。就目前可用的數(shù)據(jù)看，夜間燈光數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)雖然可有效識別城市中心，但難以有效表征其功能集聚類型，而歷時態(tài)數(shù)據(jù)的缺失更是制約了對其演化特征的研究；融合靜態(tài)“場所”和動態(tài)“聯(lián)系”的多源數(shù)據(jù)可較為精細化地識別功能中心類型，但也由于歷時態(tài)、統(tǒng)一標準的多源數(shù)據(jù)獲取困難而難以開展；傳統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如就業(yè)密度、人口分布等，雖然時間跨度較長，但數(shù)據(jù)的空間分辨率不足，且難以較為全面地反映多類型的功能中心。可見，如何選取相對可行的數(shù)據(jù)，基于實證案例透視功能中心的空間分布和功能分化特征是當前研究的難點。

再者，多中心的形成機制方面，研究多集中于城市經(jīng)濟學視角，并將市場機制作為重要的認知基礎。就中國而言，政府制度體制的獨特性疊加快速的城市空間重構(gòu)進程，勢必對城市多中心的演化產(chǎn)生重要影響，因此，基于政府政策治理視角的觀察十分必要。但目前相關(guān)研究較少，特別是基于多層級政府間的政策尺度關(guān)系的分析相對不足（郭嘉穎等，2022）。中國的城市政府受中央政府的垂直化管理特征顯著，且具有較強資源配置能力，自上而下的戰(zhàn)略和政策有效傳導是這一治理體系的重要基石。其中，各級、各類規(guī)劃構(gòu)成多尺度戰(zhàn)略和政策傳導的核心工具。在此治理體系下，多層級政府規(guī)劃政策的干預如何影響城市功能中心的空間生成和功能類型演化，且實際干預效果如何，值得關(guān)注，目前尚缺乏對相關(guān)案例的研究。

因此，本研究以蘇州中心城區(qū)為例，選用2012—2020年的長時間跨度POI數(shù)據(jù)，利用核密度估計法和區(qū)位熵法，識別各年度城市功能中心分布及其主導功能類型，并對城市功能中心的空間生成和功能類型分化特征進行歸納總結(jié)，進而從政策，特別是規(guī)劃政策多層級、多尺度空間傳導的視角切入，嘗試透視城市功能中心時空分化的政策邏輯，并結(jié)合城市規(guī)劃決策提出優(yōu)化建議，以期為城市中心體系的優(yōu)化和空間與功能結(jié)構(gòu)效能的提升提供有益參考。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 研究區(qū)概況

蘇州市位于長三角地區(qū)，毗鄰上海，是中國歷史文化名城和風景旅游型城市。改革開放以來，蘇州城市空間經(jīng)歷了快速的規(guī)模擴張，復雜的功能體系重組過程（王勇 等，2015；徐銀鳳 等，2019）?！短K州市城市總體規(guī)劃（2006—2020）》（中國城市規(guī)劃設計研究院，2006）提出，構(gòu)建“組團式+多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，2013年蘇州市政府先后出臺多項城市更新改造指導意見①蘇州市政府《關(guān)于企業(yè)用地回購的實施意見》（蘇府〔2011〕32號）、《關(guān)于鼓勵積極盤活存量建設用地促進土地節(jié)約集約利用的實施意見》（蘇府〔2013〕4號）、《關(guān)于優(yōu)化配置城銷建設用地加快城市更新改造的實施意見》（蘇府〔2013〕147號），標志著城區(qū)進入存量更新階段。蘇州城市發(fā)展具有典型性、代表性、引領(lǐng)性，其富有遠見和創(chuàng)新的城市規(guī)劃和管理工作，更是成為范例（鄧東，2021），為觀察城市空間和功能的演化提供典型樣本。本文選擇蘇州中心城區(qū)作為研究區(qū)，具體范圍為：北至京滬高鐵，南至滬常高速，西至蘇紹高速，東至常嘉高速，總面積844.40 km2。

2.2 數(shù)據(jù)來源

城市興趣點數(shù)據(jù)（POI）是目前開放數(shù)據(jù)中能反映城市內(nèi)部功能分布較為精細、準確的數(shù)據(jù)，本研究POI數(shù)據(jù)采集時間為2012、2016、2020年。就功能中心的可識別度而言，公眾對不同類型的POI數(shù)據(jù)認知度存在差異（池嬌 等，2016）。如，相較于公交車站、停車場等，購物廣場、政府機構(gòu)等設施點更具有功能中心的表征度。基于此，選取餐飲服務、風景名勝、購物服務等POI數(shù)據(jù)點的集聚區(qū)表征城市功能中心。

一般而言，城市功能中心存在主導職能的空間分異（吳康敏 等，2016），不同主導職能類型的中心共同構(gòu)成城市功能中心體系。如何推動該功能中心體系的優(yōu)化成為城市提升吸引力和競爭力的重要關(guān)切事項。本研究聚焦公共服務、生活服務、商務服務、休閑娛樂服務4類功能集聚區(qū)域，原因在于：1）這4類功能囊括城市的生產(chǎn)性、生活性和公共服務功能，構(gòu)成城市功能中心的主體；2）上述功能類型代表城市功能中心當前演進分化的方向，且易被感知。在4類功能表征數(shù)據(jù)篩選歸類中，經(jīng)對數(shù)據(jù)的清洗和歸并，確定有效的POI 數(shù)據(jù)共403 328條，每條數(shù)據(jù)包含設施名稱、地址、經(jīng)度、緯度、功能大類、中類、小類等功能屬性。參考段亞明（2019）、楊子江等（2020）的研究，對上述4 類城市服務功能的POI數(shù)據(jù)歸類劃分（表1）。

表1 蘇州中心城區(qū)2012、2016和2020年P(guān)OI數(shù)據(jù)情況Table 1 Statistic of POI Data in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

需要說明的是：1）POI數(shù)據(jù)在功能表征中存在“一體多義”的情況，如購物服務可表征生活服務，但也可歸并到休閑娛樂服務。功能中心本身就是一個復合多元的功能空間，且其功能服務也處于不斷變化中。因此，在對數(shù)據(jù)歸并中，在借鑒相關(guān)學者的劃分標準（段亞明，2019；宋辭 等，2019）的同時，也重點考慮了POI所提供的最為本質(zhì)的服務功能。2）受技術(shù)所限，2012 年度城市POI 數(shù)據(jù)的獲取量較少，遠低于實際存在設施點量。但經(jīng)對2012年數(shù)據(jù)的抽查對比發(fā)現(xiàn)，在同一時間截面數(shù)據(jù)中，相較于城市其他POI點，城市功能中心區(qū)域POI點能在高德LBS平臺上被相對較為齊全、準確的采集和標注，因此，可認為該年份數(shù)據(jù)仍能較好地反映城市功能中心的位置和功能特征。

2.3 研究方法

2.3.1 城市功能中心的分布和規(guī)模識別

1）核密度估計法 通過對城市POI數(shù)據(jù)的核密度估計分析，識別城市功能中心位置，核密度計算公式為：

2）自然間斷分級法 城市功能中心的范圍識別是判斷其功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市功能中心是一個高密度、高復合性的功能區(qū)域，與其外圍區(qū)域有相對明顯的功能密度差異性。自然間斷分級法分類結(jié)果能達到組內(nèi)差異最小化，且組間差異最大化的效果。相對于等值線樹法（Chen et al., 2017），該方法可有效避免因人工設定分段值造成分類結(jié)果的主觀性。因此，采用該方法對POI 核密度值進行分級，確定5 級分類，并提取前2 個高值區(qū)間范圍區(qū)作為備選的城市功能中心。參考段亞明（2019）提出的城市中心的規(guī)模閾值指標，結(jié)合研究區(qū)情況，將面積＞1 km2的區(qū)域確定為城市的功能中心。

2.3.2 城市功能中心的主導功能識別

利用區(qū)位熵和首位度2種方法確定城市功能中心的類型和等級。區(qū)位熵也稱為專門化率，通常用以衡量某一產(chǎn)業(yè)部門在特定區(qū)域的集聚水平（馬仁鋒 等，2018）。借鑒該指標識別某一功能中心的主導功能類型。計算公式為：

式中：N1為某一功能中心中某功能的POI數(shù)量；A1為這一功能中心所有POI的數(shù)量；N0為研究區(qū)內(nèi)某功能的POI 數(shù)量；A0為研究區(qū)內(nèi)所有的POI 數(shù)量。一般而言，LQ＞1即表明該中心某一功能專業(yè)化程度高，該值越大，功能專業(yè)化程度越顯著，即是該功能中心的主導功能。

為便于對功能中心的功能演化分析，將某功能中心某個區(qū)位熵最大且大于1.3 的功能類別確定為該中心的主導功能類型，其他均為綜合性功能中心。依據(jù)首位度法，將中心規(guī)模較大且功能復合度較高的中心定義為主中心，其他為副中心。

3 城市功能中心的時空分化特征

3.1 城市功能中心的現(xiàn)狀總體特征

從功能中心的現(xiàn)狀空間分布格局看，2020 年，研究區(qū)呈現(xiàn)涵蓋5個功能中心的多中心結(jié)構(gòu)（圖1）。古城主中心的空間規(guī)模和功能集聚度、綜合度均處于顯著的首位，工業(yè)園中心、高新區(qū)中心、古城南中心和木瀆中心空間規(guī)模相當，在1～3 km2之間，均為副中心，形成“一主四副”的格局。就功能中心的相對分布而言，呈現(xiàn)副中心環(huán)繞主中心圈層式分布的特征，除了外圍相對獨立的木瀆副中心，其他功能中心呈沿軸線分布的特征，構(gòu)成“T”字形結(jié)構(gòu)。

圖1 蘇州中心城區(qū)現(xiàn)狀與城市總規(guī)方案中功能中心體系對比Fig.1 Comparison the distribution of functional centers in Suzhou central urban area between the present situation and that in the urban master plan

功能中心的現(xiàn)狀主導功能方面，在“一主四副”的功能中心體系中，古城主中心和工業(yè)園區(qū)副中心以休閑娛樂服務為主導的，高新區(qū)副中心是顯著的生活服務中心，古城南副中心是公共服務功能中心，木瀆副中心則是綜合性中心（表2）。此外，在5個功能中心中，工業(yè)園區(qū)副中心的商務服務功能區(qū)位熵指數(shù)達近1.3，呈顯著的集聚特征?？砂l(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)副中心的休閑娛樂和商務服務功能均呈顯著集聚特征，是城市的中央活力區(qū)（CAZ）。

表2 2012—2020年蘇州中心城區(qū)功能中心功能主導功能類型變化Table 2 Evolution of the main functional types of functional centers in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

將城市功能中心識別結(jié)果與蘇州城市總體規(guī)劃進行比較，以此判斷空間規(guī)劃政策的實施成效。根據(jù)《蘇州市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》（蘇州市自然資源和規(guī)劃局 等，2016），蘇州中心城區(qū)實施“橫T”型拓展戰(zhàn)略，打造“一核四城”組團式空間格局（見圖1）?？傮w而言，研究區(qū)功能中心的總體分布和功能發(fā)展較為符合規(guī)劃布局，但也存在規(guī)劃未能有效實現(xiàn)的情形。如古城南副中心和工業(yè)園副中心的功能雖與規(guī)劃較為一致，但現(xiàn)狀位置與規(guī)劃存在空間偏差，中心城區(qū)北部的相城片區(qū)副中心尚未形成。這表明規(guī)劃政策在推動城市功能中心演化中仍有不足之處。

3.2 城市功能中心的空間分布分化：單中心向多中心結(jié)構(gòu)分化，主副差序格局顯著

從3個年度功能中心的分布看（圖2），研究區(qū)功能中心呈現(xiàn)典型的單中心到多中心分化的特征。2012年，城市的功能中心位于蘇州古城，呈單中心結(jié)構(gòu)。2016年，新增3個城市副中心。其中，工業(yè)園副中心位于中心城區(qū)東部金雞湖西岸的中央公園―蘇州中心廣場區(qū)域，古城南副中心位于古城南部吳中區(qū)政府―大樂城市廣場區(qū)域，木瀆副中心位于木瀆鎮(zhèn)靈山路區(qū)域。2020年，在蘇州高新區(qū)獅山廣場區(qū)域新增高新區(qū)副中心。城市由單中心結(jié)構(gòu)成長為“一主四副”的多中心空間結(jié)構(gòu)。就功能中心的空間規(guī)模而言（見表2），功能中心呈等級化特征，“主-副”差序格局顯著。其中，古城的主中心地位始終未變，且其空間規(guī)模遠高于其他副中心。2016年以來，各個副中心空間規(guī)模基本維持穩(wěn)定，但最大規(guī)模均未超過3 km2，2020年新增的高新區(qū)副中心規(guī)模也僅有1.34 km2?？梢?，城市功能中心的空間分化遵循較強的路徑依賴和空間鎖定效應，功能主中心在集聚的同時伴隨著副中心的生成。整體來看，在城市由單功能中心向多功能中心分化過程中，主要呈現(xiàn)圍繞原功能主中心“近域生成”的特征。

圖2 2012—2020年蘇州中心城區(qū)功能中心空間分化Fig.2 Spatial differentiation of functional centers in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

3.3 城市功能中心的主導功能分化：由公共性向消費性功能，從單一到多元分化

隨著城市的空間拓展和功能更新，城市功能中心服務功能不斷地生成、集聚、調(diào)整、擴散、再集聚，構(gòu)成其演化的脈絡。表2顯示，研究區(qū)功能中心演化呈如下特征：

第一，各功能中心的集聚功能遵循“公共服務→生活服務→娛樂休閑服務”的分化路徑，公共服務的導入是功能中心生成的關(guān)鍵。如2016年，各功能中心的公共服務功能顯著集聚（區(qū)位熵系數(shù)＞1），到2020 年，僅有2 個功能中心仍保持顯著集聚，有4個功能中心分化為以生活服務和休閑娛樂服務功能為主導。就發(fā)展最成熟的古城主中心而言，其主導功能類型由生活服務中心調(diào)整為綜合性中心，進而調(diào)整為休閑娛樂服務。這一功能分化特征佐證研究區(qū)向消費型城市轉(zhuǎn)型的趨勢（汪明峰等，2013）。

第二，功能中心主導功能體系總體呈單一向多元化轉(zhuǎn)變特征。2016—2020年，功能中心主導功能類型由2 類轉(zhuǎn)變?yōu)? 類，類型多元化，專業(yè)化，且功能中心發(fā)展階段也呈現(xiàn)明顯分異。如古城主中心和工業(yè)園副中心已發(fā)展為休閑娛樂中心，以消費性功能主導，而古城南副中心主導功能呈現(xiàn)由公共服務向生活服務或休閑娛樂服務發(fā)展的趨勢。不同分化階段的功能中心可能因所處區(qū)位、周邊環(huán)境的影響而呈現(xiàn)分化方向的差異。在中心體系功能結(jié)構(gòu)方面，功能中心之間既表現(xiàn)出功能互補性，也呈專業(yè)化趨勢，即，雖然各功能中心仍集聚有多種服務功能，但其主導功能日益顯著。

4 規(guī)劃政策干預視角下城市功能中心演化的驅(qū)動機制

城市多中心空間結(jié)構(gòu)的形成是社會經(jīng)濟客觀發(fā)展進程與城市決策機制的交織在空間上的反映，多重力量在不斷博弈的過程中重構(gòu)城市空間（郭嘉穎等，2022）。多功能中心結(jié)構(gòu)具有顯著的尺度效應，呈現(xiàn)多尺度嵌套特征。在中國獨特的自上而下的治理架構(gòu)下，規(guī)劃機制是一種重要的政策工具（韓博天 等，2013），以發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系在城市空間和功能演化中至關(guān)重要。在全球化、市場化和分權(quán)化等力量的共同塑造下，多層級規(guī)劃政策的多尺度傳導與響應是推動城市功能中心演化的重要力量。城市多中心演化呈現(xiàn)多尺度空間、多行動主體共同作用的特征。其中，宏觀外部環(huán)境指引功能和空間演化方向；中觀政策尺度通過藍圖式規(guī)劃與有效市場機制的聯(lián)動，促進城市多功能中心生成；微觀政策尺度通過城市功能疏解和空間更新、特色空間營造的協(xié)同，促使中心功能的疏聚分化（圖3）。

圖3 規(guī)劃政策干預下城市功能中心演化驅(qū)動機制框架Fig.3 Framework diagram of the mechanism driving the evolution of urban functional centers under planning policy interventions

4.1 宏觀尺度：國家戰(zhàn)略布局與區(qū)域規(guī)劃向下傳導指引空間和功能演化方向

作為開放復雜的巨系統(tǒng)，城市持續(xù)受外部環(huán)境作用并進行自我調(diào)適，進行持續(xù)的功能迭代和空間重構(gòu)，以獲取持續(xù)的競爭力。在全球化、信息化等宏觀背景下，國家戰(zhàn)略布局落位作為重大事件嵌入到城市發(fā)展進程，深刻影響城市空間演化方向，也指引功能迭代方向。20 世紀80 年代，基于保護文化名城，傳承文化的戰(zhàn)略思維，國家要求蘇州市“跳出古城，建設新區(qū)”，并將其職能定位為文化旅游城市和高新技術(shù)基地（施雯，2014）。90 年代，中新合作示范園區(qū)落位蘇州古城東部，成為蘇州城市空間發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折。由原“東城西園”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w兩翼”的空間格局，奠定了城市組團式布局的基礎，也為多功能中心的演化提供空間基礎。

區(qū)域規(guī)劃政策則是指引城市功能演化的又一重要方面。2000年后，全球城市區(qū)域的崛起客觀上要求國家塑造戰(zhàn)略區(qū)域參與全球競爭，長三角區(qū)域成為先行先試區(qū)域。中央政府通過區(qū)域規(guī)劃實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略意圖的“尺度下推”，直接指引城市核心功能的發(fā)展方向。如相關(guān)區(qū)域規(guī)劃②《國務院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見（2008）》《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃（2010）》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016）》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要（2018）》提出，蘇州應對接上海戰(zhàn)略目標，提升商貿(mào)金融，科創(chuàng)服務、文化休閑、消費等功能。在規(guī)劃目標與干部政績考核掛鉤的機制設計下，基于支持中央政府戰(zhàn)略實施的考量，城市政府積極制定各種子規(guī)劃，以細化和落實上位規(guī)劃（韓博天 等，2013）。經(jīng)此傳導，城市建立核心服務功能演進方向，在客觀上也對作為功能服務極核區(qū)域的城市功能中心的功能演化提出指引。

4.2 中觀尺度：有為政府以藍圖式規(guī)劃經(jīng)營城市驅(qū)動城市多功能中心生成

在城市空間尺度，城市功能中心體系是塑造城市競爭力和吸引力的核心載體，必然受到城市政府的高度關(guān)注和干預。有為政府的主動謀劃和對市場資源力量的有序引導是城市功能中心形成的重要動力。隨著市場機制改革和央地關(guān)系的調(diào)整，城市政府成為城市空間重構(gòu)的重要力量（Wei, 2012; Sun et al., 2020）。城市多中心的規(guī)劃建設也成為歷屆政府獲取“經(jīng)濟效應”和“政治效應”的重要途徑（張京祥 等，2008）。地方政府以城市規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等系列規(guī)劃政策為空間治理工具，通過藍圖式規(guī)劃搭建城市經(jīng)營平臺，選擇核心空間載體打造特色增長集聚點，將其作為招商引資的觸媒以驅(qū)動新城新區(qū)發(fā)展。這一增長集聚點，如行政中心、商業(yè)中心、CBD等成為城市新功能中心的雛形。2006年以來，蘇州市政府通過五年規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，制定一系列空間和功能中心建設目標（表3）。如《蘇州市城市總體規(guī)劃（2011—2020 年）》提出打造“一核四城”，建設古城城市中心、工業(yè)園區(qū)中心等5 個功能中心（蘇州市自然資源和規(guī)劃局 等，2016）；蘇州市“十二五”規(guī)劃提出，加快工業(yè)園區(qū)CBD建設，推動越西（古城南）副中心建設。正是在財政收益和政治效益的驅(qū)動下，地方政府聯(lián)合金融資本、房地產(chǎn)公司和設計機構(gòu)等行動主體，組建城市空間增長聯(lián)盟，成為城市功能中心形成的重要推手（Woodworth et al., 2022），促使上述規(guī)劃政策的有效落地和目標實現(xiàn)。

表3 蘇州市五年發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃對城市功能及空間布局的主要指引Table 3 Main guidelines of Suzhou urban development plan and urban master plan on urban functions and spatial layout

然而，城市功能中心的形成也受到規(guī)劃政策與市場機制時空不匹配的制約。以蘇州高新區(qū)副中心為例，其早在20 世紀80 年代就設立，但未采用“產(chǎn)城融合”的規(guī)劃發(fā)展模式，園區(qū)生活服務等服務性功能滯后，且受制于工業(yè)園區(qū)對其市場要素的截留作用（朱東風，2006），發(fā)展緩慢。2010 年，城市政府規(guī)劃建設高新區(qū)商業(yè)商務中心，并制定用地更新激勵政策（施雯，2014），吸引商業(yè)購物等生活服務項目的集聚，促進逐漸形成生活服務副中心。此外，雖然相城副中心建設得到規(guī)劃政策支持，但并未形成。究其原因：1）相城片區(qū)本身發(fā)展基礎差，且受到城市鐵路、高速公路等交通廊道的割裂，難以有效吸引市場要素的集聚。2）該片區(qū)功能中心的規(guī)劃政策缺乏連續(xù)性和執(zhí)行力，難以促進功能聚焦。如根據(jù)蘇州市“十一五”至“十三五”規(guī)劃，蘇州市層面將該片區(qū)中心由元和城區(qū)轉(zhuǎn)為高鐵新城中心（見表3）。相城區(qū)層面，規(guī)劃政策對功能中心的指引更為“搖擺”。古城南副中心的位置偏差也受規(guī)劃政策調(diào)整的影響，從而造成資源的分散化集聚。如原規(guī)劃中心落位吳中經(jīng)開區(qū)，后又規(guī)劃調(diào)整至越西。而工業(yè)園區(qū)副中心雖規(guī)劃落位湖東區(qū)域，但湖西CBD區(qū)域因距離老城區(qū)較近，利于承接老城區(qū)要素疏解，且受規(guī)劃政策支持力度較大，因而率先生成并形成路徑依賴。可見，規(guī)劃政策是否連續(xù)及其是否與市場客觀規(guī)律契合對于功能中心的形成十分重要。

4.3 微觀尺度：城市功能疏解與空間營造行動協(xié)同促使中心功能疏聚分化

在微觀政策尺度，城市功能中心的空間生成與功能塑造遵循兩大行動機制。首先，存量更新背景下，以滿足人民高品質(zhì)生活需求為導向，推動老城區(qū)功能疏解、提質(zhì)與空間更新。古城主中心作為老城區(qū)，是服務功能最為集中的區(qū)域。自蘇州市“十一五”規(guī)劃開始，政府提出疏解古城非核心功能。如通過行政命令，率先將行政服務機構(gòu)和醫(yī)療、教育等設施疏解到新城其他功能中心。同時，落實“三集中”政策，推動古城工業(yè)向周邊園區(qū)集中，以減少古城就業(yè)人口，為生活服務功能的疏解創(chuàng)造條件。隨著行政服務設施和企業(yè)的外遷，為之配套的生活服務功能集聚度進一步下降。與此同時，規(guī)劃政策引導持續(xù)提升古城文化創(chuàng)意休閑服務的核心功能地位，主要通過推動空間微更新，營建高品質(zhì)文化場所空間。如策劃實施桃花塢歷史文化片區(qū)綜合整治、石路商圈、觀前商圈升級改造、平江路歷史街區(qū)改造提升等。隨著非文化休閑功能的疏解和新興文化產(chǎn)業(yè)功能的有序?qū)?，古城的文化休閑娛樂服務功能的獨特性凸顯，并逐漸成為主導服務功能。

其次，以空間資本化為導向，新城特色空間的營造促進新功能中心功能集聚和專業(yè)化。在增長主義政策驅(qū)動下，增長聯(lián)盟在新規(guī)劃的城市功能中心依次導入行政辦公、醫(yī)療教育等公共服務，布局重大生活性服務項目和文化娛樂休閑項目，推動土地滾動開發(fā)。功能中心進入“價值溢出―變現(xiàn)―再投資”的空間生產(chǎn)循環(huán)，實現(xiàn)快速的功能集聚和分化。以蘇州市工業(yè)園副中心為例，根據(jù)規(guī)劃政策，該功能中心建設目標是長三角次級商務服務中心。為實現(xiàn)該目標，政府規(guī)劃布局公共服務類項目，如中央公園、三甲醫(yī)院等，以此提升開發(fā)預期和價值，該中心率先成為公共服務功能中心。進一步，政府引入地標性項目，如東方之門，塑造商務中心形象，鼓勵生產(chǎn)性服務業(yè)企業(yè)入駐以服務臨近園區(qū)工業(yè)企業(yè)，推行公共交通導向的開發(fā)（TOD）模式，促進商業(yè)商務功能發(fā)展。該功能中心的商務服務主導功能得到快速集聚和凸顯。隨著工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展，高端人才的集聚帶來高端娛樂休閑服務的需求。政府調(diào)整規(guī)劃政策，推動空間用地更新，進一步推動藝術(shù)中心、主題博物館等娛樂休閑消費新業(yè)態(tài)的集聚（黃良偉，2017）。經(jīng)上述功能中心演化歷程，環(huán)金雞湖區(qū)域由行政服務中心向城市CBD演化，進而成為兼具商務服務和娛樂休閑服務的中央活力區(qū)，實現(xiàn)其主導功能的分化。

需要指出的是，宏觀、中觀、微觀等不同尺度的規(guī)劃政策有其發(fā)力點和作用機制，城市功能中心的演化是由多尺度規(guī)劃政策共同推動的。各尺度規(guī)劃政策通過規(guī)劃的縱橫雙向傳導機制形成關(guān)聯(lián)，并通過尺度的遞進而逐層深化，形成由宏觀指引、中觀決策到微觀實施的功能中心演化框架。其中，橫向傳導方面，宏觀尺度強調(diào)區(qū)域性規(guī)劃政策對城市總體的功能和空間發(fā)展方向的指引；中觀尺度強調(diào)城市政府基于政治和經(jīng)濟效應的主動作為，實現(xiàn)對宏觀方向性指引的積極響應，如對功能中心的布局和功能分工指引；微觀尺度則聚焦于中觀尺度所確立的各功能中心本身，強調(diào)其功能疏聚分化的行動邏輯?？v向傳導方面，宏觀、中觀、微觀等多尺度規(guī)劃政策通過自上而下治理架構(gòu)下的政績考核機制，實現(xiàn)由戰(zhàn)略定位到空間和功能落地的傳導。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

聚焦城市功能中心，利用蘇州中心城區(qū)長時間跨度的POI 數(shù)據(jù)，從空間生成和功能分化2 個維度認識城市功能中心的時空分化規(guī)律。在此基礎上，基于多尺度空間、多層級規(guī)劃政策傳導視角，構(gòu)建城市功能中心的分化的認知框架。主要結(jié)論如下：

1）蘇州中心城區(qū)功能中心呈現(xiàn)“單中心”到“多中心”的演變；就單一中心而言，基本遵循“公共服務―生活服務―娛樂休閑服務”的演化路徑，就整體體系而言，主導功能類型呈由單一向多元分化的趨勢，并共同構(gòu)成城市中心體系，支撐城市核心功能目標的實現(xiàn)。城市功能中心的主導類型與規(guī)劃政策目標具有較高的一致性，但也存在實施偏差。

2）多尺度規(guī)劃政策干預的視角將城市功能中心的演化置于上下傳導的、動態(tài)化的分析框架中，強化了中國獨特的治理架構(gòu)下規(guī)劃政策驅(qū)動多功能中心時空分化的理論認知。宏觀層面，國家戰(zhàn)略實施和區(qū)域規(guī)劃的向下傳導，推動城市功能迭代和空間重構(gòu)，指引空間和功能演化方向；中觀層面，政府以規(guī)劃政策體系構(gòu)建藍圖式規(guī)劃，通過聯(lián)動市場機制，推動城市多功能中心的生成；微觀層面，多層級政府協(xié)同多元主體，以城市功能疏解、空間更新和新城特色空間營造等行動政策，推動城市各功能中心的功能疏解與集聚，塑造功能中心體系。但規(guī)劃政策也有其局限性，如規(guī)劃政策與空間和功能發(fā)展階段不匹配，規(guī)劃的藍圖式思維與市場運行機制的靈活性不相適配，上下層級傳導失效，規(guī)劃持續(xù)性差等，均會造成功能中心的生成偏差。

5.2 討論

本研究聚焦城市功能中心，關(guān)注其空間形成過程及主導功能的分化特征，同時，基于規(guī)劃政策干預視角，從多層級規(guī)劃政策尺度及其上下傳導的治理架構(gòu)出發(fā)，提出城市功能中心時空分化的驅(qū)動機制，這是本研究的創(chuàng)新之處。未來仍有以下內(nèi)容值得進一步探討。

首先，城市功能中心作為城市功能演化的焦點，有其客觀規(guī)律。城市功能中心的形成過程存在空間的鎖定和功能的路徑依賴特征，伴隨著城市職能的變遷，功能中心的主導功能也處于動態(tài)變化中。規(guī)劃政策的干預對這一動態(tài)變化有著關(guān)鍵的影響作用，也為實施有目標的規(guī)劃干預提供條件。特別是在存量發(fā)展時代，如何認識功能中心的主導功能演化特征，并通過有效的規(guī)劃政策干預，提升功能中心乃至整個城市的競爭力，是新時期城市戰(zhàn)略實施的重要議題。就案例區(qū)而言，功能中心主導功能遵循由公共性向消費性功能分化的特征。而且，各功能中心也有向?qū)I(yè)化、特色化分化的趨勢，這與當前所認知的功能復合特征有所差異。但上述特征是否能構(gòu)成一般性規(guī)律，仍值得持續(xù)、多案例的對比研究和理論認識與對話，進而建構(gòu)功能中心演化的模式圖譜。

其次，在功能中心主導功能的專業(yè)化演化趨勢下，各功能中心之間聯(lián)系與分工有何規(guī)律，功能中心體系如何優(yōu)化，以支撐城市不斷更新的功能目標？回答上述問題，仍需創(chuàng)新研究數(shù)據(jù)與方法。

再次，在城市增量發(fā)展時代，功能中心的演化具有較為強烈的政府主導色彩，但也依賴于有效市場作為核心驅(qū)動力量，且功能的形成有其滯后性。以上特征在案例區(qū)均有所體現(xiàn)，如城市政府高度的規(guī)劃執(zhí)行力推動多個副中心的空間生成和功能集聚，城市主中心功能的疏解和副中心功能的承接和再集聚等。從案例區(qū)看，規(guī)劃政策干預在城市功能中心時空分化中的價值體現(xiàn)最為顯著和典型，而規(guī)劃政策與市場機制的不適配影響功能中心的生成時序、分化進程。實際上，蘇州可以提供一個較好的參照樣本，用以衡量其他類似城市，如深圳、廣州、杭州等，在各自規(guī)劃政策干預下城市功能中心的發(fā)展成效，從而為下一階段的高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。此外，在城市存量更新時代，中心功能的迭代升級是市場驅(qū)動機制下，空間多元利益的再分配和再平衡過程。如何提供及時、精準的規(guī)劃政策，促進市場機制的有效運行和功能目標的實現(xiàn)，也有待進一步的理論探索和實踐總結(jié)。