李 丹

遼寧名望律師事務所，遼寧 沈陽 110013

隨著司法體制改革的不斷深化，2017 年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）對行政訴訟檢察監(jiān)督制度作出了具體規(guī)定。但是，從行政訴訟檢察監(jiān)督實踐工作來看，仍然在行政訴訟檢察監(jiān)督方式、案件受理、行政訴訟審判、行政訴訟執(zhí)行等方面存在一些問題，難以滿足新時代下行政檢察監(jiān)督的新要求。為此，我國要基于法治國家建設高度，積極推進行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，強化檢察機關法律監(jiān)督職能履行。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)實意義

（一）有利于完善行政檢察監(jiān)督體系

行政訴訟檢察監(jiān)督是我國檢察監(jiān)督機制中涉及群眾切身利益最廣泛的檢察監(jiān)督職能，是制約和監(jiān)督行政權力、形成完善監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。我國行政監(jiān)督體系分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，審計、檢查和復議屬于內(nèi)部監(jiān)督，檢察機關監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，與具有自我糾錯功能的內(nèi)部監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督更加重視保護社會公共利益，強化對行政機關行使職權合法性的約束。通過深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，能夠有效解決行政訴訟中的若干問題，進一步完善我國行政檢察監(jiān)督體系。

（二）有利于促進依法行政

行政權是我國權力配置中滲透于人民群眾社會生活各個方面的權力，權力越集中越容易滋生腐敗問題，對民眾權益造成損害。行政機關是執(zhí)行各項行政法規(guī)規(guī)章的主體，行政機關擁有龐大的工作人員隊伍，其中個別工作人員存在不作為、亂作為的現(xiàn)象，未能依法履行自身職權，阻礙著依法行政的實現(xiàn)。而通過深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，能夠發(fā)揮出檢察機關的監(jiān)督職能作用，約束行政機關人員的日常工作行為，倒逼行政機關人員依法開展行政工作，有效遏制違法亂紀現(xiàn)象，形成對行政執(zhí)法的外部監(jiān)督制約機制，促進行政機關依法行政。

（三）有利于維護司法公正

行政相對人的合法利益在受到侵害時，可通過行政訴訟途徑尋求救濟和保障，借助行政審判維護合法權益［1］。但是，在行政訴訟中存在著個別審判人員徇私枉法、執(zhí)法不嚴、裁判不公等問題，而僅依靠法院的內(nèi)部監(jiān)督約束機制也不足以保證審判權的公平行使。同時，從行政機關與行政相對人的地位上來看，行政機關享有國家法律賦予的行政權力，行政相對人處于被管理地位、服從地位，兩者在地位上存在較大差距。一旦法院審判權依附于行政權，則導致行政相對人的合法權益無法受到保護。為此，深化行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革，讓檢察機關為處于弱勢的行政相對人提供救濟，并對行政訴訟進行全面監(jiān)督凸顯其必要性，有利于約束審判權的依法行使，維護司法公正。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督制度存在的問題

（一）檢察監(jiān)督方式問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》對檢察機關監(jiān)督行政訴訟案件的方式作出了具體規(guī)定，即行政抗訴與檢察建議書兩種方式，但是在檢察監(jiān)督工作實踐中，這兩種監(jiān)督方式卻存在一定的執(zhí)行短板。在抗訴監(jiān)督方面，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對檢察機關的抗訴職能作出原則性規(guī)定，缺少操作細則，使得抗訴職能履行缺乏明確依據(jù)。同時，檢察機關只有在法院判決生效后經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)情形時才能履行抗訴職能，且抗訴職能只能由上級檢察院履行，不僅增加了上級檢察院的工作量，而且還可能無法得到期待的抗訴結果。在檢察建議書方面，這種監(jiān)督方式相對柔和，常作為協(xié)同監(jiān)督手段，行政機關或法院在收到檢察建議書后常常拖延時間，或在限期內(nèi)不作出正面答復，影響檢察機關在行政訴訟中的監(jiān)督權威性［2］。

（二）行政訴訟案件受理監(jiān)督問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》采用列舉法明確界定法院受理與不予受理行政訴訟案件的類型，可讓法院受理人員直接引用法條決定是否受理行政訴訟案件，避免因主觀判斷影響受理結果。但是，在行政訴訟案件的受理中，列舉法的適用范圍較窄，使得部分行政訴訟案件無法進入到訴訟程序。如，行政機關常用行政裁決手段進行執(zhí)法，產(chǎn)生了大量的行政裁決類案件，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政裁決類案件不能進入行政訴訟程序。如果行政相對人在行政裁決中受到權益損害，是無法通過行政訴訟法律途徑得到權益保護的。在行政訴訟案例受理范圍的影響下，使案件受理程序缺乏檢察機關的參與，無法履行檢察監(jiān)督職權。

（三）行政訴訟審判監(jiān)督問題

行政訴訟審判監(jiān)督是行政訴訟檢察監(jiān)督制度的核心，鑒于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，檢察機關須遵循謙抑原則，由行政相對人提起申訴后才能參與審判監(jiān)督，且在作出審判結果后啟動再審程序，使得行政訴訟審判監(jiān)督具有鮮明的事后性特征。受監(jiān)督事后性的影響，占用了行政訴訟雙方過多的時間，造成司法效率偏低。同時，如果經(jīng)過再審程序后改變原判決，則會削弱法院終審裁決的司法權威，動搖人民群眾對法律權威性的信仰。

（四）行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督問題

行政訴訟檢察監(jiān)督的目的是實現(xiàn)權力制衡和約束，保障行政相對人在法院裁判中的合法訴求得到滿足。但是，從我國行政訴訟執(zhí)行層面來看，存在著生效判決執(zhí)行難、亂執(zhí)行的情況，影響訴訟當事人訴求的最終實現(xiàn)。如果行政機關在法院判決后未能有效執(zhí)行或拒絕執(zhí)行生效判決，則會降低政府在人民群眾心中的公信力，以及動搖法律在人民群眾心中的權威性，迫使行政相對人失去對法律的信心，尋求法律之外的解決途徑。

三、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革建議

（一）拓展檢察監(jiān)督方式適用范圍

在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要進一步完善行政抗訴、檢察建議書的監(jiān)督內(nèi)涵，拓展監(jiān)督方式的適用范圍，以維護檢察機關在行政訴訟監(jiān)督中的權威性［3］。具體完善建議如下：一是拓展行政抗訴適用范圍。建議在法律層面明確檢察機關既有權對行政訴訟一審程序提起抗訴，也有權對二審程序以及行政訴訟再審程序提起抗訴，擴大檢察監(jiān)督范圍。同時，在行政抗訴中執(zhí)行平級抗訴，允許基層檢察院承擔一部分抗訴職責，提高行政訴訟案件的檢察監(jiān)督效率，實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置；二是拓展檢察建議書適用范圍。建議在法律層面明確規(guī)定檢察建議書適用于行政訴訟受理程序、審判程序、裁判結果、審判人員違法行為等多種情形，增強檢察建議書的監(jiān)督效力；三是明確檢察監(jiān)督的法律后果。國家應將檢察建議、檢察意見以及糾正通知書的法律后果司法解釋，納入到行政訴訟檢察監(jiān)督制度內(nèi)容中，為檢察機關開展行政訴訟監(jiān)督工作提供制度依據(jù)。

（二）完善行政訴訟受理程序監(jiān)督

行政訴訟案件受理是行政相對人通過法律程序維護自身利益的起點，也是依法處理行政爭議、行使法院自由裁量權的首要環(huán)節(jié)，必須引起檢察機關的高度重視。在行政訴訟檢察監(jiān)督制度中，應讓檢察機關參與到行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)中，促使案件依法進入行政訴訟程序與司法程序，確保在案件受理環(huán)節(jié)對處于弱勢地位的行政相對人進行救濟與支持［4］。具體建議如下：一是明確行政訴訟檢察監(jiān)督范圍涵蓋行政訴訟案件的受理與立案過程，檢察機關審查人民法院受理行政訴訟案件的情況，對人民法院應立而未立，且未作出不予受理裁定的行政訴訟案件發(fā)出檢察建議，督促人民法院受理案件；二是如果檢察機關在行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機關人員或人民法院審判人員存在阻撓案件依法受理的行為時，則向相關人員的所在單位發(fā)出檢察建議，要求所在單位針對檢察建議中所提出的內(nèi)容開展調查，并作出處理結果，將處理結果反饋給檢察機關。通過在行政訴訟案件受理環(huán)節(jié)依法執(zhí)行監(jiān)督程序，不僅能夠破解案件受理難題，強化外部檢察監(jiān)督職能，而且還能夠保障檢察機關與人民法院共同抵抗行政機關施加的壓力，維護司法公正。

（三）完善行政訴訟審判程序監(jiān)督

在行政訴訟審判監(jiān)督中，檢察機關要在不干擾法院審判獨立性的基礎上，全面檢察監(jiān)督審判程序［5］。雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》對行政訴訟審判案件有關事項的監(jiān)督作出了規(guī)定，但是在審判程序方面的監(jiān)督規(guī)定仍需完善。具體的完善建議如下：一是明確規(guī)定行政訴訟案件訴訟程序瑕疵和審判程序違法的監(jiān)督職權，對不影響案件定性的訴訟程序瑕疵情形，檢察機關向法院發(fā)出檢察建議。對不影響案件定性的審判程序違法情形，檢察機關向法院發(fā)出糾正違法通知書；二是明確規(guī)定法院對行政訴訟案件作出的裁定和決定納入到檢察監(jiān)督范圍內(nèi)，包括行政訴訟進程中有關財產(chǎn)保全、中止訴訟、先予執(zhí)行等事項，都置于檢察機關的全面監(jiān)督中，以保障行政行為相對人的合法權益；三是明確規(guī)定檢察機關對行政訴訟中行政機關的行政行為監(jiān)督內(nèi)容，保障行政相對人與行政機關在法律地位上趨于平等。當行政機關不履行、慢履行或消極履行應當履行的職權與義務時，如果此類行政行為對行政相對人權益造成損害，則由檢察機關采取監(jiān)督措施，督促行政機關履行職權與義務。如果行政機關在行政訴訟程序中存在違法行為，則檢察機關可以調查核實情況，向行政機關的上級主管部門發(fā)出糾正違法通知。檢察機關也可以就此情況向法院提出申請，由法院依法處理。

（四）完善行政訴訟執(zhí)行程序監(jiān)督

行政訴訟判決執(zhí)行是評價司法裁決成功與否的重要衡量依據(jù)，反映了行政機關與行政相對人對司法裁判的信服度。在行政訴訟執(zhí)行程序中，檢察機關要履行監(jiān)督職權，監(jiān)督行政訴訟判決的執(zhí)行過程，徹底解決執(zhí)行難、亂執(zhí)行的問題，保障行政相對人的權益不受侵害。具體的完善建議如下：一是明確檢察機關在行政訴訟執(zhí)行中的監(jiān)督職能定位。當行政機關不履行生效判決時，檢察機關向行政機關發(fā)出糾正通知書或檢察建議書，要求行政機關于規(guī)定期限內(nèi)向檢察機關作出答復。如果自糾正通知書或檢察建議書發(fā)出后，行政機關仍然不履行生效判決，且未向檢察機關作出答復，則檢察機關向該行政機關的上級主管部門通報此情況［6］。針對已經(jīng)造成嚴重社會影響的情況，檢察機關可采取強制措施處理相關負責人。針對情節(jié)惡劣且已經(jīng)觸及刑法的情況，檢察機關可依法追究相關負責人的刑事責任；二是明確非訴執(zhí)行監(jiān)督職能。在非訴執(zhí)行中，存在著法院辦理行政非訴案件效率低、執(zhí)行不到位等問題，影響立法目標的實現(xiàn)。為解決此類問題，需在行政訴訟檢察監(jiān)督制度中將非訴執(zhí)行程序納入監(jiān)督范圍內(nèi)，對法院執(zhí)行情況進行監(jiān)督，針對未執(zhí)行情況發(fā)出檢察建議。在監(jiān)督過程中，如果檢察機關發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，則要將線索證據(jù)及時移交到有關機關進行立案偵查；三是明確檢察機關在行政訴訟執(zhí)行程序中的暫緩執(zhí)行申請權。檢察機關要提高辦案水平，暢通案件信息收集渠道，做好與法院的協(xié)調工作，當發(fā)現(xiàn)行政訴訟案件的雙方當事人存在惡意串通、損害國家利益、損害社會公共利益的行為時，則可向法院提出暫緩執(zhí)行申請，提高法院對暫緩執(zhí)行申請的采納率。

（五）完善行政訴訟檢察監(jiān)督保障權

在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要賦予檢察機關保障性權力，以提高檢察監(jiān)督的工作效率。具體建議如下：一是賦予檢察機關在行政訴訟中的參與權，檢察機關在尊重法院獨立審判的基礎上參與行政訴訟全過程，提出檢察建議；二是賦予檢察機關在行政訴訟中的調卷權與閱卷權，便于檢察機關詳細了解行政訴訟案件，作出客觀、公正、合法的檢察結果；三是賦予檢察機關在行政訴訟中的取證權，使檢察機關可以依法調取被訴行政機關的多項證據(jù)材料，避免出現(xiàn)被訴行政機關偽造證據(jù)或銷毀證據(jù)的情況。

綜上所述，行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革有利于維護行政訴訟雙方當事人的合法權益，促使行政相對人與行政機關在行政訴訟中處于同等的法律地位，深入推進依法行政與司法公正建設。在行政訴訟檢察監(jiān)督制度改革中，要進一步拓展檢察監(jiān)督方式適用范圍，完善行政訴訟受理程序、審判程序以及執(zhí)行程序監(jiān)督職權，并且賦予檢察機關在行政訴訟中的監(jiān)督保障權，從而確保行政訴訟檢察監(jiān)督工作依法順利開展。