楊曉曼

(中國政法大學 刑事司法學院,北京 100088)

監(jiān)察官制度作為國家監(jiān)察體制的重要組成部分,對于能否構建集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系具有關鍵性作用,為此,《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)對監(jiān)察官選任標準作出了專門性的規(guī)定和要求。與之對應,監(jiān)察官的產(chǎn)生方式也發(fā)生了巨大變化,從原先多部門、各機關分別產(chǎn)生、各自授權,轉變?yōu)樵邳h的統(tǒng)一領導下由人民代表大會及其常務委員會授權、監(jiān)察委員會統(tǒng)籌的全新方式,實現(xiàn)了黨、國家權力機關和監(jiān)察機關在監(jiān)察官選任工作中的有效聯(lián)動。作為監(jiān)察官選任制度的核心部分,監(jiān)察官選任標準雖已在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》中得到相應規(guī)定,但標準的實施仍存在范圍不確定、內容不具體、程序不完善等問題,在規(guī)范上表現(xiàn)為選任范圍泛化、準入資格模糊、程序缺乏獨立性等缺陷,不利于建設專業(yè)化監(jiān)察官隊伍。本文擬在闡述我國監(jiān)察官選任標準的基礎上,進一步探析選任范圍、選任資格、選任程序等有關選任標準實施的核心問題,以期完善我國監(jiān)察官選任制度。

一、我國監(jiān)察官選任標準

為實現(xiàn)監(jiān)察體制改革目標,我國監(jiān)察官應具備相應素養(yǎng)?；诒O(jiān)察工作特性以及《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》的相關規(guī)定,從宏觀上看,監(jiān)察官選任應符合三個標準。

(一)政治素質是監(jiān)察官選任的首要標準

監(jiān)察委員會是黨和國家自我監(jiān)督的政治機關,政治屬性是第一屬性。同時,監(jiān)察機關的政治性還體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革后紀檢監(jiān)察合署辦公模式的工作方式上。(1)閆鳴:《監(jiān)察委員會是政治機關》,《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月8日,第3版。監(jiān)察機關的屬性以及黨政合署辦公模式?jīng)Q定了監(jiān)察官選任時的政治要求。此外,《監(jiān)察官法》第2條(總則章)和第10條(監(jiān)察官的義務)明確規(guī)定了監(jiān)察官的管理應當堅持黨的領導,堅持黨管干部原則。以上雙重角度都表明,監(jiān)察官的選任應當突出政治標準,《監(jiān)察官法》第14條規(guī)定也印證了這一要求。

政治標準把握著監(jiān)察工作的運行方向,因此良好的政治素質是選任監(jiān)察官的首要標準。由于監(jiān)察工作政治性極強,監(jiān)察官需要很高的政治覺悟并嚴守政治紀律,言行作為要和黨中央高度一致,真正做到堅決維護黨中央權威,在與各種腐敗行為斗爭的過程中不動搖、不動心。具體體現(xiàn)在兩個方面,一是,監(jiān)察官選任的政治標準應當具備新時代習近平總書記對領導干部選任的普遍性要求,即“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”(2)中共中央組織部干部一局主編:《黨政領導干部選拔任用工作條例(2019)問答》,黨建讀物出版社,2020,第97頁。。二是,需要兼顧《監(jiān)察官法》規(guī)定的針對監(jiān)察工作的特殊政治要求,即監(jiān)察官應當嚴格執(zhí)行黨和國家的路線方針政策、重大決策部署,維護國家和人民利益,秉公執(zhí)法,敢于監(jiān)督,做嚴格自律、作風優(yōu)良、拒腐防變的表率,堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭。

(二)專業(yè)能力是監(jiān)察官選任的核心標準

監(jiān)察工作涉及范圍較廣,具有高度的復合性,因此對監(jiān)察官的任職專業(yè)技能需求必然也是多元的。若要履行好本職工作,監(jiān)察官不僅要有較強的監(jiān)察業(yè)務能力,還需要相對完備的法律法規(guī)和政策運用能力。

《監(jiān)察法》和《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的監(jiān)察業(yè)務能力都有明確規(guī)定。《監(jiān)察法》第56條要求監(jiān)察官必須“熟悉監(jiān)察業(yè)務”“保守秘密”,具備“調查取證”等能力。《監(jiān)察官法》在第二章“監(jiān)察官的職責、義務和權利”中通過羅列廉政教育、監(jiān)督檢查、調查、處置、國際反腐敗合作等專業(yè)事項對監(jiān)察官職責范圍作出了規(guī)定,并在第12條中要求監(jiān)察官“具有履行監(jiān)督、調查、處置等職責的專業(yè)知識和能力”。這些法律條文均指向監(jiān)察官必須掌握監(jiān)察專業(yè)知識和相關業(yè)務技能。

《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》還要求監(jiān)察官具備運用法律、法規(guī)、政策的能力。在當前的監(jiān)察體制設計中,監(jiān)察機關的性質和定位為政治機關,學界對于監(jiān)察官是否屬于法律職業(yè)共同體存有爭議。有學者認為監(jiān)察官是具備法律知識且從事法律事務和研究的群體,應屬法律職業(yè)共同體范疇;(3)許身健:《規(guī)范倫理學視閾下監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系之建構》,《浙江工商大學學報》2022年第2期。也有學者認為監(jiān)察官應當根據(jù)職業(yè)特色構建獨立的職業(yè)體系。(4)蔣來用:《實現(xiàn)“高效”目標:打造國家監(jiān)察體制改革“升級版”》,《河南社會科學》2018年第7期。但在具體的監(jiān)察工作中,根據(jù)《監(jiān)察法》第5條和《監(jiān)察官法》第5條、第6條的規(guī)定,監(jiān)察官行使監(jiān)督權、調查權、處置權等權力都應嚴格依照黨和國家的各項監(jiān)察紀律法規(guī)規(guī)定。如果涉及職務犯罪案件,為保障司法銜接的流暢性,監(jiān)察官還應掌握《刑事訴訟法》中的證據(jù)相關規(guī)定。習近平總書記也指出,紀檢監(jiān)察機關要增強法治意識、程序意識、證據(jù)意識,不斷提高紀檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平。(5)習近平:《一刻不停推進全面從嚴治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實》,《人民日報》2023年1月10日。以上要求都表明,在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》以及與刑事訴訟的銜接程序中,監(jiān)察官的身份始終是法律適用主體,監(jiān)察官對國家法律和黨內法規(guī)的正確理解與運用直接關系到監(jiān)察工作開展的質量和效率。

此外,深化監(jiān)察體制改革的關鍵因素之一就在于專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍建設,而法律能力是推動監(jiān)察官專業(yè)化進程最為重要的專業(yè)能力要求。監(jiān)察官的職責是依據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》以及黨內法規(guī)對公職人員履職過程中的失當行為作出公平評判。(6)張書銘:《理性法律監(jiān)督論綱》,中國人民公安大學出版社,2014,第85頁。如果執(zhí)紀執(zhí)法的監(jiān)察官法律能力參差不齊,會導致監(jiān)察案件評判處置的結果產(chǎn)生差異化,無法有效打擊貪腐,最終將阻礙監(jiān)察體制改革的縱深發(fā)展。

(三)道德品行是監(jiān)察官選任的重要標準

《監(jiān)察官法》明確規(guī)定監(jiān)察官應當“德才兼?zhèn)?以德為先”,“具有良好的政治素質、道德品行和廉潔作風”,“忠于職守,勤勉盡責”,“恪守職業(yè)道德,模范遵守社會公德、家庭美德”?？梢?除政治素質和專業(yè)能力外,道德品行也是監(jiān)察官選任的重要考察內容,政治素質標準、專業(yè)能力標準和道德品行標準共同構成了監(jiān)察官的選任標準。

監(jiān)察官選任的道德品行標準本質上是由監(jiān)察權性質決定的。雖然當前學界對監(jiān)察權性質尚未形成定論,但普遍承認的是監(jiān)察權是帶有監(jiān)督性質的權力,對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督,加之這種監(jiān)督方式具有較強的主動性和單向性,因而要求作為權力主體的監(jiān)察官應當具備更高的道德品行和行為操守?！氨O(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己,執(zhí)紀者要做遵守紀律的標桿。各級紀委要以更高的標準、更嚴的紀律要求紀檢干部保持隊伍純潔”(7)習近平:《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》,《人民日報》2016年5月3日。,良好的道德品行是監(jiān)察官選任標準的重要內容。此外,監(jiān)察權通過對監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察權、腐敗預防權、職務犯罪查處與預防權的整合實現(xiàn)對既有政治資源的再整合、再分配,(8)徐漢明:《國家監(jiān)察權的屬性探究》,《法學評論》2018年第1期。具有復合性,這就要求監(jiān)察官在當前復雜的反腐形勢下更要廉潔奉公、鐵面無私,杜絕貪贓枉法、以權謀私。

我國現(xiàn)行《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任條件的規(guī)定總體體現(xiàn)了上述標準要求,但監(jiān)察官制度作為監(jiān)察體制改革的衍生制度,仍處于初始階段,能否契合監(jiān)察體制改革目標與《監(jiān)察官法》立法目的得到貫徹實施,還有待實踐進一步檢驗。下文主要從標準實施范圍、標準具體化和標準實施程序層面,就監(jiān)察官的選任范圍、選任資格、選任程序等進行現(xiàn)狀分析,并結合問題提出完善思路。

二、標準實施范圍:監(jiān)察官選任范圍的檢視與問題應對

監(jiān)察體制改革后,我國已經(jīng)建立起了對應的新型監(jiān)察官選任標準。但由于該選任標準是復合型標準,并非單一的專業(yè)化標準,因而標準的實施范圍并不明確。對于監(jiān)察官的范圍是原有紀檢監(jiān)察人員的全員轉隸,還是優(yōu)選入額,學界一直存有爭議。目前《監(jiān)察官法》未采取監(jiān)察官員額制,而是通過列明人員的方式規(guī)定監(jiān)察官范圍,然而由于法條中“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權”“監(jiān)察機構”等名詞的內涵和外延缺乏明確的解釋,導致實踐中對于監(jiān)察官選任范圍仍存在盲區(qū)和誤解。為此,有必要從法教義學的角度對監(jiān)察官選任范圍規(guī)定進行檢視,并給出適合當下監(jiān)察實踐的解釋方案。

(一)監(jiān)察官選任范圍的制度分析

《監(jiān)察官法》出臺前,有學者認為監(jiān)察官實行員額制可以滿足監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化需求。(9)薛彤彤:《法官員額制改革及其對國家監(jiān)察官制度的啟示》,《河南社會科學》2021年第1期。也有學者認為,為了適應我國當前復雜的反腐形勢需要,對監(jiān)察官的選任范圍不應進行過度限縮。(10)周磊:《中國監(jiān)察官制度的構建及路徑研究》,《國家行政學院學報》2018年第4期。對此,《監(jiān)察官法》采取將監(jiān)察人員統(tǒng)一納入監(jiān)察官范圍的立法模式,不僅包括監(jiān)察機關內部的全部監(jiān)察人員,也包括派駐或派出機構以及其他依法行使監(jiān)察權的監(jiān)察機構中的監(jiān)察人員。(11)參見《監(jiān)察官法》第3條。采取此種監(jiān)察人員“全員納入”模式主要是為了緩解實踐中監(jiān)察人員數(shù)量緊缺的情況。

從我國政治理論和邏輯上看,《監(jiān)察官法》將監(jiān)察人員“全員納入”監(jiān)察官范圍的立法規(guī)定,在制度設計上與我國政黨模式相契合。我國不存在黨派利益斗爭,國家各級領導干部與普通公務員無論職位高低,在思想和觀念上都需要和黨保持一致,在身份上都是人民的公仆。(12)賀文華主編:《中外廉政制度比較研究》,中國政法大學出版社,2016,第51頁。監(jiān)察機關作為國家政治機關,內部職權劃分不影響其對外作為國家機關的有機統(tǒng)一體性質,所屬的全部監(jiān)察人員都是深化監(jiān)察體制改革進程中的主體,具有履責的義務。此外,鑒于監(jiān)察工作涉獵范圍的廣泛性,《監(jiān)察官法》需要考慮監(jiān)察隊伍的整體性,顧及所有執(zhí)紀執(zhí)法、辦案人員監(jiān)察主體,(13)陳偉:《監(jiān)察官法制訂的現(xiàn)實必要、原則構建及實踐問題》,《學術界》2020年第1期。需要充分保障一線監(jiān)察辦案人員行使監(jiān)察權的正當性,避免監(jiān)察權過度集中。因此,“全員納入”也是最快構建監(jiān)察體制改革配套制度的方式。

監(jiān)察官選任標準的實施范圍取決于監(jiān)察官的選任范圍,而監(jiān)察官選任范圍的規(guī)定雖然從總體上看有其合理性,但是在具體條文中還存在重要概念模糊之處,易造成實踐中理解與運用上的分歧。

(二)監(jiān)察官選任范圍的問題及原因

《監(jiān)察官法》第3條規(guī)定監(jiān)察官范圍時,主要使用“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權”“監(jiān)察機構”等名詞進行限定,但在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》中都缺少以上用詞的相關概念性規(guī)定或解釋,影響了監(jiān)察官選任范圍的邊界清晰程度。對于“監(jiān)察人員”的理解,有學者認為其是“監(jiān)察官”的第二種稱謂,都是指監(jiān)察機構中具體行使監(jiān)察權的人員;(14)賈金峰:《準確理解和把握監(jiān)察官的范圍》,《中國紀檢監(jiān)察》2021年第17期。也有學者認為,在目前“全員式”進入監(jiān)察官序列的立法模式下,“監(jiān)察官”作為《監(jiān)察官法》第3條中的主體,其范圍應該稍大于第3條所含項中的“監(jiān)察人員”范圍,如部分行政、后勤部門的同志也屬于“監(jiān)察官”范圍。(15)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學學報》2020年第4期。而對于“監(jiān)察權”與“監(jiān)察機構”概念的理解,關系著對監(jiān)察委員會之外的監(jiān)察機構中部分工作人員的身份判斷。

造成上述分歧的原因,除立法語義本身模糊外,更深層次的原因在于對將監(jiān)察人員全部納入監(jiān)察官范圍的立法理念的差異理解。“全員納入”模式的設計初衷是滿足實踐需要以及盡可能減少體制改革過程中產(chǎn)生的阻力,但忽略了“監(jiān)察官”與“監(jiān)察人員”在法理涵攝范圍上的差異,導致實踐中界定監(jiān)察官選任范圍的標準不統(tǒng)一。

因此,若想實現(xiàn)監(jiān)察官選任標準的統(tǒng)一實施,需要先厘清相關概念?！侗O(jiān)察官法》第3條對監(jiān)察官范圍的規(guī)定,在三個方面有待厘清。第一,“監(jiān)察人員”的內涵與外延以及其與“監(jiān)察官”的關系,即是否監(jiān)察機關內的所有工作人員都屬于“監(jiān)察人員”,通過限定解釋“監(jiān)察人員”是否可以實現(xiàn)合理限縮“監(jiān)察官”范圍。第二,“監(jiān)察權”的具體內容,即監(jiān)察人員的哪些行為屬于行使監(jiān)察權,明確“監(jiān)察權”內容是否可以間接限縮“監(jiān)察人員”“監(jiān)察官”范圍。第三,對“監(jiān)察機構”的界定。監(jiān)察機關一般指代的是各級監(jiān)察委員會,而“監(jiān)察機構”不能直接與之等同。對“監(jiān)察機構”的界定直接關系到《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項“其他依法行使監(jiān)察權的監(jiān)察機構中的監(jiān)察人員”的適用。

(三)監(jiān)察官選任范圍的概念重塑

目前,《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官范圍已作出較為系統(tǒng)的規(guī)定,從法教義學的角度梳理“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權”“監(jiān)察機構”等概念的內涵與外延,明晰監(jiān)察官的選任范圍,更有利于解決當下監(jiān)察實踐困惑,實現(xiàn)監(jiān)察官選任標準實施范圍的統(tǒng)一。

一方面,關于“監(jiān)察人員”概念的厘清?！侗O(jiān)察官法》第3條多次使用“監(jiān)察人員”作為監(jiān)察官范圍內的主體。通過對《監(jiān)察官法》與《監(jiān)察法》比較分析可以發(fā)現(xiàn),“監(jiān)察人員”具有一定的權責限定性要求。根據(jù)《監(jiān)察法》第55至59條針對“監(jiān)察人員”的規(guī)定以及《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項的規(guī)定,“監(jiān)察人員”應當是依法行使監(jiān)察權的工作人員,特指專責執(zhí)紀執(zhí)法人員。而監(jiān)察機關中的工作人員范圍應大于此,監(jiān)察機關中如行政、后勤等不行使監(jiān)察權的工作人員也囊括其中。因此,應當對“監(jiān)察人員”與監(jiān)察機關中的工作人員進行區(qū)分。

對于“監(jiān)察人員”與“監(jiān)察官”的關系,《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》雖均未作出明確回應,但通過具體分析相關條文可知,“監(jiān)察人員”應當基本等同于“監(jiān)察官”?！侗O(jiān)察官法》第3條第1款除了第1項,其他三項均使用了“監(jiān)察人員”一詞作為監(jiān)察主體,而第1項規(guī)定的“各級監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員”實則也屬于依法行使監(jiān)察權的“監(jiān)察人員”范疇。對比《監(jiān)察官法》第3條第2款的規(guī)定,對于參照執(zhí)行《監(jiān)察官法》的監(jiān)察機構中的工作人員,立法用詞不再使用“監(jiān)察人員”,而是僅稱為“監(jiān)察機構工作人員”“監(jiān)察專員”。因此,監(jiān)察官范圍上的“全員納入”,是指“監(jiān)察人員”的全員,而非監(jiān)察機關所有工作人員的全員。

鑒于此,前述監(jiān)察官范圍涵括了部分監(jiān)察機關工作人員的觀點實則不夠準確。監(jiān)察機關的行政、后勤等部門工作人員只有在《監(jiān)察官法》第3條第1款第1項規(guī)定的情形下,才屬于監(jiān)察官范圍。而此種情形下的監(jiān)察人員具有職責要求,屬于應當依法行使監(jiān)察權的監(jiān)察人員范疇。綜上,“監(jiān)察官”范圍應當只涵蓋依法行使監(jiān)察權的“監(jiān)察人員”,排除監(jiān)察機關中不行使監(jiān)察權的其他工作人員。但在實務中,由于基層監(jiān)察機關辦案人員緊缺,許多招錄時為非監(jiān)察崗位的工作人員也可能參與到具體案件辦理中,行使部分監(jiān)察權,導致監(jiān)察系統(tǒng)以外群體產(chǎn)生監(jiān)察機關全員納入監(jiān)察官范圍、具有監(jiān)察官身份、行使監(jiān)察權的錯誤認識。隨著監(jiān)察體制改革的不斷完善以及監(jiān)察機關內部工作崗位的擴充和監(jiān)察專業(yè)相關人才儲備的增加,應逐漸明確監(jiān)察機關工作人員的職責劃分,消除監(jiān)察官范圍的邊界模糊性。

另一方面,關于“監(jiān)察權”與“監(jiān)察機構”內涵與外延的厘清。學界對“監(jiān)察權”的屬性主要有監(jiān)督權說(16)秦前紅:《我國監(jiān)察機關的憲法定位》,《中外法學》2018年第3期。、監(jiān)察權說(17)張建偉:《監(jiān)察至上還是三察鼎立——新監(jiān)察權在國家權力體系中的配置分析》,《中國政法大學學報》2018年第1期。和二元屬性說(18)鄭曦:《監(jiān)察委員會的權力二元屬性及其協(xié)調》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2017年第11期。三種觀點。雖然對于“監(jiān)察權”的屬性尚未達成共識,但根據(jù)《監(jiān)察法》和《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)對“監(jiān)察權”職權內容的明確規(guī)定,監(jiān)察機構工作人員中依法應當承擔監(jiān)督、調查、處置三大職責,可以采取15項監(jiān)察措施的主體,(19)參見《監(jiān)察法實施條例》第14條至36條、第54條至58條。就可能是納入監(jiān)察官范圍的“監(jiān)察人員”。

之所以說能夠行使“監(jiān)察權”僅能作為納入監(jiān)察官范圍的一項必要不充分條件,主要原因在于當前對于“監(jiān)察機構”的外延范圍存在立法解釋爭議?！秾嵤l例》提及“監(jiān)察機構”時,多指的是監(jiān)察委員會的派出(駐)機構,但是《監(jiān)察官法》對于“監(jiān)察機構”的規(guī)定似乎給出了更為寬泛的范圍。

《監(jiān)察官法》第3條第2款將國有企業(yè)中的監(jiān)察組織也稱為“監(jiān)察機構”,但對于國有企業(yè)監(jiān)察機構中依法行使監(jiān)察權的工作人員在立法表述上并不稱為“監(jiān)察人員”,僅稱為“監(jiān)察機構工作人員”“監(jiān)察專員”,并且是參照《監(jiān)察官法》對其監(jiān)督管理,表明“監(jiān)察機構工作人員”“監(jiān)察專員”不直接具有“監(jiān)察官”身份。(20)賈金峰:《準確理解和把握監(jiān)察官的范圍》,《中國紀檢監(jiān)察》2021年第17期。此外,《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項的規(guī)定間接說明,“監(jiān)察機關的派出(駐)機構”這一表述可能無法涵蓋監(jiān)察實務工作中的所有監(jiān)察機構。當前實務中,許多法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位,通常指事業(yè)單位,仍存在單位自設的紀檢監(jiān)察部門,在單位內部行使一定范圍的監(jiān)察權。因此,有學者認為按照《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項的兜底條款,對于單位內部自設的監(jiān)察機構工作人員可以認定為“監(jiān)察官”,進而提出監(jiān)察官并不必然需要參加公務員考試。(21)周玉華:《監(jiān)察官法重點難點釋析》,《人民檢察》2021年第18期。也有學者雖然認可單位內部自設的紀檢監(jiān)察組織在性質上屬于“監(jiān)察機構”,但是認為其中的工作人員成為“監(jiān)察官”需要通過一定考試和考核程序。(22)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學學報》2020年第4期。

根據(jù)《監(jiān)察官法》現(xiàn)有立法精神,“監(jiān)察機構”的范圍應當既包括監(jiān)察機關的派出(駐)機構,也包括事業(yè)單位和國有企業(yè)中的紀檢監(jiān)察機構。但鑒于現(xiàn)有立法表述存在一定的模糊性,考慮到監(jiān)察辦案流程,在判斷監(jiān)察機構內的工作人員是否屬于“監(jiān)察官”時應當持謹慎態(tài)度。

三、標準具體化:監(jiān)察官選任資格的檢視與問題應對

在監(jiān)察官選任標準實施范圍統(tǒng)一之后,便需要關注選任標準在內容上的具體化問題,即如何確定監(jiān)察官的選任資格。監(jiān)察官選任資格是相關人員進入監(jiān)察官職業(yè)領域的必備前提條件。我國在推動法官、檢察官等職業(yè)專業(yè)化的進程中建立了嚴格的選任資格制度,監(jiān)察官是中國特色監(jiān)察體制改革中的重要一員,承擔著反腐倡廉的角色,選任資格作為監(jiān)察官專業(yè)化建設的重要客體之一,理應有明確、細致的規(guī)定。但當前對于監(jiān)察官選任資格的制度規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏細化的考量和執(zhí)行標準,也未形成其獨立的話語體系,導致監(jiān)察官選任標準難以貫徹執(zhí)行。

(一)監(jiān)察官選任資格的制度分析

《監(jiān)察官法》第12條、第13條以正反向列舉的方式規(guī)定了監(jiān)察官的任職條件,其中第12條羅列了監(jiān)察官應當具備的7項基本條件,第13條則規(guī)定了6種不得擔任監(jiān)察官的情形。相較于《監(jiān)察法》,《監(jiān)察官法》有關監(jiān)察官選任資格的規(guī)定已有較為明顯的細化,也回應了學界關于監(jiān)察官選任資格的部分爭議。

《監(jiān)察官法》未規(guī)定監(jiān)察官應具備黨員身份、具有法學教育背景、通過國家法律職業(yè)資格考試等條件,主要是出于監(jiān)察權屬性以及監(jiān)察工作的考量。監(jiān)察權作為具有監(jiān)督屬性的權力,是否具備黨員身份不影響監(jiān)察權實施的法律效果。雖然監(jiān)察官選任時應當達到政治素質標準,但黨員身份并非政治素質的唯一考量。同時,民主監(jiān)督作為我國的監(jiān)督方式之一,與監(jiān)察權在監(jiān)督目的上產(chǎn)生了交集,非黨員監(jiān)察官行使監(jiān)督權不僅具有正當性,而且豐富了民主監(jiān)督的方式。此外,黨的領導是全面的,(23)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗》,《人民日報》2022年10月26日。監(jiān)察工作以及監(jiān)察官的管理都應堅持黨的領導,保障監(jiān)察工作的政治方向,因而無須對監(jiān)察官進行身份限制。從實踐的角度來看,《監(jiān)察官法》未對監(jiān)察官選任資格作出過多條件限制,主要還是為了緩解監(jiān)察工作案多人少的現(xiàn)狀。

總體而言,當前《監(jiān)察官法》針對監(jiān)察官選任資格的規(guī)定符合我國的政治體制與實踐現(xiàn)狀,具有一定的合理性,但是在《監(jiān)察官法》建立了監(jiān)察官等級制度的情況下,對于初任監(jiān)察官的資格考察規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏一定的可操作性。

(二)監(jiān)察官選任資格的問題及成因

《監(jiān)察官法》規(guī)定的監(jiān)察官選任資格是對選任標準實施的具體化,涉及政治、思想、能力等多個方面,要求監(jiān)察官應當具備良好的政治素質、道德品行、履行職責的專業(yè)知識和能力等,但是具體考量和執(zhí)行標準的缺位弱化了監(jiān)察官選任資格的實際考察,監(jiān)察官選任標準難以得到充分實施。

監(jiān)察官選任資格現(xiàn)有規(guī)定主要是沿用以往制度,較為籠統(tǒng)。在政治素質、品行作風方面,在我國其他國家機關工作人員選任資格的制度設計中通常是作原則性規(guī)定,再以實際政審的方式進行考察,《監(jiān)察官法》也沿用了此種立法模式。但是監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察官成為承擔打擊貪污腐敗、對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督等專項任務的工作人員,再加上《監(jiān)察法》規(guī)定的懲戒與教育相結合、寬嚴相濟的工作模式,監(jiān)察官的監(jiān)督者和教育者角色對我國新時代監(jiān)察官的政治素質、品行作風提出更新、更高的要求。因此,《監(jiān)察官法》中關于監(jiān)察官政治素質和品行作風的資格條件應當進一步細化。

而在專業(yè)知識能力方面,我國目前對于法律職業(yè)工作人員法律、法規(guī)、政策運用能力的衡量方法是國家法律職業(yè)資格考試。但《監(jiān)察官法》未將其納入監(jiān)察官選任資格范圍,主要原因在于,在當前“全員納入”監(jiān)察官的立法模式下,要求監(jiān)察官獲得法律職業(yè)資格不具有現(xiàn)實可能性,法律職業(yè)資格要求勢必造成部分現(xiàn)有監(jiān)察人員無法轉入監(jiān)察官的情況,與“全員納入”模式的立法目的相沖突。有學者贊成此種規(guī)定,認為監(jiān)察權的本質是一種監(jiān)督權,而執(zhí)行監(jiān)督權不必具備專門技能,因此監(jiān)察官當然不需要某些特定資格要件。(24)劉練軍:《監(jiān)察官立法三問:資格要件、制度設計與實施空間》,《浙江社會科學》2019年第3期。但是,該觀點僅考慮到監(jiān)察權的權力性質,忽視了監(jiān)察權的具體內容。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,監(jiān)察人員擁有監(jiān)督、調查、處置職責,除監(jiān)督職權外,履行調查和處置職責都可能涉及對公民人身自由、財產(chǎn)等權利的限制或剝奪,具有較強的損益性。以偵查機關工作人員的選用無須獲得職業(yè)資格為由或許可以反駁監(jiān)察官行使調查權時法律職業(yè)資格的必要性,但對于處置職責,特別是針對職務違法案件的審查處置工作,涉及違法事實的認定和法律的適用,此時處置與法律裁判具有高度的同質性,二者都是依據(jù)法律規(guī)定對某一行為作出具有法律效果的處理決定。鑒于此種情況,為了保障監(jiān)察對象的合法權益與辦案質量,監(jiān)察人員應當具備一定的法律教育背景或法律職業(yè)資格。

監(jiān)察官選任資格的現(xiàn)有規(guī)定雖然可以較大程度地緩解監(jiān)察辦案的人員壓力,但是難以充分落實監(jiān)察官選任標準,不利于建設專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍。因此,需要在現(xiàn)有選任資格規(guī)定的基礎上,進一步細化標準,構建層次性的監(jiān)察官選任資格制度。

(三)監(jiān)察官選任資格的制度重塑

如前所述,在我國當前的監(jiān)察官選任實踐中,如何根據(jù)選任標準考察擬選任的監(jiān)察官是否具備良好的政治素質、品行作風,如何鑒定監(jiān)察官候選人是否具備專業(yè)知識和能力,都需要更為細致的規(guī)定。針對監(jiān)察官選任資格,可以從三個方面進行規(guī)定。

首先,堅持“黨的領導”,加強對監(jiān)察官人選的政治素質考察。《監(jiān)察官法》規(guī)定擔任監(jiān)察官的條件之一是“具有良好的政治素質”,只有在監(jiān)察官選任過程中全程堅持黨的領導,才能推動這一標準落到實處。黨的領導在人事干部制度中具體體現(xiàn)為黨管干部原則,(25)廖志豪、吳志華:《基于三大核心原則的干部選拔任用三原則探討》,《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期。是指黨直接負責各級各類領導干部的培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督以及考核測評等各項工作,既涵蓋黨政領導干部,也包括國家機關、司法機關、國有企業(yè)事業(yè)單位的黨員領導干部。(26)李景治:《堅持黨管干部原則與人大制度的改革創(chuàng)新》,《學習論壇》2016年第3期。為了保證監(jiān)察官具有良好的政治素質,根據(jù)黨管干部原則,在選任監(jiān)察官時應當依照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求,確保黨組織對監(jiān)察官的選任工作由“控制”轉變?yōu)椤鞍殃P”;同時,將黨對監(jiān)察官選任的政治考察要求、標準和程序以法規(guī)的形式加以制度化,保障監(jiān)察官的選任標準和方向不偏離黨的領導。

其次,推動監(jiān)察官職業(yè)倫理建設,構建量化的選任道德標準?！侗O(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任的品德要求概括地表述為“良好的道德品行”“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先?缺乏實踐的可操作性。雖然實務中可以參照《黨政領導干部選拔任用工作條例》關于領導干部的道德標準要求進行考察,但是與法官、檢察官相類似,監(jiān)察官有特殊的職業(yè)地位和要求。監(jiān)察機關作為監(jiān)督國家工作人員的機關,自身系統(tǒng)內的監(jiān)察人員相較于其他國家機關工作人員,應當有更為嚴格的職業(yè)道德要求。因此,應當結合監(jiān)察官職業(yè)特點建立獨立的監(jiān)察職業(yè)倫理體系,具體從兩個方面推進。

一方面,明確監(jiān)察官職業(yè)倫理的主要內容。一是品格要求。監(jiān)察官扮演的角色主要是“治官”,對公職人員進行監(jiān)督,調查、處置違紀、職務違法與職務犯罪行為,因此,監(jiān)察官需要具備公正不阿、直言不諱、潔身自好的品行特點。這也是監(jiān)察官候選人必備的前提條件。二是行為要求。監(jiān)察官工作中必須恪守遵紀守法、秉公執(zhí)法的職責要求,杜絕徇私舞弊、說情干預。三是形象要求。監(jiān)察官在監(jiān)督其他人員的同時,也應嚴于律己,重視自身道德建設,樹立良好的監(jiān)察官形象。(27)許身健:《規(guī)范倫理學視閾下監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系之建構》,《浙江工商大學學報》2022年第2期。目前,針對其他法律職業(yè)工作人員,我國已經(jīng)出臺《法官職業(yè)道德基本準則》《檢察官職業(yè)道德基本準則》《人民警察職業(yè)道德規(guī)范》等規(guī)定,而監(jiān)察官職業(yè)道德相關規(guī)定仍處于缺位狀態(tài)。未來應當出臺監(jiān)察官職業(yè)道德準則相關規(guī)定將上述要求固定于其中,并作為監(jiān)察官選任道德標準的判斷依據(jù)。另一方面,成立監(jiān)察官職業(yè)倫理委員會,結合監(jiān)察官職業(yè)倫理的具體內容,在監(jiān)察官選任過程中對候選人進行全面評估。監(jiān)察官職業(yè)倫理委員還可以通過階段性考核監(jiān)察官的方式監(jiān)督履責情況,以此倒逼監(jiān)察官深入學習并貫徹職業(yè)倫理內涵。

最后,根據(jù)監(jiān)察職責劃分,完善選任的專業(yè)資格標準。考慮到實踐需要,現(xiàn)階段不宜對監(jiān)察官統(tǒng)一設立過高標準。但是,可以通過構建層次性的監(jiān)察官專業(yè)資格標準,推動我國監(jiān)察官隊伍專業(yè)化,具體有兩種方式。

一種是以監(jiān)察官職責為基礎,根據(jù)職權特點,考量承擔不同職責的監(jiān)察人員的專業(yè)資格。對于行使監(jiān)督權的監(jiān)察人員,不再增設其他選任條件。對于行使調查權的監(jiān)察人員,鑒于行使該職權需要頻繁地開展詢問、訊問等談話記錄類工作,需要特殊的工作技能與較為強健的身體條件,可以參考我國香港、澳門地區(qū)以及韓國監(jiān)察院在招募監(jiān)察機構調查員時的考察內容,重點考核報考人員的文書記錄能力、談話技巧、心理素質和體能條件。(28)任建明:《廉政公署專業(yè)化建設經(jīng)驗與啟示》,《河南社會科學》2021年第8期。具體而言,在選任承擔調查職責的監(jiān)察官時,可以根據(jù)工作開展需要,要求報考者具備偵查學、監(jiān)察學、心理學、文學等專業(yè)教育背景,針對某些對身體素質要求較高的調查崗位,可以增設體能測試。對于行使處置權的監(jiān)察人員,因工作的特殊性,需增設具有法律教育背景和取得法律職業(yè)資格的專業(yè)要求,以應對職務違法處置工作與職務犯罪的認定和銜接工作。

另一種是以監(jiān)察官等級制度為基礎設置專業(yè)資格標準?；凇侗O(jiān)察官法》目前將監(jiān)察人員“全員納入”監(jiān)察官范圍的規(guī)定,無法要求監(jiān)察官全部具備法律職業(yè)資格。但可以根據(jù)《監(jiān)察官法》規(guī)定的監(jiān)察官等級制度,將法律職業(yè)資格或專門性任職考試設定為較高等級領導崗位監(jiān)察官的選任條件,而對于較低等級的監(jiān)察官則不要求法律職業(yè)資格。層次性選任標準可以在滿足一線監(jiān)察工作人員需求的同時,逐步強化監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化建設。

四、標準實施程序:監(jiān)察官選任程序的檢視與問題應對

在界定清楚監(jiān)察官選任標準實施范圍并將選任標準實施內容具體化之后,便面臨著選任標準實施程序的問題。除了確定基本的選任范圍和選任資格外,獨立的選任程序和有效的監(jiān)督機制也是保障監(jiān)察官選任標準順利實施的重要組成部分。在當前有關監(jiān)察官選任的原則性規(guī)定中,監(jiān)察官的選任主要有錄用和選用兩種方式,以內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的方式對選任程序進行監(jiān)督,初步形成了較為系統(tǒng)的監(jiān)察官選任程序。但在配套的程序性保障措施方面,還需進一步完善。

(一)監(jiān)察官選任程序的制度分析

根據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,我國監(jiān)察官選任方式主要為錄用和選用。錄用方式是指采用公開考試的方法從符合監(jiān)察官任職條件的候選人中擇優(yōu)錄取,選用方式是指通過考試、考核的方法在國家黨政機關、企事業(yè)單位和監(jiān)察相關職業(yè)、教研活動的人員中選用符合擔任監(jiān)察官條件的人員。(29)參見《監(jiān)察官法》第15至18條。這種選任方式契合了《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求的采用“公開競爭性選拔”與“從機關、企事業(yè)單位、高等學校、科研院所等單位以及社會組織中發(fā)現(xiàn)錄用人才”相結合的選任模式。在監(jiān)察官選任制度設計中,針對監(jiān)察官的選任方式初步設置了相應的選任程序。監(jiān)察官作為我國公職人員,初任監(jiān)察官主要是依照《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)規(guī)定的錄用程序進行選任,并在政審環(huán)節(jié)結合《監(jiān)察官法》的資格規(guī)定進行考察。以選用方式產(chǎn)生的監(jiān)察官,則按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的相關規(guī)定進行選任。

此外,《監(jiān)察官法》也為監(jiān)察官選任程序配套了相應的監(jiān)督機制,主要分為兩個方面。一是黨對監(jiān)察干部的監(jiān)督。黨中央于2014年提出“加強干部選拔任用工作全程監(jiān)督,嚴格執(zhí)行干部選拔任用全程紀實和任前事項報告、一報告兩評議、專項檢查、離任檢查、立項督查”(30)中共中央組織部干部一局主編:《黨政領導干部選拔任用工作條例學習輔導》,黨建讀物出版社,2015,第275頁。。此后黨中央又于2019年在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中增添新的規(guī)定和要求,進一步深化干部選任制度中的紀律監(jiān)督要求。新增規(guī)定有:(1)從嚴管控匹配干部工作中的審批權限;(2)嚴厲處理違規(guī)提高職級待遇的行為;(3)務必考慮提拔干部的退休年限和離職年限;(4)嚴懲篡改干部人事檔案的行為。經(jīng)過兩次對干部選任紀律機制的深化改革,新時代的監(jiān)察官選任制度程序更為嚴格。

二是根據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,人民代表大會及其常務委員會擁有監(jiān)察官選任的決定權,對監(jiān)察官選任進行監(jiān)督。但是,人大及其常委會決定的監(jiān)察官任免,僅針對《監(jiān)察法》第3條第1款第1項規(guī)定的情形,不能對所有監(jiān)察官的選任進行監(jiān)督。人大及其常委會的監(jiān)督作為外部監(jiān)督的主要方式,還需在制度建設上進一步完善。

(二)監(jiān)察官選任程序問題及成因

通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn),我國當前對監(jiān)察官選任的程序設置和監(jiān)督主要還是參考《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》等原有法律、黨內法規(guī)的要求,尚未形成自身獨立的選任程序體系。其主要原因在于我國監(jiān)察體制改革處于進一步深化階段,監(jiān)察官制度作為一項后生制度,缺乏足夠的發(fā)展時間。雖然當前針對監(jiān)察官選任工作出臺了一些程序性規(guī)范,但這些規(guī)范的法律位階相對較低,內容也較為粗糙,并未像員額法官、員額檢察官一樣,形成一套相對完善的選任程序體系。在《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任程序及監(jiān)督的規(guī)定有限的情況下,實踐中只能一般性地參照其他法律法規(guī)、黨內法規(guī)或政策性文件的相關規(guī)定。

例如,《監(jiān)察官法》規(guī)定了監(jiān)察官的兩種選任方式,但是這兩種方式對應的選任程序還不夠明確。一方面,錄用監(jiān)察官一般采用統(tǒng)一考試的方法,然而我國并未形成針對初任監(jiān)察官的考試范圍和大綱,僅是簡單參照一般公務員考試內容進行選拔。另一方面,按照《監(jiān)察官法》的規(guī)定,選用監(jiān)察官既可以采用入編的方式進行選拔,也可以采用聘用的方式,(31)《監(jiān)察官法》規(guī)定,聘用制僅適用于從從事與監(jiān)察機關職能職責相關的職業(yè)或者教學、研究的人員中選拔的監(jiān)察官。參見《監(jiān)察官法》第17、18條。但是否在程序上組織專業(yè)考試、是否需要具備其他特別條件,立法中沒有相應規(guī)定。特別是針對“在從事與監(jiān)察機關職能職責相關的職業(yè)或者教學、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔任監(jiān)察官”,僅有立法上的原則性規(guī)定,未制定專門性的選用辦法。這也導致當前實踐中監(jiān)察人員的選用仍停留于原先的紀檢監(jiān)察和反貪部門,無法真正做到《監(jiān)察官法》所要求的“五湖四海、任人唯賢”。

此外,對于監(jiān)察官選任程序的監(jiān)督,《監(jiān)察官法》僅規(guī)定“監(jiān)察機關應當規(guī)范工作流程,加強內部監(jiān)督制約機制建設,強化對監(jiān)察官執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督”,至于如何針對監(jiān)察官選任形成內部監(jiān)督制約機制,尚無具體辦法。在監(jiān)察官選任的外部監(jiān)督方面,對于非領導職務的監(jiān)察官選任,人大及其常委會如何強化監(jiān)督,也需進一步明確。

總之,目前我國監(jiān)察官選任程序已大體建立,但是相應的配套措施還處于待完善階段。若要保障監(jiān)察官選任標準得到貫徹實施,需要根據(jù)監(jiān)察工作特點與實踐需求,形成監(jiān)察體制自身相對完善的監(jiān)察官選任程序。

(三)監(jiān)察官選任程序的體系重塑

一方面,完善我國監(jiān)察官選任的程序性規(guī)定。在錄用監(jiān)察官程序的構造中,需要進一步完善初任監(jiān)察官的考試內容,側重對監(jiān)察能力的考核?，F(xiàn)階段,我國錄用初任監(jiān)察官基本采用的是公務員考試的方式,在考試內容上與其他公務員考試也并無區(qū)別,無法體現(xiàn)《監(jiān)察官法》對于監(jiān)察官任職條件的要求以及監(jiān)察工作的特殊性。當前世界范圍內采用考試的方式招錄監(jiān)察機構工作人員的國家和地區(qū),普遍根據(jù)具體工作內容來設置考試項目。例如,我國香港地區(qū)以考試的方式公開招聘廉政公署初級監(jiān)察工作人員時,通過增加撰寫供詞或審問報告的試題區(qū)別于一般公務員考試。(32)參見《投身廉署 招聘程序》,香港特別行政區(qū)廉政公署網(wǎng)站,https://www.icac.org.hk/sc/job/recruit-process/index.html#written,訪問日期:2023年4月15日。我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”在招錄財產(chǎn)申報處調查員時,也有特殊的筆試內容,如圍繞監(jiān)察法規(guī)、反腐敗法規(guī)和審計法規(guī)內容的條文考察及案例分析,并且占到總成績的70%。(33)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學學報》2020年第4期。我國在招錄法官助理、檢察官助理和人民警察時,除了公務員考試的一般內容外,也增加了“法律基礎知識”或“公安基礎知識”的內容測試。以此為參考,通過考試的方式錄用初任監(jiān)察官,可以增加“監(jiān)察基礎知識”的考試科目,根據(jù)《監(jiān)察官法》第12條第1款第4項的規(guī)定,具體的考試內容可以圍繞監(jiān)察法律知識來設置,以貫徹落實專業(yè)能力標準。

在監(jiān)察官選用程序中,除了按照黨政干部選任程序機制開展選拔外,還應當根據(jù)監(jiān)察官選任標準的復合型要求,明確選用的具體辦法。對于選用產(chǎn)生的監(jiān)察官是否需要考試,依據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,選用監(jiān)察官可以采用考試、考核兩種方式,但錄用監(jiān)察官必須采用公開考試的方式。(34)參見《監(jiān)察官法》第12條。因此,可以參考我國選用法官、檢察官等其他國家公職人員的考察方式。監(jiān)察機關在向體制內公務員遴選較低等級的監(jiān)察官時,可以按照慣例,采用考試的方式。在從黨政機關和國家企事業(yè)單位中選拔有豐富監(jiān)察工作經(jīng)驗或較高綜合能力的高級別監(jiān)察官時,可以采用考核政治素質與業(yè)務能力的方式。在從事與監(jiān)察機關職能職責相關的職業(yè)或者教學、研究的人員中選用監(jiān)察官時,資格條件和程序要求則可以參考《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》的規(guī)定,制定專門的“從從事與監(jiān)察機關職能職責相關的職業(yè)或者教學、研究的人員中公開選拔監(jiān)察官辦法”,采用明確條件、嚴格考核、競爭上崗的方式,選用社會優(yōu)秀人才充實監(jiān)察官隊伍。

另一方面,推動構建監(jiān)察官選任制度的常態(tài)化監(jiān)督機制,保障監(jiān)察官選任程序能夠公正地將監(jiān)察官選任標準貫徹實施。一項制度只有具備相應完善的監(jiān)督和制約機制,才可以稱為合理、完整的制度。在監(jiān)察官選任程序中,要將黨的監(jiān)督、監(jiān)察機關內部監(jiān)督、人大及其常委會的監(jiān)督、其他組織和群眾的監(jiān)督充分結合,把監(jiān)督落實到監(jiān)察官選任的各個環(huán)節(jié)。

首先,保證黨的監(jiān)督。堅持黨管干部原則,將《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》作為黨監(jiān)督監(jiān)察官選任工作的核心指導標準,將黨組織對監(jiān)察官選任工作的領導、管理和監(jiān)督放在首位。對于監(jiān)察官選任各環(huán)節(jié)工作中的重大事項,按照規(guī)定及時向黨組織請示報告,以保證選任工作的正確方向。同時,應當結合《監(jiān)察官法》中“按照管理權限”的規(guī)定,將黨內法規(guī)中的組織路線和干部選拔任用要求與監(jiān)察官法律制度相銜接、相融合。

其次,加強監(jiān)察機關的內部監(jiān)督。上級監(jiān)察機關可以依法依規(guī)對下級監(jiān)察機關的監(jiān)察官選任程序進行監(jiān)督,并將其作為一項常態(tài)化的監(jiān)督工作。但需要強調的是,僅可對監(jiān)察官選任中的程序性事項進行監(jiān)督,不得干涉下級監(jiān)察機關具體的選任工作。國家監(jiān)察機關可以按照《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》和前述黨內法規(guī)的要求,嚴格依照《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》的規(guī)定,構建針對監(jiān)察官選任工作的專項監(jiān)督體系,并明確各等級監(jiān)察官選拔任用的主體責任,劃分有關負責人所應承擔的權責范圍,從而建立起一張系統(tǒng)、全面的監(jiān)察官選任內部監(jiān)督網(wǎng)絡。

最后,充分發(fā)揮各級人民代表大會作為國家權力機關在監(jiān)察官選任工作中的監(jiān)督作用。各級人大及其常委會可以通過制定關于人大任免監(jiān)委主任、副主任和委員的內部細則,確保對監(jiān)察委員會的選舉權落到實處,保證選任的民意基礎和程序正當性。同時應當明確,各級人民代表大會對于監(jiān)察機關中的一般職務監(jiān)察官的選任也享有監(jiān)督權。雖然人民代表大會無法直接決定一般職務監(jiān)察官的選任,但可以通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的方式監(jiān)督監(jiān)察委員會的各項工作。(35)周佑勇:《對監(jiān)督的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會的法治路徑》,《中外法學》2020年第2期。法律監(jiān)督主要是指全國人大常委會可以授權國家監(jiān)察委員會制定相關監(jiān)察法規(guī),但法規(guī)需要向全國人大常委會備案審查,全國人大常委會有權撤銷、糾正與憲法或上位法相違背的監(jiān)察法規(guī)。因此,全國人大常委會可以通過審查備案的監(jiān)察官選任法規(guī),監(jiān)督選任制度立法內容上的合法性與合理性。工作監(jiān)督則主要是指人大常委會有權聽取和審議監(jiān)察委員會的專項工作報告,組織針對監(jiān)察機關工作的專門性檢查,并有質詢、罷免等權力。因此,各級人大常委會可以通過工作監(jiān)督的方式,加強對監(jiān)察機關選任監(jiān)察官工作方面的監(jiān)督,對于違規(guī)選任的行為,應當積極提出工作建議或行使質詢等權力。