焦俊成

派駐監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。黨的十九大以來(lái)，黨中央在深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，通過(guò)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和派駐機(jī)構(gòu)改革，使派駐監(jiān)督模式發(fā)生了許多新的、重大變化。總結(jié)提煉這些發(fā)展變化，對(duì)于科學(xué)把握派駐監(jiān)督模式未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，具有非常重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

重新思考和審視派駐監(jiān)督模式的科學(xué)內(nèi)涵

綜合派駐監(jiān)督模式實(shí)施十年來(lái)，取得的成效非常顯著，全國(guó)各地涌現(xiàn)出大量實(shí)踐創(chuàng)新。在具體工作實(shí)踐中，也遇到了一些亟待克服的困難和問(wèn)題。我們應(yīng)綜合分析研判這些問(wèn)題和不足，秉持科學(xué)開(kāi)放的思想和態(tài)度，重新思考和審視派駐監(jiān)督模式的科學(xué)內(nèi)涵。

派駐監(jiān)督與其它黨內(nèi)監(jiān)督的根本區(qū)別，就體現(xiàn)在“派駐”所蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯和基本特征?！芭伞钡谋举|(zhì)含義，主要體現(xiàn)在派駐機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)源、從哪兒產(chǎn)生、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題；“駐”的本質(zhì)含義，主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督的目的和方法?！榜v”更多體現(xiàn)的是監(jiān)督形式，而不是監(jiān)督結(jié)果。我們應(yīng)更多關(guān)注監(jiān)督結(jié)果而不僅僅是監(jiān)督形式，如果“駐”的形式達(dá)不到所期待監(jiān)督的效果，就要設(shè)法改進(jìn)這種形式和方式。

派駐監(jiān)督是否從有形全覆蓋做到了有效全覆蓋，是否體現(xiàn)了“派的權(quán)威和駐的優(yōu)勢(shì)”，主要指標(biāo)就是看監(jiān)督效果，而不能只看是否在綜合監(jiān)督單位辦公等“駐”的形式。對(duì)綜合派駐監(jiān)督模式，應(yīng)采取系統(tǒng)化思維，從監(jiān)督結(jié)果反推和論證派駐形式，看是否適合當(dāng)前各地實(shí)際工作需要，從而探索和創(chuàng)新出更多能夠適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨形勢(shì)發(fā)展變化和要求的派駐監(jiān)督模式。我們只有從大量基層實(shí)踐創(chuàng)新中，總結(jié)提煉出更能適合當(dāng)前派駐監(jiān)督實(shí)踐需要、更能體現(xiàn)派駐監(jiān)督工作特點(diǎn)的派駐監(jiān)督新模式，派駐監(jiān)督工作才會(huì)迎來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的新高潮。

科學(xué)把握派駐監(jiān)督模式的發(fā)展趨勢(shì)

一段時(shí)期以來(lái)，隨著派駐機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)深入推進(jìn)，派駐監(jiān)督模式也在不斷深化和拓展。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，采取因地制宜辦法，積極探索適合本地特點(diǎn)的派駐監(jiān)督模式，主動(dòng)把握派駐監(jiān)督模式的發(fā)展變化和趨勢(shì)。

由小組制派駐向大組制派駐轉(zhuǎn)變。按照一些先行先試地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)綜合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組人員規(guī)模，省級(jí)最好在20—30人左右，市級(jí)最好在20人左右，縣級(jí)應(yīng)以黨群、行政綜合、科教文衛(wèi)、工交財(cái)貿(mào)、農(nóng)林水牧和政法系統(tǒng)等分類(lèi)，每組大致也需20人左右。因?yàn)榕神v機(jī)構(gòu)只有具備一個(gè)單位最起碼的人員規(guī)模，才能有效開(kāi)展黨團(tuán)活動(dòng)，才能基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和審查的協(xié)作配合、審理與調(diào)查的有效分離，才能化解派駐人員獨(dú)立作戰(zhàn)、情感交流困難等工作和精神層面問(wèn)題，才能形成正常的機(jī)關(guān)辦公氛圍。探索實(shí)施大組制，開(kāi)展集團(tuán)化作戰(zhàn)，還有利于對(duì)每個(gè)派駐機(jī)構(gòu)都必須面對(duì)的事務(wù)性問(wèn)題實(shí)施集約化管理，節(jié)省下一些寶貴的人力物力，投身到一線監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中。而反觀當(dāng)前一些地方的省級(jí)派駐機(jī)構(gòu)，10人以下派駐組，甚至占3/4左右。派駐黨委辦公廳、政府辦公廳、人大、政協(xié)等部門(mén)的單派駐組，平均只有4—5人左右。這樣少的人數(shù)，除去必須做的日常事務(wù)，實(shí)際用于監(jiān)督和辦案力量又打折扣，對(duì)日常監(jiān)督只能是疲于應(yīng)付，又何談創(chuàng)新突破。因此各地應(yīng)按照機(jī)構(gòu)數(shù)量做“減法”，人員力量做“加法”原則，盡量減少派駐機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，提高單個(gè)派駐機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，由單獨(dú)派駐盡量向綜合派駐轉(zhuǎn)變，由小組制派駐向大組制派駐轉(zhuǎn)變。如新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將自治區(qū)本級(jí)派駐機(jī)構(gòu)由38家調(diào)整為27家，綜合派駐20家，單獨(dú)派駐7家，在機(jī)構(gòu)減少、編制不增情況下，各派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)處室普遍增加；西藏自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將原來(lái)32家派駐派出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)至20家，人員編制從平均7名增至10名。新組建的駐交通運(yùn)輸廳紀(jì)檢監(jiān)察組，人員編制增加了75%，下設(shè)綜合室、第一、第二、第三紀(jì)檢監(jiān)察室4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有效增強(qiáng)了監(jiān)督力量。

由注重制度規(guī)范向注重實(shí)踐探索轉(zhuǎn)變。一些地方黨委、紀(jì)委，在加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)制度完善和程序規(guī)范極其重視，下大力氣制定了各項(xiàng)成套的制度，卻對(duì)制度是否符合現(xiàn)實(shí)需要，以及制度的進(jìn)一步修改完善重視不夠，導(dǎo)致實(shí)踐反而被制度所束縛。應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，注重在實(shí)踐探索中調(diào)整和規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。在廣泛深入調(diào)研基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展小范圍工作試點(diǎn)，待確定了試點(diǎn)效果后，再大范圍推廣。

由注重“駐”的形式向注重監(jiān)督效果轉(zhuǎn)變。派駐機(jī)構(gòu)為了便于管理，便于開(kāi)展學(xué)習(xí)交流，離開(kāi)駐在部門(mén)，集中式“駐”在一起，是派駐機(jī)構(gòu)加強(qiáng)“機(jī)關(guān)式”辦公的必然選擇。因?yàn)榕神v機(jī)構(gòu)的綜合派駐特質(zhì)，相對(duì)于其中任何一個(gè)綜合監(jiān)督單位，也并不是天天和他們“駐”在一起，而是輪流進(jìn)駐、巡回監(jiān)督、監(jiān)而不駐等多種方式。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)辦公地點(diǎn)的要求，建議采取靈活方式，只要基本符合中央派駐改革要求，只要符合實(shí)際工作需要，只有能夠產(chǎn)生具體監(jiān)督效果，就應(yīng)支持鼓勵(lì)。派出紀(jì)委機(jī)關(guān)可以通過(guò)精準(zhǔn)考核監(jiān)督成效、規(guī)范管理約束監(jiān)督行為等方式，確保派駐機(jī)構(gòu)依紀(jì)依規(guī)依法履行監(jiān)督職責(zé)。這應(yīng)成為各地加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)所要秉持的指導(dǎo)思想。令人可喜的是，當(dāng)前一些縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)不再遵循原來(lái)相對(duì)固定的綜合派駐監(jiān)督模式，打破原有制度機(jī)制，立足有利于派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能發(fā)揮、有利于用好用活派駐機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資源、有利于調(diào)動(dòng)派駐干部工作積極性等原則，在綜合派駐模式上進(jìn)行了具有一定深度和廣度的實(shí)踐探索。如四川省甘孜藏族自治州在加強(qiáng)縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，在派駐體制機(jī)制不變情況下，采取“全集中”“半集中”“統(tǒng)分”三種派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，將派駐干部不同程度地集中辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌調(diào)度，使管理體制和工作統(tǒng)籌都更加順暢，處置問(wèn)題線索數(shù)、立案數(shù)、給予黨紀(jì)政務(wù)處分人數(shù)，都較上年同期大幅增長(zhǎng)；新疆維吾爾自治區(qū)塔城市紀(jì)委監(jiān)委在實(shí)施片區(qū)協(xié)作基礎(chǔ)上，以如何更好地體現(xiàn)監(jiān)督和辦案為目的，探索實(shí)施了更為靈活的“輪駐+協(xié)作”派駐模式。

由單打獨(dú)斗向協(xié)同聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。派駐機(jī)構(gòu)只有和紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室、巡視巡察機(jī)構(gòu)、下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委等重要監(jiān)督主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同作戰(zhàn)，才更利于發(fā)揮監(jiān)督效果，這個(gè)觀點(diǎn)已成為共識(shí)。但在管理體制上小打小鬧的調(diào)整，根本起不了預(yù)想的作用，只有對(duì)派駐管理體制進(jìn)行大調(diào)整，才能打破原來(lái)“各自為戰(zhàn)”壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息、資源、人員的優(yōu)化組合、共享共用，才能真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同、快捷高效的戰(zhàn)略目標(biāo)。如浙江省出臺(tái)《關(guān)于深化浙江省紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，明確派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室力量打通使用，由同一位副書(shū)記具體分管。不論是派駐機(jī)構(gòu)，還是監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室，只要工作需要，通過(guò)分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，能夠迅速整合力量，變“單兵作戰(zhàn)”為“集團(tuán)會(huì)戰(zhàn)”，合力推進(jìn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督或案件查辦工作。該省紀(jì)委監(jiān)委在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制情況下，撤并4個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，新增4個(gè)監(jiān)督檢查室，把力量向日常監(jiān)督傾斜。

由注重橫向監(jiān)督協(xié)作向縱向監(jiān)督協(xié)作轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐一些部委的紀(jì)檢監(jiān)察組，充分發(fā)揮自身組織優(yōu)勢(shì)，形成以長(zhǎng)江流域、黃河流域、住建、環(huán)保等按區(qū)域或行業(yè)劃分的，系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直協(xié)作監(jiān)督模式，對(duì)于整合條塊資源，聚合系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督力量，通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性重點(diǎn)問(wèn)題的快速解決，正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。一些派駐中直部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察組，在充分發(fā)揮好橫向監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)的同時(shí)，借助紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，整合下屬單位紀(jì)檢監(jiān)察力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)垂管部門(mén)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，把全面從嚴(yán)治黨責(zé)任監(jiān)督檢查向基層推進(jìn)，使縱向監(jiān)督檢查職責(zé)也在得到逐步落實(shí)。如中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐中國(guó)銀行紀(jì)檢監(jiān)察組，針對(duì)中行紀(jì)檢系統(tǒng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查不足等問(wèn)題，會(huì)同中行黨委通過(guò)對(duì)全行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)開(kāi)展綜合監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)政治監(jiān)督不及時(shí)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題“坐等靠”、線索處置不規(guī)范、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)寬松軟等問(wèn)題，通過(guò)集中反饋、點(diǎn)名通報(bào)等形式，督促整改，從而將監(jiān)督檢查力度貫穿到中行基層單位。通過(guò)這些縱橫交錯(cuò)的監(jiān)督體系，形成了立體交叉的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，成為充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義體制組織優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)以監(jiān)督促進(jìn)治理效能的一個(gè)集中體現(xiàn)。