陳寶東 潘巧

【摘要】防范化解地方債務(wù)風(fēng)險是防范化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在化解地方債務(wù)風(fēng)險取得成效的同時， 有的地方政府違法違規(guī)舉債以及化債不實等手段也層出不窮， 為化解地方債務(wù)風(fēng)險問題帶來了新的挑戰(zhàn)?；诖吮尘埃?本文首先運用CiteSpace軟件分析我國地方債務(wù)的研究熱點與趨勢， 并回顧地方債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)文獻(xiàn)。其次， 梳理我國地方債務(wù)的現(xiàn)有特征， 以及其可能引致的財政風(fēng)險、 金融風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。然后， 通過梳理各地的實踐做法， 總結(jié)和比較七種主要的化債模式， 重點分析各債務(wù)化解方式的作用途徑和實現(xiàn)機理， 綜合比較實踐運用中取得的成效以及存在的局限。最后， 提出進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險的可能路徑， 以期為政府制定地方債務(wù)管理政策提供有益的政策啟示。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)風(fēng)險；隱性債務(wù)；化債模式；CiteSpace

【中圖分類號】 F812.5? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）21-0146-8

一、 引言

地方債務(wù)是當(dāng)前我國財政、 金融、 宏觀經(jīng)濟(jì)管理等眾多領(lǐng)域的交匯點， 債務(wù)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中的重要性日益凸顯， 而財政、 貨幣政策的調(diào)控也越來越要考慮到債務(wù)因素。地方債務(wù)風(fēng)險問題受到了越來越多的關(guān)注， 在近幾年中央經(jīng)濟(jì)會議和各省兩會報告中， “隱性”“風(fēng)險”成為地方債務(wù)的關(guān)鍵詞①， “十四五”規(guī)劃也將“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”作為未來五年的重點工作目標(biāo)， 同時， 地方政府也在為化解債務(wù)做出諸多努力， 其中“茅臺化債”的做法便引起了市場熱議。而大家最關(guān)切的其實是隱性化、 巨量的地方債務(wù)是否具有可持續(xù)前景， 這亦是地方債務(wù)風(fēng)險的核心問題。

自2017年以來， 中央對地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的管控力度不斷加大， 采取了一系列嚴(yán)控嚴(yán)管、 責(zé)任追究等措施治理隱性債務(wù)， 積極開好“前門”、 嚴(yán)堵“后門”， 遏制增量、 化解存量， 多措并舉使得地方政府違法違規(guī)無序舉債的蔓延擴張態(tài)勢得到初步遏制， 地方風(fēng)險得到進(jìn)一步緩釋， 但與此同時， 地方債務(wù)違法違規(guī)舉債問題隨之而來， 新增隱性債務(wù)以及化債不實手段層出不窮， 隱性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹， 區(qū)域債務(wù)風(fēng)險分化加劇， 為化解地方債務(wù)風(fēng)險問題帶來了新的挑戰(zhàn)。因此， 本文將總結(jié)和分析當(dāng)前各地的典型債務(wù)化解模式， 辨析不同模式的影響機理， 總結(jié)在實踐運用中取得的成效以及存在的問題， 探討化債模式的推廣性， 進(jìn)而提出有效化解地方債務(wù)風(fēng)險的政策建議。

二、 文獻(xiàn)綜述

本文梳理了自2008年金融危機以來我國地方債務(wù)相關(guān)的研究文獻(xiàn)， 并運用CiteSpace軟件進(jìn)行了可視化分析， 用以識別研究熱點。具體地， 本文以“地方債務(wù)”為檢索主題對中國知網(wǎng)2008 ～ 2022年的文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索， 文獻(xiàn)來源定為CSSCI， 一共收集到1185篇文獻(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前對地方債務(wù)的文獻(xiàn)研究主要有以下三個特點： 第一， 地方債務(wù)的研究主要聚焦于債務(wù)本身以及風(fēng)險； 第二， 債務(wù)風(fēng)險問題頻繁成為不同研究階段的研究前沿， 是地方債務(wù)研究的重要內(nèi)容； 第三， 隱性債務(wù)是近四年研究前沿， 化解債務(wù)風(fēng)險的重中之重是化解隱性債務(wù)。具體地， 服務(wù)于本文的研究主題， 主要梳理了以下三個方面的文獻(xiàn)：

（一）地方債務(wù)的風(fēng)險特征

地方債務(wù)的風(fēng)險特征主要表現(xiàn)在五個方面： 第一， 債務(wù)規(guī)模大， 增長速度快， 還本付息壓力大， 2021 ～ 2025年會成為地方債務(wù)的清償高峰期， 滾動續(xù)貸需求強烈（許弟偉，2022）； 第二， 對土地財政依賴嚴(yán)重， 土地出讓收入是地方政府債務(wù)償還的重要來源（張莉等，2018）， 而土地財政的不可持續(xù)性導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險不斷累積（劉守英等，2022）； 第三， 專項債風(fēng)險隱患集聚， 隱性金融分權(quán)和隱性擔(dān)保在一定程度上松弛了專項債的市場配置和風(fēng)險識別機制（周世愚，2021）； 第四， 隱性債務(wù)種類繁多， 隱蔽性強， 風(fēng)險集中度高， 區(qū)域差異明顯（吉富星，2018； 鄭潔和昝志濤，2019）； 第五， 地方融資平臺的融資目的發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化， 由最初的“基礎(chǔ)設(shè)施投資”轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼摹敖栊聜?還舊債”， 債務(wù)風(fēng)險急劇上升（郁蕓君等，2022）。

（二）地方債務(wù)的形成

對我國地方債務(wù)風(fēng)險的探討離不開對地方債務(wù)形成機制的研究。大量文獻(xiàn)表明， 財政分權(quán)體制是重要的制度誘因。一方面， 財政分權(quán)使地方政府難以承擔(dān)各項支出， 進(jìn)而尋求預(yù)算外的資金來彌補財政缺口， 助推了債務(wù)規(guī)模迅速膨脹， 債務(wù)風(fēng)險加劇（余應(yīng)敏等，2018；李永友和張帆，2019；Chari等，2020）； 另一方面， 中央財政轉(zhuǎn)移支付帶來的公共池、 預(yù)算軟約束和中央救助問題， 也會加劇地方債務(wù)規(guī)模膨脹（龔強等，2011；郭玉清等，2016）。以GDP增長為核心的考核方式， 促使部分地方官員熱衷于通過過度舉債推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 對地方政府舉債規(guī)模存在擴張性影響（賈俊雪等，2017）。此外， 土地財政、 土地金融以及與地價密不可分的房價也加速了地方債務(wù)的擴張（田新民和夏詩園，2017）。同時， 金融制度的安排也推高了地方債務(wù)風(fēng)險， 在金融分權(quán)體制下， 財政分權(quán)和金融隱性分權(quán)共同促進(jìn)了地方債務(wù)的增長（陳寶東和鄧曉蘭，2017； 徐軍偉等，2020）， 在這種制度設(shè)計下， 中央對地方債務(wù)的監(jiān)管難度加大， 導(dǎo)致地方債務(wù)過度擴張， 債務(wù)風(fēng)險水平不可把控。因此， 化解地方債務(wù)風(fēng)險必須考慮到地方債務(wù)的形成機制。

（三）如何化解地方債務(wù)風(fēng)險

多數(shù)學(xué)者從財政制度安排的角度出發(fā)， 包括推進(jìn)現(xiàn)代財政體制改革（鄭潔和昝志濤， 2019）、 強化地方政府權(quán)責(zé)匹配的預(yù)算約束框架（呂煒等，2019）、 提升財政透明度（鄧淑蓮和劉瀲滟，2019）、 完善債務(wù)信息披露機制（肖鵬和樊蓉，2019）、 注重財政政策和金融政策的協(xié)調(diào)操作等（趙全厚和趙澤明，2021）、 建立風(fēng)險分擔(dān)與化解的制度體系（徐玉德和李化龍，2022）。郭敏等（2020）則是從國企政策功能的視角， 提出化解債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵在于處理好國企功能與隱性債務(wù)的矛盾關(guān)系， 大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和提高企業(yè)效率。周世愚（2021）指出， 化解債務(wù)風(fēng)險的核心在于深化債務(wù)風(fēng)險的評估預(yù)警， 并根據(jù)表內(nèi)和表外不同的債務(wù)風(fēng)險特征差異進(jìn)行政策安排。

綜上， 基于CiteSpace軟件分析得出， 當(dāng)前針對我國地方債務(wù)的研究主要聚焦于地方債務(wù)風(fēng)險， 且已有研究對地方債務(wù)風(fēng)險特征、 成因及如何化解地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了諸多探討。不難看出， 已有研究化解地方債務(wù)風(fēng)險多從制度建設(shè)、 風(fēng)險化解等方面提出建議， 但長期的制度完善并不能在短期內(nèi)迅速化解債務(wù)風(fēng)險， 正所謂“遠(yuǎn)水救不了近火”， 當(dāng)前地方政府面臨較大的債務(wù)風(fēng)險和壓力， 需要更貼合實際的短期化債政策進(jìn)行化解。因而， 本文對各地已有化解隱性債務(wù)的案例進(jìn)行深度剖析， 對化解債務(wù)風(fēng)險的路徑和實際效果進(jìn)行考察， 通過梳理和比較各地的化債實踐做法， 為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險提出更符合中國國情的參考建議。

三、 我國地方債務(wù)的現(xiàn)有特征及風(fēng)險分析

（一）地方債務(wù)的現(xiàn)有特征

1. 專項債： 規(guī)模攀升、 償還壓力大。自2015年起， 地方政府可以自主發(fā)債， 地方債務(wù)余額快速累積， 地方政府負(fù)債率不斷攀升。如圖1所示， 2015年底的債務(wù)余額為14.76萬億元， 這一數(shù)據(jù)到2022年底攀升至35.1萬億元， 增長了137.81%， 且地方專項債余額的增速更快， 2020年以后的專項債余額已經(jīng)超過一般債務(wù)余額， 成為地方債務(wù)的主要組成部分。同時， 作為專項債重要的償債來源， 地方政府性基金總收入的增速卻持續(xù)落后于地方專項債余額的增速， 甚至在2020年以后出現(xiàn)下滑現(xiàn)象， 導(dǎo)致專項債償債壓力加劇、 風(fēng)險隱患增加。

2. 隱性債務(wù)： 規(guī)模龐大、 隱蔽性強、 區(qū)域分布不均。近年來， 地方政府隱性債務(wù)成為債務(wù)增長的主要部分， 其存量規(guī)模十分龐大。如圖2所示， 根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）測算， 2016 ～ 2021年地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升， 且顯性債務(wù)規(guī)模均低于隱性債務(wù)， 截至2021年隱性債務(wù)的規(guī)模接近于顯性債務(wù)的兩倍（崔軍和顏夢潔，2023）， 可見隱性債務(wù)規(guī)模龐大。雖然《預(yù)算法》規(guī)定， 地方債務(wù)融資的唯一合法渠道就是在法定限額內(nèi)發(fā)行債券， 但因為財政收支的缺口和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求， 地方政府仍然通過融資平臺、 影子銀行、 PPP項目、 政府購買服務(wù)等多種形式進(jìn)行表外融資， 地方政府舉債形式的多樣化， 導(dǎo)致隱性債務(wù)隱蔽性更強， 也更加難以識別。此外， 地方隱性債務(wù)還呈現(xiàn)東中西部分布不均的特征， 中西部地區(qū)財政實力相對薄弱、 償還能力相對有限， 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求， 導(dǎo)致中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模普遍大于東部地區(qū)。

（二）地方債務(wù)的風(fēng)險分析

1. 財政風(fēng)險： 總體可控， 區(qū)域風(fēng)險突出。地方債務(wù)的償還需要有足夠的財政資金， 學(xué)界對其財政風(fēng)險多用債務(wù)的相對指標(biāo)如負(fù)債率、 債務(wù)率或者財政可持續(xù)性的判斷進(jìn)行衡量。截至2021年， 我國政府的負(fù)債率為46.16%， 低于國際通行的60%警戒線； 我國地方政府的債務(wù)率為99.66%， 國際上一般衡量的標(biāo)準(zhǔn)在100% ～ 120%之間， 整體風(fēng)險可控。但如若在此基礎(chǔ)上， 將隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)納入地方債務(wù)余額， 再加上突發(fā)事件的沖擊， 地方政府負(fù)債率不容小覷。從區(qū)域分布數(shù)據(jù)來看， 各省債務(wù)風(fēng)險在區(qū)域間呈現(xiàn)出分布不均的特征。具體地， 東部地區(qū)負(fù)債率較低， 廣東、 江蘇、 上海、 福建等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高， 償還能力強， 負(fù)債率均低于20%， 債務(wù)風(fēng)險低； 但西部地區(qū)負(fù)債率高， 貴州和青海的負(fù)債率已經(jīng)超過60%的警戒線， 債務(wù)償還壓力巨大， 西部地區(qū)理應(yīng)成為地方債務(wù)治理的重中之重。從動態(tài)的角度觀察， 當(dāng)前地方財政的風(fēng)險較高， 如果債務(wù)再持續(xù)過度擴張， 可能會出現(xiàn)“財政疲勞”現(xiàn)象（李丹等，2017；陳寶東和鄧曉蘭，2018）， 而且財政收入過度依賴房地產(chǎn)市場景氣度和土地出讓金的影響， 財政可持續(xù)性會面臨較大的問題， 再疊加突發(fā)事件的沖擊， 地方政府的可用財力（償債能力）更讓人擔(dān)憂。

2. 金融風(fēng)險： 降低貨幣政策有效性， 多部門風(fēng)險極易傳導(dǎo)。目前， 地方債務(wù)擴張、 房地產(chǎn)泡沫等多種因素會沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性， 進(jìn)而可能引致金融風(fēng)險。主要表現(xiàn)為： 第一， 地方債務(wù)擴張會降低貨幣政策有效性。2014 ～ 2021年的貨幣供應(yīng)量在8年的時間增長了94.37%， 地方債務(wù)余額增長了97.76%， 增速基本保持一致， 地方債務(wù)的擴張可能會迫使中央銀行選擇寬松的貨幣政策， 且過大的地方債務(wù)規(guī)模也會擠占實體企業(yè)需要的資金， 降低貨幣政策的有效性。第二， 地方債務(wù)的期限錯配會增加違約風(fēng)險。地方債務(wù)的主要形式是中短期銀行存款②， 而地方債務(wù)大多都投向中長期基礎(chǔ)設(shè)施， 投資周期長、 回報慢， 期限錯配導(dǎo)致地方政府短時間內(nèi)很難償還債務(wù)， 違約風(fēng)險上升， 加劇了銀行的流動性風(fēng)險和壞賬風(fēng)險， 沖擊了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。第三， 土地財政以及地方債務(wù)和房地產(chǎn)深度捆綁引發(fā)金融風(fēng)險。一方面， 地方政府過度依賴土地財政， 土地出讓收入以及相關(guān)的稅收是其主要償債來源， 這些收入與房地產(chǎn)的繁榮息息相關(guān)。近年來， 中央多次對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控③， 房價不再連續(xù)上漲， 作為重要償債來源的土地出讓收入下滑， 若地方政府發(fā)生違約， 會直接沖擊銀行部門的資產(chǎn)負(fù)債表， 增加金融部門的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患。另一方面， 地方政府傾向于把舉債資金投向工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化建設(shè)項目， 以刺激房地產(chǎn)市場繁榮， 地方債務(wù)與房地產(chǎn)捆綁并深度參與金融市場， 地方政府若發(fā)生違約風(fēng)險， 其流動性不足容易引起泡沫危機， 風(fēng)險通過在房地產(chǎn)行業(yè)累積間接傳導(dǎo)至金融領(lǐng)域， 會引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2020年， 這類風(fēng)險開始顯現(xiàn)， 房地產(chǎn)“爆雷”事件頻發(fā)， 如： 2021年恒大集團(tuán)發(fā)生債務(wù)違約， 負(fù)債規(guī)模約2萬億元； 華夏幸福發(fā)生債務(wù)逾期涉及的本息金額為52.55億元， 但可動用資金只有8億元， 流動性不足導(dǎo)致其發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險。

3. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險： 實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困， 債務(wù)投資回報有限。地方政府通過舉債融資來投資基礎(chǔ)建設(shè)， 在短時間內(nèi)可以推動經(jīng)濟(jì)的增長， 但可能會對長期經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利的影響， “大水漫灌”的投資模式將引致產(chǎn)能過剩、 資源浪費， 最終不利于經(jīng)濟(jì)增長， 影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（項后軍等，2017）。一方面， 債務(wù)的擴張會擠占信貸資源， 可能導(dǎo)致利率上升， 金融資源向民營企業(yè)的傳導(dǎo)渠道收縮， 引發(fā)對民間投資的“擠出效應(yīng)”， 導(dǎo)致民營企業(yè)出現(xiàn)融資難、 融資貴的現(xiàn)象， 影響實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（陳寶東和孔文平，2023）； 另一方面， 債務(wù)資金使用效率較低， “大水漫灌”的數(shù)量型投資模式， 會使得投資低效以及重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重， 資金的社會投資效率偏低， 且地方債務(wù)投向項目的論證性不充分， 未能有效服務(wù)于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級， 高負(fù)債、 中低增長的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后是地方債務(wù)資金的低效使用問題， 通過地方債務(wù)擴張修建了公路但使用率不高， 建造的新城或者工業(yè)園區(qū)還未形成配套的企業(yè)集群， 未形成“債務(wù)—經(jīng)濟(jì)”的良性循環(huán)。金融危機之后， 我國GDP的增速總體下降， 突發(fā)事件的沖擊更是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雪上加霜”， 經(jīng)濟(jì)下行壓力很大， 財政收入與經(jīng)濟(jì)增速之間存在密切的聯(lián)系， 經(jīng)濟(jì)增速放緩勢必會降低地方政府的財政收入， 進(jìn)而影響地方政府的償債能力。

四、 我國地方政府的化債實踐及作用機理

對于如何化解地方債務(wù)風(fēng)險， 財政部提到了六種化解隱性債務(wù)的方案， 地方政府也根據(jù)自身實際情況并結(jié)合這六種方案制定了具體措施， 部分地區(qū)成功完成年度的化債任務(wù)④。但在債務(wù)化解取得成效的同時， 也出現(xiàn)了違法違規(guī)新增隱性債務(wù)、 隱性債務(wù)化解不實等問題⑤。因此， 本文總結(jié)了各地的化債實踐， 著重分析七種主要化債模式的作用機理， 在實踐運用中取得的成效以及存在的局限， 以期為防范治理地方債務(wù)風(fēng)險提供有益的借鑒和啟示。

（一）籌措財政資金， 消化存量債務(wù)

1. 內(nèi)容概括。目前， 采用財政資金化解存量隱性債務(wù)是主流的化債方式之一， 具體包括開源節(jié)流、 壓縮財政支出、 盤活存量資金、 統(tǒng)籌專項資金等。如海南省針對償債資金來源提出“通過壓縮一般性行政開支、 調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方式多渠道籌措資金償還存量債務(wù)； 針對高風(fēng)險區(qū)域， 要求每年從土地出讓金、 結(jié)余資金等自有資金中拿出部分用于消化存量債務(wù)， 將盤活收回的存量資金至少拿出20%用于償還存量債務(wù)”。通過采取這些措施共同籌集財政資金110億元來償還債務(wù)， 降低債務(wù)風(fēng)險。還有上海、 湖南、 重慶、 貴州、 云南等省市也都采取了類似的做法。

2. 作用機理。這種化解債務(wù)方式實質(zhì)性地消除了隱性債務(wù)。其中， “開源”主要采取盤活存量資產(chǎn)和土地出讓收入等方式籌措資金， 用盤活存量資產(chǎn)的方式籌措資金可以集中化解債務(wù)償還壓力， 效率比較高， 國務(wù)院也提出了多種有效盤活存量資產(chǎn)的方式⑥。而在經(jīng)濟(jì)下行壓力尚存、 突發(fā)事件沖擊以及土地市場降溫等背景下， 土地出讓收入下降， 籌措的償還資金減少。“節(jié)流”主要通過壓縮各種財政收支， 一般籌措的資金較少， 而地方隱性債務(wù)規(guī)模龐大。因此， 還需要結(jié)合其他方案共同化解存量債務(wù)， 各地可根據(jù)自身實際情況制定統(tǒng)籌資金償還存量隱性債務(wù)的方式。

（二）進(jìn)行債務(wù)重組， 以時間換空間

1. 內(nèi)容概括。通過債務(wù)重組化解隱性債務(wù)包括債務(wù)置換、 展期等方式， 是一種短期的化債手段。本文主要介紹兩種債務(wù)重組模式， 一是與金融機構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換、 展期， 延長期限， 降低利息， 二是地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)， 使隱性債務(wù)顯性化。

（1）與金融機構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 以短期換長期。地方政府投融資平臺利用低成本、 長期限的資金與金融機構(gòu)置換當(dāng)前高成本、 短期限的債務(wù)， 可以有效緩解債務(wù)到期還本付息的壓力。如江蘇鎮(zhèn)江市主要通過與金融機構(gòu)合作， 采取債務(wù)置換的方式化解隱性債務(wù)。鎮(zhèn)江市五大平臺都參與了隱性債務(wù)置換， 通過銀行貸款置換存量貸款和非標(biāo)債務(wù)， 再加上江蘇省通過財政和政府債務(wù)額度傾斜、 協(xié)調(diào)省內(nèi)金融資源支持鎮(zhèn)江政府化債。該舉措實施后， 城投公司的融資環(huán)境得到顯著改善， 城投債務(wù)結(jié)構(gòu)中的非標(biāo)融資占比不斷壓降， 融資成本降低， 短期債務(wù)占比明顯下降。此外， 還有多地也采取了這種做法， 如： 天津市鼓勵融資平臺和金融機構(gòu)協(xié)商， 將到期債務(wù)延長到2023 ～ 2028年， 有效緩解了短期償債壓力和風(fēng)險； 黑龍江省也在預(yù)算報告中多次提到政府與金融機構(gòu)開展隱性債務(wù)展期重組來化解債務(wù)風(fēng)險。

（2）發(fā)行特殊再融資債券， 以隱性換顯性。地方政府發(fā)行特殊再融資債券， 將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)。這類債券分為兩類： 一類用于全域無隱性債務(wù)試點， 助力隱性債務(wù)“清零”。如2021年廣東省發(fā)行特殊再融資債券751.63億元， 用于償還隱性債務(wù)， 并進(jìn)行全流程跟蹤， 確保資金全部用于化解隱性債務(wù)， 實現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)， 成為國內(nèi)第一個隱性債務(wù)清零的省份。廣東省將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)， 其債務(wù)余額明顯增加。由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)， 財政實力雄厚， 實際債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較低， 而且債務(wù)管理制度較為完善， 債務(wù)風(fēng)險較低。此外， 浙江省、 北京市等經(jīng)濟(jì)實力強大的地區(qū)也采取了此類做法， 發(fā)行特殊再融資債券實現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。另一類用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點， 主要幫助經(jīng)濟(jì)實力孱弱、 隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重的高風(fēng)險地區(qū)化債， 防范化解尾部風(fēng)險。如寧夏永寧縣在2020年成功爭取到建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險化解全國試點， 發(fā)行了55億元的特殊再融資債券用于償還隱性債務(wù)， 全區(qū)隱性債務(wù)的規(guī)模相較于2018年下降了30%以上， 及時消除了重大債務(wù)風(fēng)險隱患， 全區(qū)債務(wù)風(fēng)險總體可控。陜西、 江西、 西藏等地區(qū)也采取了同樣的做法。

2. 作用機理。

（1）債務(wù)置換。債務(wù)置換主要通過降低融資成本的方式降低利息支出， 有效減輕到期債務(wù)償還的壓力， 緩釋宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。然而， 這種借新還舊、 以時間換空間、 以短期換長期、 以低利換高息的方式只是緩兵之計， 雖然在短時間內(nèi)緩解了還本付息的壓力， 但實質(zhì)上治標(biāo)不治本， 政府債務(wù)的規(guī)模并沒有降低， 只是把債務(wù)風(fēng)險騰挪到未來， 地方政府仍然面臨“債務(wù)雪球”累積的困境， 無法從根本上解決問題。從長期來看， 金融部門持有地方政府債券的期限越長， 地方債務(wù)違約風(fēng)險會通過更強的金融風(fēng)險渠道帶來更大程度的經(jīng)濟(jì)衰退效應(yīng)（熊琛和金昊，2018）。因而， 這種化債模式更適用債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的中西部地區(qū)， 面對大量到期無法償付的隱性債務(wù)可解燃眉之急， 防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

（2）發(fā)行特殊再融資債券。發(fā)行特殊再融資債券是近兩年來一種新的化債手段， 用于償還隱性債務(wù)， 本質(zhì)是將預(yù)算外的隱性債務(wù)通過發(fā)行債券置換到預(yù)算內(nèi)， 增加預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)余額， 通過降低化債籌資成本， 調(diào)整債務(wù)周期， 從而降低債務(wù)違約風(fēng)險。全域無隱性債務(wù)試點這一舉措加快了隱性債務(wù)清零的進(jìn)度， 用特殊再融資債券置換隱性債務(wù)， 需要地方債務(wù)限額大、 隱性債務(wù)規(guī)模較小等條件的約束， 不能被普遍推廣， 僅適用于經(jīng)濟(jì)實力雄厚、 財政實力強、 隱性債務(wù)率低的地區(qū)。建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點這一舉措可以加快將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)的速度， 幫助債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)， 化解尾部風(fēng)險， 適用于高債務(wù)風(fēng)險地區(qū)。地方隱性債務(wù)顯性化之后， 可以尋求金融機構(gòu)的幫助以合力化解債務(wù)風(fēng)險， 但也存在一定的風(fēng)險， 即將隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)將進(jìn)一步增加地方顯性債務(wù)的風(fēng)險， 還可能產(chǎn)生道德風(fēng)險， 地方政府會認(rèn)為存在中央和金融機構(gòu)為其“兜底”的幻覺。

（三）設(shè)立債務(wù)化解基金， 應(yīng)對短期償債壓力

1. 內(nèi)容概括。目前， 各地推出了很多類型的債務(wù)化解基金， 如平滑基金、 應(yīng)急資金池、 國企信用保障基金等。鹽城市國資委設(shè)立了規(guī)模為30億元的“易企銀”還貸過橋資金池和規(guī)模為20億元的債務(wù)風(fēng)險化解周轉(zhuǎn)金， 來延緩債務(wù)壓力、 避免違約風(fēng)險。也有多個省市采取了類似的做法， 如： 湖南省設(shè)立了100億元的債務(wù)風(fēng)險化解基金， 以解決流動性危機問題； 貴州省設(shè)立了化債應(yīng)急周轉(zhuǎn)金， 以化解融資平臺隱性債務(wù)風(fēng)險； 內(nèi)蒙古設(shè)立了20億元的債務(wù)平滑基金， 以平滑非標(biāo)債務(wù)風(fēng)險。

2. 作用機理。近兩年來， 地方隱性債務(wù)正處于償債高峰期， 部分融資平臺面臨的短期償債壓力較大， 債務(wù)化解基金應(yīng)運而生， 該基金主要由政府和當(dāng)?shù)貒蠊餐鲑Y， 通過市場化的手段運作， 規(guī)模較小， 專項用于解決短期流動性風(fēng)險。從各地披露的信息來看， 債務(wù)化解基金只是一種應(yīng)急措施， 主要是幫助市縣級融資平臺因無法展期但必須保持剛性兌付的隱性債務(wù)解決臨時性償債危機， 以保證暫時不發(fā)生違約事件， 維持信用不崩盤， 用小資金撬動更多的資金協(xié)同化解債務(wù)， 這一做法并不是要徹底消滅隱性債務(wù)， 而是類似于一筆過橋貸款。這種化債模式適用于發(fā)生流動性風(fēng)險和違約風(fēng)險的地區(qū)， 是一種急救措施， 無法從根本上解決債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問題。

（四）將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)， 用項目收益償還

1. 內(nèi)容概括。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合法合規(guī)地轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)， 以通過市場化化解債務(wù)風(fēng)險。如山西省整合高速資產(chǎn)成立山西交控集團(tuán)， 將債務(wù)主體由政府轉(zhuǎn)移至企業(yè)， 山西交控集團(tuán)與國開行牽頭， 工行、 農(nóng)行、 中行、 建行、 交行、 郵儲等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》， 對山西交控集團(tuán)的存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換， 規(guī)模約為2607億元， 每年可減少利息支出約30億元， 緩解了短期集中兌付的壓力， 消除了發(fā)生金融風(fēng)險的可能性。同時， 山西省財政廳還注入資金500億元， 用以解決資金的流動性問題。借鑒山西省化債思路， 青海省整合高速公路資產(chǎn)成立交通控股集團(tuán)有限公司， 以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營性收益為籌碼， 與金融機構(gòu)進(jìn)行債務(wù)置換， 化解高速公路債務(wù)。

2. 作用機理。將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)， 與政策性銀行協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 再加以財政的支持， 地方政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任， 而是用項目收益來化解隱性債務(wù)， 但化解能力有限且實際操作難度大。這種化債模式適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性項目或有穩(wěn)定經(jīng)營收入的地區(qū)。

（五）將優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)變現(xiàn)， 試水“股權(quán)財政”

1. 內(nèi)容概括。貴州省在“茅臺化債”模式中采取了將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變現(xiàn)的措施， 緩解了債臺高筑的壓力。“茅臺化債”主要從三個方面實施化債措施： 一是無償劃轉(zhuǎn)股權(quán)； 二是以低息發(fā)債籌措資金化解隱性債務(wù)； 三是利用茅臺財務(wù)公司消化債務(wù)。該舉措可以化解貴州省債臺高筑的壓力， 改善區(qū)域內(nèi)的融資環(huán)境， 同時也增強了投資人對貴州城投債的信任度。其他各地也在探索類似方式， 如亳州市國有資本運營有限公司將持有的古井集團(tuán)6%的國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給安徽省財政廳， 用以充實社?；?。

2. 作用機理?！懊┡_化債”本質(zhì)上是利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險， 通過對其擁有的茅臺這一優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)進(jìn)行資源整合和價值利用， 從資本市場上獲取低息融資來化解地方債務(wù)， 既消除了債務(wù)， 也改善了貴州省的融資環(huán)境， 成功的關(guān)鍵在于茅臺資金雄厚、 信用高， 由國資委實際控股， 具備較好的操作便利性。但劃轉(zhuǎn)股份比例小， 化解存量債務(wù)有限， 如果長期依賴茅臺來化解地方債務(wù)風(fēng)險， 可能會導(dǎo)致茅臺的信用資質(zhì)下沉， 影響投資者對于茅臺發(fā)展的信心， 資產(chǎn)質(zhì)量的降低會不利于茅臺的良性發(fā)展。而且， 這種化債模式難以復(fù)制全面推廣， 只適用于擁有優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的省市， 通過資本市場運作獲取資金， 達(dá)到化債的目的。

（六）推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型， 剝離政府融資職能

1. 內(nèi)容概括。地方政府主要通過融資平臺積累大量的隱性債務(wù)， 因此推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型是化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵。如甘肅省促進(jìn)平臺市場化轉(zhuǎn)型， 將融資平臺分為“空殼類”“復(fù)合類”“市場類”三類， 對不同類型的平臺實施不同的措施： 對“空殼類”平臺進(jìn)行全面清理撤銷； 對“復(fù)合類”平臺進(jìn)行兼并重組； 將“市場類”平臺著力打造轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國有企業(yè)， 并積極推行“以市帶縣”模式， 多渠道向縣級平臺增信， 通過市級統(tǒng)貸、 縣級用款模式擴大融資規(guī)模， 提升融資平臺自身的實力， 化解債務(wù)風(fēng)險。

2. 作用機理。推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型可以從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險， 轉(zhuǎn)型的核心是剝離與政府的邊界， 融資平臺不再承擔(dān)政府的職能， 進(jìn)行融資平臺的去政府信用化融資改革， 分類妥善化解存量債務(wù)。但轉(zhuǎn)型中存在兩個問題： 一是缺乏造血能力， 經(jīng)營效率普遍低下。融資平臺主要承擔(dān)著政府性公益項目融資、 建設(shè)、 管理和使用的職能， 自身缺乏造血能力， 其償債的主要來源靠地方政府支持， 如何以市場化方式籌集建設(shè)資金并獨立化運營至關(guān)重要。二是定位不準(zhǔn)確， 僅僅為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型。為增強融資造血能力， 融資平臺可以盤活存量資產(chǎn)， 拓寬融資渠道， 通過政策性銀行貸款、 企業(yè)債、 產(chǎn)業(yè)基金、 引進(jìn)社會資本參股等方式進(jìn)行市場化融資。對于融資平臺轉(zhuǎn)型， 應(yīng)該分類制定措施， 循序漸進(jìn)妥善推進(jìn)， 盲目的一刀切式轉(zhuǎn)型可能會產(chǎn)生更多的風(fēng)險而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。

（七）進(jìn)行破產(chǎn)重整， 打破政府兜底“幻覺”

1. 內(nèi)容概括。破產(chǎn)重整也是化解債務(wù)風(fēng)險的一種途徑， 對債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整， 并按照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行清算， 相應(yīng)地化解債務(wù)風(fēng)險。如重慶市能源投資集團(tuán)公司（簡稱“重慶能投”）為妥善化解債務(wù)風(fēng)險， 于2022年4月申請破產(chǎn)重整。重慶能投是重慶市最大的煤炭生產(chǎn)企業(yè)， 由城投平臺市場化轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類國企， 但是轉(zhuǎn)型后自身造血能力不足， 財務(wù)狀況持續(xù)惡化， 多年連續(xù)虧損， 債券融資能力也持續(xù)下降， 2021年3月， 重慶能投曝出9.15億元的債務(wù)違約， 面臨短期償債壓力， 此外， 重慶能投還涉及不少訴訟糾紛。面對這種情況， 重慶能投在2021年11月提前向境內(nèi)外的投資者兌付和回購了合計超過36億元人民幣的債券， 并在2022年4月申請破產(chǎn)重整， 最終退出債券市場。

2. 作用機理。目前， 多地強調(diào)對嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司依法實施破產(chǎn)重整， 防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。切割主體風(fēng)險與區(qū)域風(fēng)險， 提前兌付存量債券， 降低對區(qū)域信用的負(fù)面影響， 但城投公司的企業(yè)信用在一定程度上與地方政府的信用捆綁， 實施破產(chǎn)重整可能會對地方政府的信用造成沖擊， 進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境與秩序， 需慎重選擇。這種化債模式適用于只有少量主體債務(wù)壓力大、 當(dāng)?shù)卣凶銐蚰芰刭弬鶆?wù)、 債務(wù)化解能力較強的區(qū)域。

綜上， 在自有財政資金充足時， 可以優(yōu)先選擇用財政資金償還債務(wù)， 但目前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大， 財政收入下降， 政府支出能力有限， 財政資金并不充足。債務(wù)重組是目前較為主流的化債方式之一。一是通過與金融機構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換， 以時間換空間、 以低息換高息的方式緩解債務(wù)到期還本付息的壓力， 化解債務(wù)風(fēng)險， 短期內(nèi)有助于控制債務(wù)風(fēng)險， 但不是長久之計。二是發(fā)行特殊再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換， 使隱性債務(wù)顯性化。經(jīng)濟(jì)實力雄厚、 債務(wù)風(fēng)險低的東部地區(qū)可以開展全域無隱性債務(wù)試點， 實現(xiàn)債務(wù)清零； 經(jīng)濟(jì)實力薄弱、 債務(wù)風(fēng)險高的西部地區(qū)可以實施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點， 化解尾部風(fēng)險。債務(wù)化解基金可以提供短期流動性周轉(zhuǎn)， 緩釋流動性風(fēng)險， 是一種應(yīng)急措施。將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)， 增強自身的實力， 用經(jīng)營收益去償還債務(wù)， 值得借鑒?！懊┡_化債”模式實施起來雖然難以復(fù)制推廣， 但仍有可借鑒之處， 盤活、 用好優(yōu)質(zhì)省屬國有資產(chǎn)， 借助資本市場獲取資金化解債務(wù)風(fēng)險。促進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型可以從源頭上縮減隱性債務(wù)規(guī)模， 化解隱性債務(wù)風(fēng)險， 可能存在一定的困難， 卻是未來化解融資平臺隱性債務(wù)的方向。對于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司要依法實施破產(chǎn)重整， 穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險， 但要慎重選擇， 可能會對地方政府信用造成沖擊。各類化債模式的優(yōu)缺點和適用范圍總結(jié)如表1所示。

五、 化解我國地方債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇

本文根據(jù)對我國地方債務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)和各地化債實踐的分析， 對化解地方債務(wù)風(fēng)險提出以下建議：

（一）管控源頭， 遏制增量

控制新增隱性債務(wù)風(fēng)險， 對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行源頭管控， 加強對資金需求端和供給端的監(jiān)管。第一， 遏制新增地方政府隱性債務(wù)， 嚴(yán)禁地方政府以政府購買服務(wù)、 投融資平臺、 政府投資基金等違法違規(guī)方式變相舉債。第二， 健全地方政府違規(guī)舉債問責(zé)機制， 規(guī)范舉債行為， 加大對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度， 嚴(yán)格落實政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機制。第三， 從金融機構(gòu)的供給端， 加強對地方政府融資平臺和地方國有企業(yè)融資情況的監(jiān)測， 堅決遏制金融機構(gòu)違規(guī)提供資金的行為。

（二）因地施策， 化解存量

化解隱性債務(wù)風(fēng)險， 不能用“撒胡椒面”或一刀切的方式， 各省市應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦和債務(wù)負(fù)擔(dān)的輕重， 因地制宜， 更為精準(zhǔn)地制定化解隱性債務(wù)的措施。短期內(nèi)， 可以選擇安排財政資金償還隱性債務(wù)， 通過提升財政資金的使用效率化解存量債務(wù)。但財政資金償還能力相對有限， 還應(yīng)該選擇其他方案協(xié)同化解債務(wù)風(fēng)險。對于財政實力強大、 債務(wù)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)， 可以利用發(fā)行特殊再融資債券或超收收入化解隱性債務(wù)， 實現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)， 提高財政資金的運作效率； 對于財政實力相對薄弱、 債務(wù)風(fēng)險相對較高的地區(qū)， 應(yīng)該積極推進(jìn)債務(wù)置換、 債務(wù)展期、 債務(wù)重組等工作， 拉長債務(wù)期限， 優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)， 降低利息成本， 減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)， 緩釋債務(wù)風(fēng)險。此外， 還可以設(shè)立債務(wù)化解基金， 解決流動性風(fēng)險； 對于財政實力弱、 債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)， 可以實施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點， 化解尾部風(fēng)險； 也可以借助優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)， 利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險， 必要時對嚴(yán)重資不抵債的融資平臺可以進(jìn)行破產(chǎn)重整。

面對債務(wù)違約的風(fēng)險， 短期內(nèi)可以采取債務(wù)置換、 財政資金等措施化解風(fēng)險， 防止風(fēng)險傳導(dǎo)至金融部門， 引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。但債務(wù)置換只是暫時緩解債務(wù)違約風(fēng)險， 用財政資金償還也相對有限。從長期來看， 要想從根本上解決問題， 可考慮以下三點： 一是促進(jìn)地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。切實剝離地方融資平臺的融資職能， 厘清政府與市場的關(guān)系， 嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)， 促進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型， 增強自身造血能力， 實現(xiàn)自負(fù)盈虧。二是用好專項債。專項債要精準(zhǔn)聚焦投向重大領(lǐng)域和項目， 不搞“大水漫灌”， 擴大有效投資。此外， 專項債還要發(fā)揮其帶動作用， 引導(dǎo)更多的社會資本投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中， 達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。三是提高自身財政實力。弱化對土地財政和房地產(chǎn)投資的依賴， 拓寬償債資金的來源， 優(yōu)化地方政府投資方向， 調(diào)整以“鐵公基”投資為主的投資結(jié)構(gòu)， 側(cè)重投向新型基礎(chǔ)建設(shè)、 綠色產(chǎn)業(yè)、 科技產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)， 提高投資的有效性， 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展， 平衡好“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險”的關(guān)系。

（三）財政與金融協(xié)同化解， 探路“股權(quán)財政”

第一， 財政部門在履行其應(yīng)有職能的同時， 應(yīng)結(jié)合研判地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)風(fēng)險大小等情況， 準(zhǔn)確把握化債節(jié)奏， 豐富化債手段， 制定有效措施來統(tǒng)籌財政資源化解債務(wù)風(fēng)險。第二， 金融機構(gòu)應(yīng)積極配合到期債務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹脫Q、 展期， 降低債務(wù)利息成本， 平滑和舒緩債務(wù)風(fēng)險， 避免造成流動性風(fēng)險， 觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。同時， 建立中小微企業(yè)融資需求庫、 設(shè)立“專精特新”企業(yè)培育孵化平臺， 幫助企業(yè)拓寬融資渠道， 降低融資成本， 降低債務(wù)擴張帶來的信貸扭曲效應(yīng)。第三， 地方財政和金融部門要配合國家層面的注冊制改革， 推動符合條件的企業(yè)上市， 讓其通過直接融資市場融資， 將節(jié)省出的信貸資金和財政資金更多地用于地方經(jīng)濟(jì)的“補短板”和培育“獨角獸企業(yè)”， 做大、 做強本地上市企業(yè)， 形成優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)產(chǎn)值穩(wěn)定增長機制。

（四）加強債務(wù)信息披露和監(jiān)測， 實行穿透式監(jiān)管

一是加強債務(wù)信息披露的透明度。各地政府尤其是省以下地方政府應(yīng)積極推進(jìn)財政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化， 及時準(zhǔn)確地公開披露相關(guān)財政報表、 舉債規(guī)模和用途、 償債資金來源等內(nèi)容， 對債務(wù)實施全面透明化監(jiān)管。二是動態(tài)監(jiān)測隱性債務(wù)化解進(jìn)度。動態(tài)監(jiān)管隱性債務(wù)化解進(jìn)度， 特別是高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)化解工作的落實情況， 并適時調(diào)整化債方案， 同時注重化債行為的真實性和規(guī)范性， 對化債不實的嚴(yán)肅問責(zé)。三是對專項債發(fā)行和資金使用實行穿透式監(jiān)管。動態(tài)監(jiān)測地方財政、 相關(guān)主管部門以及項目單位等各類參與主體， 逐個環(huán)節(jié)跟蹤進(jìn)展， 實行縱向到底、 橫向到邊的全鏈條穿透式監(jiān)管， 提高專項債發(fā)行的信息透明度， 堅持“資金跟著項目走”的重要原則， 提高專項債的資金使用效率， 避免專項債投向領(lǐng)域不合規(guī)、 資金閑置和使用效率低等問題。

【 注 釋 】

① 習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，將防范化解重大風(fēng)險列為打好三大攻堅戰(zhàn)的首要任務(wù)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險是重中之重?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。2022年的《政府工作報告》亦在強調(diào)“有序推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險防范化解，穩(wěn)妥處置重大金融風(fēng)險事件”。

② 據(jù)審計署統(tǒng)計，截至2013年6月，地方政府債務(wù)中銀行貸款占比約為56.56%。類似地，根據(jù)熊琛和金昊（2018）的計算，2017年末地方政府86.53%的銀行貸款來自商業(yè)銀行。

③ 2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房住不炒”的定位，之后多次在兩會報告中強調(diào)“房住不炒”。

④ 如四川、新疆、廣西、河南和寧夏五個省份在預(yù)算報告中明確提到已經(jīng)完成2021年化債任務(wù)。

⑤ 2022年5月18日財政部發(fā)布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》。

⑥參見 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）。

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（責(zé)任編輯·校對： 羅萍? 劉鈺瑩）