徐海蓮

（南京城理人城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇 南京 210000）

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的開發(fā)控制是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要內(nèi)容。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。這些規(guī)劃的編制實(shí)施，促進(jìn)了城市建設(shè)健康有序發(fā)展，但也存在一些問題。比如，一方面城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃銜接存在問題，城市總體規(guī)劃沒有確定的建設(shè)指標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)和地塊控制要求，難以在詳細(xì)規(guī)劃中得到具體落實(shí)；另一方面，由于規(guī)劃編制主體和時(shí)間不同，相鄰地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃之間缺乏綜合考慮和平衡，導(dǎo)致相鄰規(guī)劃邊界不能吻合，有的地塊沒有被周邊任何規(guī)劃劃入而成了無規(guī)劃地塊，有的地塊則因?yàn)橐?guī)劃邊界的相互嵌入而成了規(guī)劃重疊地塊，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足或分布不平衡。各層規(guī)劃編制由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃編制管理體系，規(guī)劃名稱不一致、深度不統(tǒng)一、各層級規(guī)劃相互覆蓋，給規(guī)劃管理和建設(shè)帶來了諸多不便?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的核心層次，也是實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要依據(jù)，還是政府積極引導(dǎo)市場、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的直接手段。

1 規(guī)劃管理單元圖則編制產(chǎn)生的背景

法定圖則由“區(qū)劃法”發(fā)展來，此法是美國控制土地使用的地方法規(guī)和進(jìn)行規(guī)劃管理的技術(shù)手段。除區(qū)劃法外，國土規(guī)劃管理體制（日本）、法定分區(qū)規(guī)劃大綱（中國香港）、建造規(guī)劃（德國）和開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃（新加坡）等，都是類似“區(qū)劃”的做法。

在市場經(jīng)濟(jì)體制深化的情況下，我國借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索符合我國國情的規(guī)劃理論。20世紀(jì)80年代，深圳特區(qū)在對控規(guī)探索研究的基礎(chǔ)上提出法定圖則，其層次相當(dāng)于控規(guī)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要具有承上啟下、可操作實(shí)施性的規(guī)劃層次，要注重規(guī)劃體系的完善、實(shí)施性規(guī)劃與開發(fā)控制體系的銜接。規(guī)劃管理單元圖則提供了介于總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃與控規(guī)之間的具有規(guī)劃管理等作用的規(guī)劃，為下層次的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制提供了科學(xué)的依據(jù)。

2 規(guī)劃管理單元圖則的定義及劃分原則

2.1 規(guī)劃管理單元圖則的定義

控規(guī)中規(guī)劃管理單元圖則是規(guī)劃的核心圖件，主要通過圖、表、文三種形式表達(dá)對地塊的控制。是在已批復(fù)的城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，對規(guī)劃管理單元內(nèi)的用地性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、五線以及城市設(shè)計(jì)等方面做出規(guī)劃控制引導(dǎo)，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后具有法律效力的規(guī)劃文件。規(guī)劃管理單元“圖則”的基本含義是用圖文解釋、說明、規(guī)定。

規(guī)劃管理單元圖則的“圖”表示通過道路坐標(biāo)、標(biāo)高、紅線、藍(lán)線、綠線、建筑后退、地塊出入口方向、禁止機(jī)動車開口范圍、用地性質(zhì)、地塊編號等來表達(dá)地塊相關(guān)信息。

規(guī)劃管理單元圖則的“則”表示規(guī)范、規(guī)則、準(zhǔn)則，由準(zhǔn)則引申為規(guī)章條文。即通過表格和文字來表達(dá)地塊相關(guān)信息。比如地塊面積、容積率、綠地率、建筑限高、機(jī)動車位、建筑密度、人口等，以表格表示，無法用圖表準(zhǔn)確表達(dá)的內(nèi)容可以用文字說明。

普適圖則包含的內(nèi)容有控制性詳細(xì)規(guī)劃圖、區(qū)位圖、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表、規(guī)劃用地匯總表、地塊控制指標(biāo)一覽表、備注和圖例等信息。

2.2 規(guī)劃管理單元圖則的劃分原則

規(guī)劃管理單元圖則的劃分目的是建立控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理規(guī)范化、信息化和法制化的平臺，可方便規(guī)劃編制和管理，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的基本單位。在劃分體系中，規(guī)劃管理單元起到承上啟下的紐帶作用。主要是以規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，根據(jù)城市自然界線和城市道路，結(jié)合行政界線以及規(guī)劃管理需要而進(jìn)行劃分。

（1）老城改造項(xiàng)目。老城改造項(xiàng)目的地塊開發(fā)強(qiáng)度大、對交通的需求量大，路網(wǎng)密度比較大，城市支路路網(wǎng)間距適合在90～150 m；老城改造項(xiàng)目的地塊占地面積可適當(dāng)縮小，地塊占地面積適合在1～3 hm2。

（2）新城建設(shè)項(xiàng)目。新城建設(shè)項(xiàng)目一般受限條件較少，地塊比較完整。城市支路路網(wǎng)間距適合在150～300 m，新城建設(shè)項(xiàng)目的地塊占地面積適合在3～10 hm2。

（3）產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目與園區(qū)級別、產(chǎn)業(yè)門類有很大關(guān)系，比如國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)與地方級產(chǎn)業(yè)園區(qū)有很大區(qū)別，物流倉儲與工業(yè)加工又有很大區(qū)別，需具體問題具體分析，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行單元劃分。

3 規(guī)劃管理單元圖則的規(guī)劃內(nèi)容

規(guī)劃圖則內(nèi)容一方面要落實(shí)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃要求，另一方面要處理好規(guī)劃強(qiáng)制性和靈活性的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性內(nèi)容與指導(dǎo)性內(nèi)容的區(qū)分，明確管理的層次與強(qiáng)度關(guān)系。

強(qiáng)制性指標(biāo)包括用地性質(zhì)、建筑密度、容積率、建筑控制高度、綠地率、公共基礎(chǔ)配套設(shè)施等。

容積率是表示建筑用地使用強(qiáng)度的重要指標(biāo)，是規(guī)劃地塊內(nèi)各類建筑總面積之和與地塊占地面積之比；用地性質(zhì)是地塊的使用功能，通常分到小類，例如二類居住用地、商業(yè)用地、二類工業(yè)用地等；占地面積是規(guī)劃地塊的用地面積；建筑控制高度是地塊內(nèi)建筑物地面部分最大高度限制值；建筑密度反映用地經(jīng)濟(jì)性的主要指標(biāo)，是規(guī)劃地塊內(nèi)各類建筑基底面積之和與地塊占地面積之比；基礎(chǔ)公共配套設(shè)施包括基礎(chǔ)教育、托幼所等居住服務(wù)設(shè)施，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、公共廁所等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，變電站、電信局、燃?xì)庹镜仁姓A(chǔ)設(shè)施；綠地率是反映城市綠化水平的基本指標(biāo)，是規(guī)劃地塊內(nèi)各類綠地面積的之和與規(guī)劃地塊占地面積之比；停車位指地塊內(nèi)需配置的停車車位數(shù)。

指導(dǎo)性指標(biāo)一般包括交通出入口方位、人口容量、城市設(shè)計(jì)指引、其他環(huán)境要求等。

人口容量是規(guī)劃地塊內(nèi)每公頃用地的居住人口數(shù)；城市設(shè)計(jì)指引是針對重點(diǎn)地段提出公共空間的環(huán)境質(zhì)量要求，主要景觀界面的控制原則及建筑形式、體量、色彩、風(fēng)格要求等；交通出入口方位是建議設(shè)置機(jī)動車出入口的方向和位置。

3.1 主導(dǎo)屬性引導(dǎo)及總體建筑量控制

主導(dǎo)屬性是規(guī)劃管理單元的主要用地性質(zhì)，整體的主要用地性質(zhì)不能隨意改變，部分地塊可改用地性質(zhì)，主導(dǎo)屬性是綜合控制指標(biāo)。

總建筑量指標(biāo)表示規(guī)劃管理單元內(nèi)所有地塊的總建筑規(guī)模之和，如果規(guī)劃控制單元內(nèi)某些地塊需要提高容積率的話，其他地塊須相應(yīng)降低容積率，要保證最終總建筑面積不突破指標(biāo)，是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的過程。地塊控制指標(biāo)須包含用地性質(zhì)、用地編碼、占地面積、綠地率、容積率、配套設(shè)施及土地利用相容性規(guī)定。

3.2 公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施

基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施是為了滿足居民日常生活基本要求，包括中小學(xué)、幼兒園、基礎(chǔ)配套等居住配套設(shè)施，垃圾中轉(zhuǎn)站、公共廁所等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，變電站、電信局、煤氣站等市政基礎(chǔ)設(shè)施。

按照市級、區(qū)級、居住區(qū)級、居住小區(qū)級劃分，每級的控制力度是不同的，各類公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目、數(shù)量和配置規(guī)模應(yīng)得到保障，應(yīng)嚴(yán)格控制市級、區(qū)級公共設(shè)施的項(xiàng)目、配置數(shù)量、規(guī)模。

3.3 道路紅線

城市主次干路的線路走向、紅線寬度應(yīng)嚴(yán)格控制，其控制方式為實(shí)線控制。

城市主干路是連接城市其他地區(qū)以及規(guī)劃區(qū)內(nèi)各單元的道路，以承擔(dān)機(jī)動交通為主。城市主干路間距一般在1 000～1 500 m，紅線寬度40～60 m，四塊板或三塊板結(jié)構(gòu)。應(yīng)嚴(yán)格控制主干路兩側(cè)用地的出入口，平交路口應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行路口渠化。

城市主干路與次干路相間設(shè)置，道路間距一般在300～600 m。次干路紅線寬度24～30 m，基本為一塊板結(jié)構(gòu)。次干路與主干路一起可達(dá)性、互補(bǔ)性強(qiáng)，能夠提供順暢便捷、系統(tǒng)完整的交通保障，道路網(wǎng)絡(luò)的作用可最大限度地發(fā)揮。

3.4 綠地綠線

綠地規(guī)模是保障公眾利益最基本的要求，城市綠地綠線首先要保障的是綠地占地規(guī)模。由于市區(qū)級公園、城市生態(tài)廊道等大型綠地用地保障的需要，要嚴(yán)格控制用地邊界。

3.5 水體藍(lán)線

水體是城市環(huán)境營造、城市用水、防洪排澇等功能發(fā)揮的基本條件。要保障基本面積需要，應(yīng)嚴(yán)格控制水域面積和邊界的水面包括防洪排澇河道、大型水面濕地和有特殊要求的現(xiàn)狀水面，對于較小的河道、水域，可不納入強(qiáng)制性內(nèi)容。

3.6 市政黃線

市政黃線是城市政黃線市市政基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線，如變電站、加油站等，要嚴(yán)格控制市政設(shè)施用地的數(shù)量和規(guī)模，要保障市政功能發(fā)揮。

3.7 文保紫線

城市文保紫線是歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)界線，必須嚴(yán)格控制城市文物紫線的范圍及控制要求。

3.8 規(guī)劃控制條文

規(guī)劃控制條文是對規(guī)劃圖則單元層面特殊情況的說明，包括以下幾個(gè)方面：

①說明各規(guī)劃圖則單元內(nèi)控制內(nèi)容中的強(qiáng)制性與指導(dǎo)性指標(biāo)的界定。②對各規(guī)劃圖則單元內(nèi)相關(guān)內(nèi)容的調(diào)整規(guī)則應(yīng)參見圖則執(zhí)行規(guī)定。③明確各規(guī)劃圖則單元內(nèi)相關(guān)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)引。④整體空間環(huán)境控制原則：本單元的特色控制。⑤重要景觀界面控制原則：公園、河湖、城市軸線、廣場等公共空間周邊界面控制。⑥特殊功能區(qū)更新改造控制原則：舊村、工業(yè)區(qū)、倉儲區(qū)更新改造控制。⑦明確各規(guī)劃圖則單元內(nèi)需要進(jìn)一步銜接與協(xié)調(diào)的相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃。⑧各規(guī)劃圖則單元內(nèi)其他控制內(nèi)容，如文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等。

4 規(guī)劃管理單元圖則的編制與審批程序

4.1 編制程序

（1）基礎(chǔ)資料的收集。規(guī)劃是從現(xiàn)狀出發(fā)的不斷推演的過程，通過扎實(shí)的定量、定性的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，可以客觀正確的認(rèn)識基地，找出基地中主要矛盾和問題為制定合乎實(shí)際、其有科學(xué)性的規(guī)劃方案打下基礎(chǔ)。現(xiàn)狀調(diào)研中從規(guī)劃角度對現(xiàn)狀進(jìn)行評估的過程，是對規(guī)劃區(qū)從感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識的必須過程。

基礎(chǔ)資料的收集包括總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃，以及周邊已批復(fù)地塊的選相關(guān)規(guī)劃成果；地區(qū)地形圖、影像圖；人口分布及建筑物產(chǎn)權(quán)、建筑面積、層數(shù)、建筑質(zhì)量等現(xiàn)狀；現(xiàn)狀工程設(shè)施及管網(wǎng)情況；已批未建的各類建設(shè)用地的征地圖紙、規(guī)劃方案，已經(jīng)批復(fù)的出讓土地的定界圖；所在地區(qū)歷史文化傳統(tǒng)、建筑特色等資料等。

（2）地塊劃分。將圖則單元內(nèi)的用地劃分為不同數(shù)量的地塊，并賦予相應(yīng)的用地性質(zhì)和控制指標(biāo)。

（3）確定強(qiáng)制性及引導(dǎo)性控制內(nèi)容。確定用地性質(zhì)、占地面積、建筑密度、容積率、建筑控制高度、綠地率及基礎(chǔ)公共配套設(shè)施等強(qiáng)制性指標(biāo)；交通出入口方位、人口容量、其他環(huán)境要求、城市設(shè)計(jì)指引等指導(dǎo)性指標(biāo)。

（4）編制圖則。根據(jù)各項(xiàng)編制辦法、各城市的規(guī)劃要求，與管理部門及委托方對接協(xié)商，制作最終圖則成果。

4.2 公眾意見征求

公眾參與的方式包括討論會、社會公示、輿論調(diào)查、座談、宣傳等。

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會各部門意見征求。規(guī)劃委員會組成包括市發(fā)改委、市建委、市環(huán)保局、市城管局、市綠化園林局等市規(guī)委會成員單位。規(guī)劃編制要對市規(guī)委會成員單位意見一一回復(fù)。

（2）社會公示。圖則編制成果具有法律效應(yīng)，城市是為人民服務(wù)的，規(guī)劃成果與人民的利益息息相關(guān)，要在規(guī)劃批準(zhǔn)前，進(jìn)行社會意見征求及回復(fù)。

4.3 審批程序

（1）編制中間成果審查。編制中間成果審查包括專家評審、規(guī)劃部門的專業(yè)審查、社會公示等程序。

（2）編制成果上報(bào)審批。先由市規(guī)劃資源局組織征求市直有關(guān)部門和單位的意見，并進(jìn)行審查意見回復(fù)，再由市規(guī)劃資源局提交市城市規(guī)劃委員會審議。經(jīng)市城市規(guī)劃委員會審議通過后，市規(guī)劃資源局復(fù)核修改完善后的規(guī)劃成果報(bào)市政府批準(zhǔn)。

（3）編制成果批復(fù)。規(guī)劃管理單元圖則一旦通過法定程序?qū)徟?，即有法定效?yīng)，任何單位和個(gè)人不允許任意修改該規(guī)劃。在開發(fā)實(shí)施過程中要進(jìn)行跟蹤管理，由于開發(fā)建設(shè)的過程一般較長，在實(shí)施過程中要避免改變地塊用地性質(zhì)、違章建設(shè)等現(xiàn)象出現(xiàn)。項(xiàng)目的規(guī)劃驗(yàn)收，不僅要核對用地性質(zhì)、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等，還要對綠地綠化環(huán)境、配套設(shè)施建設(shè)、停車位數(shù)量等設(shè)施進(jìn)行核實(shí)。

5 結(jié)束語

規(guī)劃管理單元圖則除大量的強(qiáng)制性指標(biāo)控制內(nèi)容外，還包括大量的引導(dǎo)性指標(biāo)內(nèi)容。雖然規(guī)劃管理單元圖則所涉及的控制內(nèi)容比較多，但控制方式比較簡單、也易于操作，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，必須嚴(yán)格遵守規(guī)劃管理單元圖則的強(qiáng)制性控制內(nèi)容。規(guī)劃管理單元圖則實(shí)施操作的靈活性表現(xiàn)在指導(dǎo)性內(nèi)容可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求進(jìn)行適當(dāng)修改，并且在規(guī)劃管理單元模式的運(yùn)用上，規(guī)劃管理部門具有一定的裁量權(quán)，保障了規(guī)劃管理單元圖則與外部條件變化的協(xié)調(diào)性。