肖崇紫 張曉明 孫澤彬

1. 廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院, 廣東 廣州 510060;2. 廣東省城市感知與監(jiān)測預(yù)警企業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 廣東 廣州 510060

0 前言

根據(jù)相關(guān)報(bào)告,中國目前擁有加油站超過11萬座,其中中國石油加油站占比26%,中國石化加油站占比20%,外資加油站占比4%,其他(民營為主)加油站占比50%[1]。在過去20年間,中國加油站數(shù)量大、密度高[2-4]、布局不均衡[5-6]等一直是熱議話題,但加油站總數(shù)在爭議和探索中仍不斷增長[7-10],且新建需求依然強(qiáng)勁。國內(nèi)在加油站規(guī)劃建設(shè)方面的研究聚焦在加油站規(guī)模、需求預(yù)測、分類、布局等方面,多為基于運(yùn)籌學(xué)方法的純理論性研究,對加油站規(guī)劃建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)問題缺少系統(tǒng)性剖析。考慮到中國千人機(jī)動車保有量有可能從180增長到300～450[11-12],燃油汽車報(bào)廢年限長達(dá)8～20年,且當(dāng)前新能源汽車整體占有率不高[13],可以預(yù)見,未來較長時(shí)間內(nèi)燃油汽車仍將占據(jù)較大比例,加油站仍具有強(qiáng)大的生命力。在此背景下,本文深入剖析中國加油站規(guī)劃建設(shè)面臨的主要問題,并探討了“雙碳”目標(biāo)實(shí)施和自動駕駛技術(shù)發(fā)展背景下的加油站規(guī)劃轉(zhuǎn)型問題。

1 主要問題分析

1.1 規(guī)劃體系不完善

在早期,中國加油站建設(shè)長期缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo),加油站規(guī)劃建設(shè)呈自下而上的擴(kuò)展態(tài)勢,加油站數(shù)量快速增長,部分區(qū)域出現(xiàn)加油站過分密集的問題。直至2002年,國家層面才正式提出編制加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求(《關(guān)于開展加油站專項(xiàng)整治工作的通知》國辦發(fā)〔2002〕18號),2003年經(jīng)貿(mào)委印發(fā)《關(guān)于完善加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的意見》(國經(jīng)貿(mào)〔2003〕147號),明確了加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制要求和內(nèi)容格式,要求設(shè)定中長期目標(biāo)、分步實(shí)施、明確規(guī)劃年限等。

1.1.1 規(guī)劃期限方面

各地多開展五年發(fā)展規(guī)劃編制,絕大多數(shù)地市中長期發(fā)展規(guī)劃缺位,常出現(xiàn)規(guī)劃五年一編、五年一變,規(guī)劃穩(wěn)定性不夠。

1.1.2 規(guī)劃編制主體方面

早期部分地區(qū)成品油零售企業(yè)直接承擔(dān)了規(guī)劃編制任務(wù),事實(shí)上行使了政府職能,導(dǎo)致規(guī)劃編制成果過分傾向于企業(yè)發(fā)展目標(biāo),規(guī)劃的公平性難以保障。

1.1.3 規(guī)劃編制程序方面

分區(qū)規(guī)劃/控制性詳細(xì)規(guī)劃編制人員長期忽視加油站用地供給,或者對加油站空間布局要求理解不透徹,導(dǎo)致加油站規(guī)劃用地緊缺,而加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制主體責(zé)任單位對于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息掌握不全,尤其是對用地信息掌握不詳細(xì),導(dǎo)致規(guī)劃落地性較差。

1.1.4 規(guī)劃審批方面

2020年前,加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃由省級部門審批,審批側(cè)重于加油站規(guī)?？偭?對于空間布局細(xì)節(jié)合理與否基本不做實(shí)質(zhì)性審查,導(dǎo)致大量加油站點(diǎn)空間布局不符合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求。

1.2 布局標(biāo)準(zhǔn)有缺陷

中國加油站規(guī)劃布局標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是一種舶來主義和經(jīng)驗(yàn)主義的衍生物,缺乏深刻豐富的研究支撐,在城區(qū)、國省道、高速公路、農(nóng)村地區(qū)等方面均存在一定爭議。在城區(qū)布局標(biāo)準(zhǔn)方面,GB/T 51328—2018《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》提出加油站的服務(wù)半徑宜為1～2 km,SB/T 10390—2004《成品油零售企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范》(以下簡稱SB/T 10390—2004)規(guī)定城區(qū)加油站的服務(wù)半徑不少于0.9 km;在國省道布局標(biāo)準(zhǔn)方面,SB/T 10390—2004規(guī)定國省道加油站每百公里不超過6對,這一規(guī)定對加油站空間位置缺乏清晰的界定,存在多種解讀;在高速公路布局標(biāo)準(zhǔn)方面,SB/T 10390—2004規(guī)定高速公路加油站每百公里不超過2對,JTGB 01—2014《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定高速公路應(yīng)設(shè)置服務(wù)區(qū)和停車區(qū),服務(wù)區(qū)平均間距宜為50 km且應(yīng)在服務(wù)區(qū)設(shè)置加油站,而停車區(qū)與服務(wù)區(qū)/停車區(qū)之間的距離宜為15～25 km,這一規(guī)定造成大量停車區(qū)不滿足設(shè)置加油站的條件,已經(jīng)引發(fā)了相關(guān)行業(yè)的反思[14];在農(nóng)村加油站布局標(biāo)準(zhǔn)方面,SB/T 10390—2004規(guī)定農(nóng)村加油網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置應(yīng)按當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)行政主管部門的規(guī)定執(zhí)行,這直接導(dǎo)致了各省農(nóng)村加油站的布局標(biāo)準(zhǔn)差異過大,例如四川省按照“縣道每百公里不超過8對”執(zhí)行(《四川省成品油市場管理實(shí)施細(xì)則》川經(jīng)運(yùn)行〔2007〕169號),浙江省按照“縣鄉(xiāng)道公路每百公里不超過5對”執(zhí)行(《浙江省成品油市場管理實(shí)施細(xì)則》浙商務(wù)商發(fā)〔2010〕240號),山東省按照“農(nóng)村加油站設(shè)置間距不少于2 km”執(zhí)行(《山東省成品油市場管理辦法(試行)》魯經(jīng)信消字〔2010〕335號)。

1.3 用地落實(shí)難度大

加油站用地屬于商業(yè)用地性質(zhì),使用期限為40年,須走招拍掛程序。目前用地問題已經(jīng)成為制約加油站規(guī)劃建設(shè)最主要的限制性因素:第一,加油站建設(shè)程序較為復(fù)雜,經(jīng)營一個(gè)加油站涉及發(fā)改/工信、自然資源、消防、環(huán)保等多個(gè)部門,條件嚴(yán)格,耗時(shí)較長;第二,大量加油站規(guī)劃點(diǎn)位屬于集體土地,而多數(shù)省市政府對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上市并無對應(yīng)的操作細(xì)則,導(dǎo)致大量的規(guī)劃點(diǎn)位難以落地;第三,加油站屬于典型的鄰避設(shè)施,有可能產(chǎn)生重金屬污染、油氣泄漏、噪音污染、爆炸等風(fēng)險(xiǎn),相關(guān)研究也表明加油站會影響周邊房價(jià)[15],因此在土地價(jià)值較高區(qū)域加油站落地阻力較大。當(dāng)前,成品油零售企業(yè)自下而上建設(shè)加油站周期長、難度大,而政府部門主導(dǎo)的自上而下批量建設(shè)加油站具備土地收儲優(yōu)勢,推進(jìn)速度較快,部分市縣正積極探索推進(jìn)。廣東省加油站建設(shè)流程見圖1。

圖1 廣東省加油站建設(shè)流程圖

1.4 空間分布不均衡

利用百度POI數(shù)據(jù)提取加油站的空間位置數(shù)據(jù),結(jié)合第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、2020年中國統(tǒng)計(jì)年鑒中各省份的民用汽車保有量數(shù)據(jù)、各省市土地利用總體規(guī)劃中2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模數(shù)據(jù),對中國加油站進(jìn)行空間量化分析。分析結(jié)果表明,加油站規(guī)模與常住人口、民用汽車保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模存在顯著的線性關(guān)系,相關(guān)系數(shù)分別為0.69、0.72、0.71,加油站對應(yīng)的服務(wù)人口約1.4萬人/座,對應(yīng)的民用汽車約 2 500 輛/座,對應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積約3.3 km2/座。

加油站發(fā)展受道路交通流量的影響較大,道路交通流量從空間和時(shí)間兩個(gè)維度影響著加油站的空間布局。在空間維度方面,加油站聚集在車多、人多的地區(qū),如胡煥庸線以西的加油站密度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于東部的加油站密度,京津冀、珠三角、長三角的加油站密度要高于其他城市群,城區(qū)加油站顯著多于農(nóng)村加油站。在時(shí)間維度方面,中國加油站在20世紀(jì)90年代后快速發(fā)展,在2000年后進(jìn)入高速發(fā)展階段,此后發(fā)展速度逐步回落。在這一時(shí)期,國省道在城鎮(zhèn)空間演變過程中扮演了重要角色[16],城鎮(zhèn)空間依托國省道不斷擴(kuò)展,其間國省道扮演了交通大動脈的角色。因此,早期加油站多數(shù)沿著國省道密集布設(shè),也造成了現(xiàn)階段國省道加油站過分密集,新城區(qū)加油站過分稀疏的現(xiàn)象。例如,廣東省揭陽市現(xiàn)擁有加油站189座(不含高速公路和水上加油站),國省道加油站101座,占比高達(dá)53%。廣東省陽江市現(xiàn)擁有加油站169座(不含高速公路和水上加油站),國省道加油站81座,占比高達(dá)48%。

2 挑戰(zhàn)與機(jī)遇

2.1 “雙碳”目標(biāo)下的重大挑戰(zhàn)

中國碳達(dá)峰(2030年前)和碳中和(2060年前)時(shí)間表將對交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來極其重大的影響,交通領(lǐng)域碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)機(jī)動車零排放,即采用清潔能源(如電能)替代化石燃料[17]。目前,歐美主要國家在2010年前便已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰,日本、韓國在2020年前也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家多數(shù)將碳中和目標(biāo)年份定在2050年前,如新加坡目前甚至已經(jīng)明確要在2040年前逐步淘汰燃油汽車,英國計(jì)劃在2035年前逐步淘汰燃油汽車。

交通碳達(dá)峰對應(yīng)成品油零售量達(dá)峰,交通碳中和意味著化石燃料汽車將逐步退出歷史舞臺。目前距離2030年還有7年,這段時(shí)期內(nèi)傳統(tǒng)燃油汽車總量仍然會保持增長態(tài)勢,但新能源汽車開始快速擴(kuò)張,尤其是公共汽車、出租車、網(wǎng)約車等領(lǐng)域電動化進(jìn)程會加快。因此,加油站成品油銷售總量預(yù)計(jì)在2030年前達(dá)到峰值,之后開始快速遞減,成品油零售總量及機(jī)動車保有量發(fā)展趨勢見圖2。在“十四五”及“十五五”規(guī)劃時(shí)期,燃油汽車總保有量仍然會呈現(xiàn)增長態(tài)勢,中國加油站運(yùn)營仍然具備可觀利潤,建設(shè)訴求仍然較大,加油站總規(guī)模也會隨之增長。在達(dá)峰之后,成品油需求開始銳減,加油站利潤必然持續(xù)走低,加油站也必然會像歐美及日本一樣開始逐年減少,而電動化技術(shù)的發(fā)展又會進(jìn)一步加快加油站數(shù)量遞減的速度。在“雙碳”目標(biāo)約束下,可以判斷“十四五”時(shí)期是傳統(tǒng)加油站最后的高光時(shí)期,“十五五”時(shí)期將是加油站逐步退出歷史舞臺的起點(diǎn)。在完全實(shí)現(xiàn)碳中和前,燃油汽車保有量難以快速清零,石化燃料加注需求仍將持續(xù)較長時(shí)間,而加油站燃料補(bǔ)給業(yè)務(wù)利潤率有可能步入負(fù)利時(shí)代,因此業(yè)務(wù)多元化將會是今后加油站發(fā)展的主要方向。

a)成品油零售量發(fā)展趨勢

2.2 加油站—充電站融合發(fā)展新嘗試

從當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢來看,加油站退出歷史舞臺的命運(yùn)難以避免,新能源汽車崛起已成必然,而加油站如何轉(zhuǎn)型也是當(dāng)下的重要課題。加油站和充電站均屬于機(jī)動車能源補(bǔ)給站點(diǎn),在加油站內(nèi)增設(shè)充電樁具備網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢[18-19]。早在2010年,中國石油、中國石化等16家央企就已組成中央企業(yè)電動車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,開始積極探索在加油站內(nèi)建設(shè)充電樁,但實(shí)施效果并不理想,對于在加油站內(nèi)建設(shè)充電樁的態(tài)度已由樂觀激進(jìn)轉(zhuǎn)向了理性審慎。制約加油站—充電樁融合發(fā)展的原因復(fù)雜,主要有以下幾個(gè)方面:第一,充電設(shè)施屬于重資產(chǎn)業(yè)務(wù),加油站增設(shè)充電樁投資運(yùn)營成本高、利率低、回本周期長[20];第二,中國城市開發(fā)建設(shè)已步入存量時(shí)代,用地資源緊缺,在加油站內(nèi)增設(shè)充電樁對用地要求較高,能為充電設(shè)施提供額外土地資源的加油站數(shù)量有限;第三,充電樁的核心資源是電力,電力資源并不掌握在加油站運(yùn)營主體手中,因此加油站運(yùn)營主體的顧慮較多,熱情有限;第四,油氣和電的兼容性較差,充電設(shè)施在使用過程中可能產(chǎn)生靜電,存在安全風(fēng)險(xiǎn),建設(shè)審批要求嚴(yán)格;第五,技術(shù)更新迭代對充電業(yè)務(wù)影響較大,隨著電池技術(shù)的進(jìn)步,早期的里程焦慮已經(jīng)得到了很大改善,電池技術(shù)仍在快速進(jìn)步,充電模式也呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢。

2.3 自動駕駛背景下的轉(zhuǎn)型機(jī)遇

自動駕駛已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略,這一技術(shù)會對未來交通行為產(chǎn)生重大變革,如停車需求減少、道路通行能力增加、城市空間拓展等[21],自動駕駛技術(shù)也可以使用更少的車輛滿足更大的出行需求[22]。自動駕駛、共享出行、出行即服務(wù)三類技術(shù)融合將會是21世紀(jì)新一輪汽車革命的主要方向,最終也會演變發(fā)展出自主式交通行為,交通將從智能轉(zhuǎn)向智慧。在智慧交通時(shí)代,無人駕駛交通系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的支撐:第一,硬件設(shè)備生產(chǎn),負(fù)責(zé)自動駕駛車輛及關(guān)聯(lián)設(shè)備的輸出;第二,自動駕駛技術(shù)開發(fā)及測試,負(fù)責(zé)設(shè)備的運(yùn)行控制;第三,自動駕駛商業(yè)運(yùn)營,負(fù)責(zé)提供市場化的出行運(yùn)營服務(wù);第四,自動駕駛硬件設(shè)備的維護(hù)和管理。

未來汽車電動化會導(dǎo)致加油站燃油補(bǔ)給業(yè)務(wù)走向衰退,加油站的發(fā)展必須看準(zhǔn)發(fā)展趨勢,找準(zhǔn)自身優(yōu)勢,超前謀劃,有序布局,主動融入未來高度智能化的交通系統(tǒng)。自動駕駛會改變交通模式和行為,但和非智能時(shí)代相比仍然有相似的地方:第一,未來交通需求時(shí)間分布的不均衡性依然會存在,高峰時(shí)刻運(yùn)行需求量大,低峰時(shí)刻停車需求量大,這也需要城市為自動駕駛車輛提供充足的停放空間;第二,自動駕駛車輛仍然需要進(jìn)行能量補(bǔ)給,需要大量的能量補(bǔ)給站點(diǎn);第三,自動駕駛車輛需要定期進(jìn)行維護(hù)和保養(yǎng),需要提供保養(yǎng)維護(hù)場所。加油站經(jīng)過幾十年的發(fā)展,已經(jīng)具備了獨(dú)特優(yōu)勢:第一,數(shù)量規(guī)模大,布局分散,和交通需求結(jié)合較好,已經(jīng)具備了網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢;第二,用地權(quán)屬關(guān)系簡單,大量加油站40年產(chǎn)權(quán)將在2040年后陸續(xù)到期,屆時(shí)將在交通網(wǎng)絡(luò)上釋放出大量土地;第三,中國石油和中國石化兩大公司占據(jù)了全國的半數(shù)加油站,加油站易于批量化改造,且改造成本不高。

結(jié)合自動駕駛的技術(shù)特點(diǎn)綜合判斷,加油站在未來自動駕駛硬件設(shè)備的維護(hù)和管理領(lǐng)域存在突破的可能,有可能轉(zhuǎn)變成為自動駕駛車輛的綜合服務(wù)站,為自動駕駛車輛提供停放、車輛維護(hù)、能源補(bǔ)給等服務(wù)。

3 結(jié)論及建議

中國加油站在20世紀(jì)90年代后快速發(fā)展,經(jīng)歷了由亂到治的過程,目前自下而上的建設(shè)需求依然強(qiáng)勁。在“雙碳”目標(biāo)下,加油站數(shù)量減少甚至直至消失的命運(yùn)難以避免,但是在交通領(lǐng)域碳中和目標(biāo)達(dá)成前石化燃料仍會在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著舉足輕重的作用?？v觀國內(nèi)外,加油站的規(guī)劃建設(shè)問題突出,如何應(yīng)對新形勢下“雙碳”目標(biāo)和自動駕駛技術(shù)的沖擊值得深入思考。

3.1 調(diào)整加油站的功能定位

歐美國家傾向于鼓勵(lì)加油站之間的相互競爭,加油站更多被定位為商業(yè)服務(wù)設(shè)施,對加油站的站點(diǎn)間距管控較弱,對加油站規(guī)?？偭恳话悴贿M(jìn)行控制,其規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營基本按照市場化規(guī)則進(jìn)行。在中國傾向于對空間分布秩序進(jìn)行管控,強(qiáng)調(diào)加油站的公共服務(wù)屬性,加油站在用地取得方面按商業(yè)用地方式出讓,但又常被視為道路交通配套設(shè)施,對站點(diǎn)間距和規(guī)?？偭坑兄^強(qiáng)的管控要求。隨著加油站增長速度顯著放緩,空間布局形態(tài)基本穩(wěn)定,加油站將從過去的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪刻嵘Ｊ?多元化發(fā)展會成為必然,過分強(qiáng)調(diào)加油站的公共服務(wù)屬性會影響其多元化發(fā)展,應(yīng)在空間格局已定的大前提下回歸商業(yè)本征,激發(fā)多元化轉(zhuǎn)型動能,應(yīng)對碳中和階段面臨的市場環(huán)境。

3.2 修正空間布局標(biāo)準(zhǔn)

無論是高速公路、國省道、城區(qū)還是農(nóng)村地區(qū),現(xiàn)行加油站布局標(biāo)準(zhǔn)缺陷較為突出,執(zhí)行生硬,一刀切現(xiàn)象比比皆是。探究加油站布局標(biāo)準(zhǔn)的由來,標(biāo)準(zhǔn)制定欠缺深入研究的理論支撐,本質(zhì)上是一種舶來主義和經(jīng)驗(yàn)主義產(chǎn)物,修正現(xiàn)行布局標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。加油站布局標(biāo)準(zhǔn)的修正需要充分考慮現(xiàn)實(shí)情況,并在剛性和彈性之間尋求平衡。隨著城鄉(xiāng)界線的逐步打破,加油站布局標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)只用城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)兩個(gè)單一的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一刀切,應(yīng)對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一,以人為本,從主管部門的總量供給思維向市場方的需求思維轉(zhuǎn)變。

3.3 研究充電站與加油站的關(guān)系

加油站和充電站的本質(zhì)都是機(jī)動車能源補(bǔ)給站,兩者功能相似,但兩者目前是處于并行狀態(tài),融合銜接研究不足。在缺乏深入研究的背景下,充電站大干快上,加油站蓬勃發(fā)展,未來滋生布局亂象的可能性較大。目前,雖然有很多企業(yè)謀求在加油站內(nèi)布局充電樁,但現(xiàn)實(shí)運(yùn)營情況不容樂觀,合并設(shè)置仍面臨重重阻力。未來碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后,加油站很有可能直接轉(zhuǎn)化為充電站,因此在制定充電站或加油站標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮未來發(fā)展趨勢,做好空間約束與統(tǒng)籌。

3.4 主動融入自動駕駛環(huán)境

隨著交通智能化時(shí)代的來臨,智能車輛需要完善的道路網(wǎng)絡(luò)和停放維護(hù)節(jié)點(diǎn),加油站具備網(wǎng)絡(luò)、交通區(qū)位和改造成本等優(yōu)勢,具備發(fā)展成為智能交通網(wǎng)絡(luò)靜態(tài)節(jié)點(diǎn)的可能性,大企業(yè)應(yīng)緊抓機(jī)遇,在智能交通萌芽成長期開始探索轉(zhuǎn)型,做出局部示范點(diǎn)位,主動探索融入智能交通時(shí)代的新路徑。