程曉冰

（水利部調水管理司，100053，北京）

水是戰(zhàn)略性經濟資源、控制性生態(tài)要素，是人類生存和經濟社會發(fā)展的重要保障。中華民族的發(fā)展史就是一部治水史。調度是治水的重要環(huán)節(jié)，是“水害”向“水利”轉化的重要手段。隨著時代發(fā)展和科技進步，水資源調度的概念逐漸形成并不斷發(fā)展和完善，水資源調度的工作實踐也日趨深入，積累了寶貴的經驗。

一、水資源調度發(fā)展歷程

1.古代利用水利工程調配水資源

我國是傳統(tǒng)的水利大國，為興水利、除水害，歷史上修筑了數(shù)以萬計的水利工程。據統(tǒng)計，我國古代水利工程中，引水工程數(shù)量最多。其中，引水工程越過分水嶺、跨區(qū)域的，可以稱為調水工程。與現(xiàn)代跨流域調水工程相比，只是含義、功能和規(guī)模略有差異。

我國調水工程歷史悠久。公元前486年修建的邗溝，引長江水入淮河，是歷史上第一條溝通長江流域與淮河流域的跨流域人工渠道；公元前360 年開鑿的鴻溝工程，引黃河水進入淮河；始建于公元前256年的都江堰，引岷江水入成都平原，使成都平原成為“水旱從人”的天府之國；始建于公元前246年的鄭國渠，引涇河水灌溉關中地區(qū)，最后東注洛水，使貧瘠的渭北平原變成富饒的八百里秦川；公元前214年建成的靈渠，引湘江水入漓水，暢通了長江流域與珠江流域，為秦朝統(tǒng)一嶺南創(chuàng)造了有利的運輸條件。

時至今日，部分調水工程仍發(fā)揮著重要作用。以中國古代杰出的調水工程之一——京杭大運河為例，它是世界上最長的古代運河，南起浙江杭州，北至北京，流經浙江、江蘇、山東、河北、天津、北京6個?。ㄖ陛犑校Ｔ缭谖簳x時期，已經形成了溝通灤河、海河、黃河、淮河、長江各大流域直至杭州通錢塘江的水運網；隋唐宋三代開通了永濟渠、通濟渠，形成了由邗溝、江南運河及上述兩渠構成的南北大運河；元代以后，修通惠河、會通河，并對北運河、南運河、邗溝等重要河段進行維修管理，完善了運河的水運功能，形成了今天的京杭大運河格局。自古以來，京杭大運河不僅在南北交通中扮演著重要角色，對經濟、文化、社會的發(fā)展更起到了不可估量的作用。

2.新中國成立后逐步探索流域統(tǒng)一調度

水資源調度與人類社會的發(fā)展及其對水資源開發(fā)利用的實際需求密切相關。隨著認識水平的提高、科學技術的進步和調度實踐的深入，人類對于水資源調度的認識和理解不斷深化。水資源調度的范圍從小區(qū)域逐步發(fā)展到大流域，甚至是跨流域。水資源調度的模式從傳統(tǒng)的“以需定供”和“以供定需”發(fā)展到現(xiàn)在綜合考慮供需平衡的“可持續(xù)發(fā)展”模式。水資源調度目標從最初簡單的水量分配到目前協(xié)調考慮流域和區(qū)域經濟、環(huán)境和生態(tài)各方面需求，進行有效的水量宏觀調控。

（1）黃河水量統(tǒng)一調度

黃河首開我國大江大河統(tǒng)一調度的先河，開啟了流域水資源統(tǒng)一調度的篇章。黃河流域是中華文明的發(fā)祥地，隨著經濟社會發(fā)展，流域內水資源短缺、水資源供需矛盾加劇，導致河流斷流、地下水超采、湖泊萎縮干涸，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化問題。1987年國務院批復的《黃河可供水量分配方案》（簡稱“八七分水方案”），確定黃河年度可供耗水量指標及各省（自治區(qū)）引黃耗水指標。在“八七分水方案”批復后10 年間，斷流問題依然存在。1997 年，黃河斷流最為嚴重，斷流河段最長達700 多km，約占黃河下游河道長度的90%，利津水文站全年累計斷流226 天，為有史以來斷流天數(shù)最多，創(chuàng)下多個斷流之最，引起社會各界的高度關注。

1998 年原國家計委、水利部聯(lián)合頒布《黃河水量調度管理辦法》，授權水利部黃河水利委員會對黃河水量進行統(tǒng)一調度。1999 年3 月1 日，黃河水利委員會發(fā)布了第一份調度指令，正式啟動黃河水量統(tǒng)一調度，此后黃河實現(xiàn)了從頻繁斷流到河暢其流的巨變。

（2）黑河水量統(tǒng)一調度

黑河是我國第一條實施水資源統(tǒng)一調度的內陸河流。黑河發(fā)源于祁連山北麓，流經青海、甘肅和內蒙古3 ?。ㄗ灾螀^(qū)）。由于水資源總量不足，黑河流域中下游區(qū)域水資源供需矛盾突出。20世紀60年代以來，受人口增多、工農業(yè)發(fā)展、水資源總量不足等因素綜合影響，黑河下游水量銳減，尾閭河道斷流，西居延海和東居延海分別于1961年、1992年干涸。

1997年國務院批準了《黑河干流水量分配方案》，2000年開始實施“全線閉口、集中下泄”的統(tǒng)一調度措施，2002年將水送至干涸10年之久的東居延海，2003年送水至西居延海。2004年起黑河尾閭東居延海實現(xiàn)歷史性持續(xù)不干涸，被譽為一曲“綠色的頌歌”，黑河水量調度也由應急調度轉入常規(guī)調度。通過開展水量統(tǒng)一調度，黑河下游的水量逐步增加，初步遏制了下游生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢，恢復、改善了局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，緩解了地區(qū)間的水事矛盾，取得顯著的生態(tài)、社會和經濟效益。

（3）引江濟太水資源調度

太湖流域人口集中，經濟發(fā)達，城鎮(zhèn)化程度高。20世紀90年代以來，太湖藍藻水華頻繁出現(xiàn)，影響周邊重要城市供水安全。按照2001年9月國務院太湖水污染防治第三次工作會議提出的“以動治靜、以清釋污、以豐補枯、改善水質”的水資源調度方針，太湖流域實施以引江濟太為重點的流域水資源統(tǒng)一調度。自2002年實施引江濟太以來，至2022年，該調水工程已通過望虞河引長江水360.4億m3，年均17.2億m3；通過望虞河入太湖水量162.9億m3，年均7.8 億m3；通過太浦河向下游供水314.5億m3，年均15.0億m3，為區(qū)域水環(huán)境、水生態(tài)安全提供了堅實有效的水資源保障。

因此，從歷史經驗看，水資源統(tǒng)一調度是維護河湖健康生命的關鍵舉措。

二、新時代水資源調度成效

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，新思路新形勢對水資源調度工作提出更高要求。調水工程和水資源調度分別從空間和時間上統(tǒng)籌安排，科學合理配置水資源，為落實空間均衡發(fā)揮重要支撐作用。黨的二十大開啟了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的新征程，貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，踐行習近平總書記關于治水重要論述精神，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須將流域水資源統(tǒng)一調度落實、落地。水利部黨組在推動新階段水利高質量發(fā)展六條實施路徑中明確提出“實施國家水網重大工程”“復蘇河湖生態(tài)環(huán)境”。水資源調度是復蘇河湖生態(tài)環(huán)境的重要手段，是加快構建國家水網的必然要求。

這期間，流域管理機構、地方各級水行政主管部門創(chuàng)新體制機制，提升管理水平，推動新階段水利高質量發(fā)展。特別是2018年機構改革后，中央批復水利部“三定”規(guī)定，明確將“負責重要流域、區(qū)域以及重大調水工程的水資源調度”列為主要職責之一，水資源調度工作進一步強化，體系更加健全，組織更加有力，成效更加突出，不斷開創(chuàng)工作新局面。

1.水資源調度管理體制機制不斷完善

（1）出臺調度管理制度文件情況

堅持問題導向、目標導向、結果導向，在深入調查研究的基礎上，梳理水資源調度工作存在的突出問題，水利部編制印發(fā)了《水資源調度管理辦法》。在總結已有水資源調度管理經驗基礎上，按照落實最嚴格水資源管理制度的相關要求，站在流域角度，明確調度目標并開展統(tǒng)一調度；明確國務院水行政主管部門、流域管理機構和地方水行政主管部門之間的水資源調度管理權限；建立調度協(xié)商協(xié)調、調度預警、生態(tài)補水、信息共享等機制；按照水資源調度管理的系統(tǒng)性要求，統(tǒng)籌生活、生產、生態(tài)等用水，從調度方案和年度調度計劃編制、調度實施、監(jiān)督檢查、責任追究等環(huán)節(jié)明確水資源調度管理的內容和要求，推進水資源調度管理的規(guī)范化和制度化。

（2）加強配套制度建設情況

2022年，確定了第一批開展水資源調度的跨省江河流域及重大調水工程名錄，涉及跨省江河55 條、調水工程11項，明確審批備案要求；印發(fā)《關于進一步加強流域水資源統(tǒng)一調度管理工作的通知》，對強化流域管理機構統(tǒng)一調度職能、加強流域水資源統(tǒng)一調度管理提出要求；制定水資源調度方案與年度調度計劃編制技術指南，完善水資源調度技術體系。同時，流域和省級水資源調度制度建設也取得積極進展，如：出臺了《水利部長江水利委員會水資源調度管理實施細則》《四川省水資源調度管理辦法》《內蒙古西遼河流域水量調度管理辦法（試行）》，北京、河北、上海、安徽、山東、河南等省級水行政主管部門還分別出臺了水資源調度管理辦法或實施細則。

（3）健全調度管理工作機制情況

組織流域管理機構、省級水行政主管部門明確水資源調度管理機構和責任人，完善水資源調度組織體系，建立健全協(xié)商、協(xié)調、預警、生態(tài)補水及信息共享等工作機制。如：長江水利委員會、太湖流域管理局形成了流域調度協(xié)商會商機制，黃河水利委員會、淮河水利委員會、松遼水利委員會建立了生態(tài)流量預警響應機制，海河水利委員會建立了生態(tài)補水機制，珠江水利委員會完善了水資源調度信息共享機制。各省級水行政主管部門均明確了水資源調度管理機構及調度責任人，進一步壓實調度責任。河北、山東、廣東、重慶等省級水行政主管部門專設調水管理處，落實相關職能職責。

2.水資源統(tǒng)一調度有序推進

（1）開展跨省江河調度

黃河、西江等51條跨省江河流域實行水資源統(tǒng)一調度，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌多目標調度，成效明顯。長江開展干支流水庫群聯(lián)合調度，有效應對1961年以來最嚴重長時間氣象水文干旱；黃河實現(xiàn)連續(xù)24年不斷流；黑河東居延海實現(xiàn)連續(xù)19 年不干涸；太湖連續(xù)15年實現(xiàn)確保飲用水安全和不發(fā)生大面積水體黑臭目標；京杭大運河兩次實現(xiàn)全線水流貫通，沿線河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善；漳河實現(xiàn)全線貫通，沿線水事穩(wěn)定和供水安全得到有力保障；韓江流域60年來最嚴重旱情得到有效化解；白洋淀水面穩(wěn)定在250 km2以上，助力京杭大運河全線貫通。

（2）開展省內江河調度

各省級水行政主管部門確定了本行政區(qū)域內開展水資源調度的江河流域名錄，推動開展水資源統(tǒng)一調度。截至2023年4月，31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已印發(fā)名錄涉及河流270條。省內江河調度成為水資源統(tǒng)一調度向全國范圍縱深推進的有力抓手。

（3）規(guī)范調水工程調度

建立調水工程臺賬，共236 項已建在建大中型調水工程列入臺賬，作為調水工程行業(yè)管理基礎數(shù)據底板。實行分級管理，11 項重大調水工程調度納入水利部統(tǒng)一管理，其中7 項已建工程均已按要求開展水資源調度；省級水行政主管部門印發(fā)確定省級調水工程名錄，80 項調水工程納入名錄管理。明確管理標準，穩(wěn)步推進調水工程標準化管理，廣東省東深供水工程、浙江省浙東引水工程、山東省膠東調水工程等標準化管理工作逐步規(guī)范，調度能力和水平進一步提升。同時，深化提質增效研究，促進工程綜合效益持續(xù)有效發(fā)揮。

3.生態(tài)調度成效更為顯著

（1）開展母親河復蘇行動

永定河流域生機重現(xiàn)，自2021年首次批復水量調度計劃以來，4次實現(xiàn)全線流動，沿線地下水水位明顯回升，生態(tài)廊道逐步穩(wěn)定，沿線群眾獲得感、幸福感大幅度提升。2021 年9 月27 日永定河實現(xiàn)26 年來首次全線流動；2022 年實現(xiàn)春秋兩次全線流動，與京杭大運河實現(xiàn)世紀交匯，實現(xiàn)全年全線流動123天，全線有水（冰）195 天；2023 年3 月22 日“世界水日”當天，再次迎來春季全線流動。西遼河生態(tài)逐步改善，干流過水河段逐年延長，2022年總辦窩堡樞紐實現(xiàn)自2002年以來首次過水，2023年春季干流水頭到達總辦窩堡樞紐以下約57.15 km，實現(xiàn)干流過水長度135.15 km，對打好科爾沁、渾善達克兩大沙地殲滅戰(zhàn)具有重要意義。漳河實現(xiàn)全線貫通，并通過漳衛(wèi)新河實現(xiàn)貫通入海，2023年，截至6月30日累計全線貫通89天。

（2）開展重點流域生態(tài)調度

黃河自2020年開展全流域生態(tài)調度，將生態(tài)調度由干流向支流、由下游向全河、由河道內向河道外不斷擴展，重點河流生態(tài)流量全部達標，河流生態(tài)廊道功能得到有效提升。長江干流積極推進流域生態(tài)調度試驗，將金沙江烏東德、白鶴灘等梯級水庫全部納入生態(tài)調度范圍。黑河流域實施“全線閉口、集中下泄”“限制引水”“洪水調度”等措施，全力統(tǒng)籌生活、生產、生態(tài)用水。

（3）推動改善重要湖泊濕地生態(tài)

通過及時啟動調水工程生態(tài)補水，保障了太湖、滇池等重點湖泊生態(tài)安全。通過生態(tài)補水，塔里木河尾閭臺特瑪湖水面面積和濕地生態(tài)環(huán)境不斷改善。烏梁素海生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好，生物多樣性逐步恢復。黑河流域生態(tài)環(huán)境明顯改善，東居延海水面面積長年保持在35 km2以上，額濟納綠洲面積穩(wěn)步擴展。向海、莫莫格等濕地生態(tài)用水得到有效補充。引黃入冀補淀支撐白洋淀生態(tài)水位達標率達到100%。牛欄江—滇池補水持續(xù)發(fā)揮效益，滇池水質不斷改善。寧夏回族自治區(qū)免收2022 年河湖濕地生態(tài)補水水費，首次向銀川濱河濕地、惠農簡泉湖濕地補水，有效支撐河湖生態(tài)復蘇。

三、水資源調度經驗及運用分析

經過長期實踐探索，水資源調度工作積累了豐富而寶貴的經驗，應進一步總結并上升為規(guī)律性認識。

1.堅持系統(tǒng)觀念

流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性，應堅持“上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃”。在水資源統(tǒng)一調度工作中，水利部充分發(fā)揮頂層謀劃設計與綜合協(xié)調各方的作用，流域管理機構切實履行流域治理管理“四個統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理）的工作職責，地方水行政主管部門根據相關任務分工有序開展水資源調度保障與實施工作，成效顯著。實踐證明，水資源調度工作必須堅持系統(tǒng)觀念，上下游、干支流、左右岸，生活、生產、生態(tài)用水系統(tǒng)考慮，牢固樹立“一盤棋”思想，統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益。

2.堅持遵循規(guī)律

河流是遵循自然規(guī)律的生命體，只有立足河流的內在規(guī)律，才能有效提升水資源調度水平，維護河流健康生命，實現(xiàn)人與自然和諧共生。以永定河水量調度為例，通過精準把握河流自然水文律動規(guī)律，不斷優(yōu)化水資源調度模式，建立了春季多水源補水、夏季洪水資源化利用、秋季補水儲冰結合、冬季蓄冰保水的多手段調度格局，為實現(xiàn)全年全線有水奠定了良好基礎。要繼續(xù)加強水資源統(tǒng)一調度與生態(tài)補水規(guī)律研究，尊重自然界河流生存的基本權利，建構河流倫理。

3.堅持循序漸進

實施水資源統(tǒng)一調度，特別是復蘇河湖生態(tài)環(huán)境不可能一蹴而就，需統(tǒng)籌安排、循序漸進。永定河從2021年首次實現(xiàn)全線流動，到2022年兩次實現(xiàn)全線流動，再到2023 年力爭實現(xiàn)全年全線有水目標；西遼河從2021年常年干涸的莫力廟水庫首次實現(xiàn)生態(tài)補水，到2022年實現(xiàn)總辦窩堡樞紐自2002年以來首次過水，再到2023年干流水頭近25年來首次到達通遼規(guī)劃城區(qū)界，向著逐步恢復全線過流的總體目標不斷邁進。要結合流域實際，科學合理設定調度目標，久久為功、持續(xù)推進，確保水資源調度各項工作任務順利完成。

4.堅持數(shù)字賦能

水資源調度是強化流域治理管理的重要內容，必須以流域為單元，以數(shù)字孿生建設作為強大技術支撐。通過強化預報、預警、預演、預案能力，實現(xiàn)風險提前發(fā)現(xiàn)、預警提前發(fā)布、方案提前制定、措施提前實施，動態(tài)調整優(yōu)化調度方案，不斷提高調度精細化水平。

四、今后工作展望

開展水資源統(tǒng)一調度，是深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、實現(xiàn)水資源“空間均衡”的重要抓手，是強化水資源剛性約束、優(yōu)化水資源配置的重要措施，也是推動新階段水利高質量發(fā)展、復蘇河湖生態(tài)環(huán)境的重要支撐，必須堅定不移地做下去。

1.推進流域統(tǒng)一調度

繼續(xù)推進跨省江河調度，對已開展水資源統(tǒng)一調度的跨省江河流域，進一步規(guī)范調度行為，提高調度水平；印發(fā)開展水資源調度的跨省江河流域名錄（第二批），將已經批復水量分配方案的跨省江河全部納入，加快啟動水資源調度。有序推進省內江河調度，根據需要及時更新省級名錄。

2.支撐國家水網建設

結合國家水網建設，心懷“國之大者”，前瞻性思考、全局性謀劃，推進調水工程標準化管理及精準精確調度。進一步規(guī)范重大調水工程水資源調度行為，加快推進重大調水工程標準化管理。督促流域管理機構、省級水行政主管部門強化管轄范圍內調水工程調度管理，完善管理制度，嚴格調度計劃實施，推進省級名錄內調水工程規(guī)范開展調度。

3.持續(xù)強化生態(tài)調度

落實母親河復蘇行動工作部署，結合流域水情因地制宜開展生態(tài)調度，讓越來越多的河流恢復生命，流域重現(xiàn)生機。持之以恒復蘇永定河，實現(xiàn)永定河全年全線有水；繼續(xù)開展西遼河流域生態(tài)調度，逐步實現(xiàn)恢復西遼河全線過流總體目標；保障漳河全線貫通；視來水情況實施黃河河口三角洲生態(tài)調度，加強三角洲濕地生態(tài)保護與修復；繼續(xù)加強黑河、塔里木河等西北內陸河生態(tài)調度；科學調度引黃入冀、引灤工程，保持白洋淀水面面積穩(wěn)定在250 km2以上。

4.提升調度管理水平

開展水資源調度管理條例立法前期工作，完善水資源調度管理制度，為加強流域統(tǒng)一調度提供法治保障。進一步夯實基礎工作，流域管理機構要全面準確掌握流域內水資源調度基本情況，逐步摸清流域內重要干支流用水量、流域調入調出水量等基礎信息。加快推進江河流域和重大調水工程數(shù)字孿生建設，提高“四預”能力，確保調度決策精準安全有效。