慕君

縣域經(jīng)濟作為承上啟下、連接城鄉(xiāng)的樞紐性區(qū)域經(jīng)濟單元，是更大范圍區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基石。省委把“強縣城”作為未來一段時間內(nèi)甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，探索省內(nèi)某一地區(qū)縣城經(jīng)濟如何高質(zhì)量發(fā)展，如何在實踐與理論上開辟出可行性路徑則成為當(dāng)前的一項重要任務(wù)。這里將隴東地區(qū)平、慶2市15個縣城作為研究對象，綜合分析各縣域發(fā)展實際，理清其中存在的矛盾與不足，針對發(fā)展困境與短板弱項，力求從理論高度和現(xiàn)實依據(jù)中探索出科學(xué)合理、針對性強，適宜該地區(qū)發(fā)展的可行路徑，不斷推動“強縣域”行動落地生根，為隴東地區(qū)乃至甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻力量。

縣作為我國的地方行政區(qū)劃已有兩千多年的歷史，是我國歷史上出現(xiàn)的各類行政區(qū)劃中最穩(wěn)定、沿用時間最長的行政區(qū)劃。在區(qū)域發(fā)展中，以縣域為單元，形成了一個個自成體系、具有相對獨立性的經(jīng)濟社會綜合體。由于各地區(qū)在自然條件和人文社會方面的差異，縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)出較為明顯的地域性特征，形成了各具特色的發(fā)展模式。時至今日，我國縣域經(jīng)濟不論是在實踐領(lǐng)域還是理論領(lǐng)域，都尚未探索出成體系、具備推廣性的普遍發(fā)展模式，不同地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展必須與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相結(jié)合。探索某一地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展如何與當(dāng)?shù)貙嶋H相結(jié)合則成為目前推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展在實踐與理論上的重要任務(wù)。

2021年12月17日，甘肅省委十三屆十五次全會暨省委經(jīng)濟工作會議召開，會議指出，要大力實施強工業(yè)、強科技、強省會、強縣域行動。之后，在2022年5月27日中國共產(chǎn)黨甘肅省第十四次代表大會報告中，“四強”行動順序調(diào)整為強科技、強工業(yè)、強省會、強縣域。至此，“四強”行動正式成為甘肅省未來五年乃至更長一段時間內(nèi)全省發(fā)展前進的重要抓手。強縣域作為“四強”行動的重要組成部分，相較于強科技、強工業(yè)、強省會側(cè)重于某一領(lǐng)域，其綜合性意義更強。正所謂“縣域強則省域強，縣域活則全盤活，縣域富則百姓富”。在區(qū)域發(fā)展中，縣域作為中層次單元，具有承上啟下、連接城鄉(xiāng)的樞紐性特征。因此，結(jié)合隴東地區(qū)實際情況，探索平、慶兩市縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑，進而建設(shè)隴東南經(jīng)濟帶，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，是目前亟需解決的重要問題。

一、隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

隴東地區(qū)一般指隴山（六盤山）以東，包含慶陽市的全部和平?jīng)鍪写蟛康膹V大地區(qū)，為便于一體化考察，本文所說的隴東地區(qū)指行政意義上的平、慶兩市，對這一地區(qū)縣域經(jīng)濟的研究主要針對兩市下轄的2區(qū)1市12縣。上述15個縣域在較長的發(fā)展歷史中，依托自身綜合條件，逐步形成了不同的發(fā)展類型，在人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差異明顯，截止2020年底，各縣域發(fā)展數(shù)據(jù)如表1-1所示。

由上表可知，截至2020年底，隴東地區(qū)15個縣域共有人口403萬，地區(qū)生產(chǎn)總值1231億，人均30546元，全域經(jīng)濟總量小，人均產(chǎn)值低；其次，縣域之間人口和生產(chǎn)總值極差分別為43萬、223億，兩市中心城區(qū)發(fā)展較快，產(chǎn)值總量大，邊遠縣域發(fā)展程度參差不齊，縣域之間發(fā)展差距明顯，地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出；第三，大部分縣域第一產(chǎn)業(yè)比重居高不下，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，少數(shù)縣域倚重某一產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重受制于自然資源，發(fā)展結(jié)構(gòu)畸形。

二、當(dāng)前隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的矛盾

推進隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展，在看到成績的同時，必須要進一步明確發(fā)展中存在的問題和不足，立足現(xiàn)狀，直面發(fā)展矛盾，著力攻克一批發(fā)展難題，這是推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。目前，隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的矛盾主要有以下幾個方面。

（一）自然資源稟賦優(yōu)劣對經(jīng)濟發(fā)展影響巨大

從表1-1可以看出，全地區(qū)縣際之間發(fā)展差距明顯，除了崆峒區(qū)與西峰區(qū)受政治因素影響，在經(jīng)濟總量上雙峰并峙外，環(huán)縣、華池縣等少數(shù)縣域的發(fā)展成績相較于該區(qū)域其他縣域成績突出。不容忽視的事實是，這些縣域在自然資源上具備天然優(yōu)勢，尤其是同屬鄂爾多斯油氣沉積盆地，石油、天然氣、煤炭等能源儲備優(yōu)勢明顯，這一自然資源稟賦為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展注入了強勁動力，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動、催生了一大批產(chǎn)業(yè)，成為這些縣域經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”。例如，通過對比同為隴東地區(qū)縣域的華池縣、崇信縣和涇川縣，就可以看出，前2縣在自然地理條件（如水熱條件、地形地勢）上不如后者；同時，人口規(guī)模決定了區(qū)域勞動力數(shù)量，也決定了創(chuàng)造社會財富的主體多寡，在人口規(guī)模上華池縣、崇信縣人口都比涇川縣人口少；此外，前2縣在基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位優(yōu)勢上和后者差距不大甚至有所不如。既然如此，何以人口規(guī)模少、自然地理條件相對劣勢，區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施不占優(yōu)勢的華池縣、崇信縣反而在經(jīng)濟發(fā)展上明顯超過涇川縣呢？雖然我們都知道，經(jīng)濟發(fā)展差距的出現(xiàn)并非一朝一夕的結(jié)果，而是多重因素綜合作用造成的，但是必須指出，這3個縣域之間的發(fā)展差距，自然資源稟賦的差距以及對自然資源的開發(fā)利用，尤其是煤炭石油天然氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)是不可忽視的重要原因。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化、結(jié)構(gòu)畸形，后勁不足

隴東地區(qū)在發(fā)展過程中，除去崆峒區(qū)、西峰區(qū)兩市中心城區(qū)外，各縣域分別以縣城為中心，以行政區(qū)劃為邊界，形成了相對獨立的縣域經(jīng)濟發(fā)展單元。但由于自然地理條件相近、政區(qū)相鄰，各縣域在發(fā)展過程中容易以“鄰居”作為參照系，這些縣域經(jīng)濟單元在產(chǎn)業(yè)類型、結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向上具有較強的相似性，尤其是受自然地理因素影響明顯的農(nóng)業(yè)方面。例如在肉牛、蘋果產(chǎn)業(yè)上，隴東地區(qū)幾乎全域都種植蘋果、養(yǎng)殖肉牛，目前已經(jīng)形成靜寧蘋果、平?jīng)黾t牛等一批品牌，但其他縣域同類型產(chǎn)業(yè)相繼崛起，各品牌以縣域、市域為發(fā)展單位，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化傾向明顯，競爭加劇。

另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。如表1-1所示，15個縣域中，第一產(chǎn)業(yè)占比20%以上的縣域8個，30%以上的5個，40%以上的1個。隴東地區(qū)并不屬于產(chǎn)糧大區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)比重過高則說明第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。此外，第二產(chǎn)業(yè)占比在45%以上的縣域7個，50%以上5個，60%以上2個，70%以上1個，這些縣域第二產(chǎn)業(yè)占比走高，其發(fā)展并未形成產(chǎn)業(yè)鏈長、附加值高、產(chǎn)能突出的工業(yè)體系，而是長期依賴于石油、煤炭、天然氣等礦產(chǎn)資源，形成了“一煤獨大”“一油獨大”結(jié)構(gòu)畸形的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，伴隨著礦產(chǎn)資源加速走向枯竭，這些縣域經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型一時難以完成，在轉(zhuǎn)型陣痛期經(jīng)濟發(fā)展后勁不足就成為自然而然的事情。

（三）發(fā)展瓶頸、卡脖子問題突出

在隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，除了上述三個方面的矛盾，資源、基礎(chǔ)設(shè)施、資本、人才和技術(shù)等多個方面的因素也成為發(fā)展的瓶頸。具體說來，資源問題主要表現(xiàn)為水資源、土地資源短缺。隴東地區(qū)全域年平均降水大約在200-700mm之間，除六盤山一關(guān)山東坡降水較多外，大部分區(qū)域降水在400mm上下，且全年降水季節(jié)分配不均，造成全域范圍內(nèi)水資源短缺，生活生產(chǎn)用水不足，很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限甚至難以落戶。此外，隴東地區(qū)黃土高原千溝萬壑地形致使全域大部分地區(qū)山地多，難利用土地范圍大，土地資源短缺。居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中于河流沿線川區(qū)，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，在全域范圍內(nèi)有限的地勢平坦的川區(qū)塬區(qū)中，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全的矛盾進一步凸顯，成為限制發(fā)展的突出因素。在基礎(chǔ)設(shè)施上，隴東地區(qū)目前除慶陽市具備機場，寧縣、西峰、慶城、環(huán)縣4個縣域具有高鐵外，其他地區(qū)機場、高鐵都未建成，鎮(zhèn)原、華池、靈臺等縣域尚無高速，基礎(chǔ)設(shè)施條件的不足成為區(qū)域之間互通有無協(xié)同發(fā)展的瓶頸。在資本投入上，隴東地區(qū)乃至甘肅省經(jīng)濟總量小，自身為產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入的資金不足，加之區(qū)位條件限制，外來資本投資落戶較少，大型龍頭企業(yè)缺乏，高水平的管理模式和前沿技術(shù)難以引進，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能形成規(guī)模優(yōu)勢。至于人才和技術(shù)，這是一體兩面的問題，先進技術(shù)需要優(yōu)秀人才加以利用才能發(fā)揮作用。東西部之間的發(fā)展差距致使各類人才“孔雀東南飛”，自身人才流失和外來人才難以引進雙重作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平大幅度提升難以實現(xiàn)。

（四）縣域之間難以優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)展

從區(qū)位條件上看，隴東地區(qū)地處陜甘寧三?。ㄗ灾螀^(qū)）交界處，距離三?。ㄗ灾螀^(qū)）經(jīng)濟中心都有相當(dāng)距離，難以受到中心城市輻射帶動，縣域之間在區(qū)位條件上大體差距不大，經(jīng)濟發(fā)展受區(qū)位因素影響較小。正因為如此，各縣域之間互通有無，優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)展就顯得更為重要。但如前所述，隴東地區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化趨勢明顯，各縣域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)自成體系的同時，縣域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相似，不同縣域在同一產(chǎn)業(yè)上分工合作不足，未形成優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)“洼地”。各產(chǎn)業(yè)鏈條短小、結(jié)構(gòu)松散、附加值低，基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通條件也有所不足，這些因素交織之下，未能形成縣域之間上下游分工合作、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的局面。因此在發(fā)展過程中如何處理好縣域內(nèi)部自力更生和縣際之間協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，是目前需要仔細分析解決的重要矛盾。

三、縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的可行路徑

通過上述分析，進一步明確了隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的短板弱項，在探索隴東地區(qū)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展可行性路徑過程中，必須正視上述發(fā)展矛盾，立足各縣域發(fā)展實際，提出有針對性的對策建議。

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基石。如前所述，隴東地區(qū)各縣域目前經(jīng)濟總量偏小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。因此，調(diào)整優(yōu)化三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展壯大各類產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟總量成為目前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。針對不同縣域具體說來，靜寧、莊浪、靈臺、鎮(zhèn)原、寧縣等縣域，需要在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)副產(chǎn)品作為加工制造業(yè)的原料，著眼于蘋果、肉牛、雜糧等農(nóng)副產(chǎn)品深加工，延鏈強鏈補鏈，提升產(chǎn)品附加值，不斷發(fā)展壯大加工制造業(yè)；華池、合水、華亭等縣域，要著力改變依賴于能源形成的“一煤獨大”“一油獨大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用可持續(xù)發(fā)展的理念來看待經(jīng)濟發(fā)展，早日謀劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，盡量減輕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的經(jīng)濟陣痛，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的和平過渡。與此同時，要大力改善營商環(huán)境，不斷招商引資，把自身優(yōu)勢和外來龍頭企業(yè)相結(jié)合，把本地原材料和外來資本、技術(shù)相結(jié)合，實現(xiàn)某一個或幾個產(chǎn)業(yè)的躍升式發(fā)展。例如近年來環(huán)縣利用自身養(yǎng)羊傳統(tǒng)優(yōu)勢，引進、培育2家國省級龍頭企業(yè)，5家省市級重點企業(yè)和3家本土企業(yè)，著力肉羊精深加工，不斷開發(fā)“全羊產(chǎn)品”，建起百萬只肉羊屠宰加工廠，成為方圓500公里范圍內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模最大的肉羊屠宰加工廠，形成肉羊產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)“洼地效應(yīng)”凸顯，產(chǎn)業(yè)年收入超過60億，這一做法可以學(xué)習(xí)借鑒。

（二）推進區(qū)域差異化、協(xié)同化發(fā)展

前文已指出并分析了隴東地區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、縣域之間協(xié)同發(fā)展不充分等問題。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化造成了縣域之間難以取長補短、優(yōu)勢互補，也是造成縣域之間協(xié)同性發(fā)展不足的重要原因。因此要解決這一問題首先要從差異化發(fā)展上人手。首先，隴東地區(qū)各縣域在自然地理和經(jīng)濟社會條件上相似，但發(fā)展經(jīng)濟必須看到自身的優(yōu)勢與不足，善于揚長避短，把具備優(yōu)勢的某一個或幾個產(chǎn)業(yè)做深做精做強，吸引周邊縣域生產(chǎn)要素乃至同類產(chǎn)業(yè)加入，形成產(chǎn)業(yè)“洼地”，凸顯規(guī)模效應(yīng)。這樣各縣域都具備相較于周邊地區(qū)獨特的招牌式產(chǎn)業(yè)，各縣域之間差異化發(fā)展就有望實現(xiàn)。其次，縣域自行主導(dǎo)的以行政區(qū)劃為單元發(fā)展經(jīng)濟的做法要加以改變，著力破除把政區(qū)地理邊界作為經(jīng)濟發(fā)展界限的觀念，杜絕單打獨斗，閉門造車，力爭實現(xiàn)縣域、市域之間的經(jīng)濟合作，把分工合作、互利共贏協(xié)同式發(fā)展作為未來的發(fā)展方向。

（三）補齊資源、基礎(chǔ)設(shè)施、人才和技術(shù)等發(fā)展短板

首先，著力解決隴東地區(qū)水資源、土地資源等發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)性資源短缺的問題。在水資源方面，主要是大力推動南水北調(diào)西線工程、揚黃工程、引洮工程、白龍江引水工程等跨流域調(diào)水實施落地。南水北調(diào)西線工程的實施將使黃河干流水量增大，在此基礎(chǔ)上的揚黃工程年度調(diào)水量指標(biāo)就能提高，對于進一步解決環(huán)縣、慶城、西峰等縣域生活生產(chǎn)用水緊張具有重要意義。同時加快推進引洮二期莊浪應(yīng)急供水工程建設(shè)。推動白龍江引水工程落地，為隴東地區(qū)2市15縣域沿線78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及管委會用水安全提供保障。修建水利設(shè)施以調(diào)節(jié)降水季節(jié)分配不均，不斷提高中水回用率。此外要大力發(fā)展節(jié)水型工農(nóng)業(yè)，提高水資源利用率、培養(yǎng)民眾節(jié)水意識。在土地資源方面，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開采對土地資源的使用，盡量減少對耕地資源的占用，占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)按“占多少，墾多少”“先補后占”的原則對所占用耕地以與其數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母剡M行補償，確保耕地紅線和糧食安全不動搖。

其次，著力改善隴東地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。目前改善交通條件是首要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)加快推進平慶鐵路和平?jīng)鲆欢ㄎ麒F路建設(shè)，盡早實現(xiàn)隴東地區(qū)東接關(guān)中，西連蘭白.南通天水、北達銀川的鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，加快修筑靈華高速、吳華一打慶高速、G671太華、G699南屯等公路建設(shè)，逐步結(jié)束部分縣域不通高速的歷史。交通的改善有助于打通隴東能源基地外出通道，更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。

高水平的人才和技術(shù)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。要解決縣域發(fā)展中人才與技術(shù)缺失的問題，需要將招徠人才和引進技術(shù)相結(jié)合，走人才帶來技術(shù)，技術(shù)成就人才的道路。不僅要做好引進外來人才，更要做好成就現(xiàn)有人才、培養(yǎng)鄉(xiāng)土人才。大力支持愿意返鄉(xiāng)、有經(jīng)濟頭腦的多層次青年人才成為產(chǎn)業(yè)致富的帶頭人，形成一批本土專業(yè)化人員。同時針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，面向高校、科研院所、大型企業(yè)，以全職、兼職、技術(shù)共享等方式引進不同層面的專業(yè)化人才，讓人才帶來技術(shù)。提高引進人才的待遇，做好住房、醫(yī)療、婚育、子女教育等配套政策，解決外來人才的后顧之憂，實現(xiàn)引進人才、留住人才、用好人才。

（四）對外開放發(fā)展，融入國家發(fā)展戰(zhàn)略

隴東地區(qū)在自身經(jīng)濟總量偏小，發(fā)展動力不足的情況下，融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，實施縣域經(jīng)濟開放發(fā)展、拓展縣域經(jīng)濟發(fā)展空間成為可行之路。習(xí)近平總書記指出，甘肅最大的機遇在于“一帶一路”?！耙粠б宦贰背h的提出，使甘肅從內(nèi)陸腹地走向開放前沿，為甘肅開放發(fā)展賦予了重大歷史機遇。隴東地區(qū)處于陜甘寧三省區(qū)交界的地理位置，雖然一定程度致使其難以融入周邊中心城市，但辯證看來，這在將來未嘗不是一種機遇，這一區(qū)位條件同樣決定了隴東地區(qū)在對外經(jīng)濟發(fā)展方向上的多樣化選擇。作為絲綢之路經(jīng)濟帶的要組成部分，隴東地區(qū)既可以向東融入關(guān)中城市群，也可以向西匯入蘭州一西寧城市群，也可以向北發(fā)展，聯(lián)通寧夏平原城市群。伴隨著高鐵、高速、機場的全域覆蓋，隴東地區(qū)地處三省區(qū)交界的優(yōu)勢就逐步凸顯，屆時融入西蘭銀三大城市一小時經(jīng)濟圈就能成為現(xiàn)實。因此，對外開放發(fā)展是隴東地區(qū)各縣域高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。同時，東數(shù)西算帶來的數(shù)據(jù)中心、人工智能產(chǎn)業(yè)集群和海綿城市建設(shè)爭取的國家投資補助，都將成為隴東地區(qū)各縣域的重大發(fā)展機遇。此外，創(chuàng)新實施東西部振興協(xié)作，緊抓東西部對口協(xié)作，充分利用東部地區(qū)資金、技術(shù)、人才，補齊自身發(fā)展中存在的相應(yīng)短板，拓寬對外合作交流渠道，探索對口幫扶新模式。