金亞寧

［摘 要］改革開(kāi)放以來(lái)，大量的流動(dòng)人口為推動(dòng)我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但也給社會(huì)治理帶來(lái)了諸多難題。其中，加快城市流動(dòng)人口的社會(huì)融入，不僅是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，也是提高城市治理能力現(xiàn)代化水平的必由路徑。聚焦流動(dòng)人口社會(huì)融入過(guò)程中出現(xiàn)的難題，廣州三元里松柏崗社區(qū)采用全過(guò)程融入的方式有序推進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融入，即黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入和社區(qū)居民有序參與。對(duì)三元里松柏崗社區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)融入的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有助于為我國(guó)流動(dòng)人口的社區(qū)有效治理提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］流動(dòng)人口；社會(huì)融入；全過(guò)程融入；社區(qū)治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.15.058

［中圖分類(lèi)號(hào)］D632.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）15-0192-04

1? ? ?問(wèn)題的提出

伴隨著全球化進(jìn)程的加快和區(qū)域間聯(lián)系的日益緊密，流動(dòng)人口的有序管理及其社會(huì)融入不僅是各國(guó)普遍面臨的全球性問(wèn)題，更是區(qū)域間城市治理不得不應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。廣州市作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地和排頭兵，依托寬松靈活的政策以及包容開(kāi)放的文化，吸引了全國(guó)各地的人口流向廣州，龐大的流動(dòng)人口推動(dòng)了廣州“經(jīng)濟(jì)引擎”的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時(shí)，流動(dòng)人口的城市融入也成為亟須化解的社會(huì)問(wèn)題，特別是由戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與就業(yè)歧視，不斷削弱流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同感與城市歸屬感。如何更好地讓流動(dòng)人口融入社會(huì)，是廣州市服務(wù)和治理流動(dòng)人口的重要內(nèi)容之一。因此，本文試圖回答的問(wèn)題是：新時(shí)代以來(lái)，廣州是如何有序地促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融入；廣州的實(shí)踐為流動(dòng)人口融入社會(huì)提供了怎樣的經(jīng)驗(yàn)啟示。

2? ? ?文獻(xiàn)回顧

流動(dòng)人口的社會(huì)融入不僅是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是學(xué)界一直關(guān)心的重要理論議題之一。從既有文獻(xiàn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入的路徑如下。

一是改革制度。戶籍制度是學(xué)界公認(rèn)的阻礙流動(dòng)人口社會(huì)融入的重要因素之一，雖然改革開(kāi)放以來(lái)戶籍制度不斷松動(dòng)，但依舊形成了難以逾越的鴻溝［1］。戶籍制度壁壘導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元分割，增加了流動(dòng)人口融入城市的制度成本，大量流動(dòng)人口不得不面對(duì)戶籍制度帶來(lái)的教育、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等各方面的缺失，流動(dòng)人口難以融入城市的社會(huì)保障體系之中，某種程度上，無(wú)法享受與本地居民完全相同的公共服務(wù)。更為重要的是，戶籍制度導(dǎo)致的戶籍歧視，導(dǎo)致流動(dòng)人口在市場(chǎng)中的某些崗位上無(wú)法與他人公平競(jìng)爭(zhēng)，在特定部門(mén)、行業(yè)與職業(yè)中只能做出有限選擇［2］，甚至在心理及情感上形成了城市與農(nóng)村的二元界限［3］。

二是優(yōu)化公共服務(wù)。社區(qū)融入是社會(huì)融入的重要環(huán)節(jié)［4］，社區(qū)服務(wù)的優(yōu)化能夠在一定程度上提升流動(dòng)人口的認(rèn)同感、滿足感和歸屬感。當(dāng)前網(wǎng)格化社區(qū)是流動(dòng)人口社會(huì)融入的基礎(chǔ)治理單元，經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)組織的各類(lèi)活動(dòng)、提供便民服務(wù)等，是基層完善流動(dòng)人口服務(wù)與管理的主要形式。其中，社區(qū)公共服務(wù)的“擴(kuò)容提質(zhì)”是提升流動(dòng)人口社會(huì)融入的重要抓手。即根據(jù)流動(dòng)人口的生活需求，有針對(duì)性地為流動(dòng)人口提供服務(wù)，提升流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)的歸屬感。

三是搭建社區(qū)公共空間。以社區(qū)公共空間為平臺(tái)，為流動(dòng)人口個(gè)體間提供社會(huì)交往的機(jī)會(huì)。社區(qū)公共空間的搭建既包括了生活層面公共活動(dòng)區(qū)域的建設(shè)，如運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、活動(dòng)室等；也包括了文化空間的建設(shè)［5］，如部分社區(qū)籌資建立社區(qū)公共閱覽室，根據(jù)流動(dòng)人口的需要，提供一定的知識(shí)、技能的培訓(xùn)，特別是針對(duì)新生代流動(dòng)人口，借助社區(qū)搭建的文化公共空間，能夠豐富這一群體社會(huì)交往以及獲取知識(shí)的渠道，提升城市歸屬感。

從推動(dòng)流動(dòng)人口社會(huì)融入的實(shí)踐路徑來(lái)看，改革制度、優(yōu)化公共服務(wù)、搭建社會(huì)公共空間均發(fā)揮了一定的積極作用，從不同方面助力流動(dòng)人口的社會(huì)融入，但上述路徑均只從單一角度揭示了流動(dòng)人口的社會(huì)融入路徑。事實(shí)上，融入是一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程，具有復(fù)發(fā)性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。因此深化流動(dòng)人口的社會(huì)融入，有必要在既有治理路徑的基礎(chǔ)上，著眼于基層社區(qū)的實(shí)踐探索，概括流動(dòng)人口社會(huì)融入的內(nèi)在邏輯與機(jī)制。

3? ? ?三元里樣本：流動(dòng)人口社會(huì)融入的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

三元里松柏崗社區(qū)是廣州流動(dòng)人口聚集的“老牌”城中村，在流動(dòng)人口數(shù)量最高峰的2007年，松柏崗社區(qū)有13 000名洪湖籍打工者，是本地人口的兩倍多①。流動(dòng)人口存在管理壓力大、情況復(fù)雜、社會(huì)融入效果相對(duì)較差等問(wèn)題。面對(duì)這一治理難題，三元里松柏崗社區(qū)探索創(chuàng)新流動(dòng)人口治理模式，搭建起本地人與流動(dòng)人口的溝通橋梁。這一模式由黨建引領(lǐng)，引入社會(huì)力量全鏈條配合，不斷激活流動(dòng)人口的自治力量，以全過(guò)程融入為目標(biāo)，構(gòu)筑了共治、共享的流動(dòng)人口治理格局。

首先，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理。對(duì)于流動(dòng)人口的黨建工作，三元里松柏崗社區(qū)自2007年便開(kāi)始了積極探索。在實(shí)踐中，三元里街道黨工委與流動(dòng)人口所在省份市委溝通協(xié)作，嘗試試行流動(dòng)人口黨員的屬地化管理。如針對(duì)以湖北省洪湖務(wù)工人員為主的社區(qū)，三元里街道與湖北洪湖市委協(xié)作成立了荊楚印刷工流動(dòng)黨支部，推選洪湖本地且較有威望的黨員擔(dān)任流動(dòng)黨支部書(shū)記，在基層黨支部的帶領(lǐng)下，化解流動(dòng)人口務(wù)工中產(chǎn)生的糾紛?；鶎狱h支部的建設(shè)為流動(dòng)人口表達(dá)利益訴求提供了相對(duì)穩(wěn)定的渠道，在日常矛盾調(diào)解中扮演著重要的角色。

其次，引入社會(huì)力量推進(jìn)社會(huì)融入。三元里松柏崗社區(qū)依托專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織開(kāi)展對(duì)口服務(wù)，2014年廣州市法澤城市與公益研究中心（下文簡(jiǎn)稱法澤）進(jìn)駐三元里街松柏崗社區(qū)。一方面，法澤通過(guò)與居委會(huì)、黨支部的反復(fù)溝通，協(xié)同推進(jìn)了社區(qū)的生活垃圾處理工作；另一方面，搭建了包括兒童早教、青年創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)大學(xué)等在內(nèi)的多層次服務(wù)體系。其中，社區(qū)大學(xué)面向城中村流動(dòng)人口，提供商務(wù)英語(yǔ)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能等培訓(xùn)課程，在改善流動(dòng)人口生活環(huán)境的同時(shí)，豐富流動(dòng)人口的文化生活，促進(jìn)其社會(huì)融入。

最后，以自治深化社會(huì)融入，成立社區(qū)共治議事會(huì)。2016年三元里松柏崗社區(qū)首先進(jìn)行試點(diǎn)，社區(qū)共治議事會(huì)共13人，其中，流動(dòng)人口代表和本地居民代表各6人，另外一人由街道民政科負(fù)責(zé)人擔(dān)任理事長(zhǎng)，議事會(huì)采取“一事一議”共治原則，由流動(dòng)人口和本地居民共同協(xié)商處理社區(qū)事務(wù)。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，2017年底，三元里另外12個(gè)社區(qū)均成立社區(qū)共治議事會(huì)，發(fā)揮居民參與社區(qū)治理的作用。社區(qū)共治議事會(huì)既為社區(qū)居民切實(shí)解決了實(shí)際問(wèn)題，也有效地培育了流動(dòng)人口的社區(qū)認(rèn)同感，形成了多元共建、共治、共享的流動(dòng)人口社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

4? ? ?流動(dòng)人口治理機(jī)制分析：從“被動(dòng)式管理”到“全過(guò)程融入”

流動(dòng)人口的社會(huì)融入與治理是社會(huì)治理的重要一環(huán)，廣州三元里松柏崗社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，流動(dòng)人口的社會(huì)融入關(guān)鍵在于整合多元主體力量有序參與社區(qū)治理，搭建平臺(tái)讓社會(huì)組織、本地居民、流動(dòng)人口共同參與社區(qū)建設(shè)。在社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，廣州三元里松柏崗社區(qū)逐漸形成了黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入、社區(qū)居民有序參與的金字塔結(jié)構(gòu)，逐步改變以往“被動(dòng)式管理”的狀態(tài)，以“全過(guò)程融入”提高流動(dòng)人口社區(qū)治理的整體效能。

4.1? ?黨建引領(lǐng)：基層黨員參與社區(qū)治理設(shè)計(jì)

在松柏崗社區(qū)推動(dòng)流動(dòng)人口“全過(guò)程融入”的結(jié)構(gòu)中，基層黨建位于金字塔結(jié)構(gòu)的頂層，是社區(qū)治理舉措得以不斷推進(jìn)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。在管理實(shí)踐中，社區(qū)采取“同源自治”模式，即根據(jù)流動(dòng)人口來(lái)源地集中建立流動(dòng)黨支部，并推選來(lái)源地的優(yōu)秀黨員擔(dān)任黨支部書(shū)記，這一舉措充分調(diào)動(dòng)了黨支部在社區(qū)治理中的積極作用。在基層黨建引領(lǐng)下，社區(qū)內(nèi)部糾紛第一時(shí)間尋找黨組織解決，有效地發(fā)揮了黨員在群眾中的模范帶頭作用，不僅提高了流動(dòng)人口對(duì)流動(dòng)黨支部的認(rèn)同感，也為化解社區(qū)矛盾提供了更為有效的解決渠道。

4.2? ?服務(wù)供給：社會(huì)組織參與公共平臺(tái)建設(shè)

社會(huì)組織是助力松柏崗社區(qū)推動(dòng)流動(dòng)人口社會(huì)融入的主要力量。社會(huì)組織的參與為三元里流動(dòng)人口的治理注入了新的活力，改變了傳統(tǒng)社區(qū)治理中居委會(huì)被動(dòng)式管理的狀態(tài)，極大地提升了居民訴求的回應(yīng)性。如廣州市法澤城市與公益研究中心立足于流動(dòng)人口的實(shí)際需求，經(jīng)過(guò)充分的調(diào)研和走訪，根據(jù)流動(dòng)人口的反饋及需求，著重在社區(qū)兒童教育、流動(dòng)人口技能培訓(xùn)以及再教育平臺(tái)的建設(shè)等方面提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。三元里的實(shí)踐表明，社會(huì)組織作為中間層，一方面能夠與基層黨建相呼應(yīng)，配合黨支部共同致力于流動(dòng)人口治理，維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定有序；另一方面則能夠回應(yīng)社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求，為流動(dòng)人口提供配套的公共服務(wù)，提升居民的幸福感。

4.3? ?事務(wù)共議：流動(dòng)人口參與基層協(xié)商

依托社區(qū)共治議事會(huì)這一制度，松柏崗社區(qū)有效地將居民納入社區(qū)的共建、共治體系當(dāng)中，真正實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民自我治理、流動(dòng)人口自我管理的共建共治格局。在社區(qū)共治的實(shí)踐中，三元里一方面致力于推進(jìn)社區(qū)共治議事會(huì)的制度化，如制定“一事一議”的原則，激勵(lì)社區(qū)本地居民、流動(dòng)人口在民政負(fù)責(zé)人的組織下共同協(xié)商社區(qū)事務(wù)，在成員任期上，議事會(huì)成員任期為兩年，根據(jù)社區(qū)事項(xiàng)擇期召開(kāi)會(huì)議，具體商議結(jié)果需經(jīng)2/3以上代表贊成后通過(guò)，并由社區(qū)居委會(huì)進(jìn)一步落實(shí)；另一方面，不斷探索落實(shí)議事結(jié)果的配套方法，如建立“巷長(zhǎng)制”，根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，推選“巷長(zhǎng)”，協(xié)助落實(shí)社區(qū)共治議事會(huì)的決議。社區(qū)共治議事會(huì)作為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的探索創(chuàng)新，能夠在流動(dòng)人口的治理實(shí)踐中緩解居民參與意識(shí)弱、社會(huì)融入不足等問(wèn)題，提升流動(dòng)人口的社會(huì)融入水平與質(zhì)量。

5? ? ?結(jié)論與討論

在流動(dòng)人口治理的實(shí)踐中，政策制度固然是推進(jìn)流動(dòng)人口城市融入的重要舉措，但最終流動(dòng)人口的有效管理與引導(dǎo)依舊離不開(kāi)基層力量。從這個(gè)角度來(lái)講，需要著眼于基層社區(qū)在流動(dòng)人口管理過(guò)程中的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，尋找推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入的突破點(diǎn)。松柏崗社區(qū)形成的黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入、社區(qū)居民有序參與的金字塔治理結(jié)構(gòu)為流動(dòng)人口社會(huì)治理提供了有益的思路。三元里松柏崗社區(qū)“全過(guò)程融入”治理機(jī)制具有以下突出特點(diǎn)。

一是多元主體協(xié)同共建社區(qū)秩序。松柏崗社區(qū)以“全過(guò)程融入”的方式激活了多元主體共建社區(qū)治理秩序，在這一治理體系中，既有基層黨建作為治理的核心力量，下設(shè)各流動(dòng)黨支部引領(lǐng)社區(qū)治理，落實(shí)社區(qū)的網(wǎng)格化管理，也有社會(huì)組織作為中層支點(diǎn)，為社區(qū)流動(dòng)人口的管理注入活力。同時(shí)，社區(qū)居民作為主要參與者，以協(xié)商共議的方式參與社區(qū)管理。在這一過(guò)程中，相對(duì)清晰地劃定了不同主體所扮演的角色及作用，將原來(lái)無(wú)序且碎片化的社區(qū)被動(dòng)管理整合為有序的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，不同主體相互配合，為流動(dòng)人口深度融入社會(huì)提供了實(shí)踐空間。

二是多元主體參與共治社區(qū)空間。在既定的社區(qū)治理秩序下，多元主體共治社區(qū)公共空間。松柏崗社區(qū)對(duì)社區(qū)共治議事會(huì)的探索為多元主體共治搭建了良好的平臺(tái)，圍繞社區(qū)公共事務(wù)，多元主體有渠道參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商和決定。其中，在社區(qū)公共空間共治的過(guò)程中，松柏崗社區(qū)將流動(dòng)人口社會(huì)融入過(guò)程中的難點(diǎn)納入共治之中，以專(zhuān)業(yè)的服務(wù)站和專(zhuān)業(yè)人員有針對(duì)性地解決流動(dòng)人口社會(huì)融入中出現(xiàn)的語(yǔ)言、文化等方面的問(wèn)題。

三是多元主體參與共享社區(qū)環(huán)境。流動(dòng)人口共享社區(qū)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入的最后一環(huán)，更確切地講，多元主體參與共享是對(duì)社區(qū)共建、共治成果的分享。共享確保了社區(qū)每一個(gè)居民均有權(quán)利享受社區(qū)的治理成果，在諸如社區(qū)的生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)等各個(gè)方面，均可以參與其中，大大提升了流動(dòng)人口的獲得感、融入感和幸福感。同時(shí)，成果的共享與社區(qū)共建、共治也構(gòu)成一種“呼應(yīng)”的關(guān)系，即社區(qū)多元主體參與共享的體驗(yàn)，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響其參與共建、共治的積極性。

總之，松柏崗社區(qū)的流動(dòng)人口治理經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)當(dāng)全過(guò)程推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)融入。在治理實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口從“無(wú)序”到“有序”的治理，就需要充分重視多元主體在社區(qū)治理中的作用。多元主體參與下的共建、共治、共享在推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融入方面有其內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系及邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了相對(duì)完整的流動(dòng)人口有效融入社會(huì)的鏈條。就此而言，松柏崗社區(qū)流動(dòng)人口的治理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步的總結(jié)提煉。

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①數(shù)據(jù)來(lái)源：白云區(qū)融媒體中心，https：//gdxk.southcn.com/gzk/dxrw/content/post_629973.html，2021.2.22.

［收稿日期］2023-03-27