內(nèi)容提要 地方政府在執(zhí)行民生政策的過(guò)程中會(huì)受到一系列復(fù)雜因素的影響，對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)范是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的客觀需要。一方面，導(dǎo)致地方政府民生政策執(zhí)行偏差的思想誘因主要在于因職務(wù)生存需要的避責(zé)及穩(wěn)定優(yōu)先導(dǎo)向、因職業(yè)發(fā)展需要的獎(jiǎng)勵(lì)及晉升優(yōu)先導(dǎo)向以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員“有限理性”條件下的其他不確定因素。另一方面，目前對(duì)地方政府民生政策執(zhí)行影響較大的外在機(jī)制主要在于“懲罰”導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制和“激勵(lì)”導(dǎo)向的獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升機(jī)制。根據(jù)獎(jiǎng)懲措施配套力度與運(yùn)用周期長(zhǎng)短的不同，與兩者密切聯(lián)系的上級(jí)短期壓力下沉“準(zhǔn)機(jī)制”和評(píng)價(jià)考核機(jī)制也對(duì)地方政府執(zhí)行民生政策有著較大的影響。主觀思想誘因先天具有一定的不可預(yù)測(cè)性與較強(qiáng)的內(nèi)生性，加之其本身就深受外在作用機(jī)制的影響，因此，規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的主要路徑在于對(duì)相關(guān)影響機(jī)制進(jìn)行調(diào)適。推進(jìn)問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制的合理化、獎(jiǎng)勵(lì)晉升機(jī)制的科學(xué)化、短期壓力下沉的規(guī)范化、評(píng)價(jià)考核機(jī)制的精細(xì)化，將有助于減少地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞 地方政府 公共政策 民生政策 執(zhí)行偏差

陳帥飛，湖北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院講師 廈門(mén)大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心研究人員

本文為湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“共同富裕實(shí)踐下地方政府治理創(chuàng)新與效能提升研究”（22Q129）和湖北師范大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“新時(shí)代推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化的路徑研究”（HS2022RC002）的階段性成果。

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)民生相關(guān)領(lǐng)域各項(xiàng)改革，各級(jí)地方政府的民生治理能力及治理效能整體上有了明顯提升，有力地促進(jìn)了人民生活水平的改善。民生政策作為地方政府履行民生治理職能的重要載體，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、人居環(huán)境等諸多與民生福祉息息相關(guān)的公共事項(xiàng)。當(dāng)前，民生領(lǐng)域受到各級(jí)政府的高度重視，加之民生政策具有牽涉利益鏈復(fù)雜、政策見(jiàn)效周期不穩(wěn)定、內(nèi)容指標(biāo)化程度高、涉及公眾面廣等特點(diǎn)，因而其也是相對(duì)易使政策執(zhí)行主體被問(wèn)責(zé)或出成績(jī)的公共政策類(lèi)型。在各種內(nèi)外部復(fù)雜因素的共同影響下，部分地方政府在民生政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了急功近利、懶政怠政、形式主義等不良行為，進(jìn)而導(dǎo)致一定程度的政策執(zhí)行偏差。那么，地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主要表征是什么？影響我國(guó)地方政府民生政策執(zhí)行的主要內(nèi)外部因素有哪些？這些影響因素又是如何導(dǎo)致部分地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差行為的？如何有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)適，從而基于推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，盡可能消除地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種偏差？上述問(wèn)題便是本文聚焦的論題。

一、當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主要表征

除計(jì)劃單列市、副地級(jí)市等少數(shù)特殊行政區(qū)劃外，我國(guó)地方政府大體上可分為省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市等）層級(jí)、地市（地級(jí)市、自治州、盟等）層級(jí)、區(qū)縣（縣、區(qū)、縣級(jí)市、自治旗等）層級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道等）層級(jí)。其中，省級(jí)地方政府擁有頗為豐富的政策執(zhí)行資源，主要承擔(dān)宏觀布局和綜合規(guī)劃的職責(zé)。地市級(jí)地方政府擁有較強(qiáng)的政策執(zhí)行能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，主要起承上啟下的樞紐作用。區(qū)縣層級(jí)地方政府既是上級(jí)各項(xiàng)政策的執(zhí)行者和反饋者，又是其所轄下級(jí)政府的組織者和監(jiān)督者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)地方政府作為最基層的政府層級(jí)，則是確保各項(xiàng)政策舉措最終全面落實(shí)、覆蓋的關(guān)鍵。這一層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，不可避免地存在著層級(jí)傳遞偏差、應(yīng)變能力有限等問(wèn)題。同時(shí)，民生政策的執(zhí)行還涉及橫向上的多元主體協(xié)作問(wèn)題，相應(yīng)又面臨“跨部門(mén)時(shí)的權(quán)責(zé)模糊”“跨區(qū)域時(shí)的行政壁壘”等客觀桎梏。在缺乏強(qiáng)有力的黨政主體科學(xué)、合理地進(jìn)行“高位推動(dòng)”的情況下[1]，地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生與這些因素聯(lián)系密切。

具體而言，省級(jí)地方政府接受中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)主政官員屬于“中管干部”，其公共政策執(zhí)行自主裁量范圍、被問(wèn)責(zé)及人事變動(dòng)時(shí)可博弈的空間都相對(duì)有限，相應(yīng)政策執(zhí)行變量也是各級(jí)地方政府中最少的，民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象也較少出現(xiàn)。而市縣級(jí)地方政府在執(zhí)行民生政策時(shí)相對(duì)擁有了較大的可再造空間，同時(shí)人事獎(jiǎng)懲因素也較多地影響著地方政府的政策執(zhí)行過(guò)程，這使得市縣兩級(jí)地方政府會(huì)較多地受到前述因素的影響，其民生政策執(zhí)行也隨之存在較多的變數(shù)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)地方政府，受到上級(jí)地方政府的層層約束，加之自身所擁有的權(quán)力也相對(duì)較小，以及客觀上存在的人事晉升“天花板”，其公共政策執(zhí)行過(guò)程更多的只是較為“忠實(shí)”地將上級(jí)地方政府的意圖呈現(xiàn)出來(lái)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)地方政府民生政策執(zhí)行偏差的原因主要在于對(duì)上級(jí)已出現(xiàn)偏差的部署的執(zhí)行，同時(shí)上級(jí)的重壓與自身履職能力局限的雙重扭曲，可能導(dǎo)致民生政策執(zhí)行出現(xiàn)新的偏差或是對(duì)上級(jí)偏差部署進(jìn)一步地放大。綜上所述，地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象主要出現(xiàn)在地市級(jí)地方政府及以下層級(jí)，但關(guān)鍵在于中間層級(jí)的市縣兩級(jí)地方政府，這也是本文所著重探討的對(duì)象層級(jí)。

顧名思義，民生政策執(zhí)行偏差指的是民生政策在執(zhí)行過(guò)程中偏離了制定的初衷和預(yù)期的軌跡，其通常存在兩種情況：一是民生政策執(zhí)行后，各項(xiàng)政策效益低于預(yù)期；二是相關(guān)各項(xiàng)政策效益超出了預(yù)期。對(duì)于第二種情況，通常無(wú)須進(jìn)行糾正和調(diào)適，更多是進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。而第一種情況直接影響了民生的保障和改善，亟須予以關(guān)注和糾偏。然而，對(duì)民生政策執(zhí)行后的實(shí)際效益往往難以進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，因而各級(jí)政府通常是運(yùn)用就業(yè)率、入學(xué)率、人均醫(yī)療床位數(shù)、房屋改造戶數(shù)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)數(shù)量、相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)及權(quán)威獎(jiǎng)項(xiàng)等顯性指標(biāo)來(lái)衡量民生政策的執(zhí)行效益。與之相應(yīng)，各級(jí)地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中往往緊緊圍繞相關(guān)顯性指標(biāo)的達(dá)成展開(kāi)工作，民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的發(fā)生也是處于這一背景之下。

在執(zhí)行上級(jí)布置的民生政策任務(wù)時(shí)，一些地方政府通常以前述顯性指標(biāo)作為衡量政策執(zhí)行質(zhì)量的依據(jù)，相應(yīng)存在未達(dá)到指標(biāo)、達(dá)到指標(biāo)、超出指標(biāo)三種情況。自黨的十八大以來(lái)，伴隨著全面從嚴(yán)治黨的穩(wěn)步推進(jìn)，公共政策執(zhí)行的配套問(wèn)責(zé)力度較之以往有了大幅提升，地方政府對(duì)上級(jí)出臺(tái)的公共政策搪塞敷衍、規(guī)避應(yīng)付的現(xiàn)象也明顯減少。當(dāng)前各級(jí)地方政府在執(zhí)行民生政策的過(guò)程中，往往會(huì)竭力完成上級(jí)布置的任務(wù)，因未能達(dá)到預(yù)期政策執(zhí)行指標(biāo)而被問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象已較少出現(xiàn)。反而是在政策執(zhí)行相關(guān)顯性指標(biāo)達(dá)標(biāo)甚至是超出要求的情況下，民生政策對(duì)部分地方提升民生福祉的實(shí)際效益卻常常未能達(dá)到預(yù)期，進(jìn)而出現(xiàn)地方政府民生政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。因此，當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的癥結(jié)在于相關(guān)指標(biāo)設(shè)置不合理，主要有以下三種情形：

一是由機(jī)械照搬導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。較高層級(jí)政府須從相對(duì)宏觀角度對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行考量，制定的民生政策內(nèi)容主要起指導(dǎo)、督促作用，政策的有效執(zhí)行落地離不開(kāi)下級(jí)地方政府結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，逐級(jí)對(duì)政策內(nèi)容及具體指標(biāo)進(jìn)行必要的細(xì)化、調(diào)整。然而，近十余年來(lái)，在問(wèn)責(zé)追責(zé)高壓態(tài)勢(shì)下，地方政府一般都會(huì)極力避免在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)失，加之“一刀切”“甩鍋”式問(wèn)責(zé)等不當(dāng)情形在部分地方依然頻現(xiàn)，導(dǎo)致部分中低層級(jí)地方政府的避責(zé)情緒凸顯。秉持著“風(fēng)險(xiǎn)”最小化原則，中低層級(jí)地方政府往往會(huì)較為機(jī)械地簡(jiǎn)單調(diào)整甚至直接照搬上級(jí)政策文本。民生政策執(zhí)行的過(guò)程本就會(huì)涉及大量復(fù)雜變量，地方政府如不能因時(shí)制宜、因地制宜對(duì)政策進(jìn)行必要再造，而是將地方風(fēng)俗、人口結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等變量直接與政策文本進(jìn)行剛性適配，則極易導(dǎo)致民生政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

二是由層層加碼導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。當(dāng)前仍有部分中間層級(jí)地方政府不能正確認(rèn)識(shí)自身的角色定位與權(quán)力邊界，在行政區(qū)域限制、要素資源有限等硬性條件的約束下[1]，將對(duì)轄區(qū)要素資源的有效控制、擴(kuò)展以及任期內(nèi)顯性政績(jī)的最大化作為優(yōu)先行動(dòng)目標(biāo)，并以此謀求主政官員的職業(yè)發(fā)展。在對(duì)下級(jí)布置政策執(zhí)行任務(wù)時(shí)，濫用所擁有的行政權(quán)力以及自主裁量空間，對(duì)民生政策“層層加碼”，罔顧轄區(qū)當(dāng)?shù)乜陀^條件的限制，提出一系列不合理且機(jī)械化的指標(biāo)任務(wù)。由于層級(jí)制下的地方政府通常無(wú)條件服從上級(jí)政府，加之部分地方對(duì)問(wèn)責(zé)追責(zé)工具的不當(dāng)使用，基層地方政府不得不全力執(zhí)行經(jīng)過(guò)“層層加碼”的民生政策，面對(duì)上級(jí)施壓與自身履職條件局限的雙重困境，為了達(dá)成上級(jí)的政策執(zhí)行指標(biāo)要求，過(guò)度地調(diào)動(dòng)、占用轄區(qū)內(nèi)的諸多公共資源，并在一定時(shí)期內(nèi)采取一些變通甚至是違規(guī)的舉措，這也進(jìn)一步加劇了民生政策的執(zhí)行失真。

三是由形式主義導(dǎo)致的指標(biāo)設(shè)置不合理以及相應(yīng)民生政策執(zhí)行偏差。隨著全面從嚴(yán)治黨的穩(wěn)步推進(jìn)，當(dāng)前地方政府對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策執(zhí)行指標(biāo)公然打折扣的現(xiàn)象已較為鮮見(jiàn)。由于民生政策大多需一定時(shí)間的積累才能顯現(xiàn)其政策效益，部分中間層級(jí)地方政府為了盡快實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行成績(jī)的可視化，要求以造文填表、開(kāi)會(huì)擺拍、系統(tǒng)錄入、簽到打卡等作為工作開(kāi)展的載體和憑據(jù)，并以此作為評(píng)價(jià)下轄地方政府政策執(zhí)行質(zhì)量的指標(biāo)，而并不聚焦民生政策執(zhí)行的實(shí)際效能如何。當(dāng)上級(jí)政府對(duì)某一形式載體及其指標(biāo)有較高關(guān)注度時(shí)，層級(jí)制與高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)下的壓力傳導(dǎo)，就會(huì)使較低層級(jí)地方政府往往不具備申訴和再調(diào)整的空間，只能全力圍繞上級(jí)政府提出的形式要求開(kāi)展工作。這一過(guò)程常常忽視了對(duì)轄區(qū)當(dāng)?shù)乜陀^需要與政策實(shí)際執(zhí)行效果，使得民生政策的實(shí)際效益大打折扣。

二、地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因

民生政策執(zhí)行偏差的行為主體一般是相關(guān)地方政府的主政官員，因而有必要基于地方政府主政官員的角度，對(duì)民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因進(jìn)行分析。由于“官本位”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、層級(jí)制行政組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)以及官員自身的“有限理性”，相當(dāng)一部分地方政府主政官員對(duì)轄區(qū)公共事務(wù)有較強(qiáng)的控制意愿和干預(yù)能力。部分地方政府主政官員未能正確認(rèn)識(shí)自身的職責(zé)使命，不時(shí)運(yùn)用手中的“公權(quán)力”，謀求個(gè)人利益訴求或價(jià)值偏好的滿足，并由此影響民生政策的執(zhí)行。具體而言，當(dāng)前地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因主要在于地方官員因職務(wù)生存需要而產(chǎn)生的“避責(zé)”思想導(dǎo)向，在實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的基礎(chǔ)上，則一般聚焦于因職業(yè)發(fā)展需要而對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)表彰和人事晉升的追求。同時(shí)，地方官員因自身“有限理性”而產(chǎn)生的其他種種主觀利益需求和價(jià)值偏好也不時(shí)地產(chǎn)生影響，三者的同步平衡則是地方官員普遍期望的情形（如圖1所示）。

1.避責(zé)及穩(wěn)定優(yōu)先以求職務(wù)生存

基于最基本的個(gè)人理性，“職務(wù)生存”通常是各級(jí)地方官員履職過(guò)程中關(guān)心的首要事項(xiàng)。我國(guó)地方政府的生存壓力主要來(lái)自上級(jí)的問(wèn)責(zé)追責(zé)。因此，對(duì)各級(jí)地方政府而言，規(guī)避來(lái)自上級(jí)的問(wèn)責(zé)一般是其履職過(guò)程中最為優(yōu)先的目標(biāo)。尤其是當(dāng)前問(wèn)責(zé)追責(zé)呈高壓態(tài)勢(shì)，加之地方層面相關(guān)的履職評(píng)價(jià)機(jī)制大多不夠健全，公共管理目標(biāo)普遍不夠明晰[1]，從而導(dǎo)致相當(dāng)一部分地方黨政公職人員的行為特征出現(xiàn)由“邀功上進(jìn)”轉(zhuǎn)向“避責(zé)求穩(wěn)”的態(tài)勢(shì)[2]?；诒茇?zé)及穩(wěn)定優(yōu)先的思想導(dǎo)向，地方官員在民生政策執(zhí)行的過(guò)程中極易搖擺于兩個(gè)極端：一是不擔(dān)當(dāng)不作為，表現(xiàn)為部分領(lǐng)導(dǎo)干部于工作中常常缺乏“舍我其誰(shuí)”的擔(dān)當(dāng)和“敢為人先”的魄力，對(duì)民生政策的執(zhí)行多是抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，盡可能簡(jiǎn)化政策執(zhí)行步驟及其配套環(huán)節(jié)，僅僅機(jī)械地完成上級(jí)政府的“底線”要求，生搬硬套上級(jí)出臺(tái)的政策文本，從而減少犯錯(cuò)的可能，以全力規(guī)避潛在的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)；二是在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的直接督促和問(wèn)責(zé)壓力時(shí)，常常因急于“自?！倍扇∧承┎划?dāng)行為以盡快滿足上級(jí)的要求，而這一過(guò)程往往伴隨著工作方式的簡(jiǎn)單粗暴以及相應(yīng)民生政策的執(zhí)行失真。

2.獎(jiǎng)勵(lì)及晉升優(yōu)先以謀職業(yè)發(fā)展

生存與發(fā)展是人類(lèi)最基本的兩大訴求，在保證“職務(wù)生存”的前提下，追求“職業(yè)發(fā)展”通常是各級(jí)地方官員的主要關(guān)注事項(xiàng)。我國(guó)實(shí)行層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)，各級(jí)地方政府服從于上級(jí)政府并對(duì)其負(fù)責(zé)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的獎(jiǎng)勵(lì)表彰、人事晉升也主要由上級(jí)相關(guān)部門(mén)決定。因此，出于職業(yè)發(fā)展的需要，地方官員大多會(huì)基于上級(jí)政府的偏好，積極謀求相應(yīng)政策執(zhí)行目標(biāo)的達(dá)成，從而提高獲得獎(jiǎng)勵(lì)表彰和人事晉升的可能。自黨的十八大以來(lái)，在考察地方政府官員履職情況時(shí)，提升了政治、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的考察權(quán)重，對(duì)于就業(yè)、教育、扶貧、住房保障、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等民生相關(guān)事項(xiàng)也予以了更多關(guān)注，從而形成了一套新的地方政府履職評(píng)價(jià)考核體系及其導(dǎo)向。而中間層級(jí)地方政府普遍擁有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)稅分權(quán)，以及相當(dāng)一部分轄區(qū)公共事務(wù)的事實(shí)自由裁量處置權(quán)，對(duì)上級(jí)出臺(tái)的各項(xiàng)民生政策也能夠進(jìn)行一定程度的調(diào)整再造。在這一背景下，部分中間層級(jí)地方政府基于新的履職考核導(dǎo)向，將關(guān)鍵考核指標(biāo)相應(yīng)數(shù)據(jù)及政績(jī)的取得，置于民生政策執(zhí)行過(guò)程中最為優(yōu)先的位置，或通過(guò)“層層加碼”“數(shù)據(jù)競(jìng)賽”等形式進(jìn)行“急功近利”式的履職，導(dǎo)致民生政策執(zhí)行指標(biāo)及工作方式的設(shè)置脫離轄區(qū)實(shí)際；或大搞形式化的名詞“創(chuàng)新”、經(jīng)驗(yàn)“創(chuàng)造”、局部亮點(diǎn)“制造”等以夸大所取得的民生政策執(zhí)行成績(jī)[1]，全力追求以民生數(shù)據(jù)、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)榮譽(yù)、上級(jí)通報(bào)表?yè)P(yáng)等為代表的顯性指標(biāo)及政績(jī)的最大化，對(duì)民生政策的實(shí)際效益則漠不關(guān)心。

3.“有限理性”條件下的其他不確定因素

有的地方仍然存在著對(duì)權(quán)力的崇拜意識(shí)，習(xí)慣于把“是否為官、官的大小”作為價(jià)值尺度來(lái)衡量一個(gè)人的成就、身份、地位[2]，加之層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)的客觀影響，使得部分地方官員之間極易形成下級(jí)對(duì)上級(jí)的依附傾向，民生政策的執(zhí)行也常常演變?yōu)閷?duì)上級(jí)意志的一味迎合。而長(zhǎng)期以來(lái)存在的“地方政府經(jīng)營(yíng)轄區(qū)”傳統(tǒng)，以及尚不完善的監(jiān)督機(jī)制下的權(quán)力邊界相對(duì)模糊，“屬地管理”“雙重管理”模式下權(quán)責(zé)劃分及職能分工的相對(duì)錯(cuò)雜，在客觀上使中間層級(jí)地方政府對(duì)轄區(qū)公共事務(wù)有較強(qiáng)的控制能力。因此，當(dāng)外部因素的影響力較小時(shí)，主政官員的主觀意愿將極大地影響地方政府的民生政策執(zhí)行思路。部分主政官員會(huì)在民生政策執(zhí)行的過(guò)程中摻雜個(gè)人的價(jià)值預(yù)期與認(rèn)知偏好。受主政官員的思想品質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、價(jià)值偏好、職業(yè)期望、性格情緒等因素的影響，地方政府的民生政策執(zhí)行過(guò)程也常常呈現(xiàn)“有限理性”[3]。然而，“有限理性”必然伴隨著相應(yīng)的不確定性，加之地方官員的選拔、任用機(jī)制仍有一些局限，地方行政決策機(jī)制尚需改進(jìn)，因而不可避免地存在因“有限理性”地方官員不當(dāng)決斷而導(dǎo)致的民生政策執(zhí)行偏差。特別是在創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、專項(xiàng)攻堅(jiān)、重大節(jié)慶等特殊時(shí)期，來(lái)自外部較大的潛在問(wèn)責(zé)壓力、較多的立功機(jī)會(huì)以及工作生活環(huán)境的劇烈變化等因素，都極易進(jìn)一步激化地方官員“有限理性”條件下的不確定性，使地方政府在執(zhí)行相關(guān)民生政策的過(guò)程中帶有一定的個(gè)人主觀色彩進(jìn)而出現(xiàn)偏差。

三、地方政府民生政策執(zhí)行偏差的客觀影響機(jī)制

地方政府民生政策執(zhí)行偏差的主觀思想誘因有復(fù)雜的形成過(guò)程，涉及行政機(jī)制、政治制度、人文傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等諸多因素。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)實(shí)際，相關(guān)外在機(jī)制是影響地方官員政策執(zhí)行思想導(dǎo)向的最重要因素。承接前文所述，地方官員在民生政策執(zhí)行過(guò)程中大多“趨利避害”，認(rèn)為“生存”需要優(yōu)先于“發(fā)展”需要，因而地方政府一般在規(guī)避問(wèn)責(zé)的前提下，積極謀求盡可能突出的獎(jiǎng)勵(lì)及晉升“資本”，同時(shí)地方主政官員的其他主觀意愿對(duì)民生政策執(zhí)行過(guò)程也有一定的影響（見(jiàn)圖2）。那么當(dāng)前這一政策執(zhí)行導(dǎo)向主要受哪些外在機(jī)制的影響？這些相關(guān)外在機(jī)制又發(fā)揮著怎樣的影響？

目前，對(duì)地方政府民生政策執(zhí)行影響較大的外在機(jī)制主要是“懲罰”導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制和“激勵(lì)”導(dǎo)向的獎(jiǎng)勵(lì)表彰以及人事晉升機(jī)制，即“獎(jiǎng)、懲”二元影響框架。除此之外，根據(jù)獎(jiǎng)懲措施配套力度與運(yùn)用周期長(zhǎng)短的不同，與兩者密切聯(lián)系的上級(jí)短期壓力下沉和各類(lèi)評(píng)價(jià)考核機(jī)制也對(duì)地方政府民生政策的執(zhí)行有較大的影響。通常情況下，與上級(jí)短期壓力下沉和評(píng)價(jià)考核相配套的問(wèn)責(zé)追責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升激勵(lì)的力度越大，地方政府受其影響的可能性及程度也越大。其中，上級(jí)短期壓力下沉往往以“限期整改”“督查督辦”等形式呈現(xiàn)，其對(duì)地方政府的干預(yù)力度及配套的問(wèn)責(zé)力度一般較大，同時(shí)兼以一定程度的激勵(lì)，但對(duì)政策執(zhí)行的影響也易在“短期勢(shì)頭”過(guò)后較快地減弱、消失。而評(píng)價(jià)考核機(jī)制一般發(fā)揮中長(zhǎng)期或周期性效應(yīng)，常常是獎(jiǎng)勵(lì)表彰、人事晉升的重要依據(jù)和問(wèn)責(zé)追責(zé)的重要參考，雖然其配套問(wèn)責(zé)力度及對(duì)地方政府的影響一般小于短期壓力下沉，但在周期性“慢熱”的同時(shí)，也會(huì)長(zhǎng)期保持對(duì)政策執(zhí)行的影響。

1.問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制及其倒逼作用

我國(guó)實(shí)行層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)，加之全面從嚴(yán)治黨的大背景，使問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制總體上處于高壓運(yùn)行的狀態(tài)，其對(duì)地方政府政策執(zhí)行的約束作用也是最為明顯的。地方政府在面對(duì)問(wèn)責(zé)追責(zé)壓力時(shí)，出于最基本的“生存自?！毙枰?，往往會(huì)以最大的努力消除或降低被問(wèn)責(zé)追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)避責(zé)需要與民生政策執(zhí)行的正當(dāng)路徑相悖時(shí)，避責(zé)的優(yōu)先程度一般更高。不僅如此，來(lái)自上級(jí)的壓力及判斷常常會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)追責(zé)的力度瞬間大幅提升，這使地方政府往往以滿足上級(jí)意愿作為政策執(zhí)行的準(zhǔn)則，即使上級(jí)部門(mén)作出的決策存在偏差。尤其是當(dāng)出現(xiàn)一定規(guī)模的社會(huì)輿情時(shí)，由于民生政策執(zhí)行實(shí)踐中權(quán)責(zé)完全清晰劃分的客觀難度以及高關(guān)注度下“公民問(wèn)責(zé)”所帶來(lái)的巨大壓力[1]，上級(jí)相關(guān)部門(mén)往往會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行二次問(wèn)責(zé)施壓，要求其盡快明確并追究相關(guān)人員的責(zé)任、遏制并平息負(fù)面輿情的蔓延，而多重施壓常常會(huì)造成問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制功能的泛濫化。強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制雖確實(shí)有利于督促地方政府按上級(jí)部署盡心竭力執(zhí)行民生政策，但整體上放大了的問(wèn)責(zé)追責(zé)壓力，也極易引發(fā)地方政府的過(guò)度反應(yīng)。部分地方政府為了盡快“息事寧人”，往往以“休克式療法”強(qiáng)行中止一切可能存在風(fēng)險(xiǎn)和爭(zhēng)議的政策執(zhí)行行為，緊緊圍繞“避責(zé)自保”這一目標(biāo)布置各項(xiàng)工作，“因噎廢食”，唯上級(jí)要求行事，使民生政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)有的細(xì)化再造、調(diào)適優(yōu)化等環(huán)節(jié)戛然而止。比如，在一些地方的農(nóng)村改廁過(guò)程中，市縣兩級(jí)政府為了如期達(dá)成目標(biāo)改廁率，往往會(huì)對(duì)未如期達(dá)標(biāo)的下級(jí)地方政府進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，卻忽視了不同村莊自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)等條件存在差異?；鶎诱疄榱艘?guī)避問(wèn)責(zé)只得在迎檢期限之前確保改廁指標(biāo)的達(dá)成，如若因水文、地質(zhì)等因素導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度滯后，則只得優(yōu)先確保廁所表面形態(tài)的建成，以致出現(xiàn)“無(wú)水廁所”“無(wú)管道廁所”等問(wèn)題廁所。而當(dāng)問(wèn)題廁所被媒體曝光后，涉事地方政府也多是從嚴(yán)處理分管改廁工作的官員，之后繼續(xù)按舊有模式開(kāi)展改廁工作。如何根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際調(diào)整改廁方案，使得改廁方案能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和群眾的實(shí)際需求，這些問(wèn)題反而難以得到應(yīng)有的重視。

2.獎(jiǎng)勵(lì)晉升機(jī)制及其激勵(lì)作用

近些年，隨著履職環(huán)境的變化，部分地方官員對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升的熱衷程度有所下降，但獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升機(jī)制仍然是激勵(lì)各級(jí)地方官員積極履職作為的重要手段。作為與個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入水平和職業(yè)發(fā)展前景密切相關(guān)的事項(xiàng)，各級(jí)地方官員通常都會(huì)積極爭(zhēng)取獲得獎(jiǎng)勵(lì)表彰和人事晉升的機(jī)會(huì)，相應(yīng)地，地方政府的民生政策執(zhí)行過(guò)程也易受其影響。就制度設(shè)計(jì)的初衷而言，獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升機(jī)制本應(yīng)發(fā)揮激勵(lì)先進(jìn)、督促后進(jìn)、示范引領(lǐng)的作用，但前提是相關(guān)機(jī)制在流程設(shè)計(jì)以及運(yùn)行過(guò)程中能夠做到公平透明和清晰翔實(shí)。然而，地方官員工作內(nèi)容的復(fù)雜性、綜合性，以及目前我國(guó)行政部門(mén)內(nèi)部人事競(jìng)爭(zhēng)的客觀激烈程度，使獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)一些偏差和爭(zhēng)議，其實(shí)際效用也常常與預(yù)期有一定距離。民生政策執(zhí)行是地方政府履職“出成績(jī)”的主要環(huán)節(jié)之一，部分地方官員一味追求個(gè)人職業(yè)利益的獲取和職務(wù)理想的實(shí)現(xiàn)，使得層層加碼、政績(jī)作秀等現(xiàn)象在各地民生政策執(zhí)行過(guò)程中時(shí)有發(fā)生。獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升機(jī)制的具體運(yùn)行方式仍然是以上級(jí)的意志作為主要依據(jù)，這使得中低層級(jí)地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中的獨(dú)立性被進(jìn)一步擠壓。如若政策細(xì)化再造內(nèi)容與上級(jí)的意志出現(xiàn)沖突，地方政府極易陷入“吃力不討好”的局面。與此同時(shí)，對(duì)一地政府的獎(jiǎng)勵(lì)表彰往往存在向下的層級(jí)覆蓋，與轄區(qū)全體公職人員的評(píng)優(yōu)評(píng)先、績(jī)效待遇緊密掛鉤，因而下屬地方官員通常也會(huì)因自身利益受損而產(chǎn)生不滿情緒，進(jìn)而使地方主政官員身處“兩頭受氣”的窘境。

3.短期壓力下沉及其急劇推動(dòng)作用

基于我國(guó)現(xiàn)行政治及行政制度，上級(jí)的意志傳遞到地方后，其目標(biāo)、功能、利益通常都會(huì)在地方的輕重緩急中進(jìn)行再生產(chǎn)和再配置，并以此模式層層傳遞擴(kuò)展到最基層[1]。各級(jí)地方政府一般都會(huì)根據(jù)自身的執(zhí)政目標(biāo)，將民生政策執(zhí)行任務(wù)分解后逐級(jí)下沉，同時(shí)適時(shí)給下轄地方政府不同強(qiáng)度的壓力以督促其完成任務(wù)?！岸唐趬毫ο鲁痢币话憬橛谡綑C(jī)制與臨時(shí)性舉措之間，是一種雖較少出現(xiàn)于官方文本卻廣泛存在于政策執(zhí)行實(shí)踐過(guò)程中的“準(zhǔn)機(jī)制”。其作為短期內(nèi)聚集公共資源和行政力量的有效手段，有利于推進(jìn)重要民生政策快速執(zhí)行落實(shí)。但作為短期壓力下沉的代表性措施，在實(shí)行“限期整改”“督查督辦”等較為激進(jìn)的舉措的過(guò)程中，上級(jí)對(duì)地方政府的施壓內(nèi)容更加集中且明確，給予其的可博弈時(shí)間、空間尺度也更為有限，進(jìn)而使地方政府進(jìn)行政策再調(diào)整的空間被進(jìn)一步壓縮。由于上級(jí)政府短期內(nèi)強(qiáng)力介入干預(yù)和控制，在實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式”治理等短期壓力下沉舉措的過(guò)程中，一般都會(huì)伴隨著較為嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)追責(zé)尺度，因而對(duì)地方政府的政策執(zhí)行往往有著劇烈的影響，并會(huì)在短期內(nèi)發(fā)揮一定的強(qiáng)制推動(dòng)作用。而部分地方官員的依法行政意識(shí)較為薄弱，甚至常常會(huì)出現(xiàn)迫于上級(jí)短期下沉的巨大壓力而“特事特辦”并凌駕于“依法依規(guī)”之上的現(xiàn)象。民生政策在執(zhí)行過(guò)程中往往具有高度的不確定性和難以預(yù)測(cè)性，因而并不適合采取“一刀切”“無(wú)條件”等較為絕對(duì)化的工作舉措。然而，短期壓力下沉極易導(dǎo)致地方政府迫于上級(jí)壓力而出現(xiàn)過(guò)激反應(yīng)，在上級(jí)政府的強(qiáng)力干預(yù)和嚴(yán)厲勒令下，下轄地方政府及相關(guān)各職能部門(mén)不得不全力尋求應(yīng)對(duì)路徑以消解壓力。

4.評(píng)價(jià)考核機(jī)制及其周期引導(dǎo)作用

作為對(duì)地方官員進(jìn)行人事安排、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的重要依據(jù)，基于評(píng)價(jià)考核機(jī)制相關(guān)各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置，兼以各項(xiàng)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的權(quán)重差異，將直接形成一套對(duì)地方政府有著極大引導(dǎo)力和約束力的“行為指南”。各地地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員出于個(gè)人職務(wù)生存和職業(yè)發(fā)展的需要，往往會(huì)基于評(píng)價(jià)考核機(jī)制的內(nèi)容與自身履職的實(shí)際情況，有所側(cè)重地開(kāi)展民生政策的執(zhí)行工作。而當(dāng)政策執(zhí)行內(nèi)容與評(píng)價(jià)考核導(dǎo)向無(wú)關(guān)或是相悖時(shí)，便有出現(xiàn)民生政策執(zhí)行偏差的可能。尤其是近些年來(lái)，隨著“一票否決”“末位淘汰”等評(píng)價(jià)考核方式在一些地方的運(yùn)用和推廣，評(píng)價(jià)考核機(jī)制的導(dǎo)向作用隨之也出現(xiàn)了一定程度的異化。由于這類(lèi)較為激進(jìn)的考核方式對(duì)職務(wù)生存的威脅更大，其愈發(fā)演變?yōu)榈胤秸裆邎?zhí)行偏差的強(qiáng)力“催化劑”。在穩(wěn)定就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等重點(diǎn)工作領(lǐng)域，部分地方政府甚至已然習(xí)慣于根據(jù)評(píng)價(jià)考核內(nèi)容的變化，頻繁調(diào)整民生政策執(zhí)行過(guò)程中的主抓方向和工作開(kāi)展方式，并常常發(fā)動(dòng)全轄區(qū)之力，極力爭(zhēng)取與重點(diǎn)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的業(yè)績(jī)。這一過(guò)程不僅對(duì)當(dāng)?shù)毓毴藛T的正當(dāng)權(quán)益造成侵害，也因履職重心不時(shí)地過(guò)分偏移而屢屢干擾人民群眾的正常生產(chǎn)生活。與此同時(shí)，部分地方的評(píng)價(jià)考核工作出現(xiàn)了僅以書(shū)面材料、數(shù)據(jù)為依據(jù)的現(xiàn)象，使得一些中低層級(jí)地方政府往往傾向于以文件、表格、會(huì)議記錄、活動(dòng)報(bào)道等顯性“痕跡”的制造作為工作重點(diǎn)，而對(duì)民生政策本身的實(shí)際效能缺乏足夠的重視。比如在促就業(yè)、保民生的過(guò)程中，不少地方政府至今仍只片面關(guān)注新增就業(yè)率、應(yīng)屆生就業(yè)率等重點(diǎn)考核指標(biāo)的提升，卻未對(duì)性別歧視、學(xué)歷歧視、侵占節(jié)假日加班等違法行為予以及時(shí)處置。這雖看似實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)就業(yè)指標(biāo)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，但對(duì)用工方違法行為的“縱容”，反而使部分民眾的就業(yè)質(zhì)量與生活品質(zhì)有所下降。

四、規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的調(diào)適路徑

主觀思想誘因先天具有一定的不可預(yù)測(cè)性與較強(qiáng)的內(nèi)生性，對(duì)其進(jìn)行干預(yù)往往難中要害且易流于形式，而且主觀思想誘因的形成和演變本身就深受外在作用機(jī)制的影響。因此，規(guī)范地方政府民生政策執(zhí)行的主要路徑在于對(duì)相關(guān)客觀影響機(jī)制進(jìn)行調(diào)適。由于層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)以及政治紀(jì)律高壓態(tài)勢(shì)對(duì)地方政府的自主性有一定的抑制效果，地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中又普遍存在對(duì)法律法規(guī)和行政機(jī)制“政治定位”的疑慮[1]，加之現(xiàn)行人事、問(wèn)責(zé)等機(jī)制的影響，地方政府一般傾向于優(yōu)先維持本組織的安全和穩(wěn)定，進(jìn)而再積極謀求業(yè)績(jī)以服務(wù)于職業(yè)發(fā)展的需要，因而在民生政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府的自主約束能力總體是較為有限的。正是在這樣的背景下，規(guī)范我國(guó)地方政府的民生政策執(zhí)行過(guò)程，需要在相關(guān)外在機(jī)制的科學(xué)引導(dǎo)下進(jìn)行。

1.問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制的合理化

根據(jù)各地的實(shí)踐情況來(lái)看，如果對(duì)民生政策執(zhí)行過(guò)程規(guī)定得過(guò)于細(xì)致，難免會(huì)出現(xiàn)民生政策與地方政策執(zhí)行稟賦的適配沖突，導(dǎo)致民生政策在部分地方“走形變樣”。但如果對(duì)民生政策執(zhí)行的要求過(guò)于模糊，在地方政府對(duì)民生政策進(jìn)行細(xì)化再造的過(guò)程中，又有出現(xiàn)“胡亂加碼”或“懶政怠政”的可能。因此，為保障民生政策的有效執(zhí)行，需要將問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制的適用方式和運(yùn)行尺度設(shè)定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，做到嚴(yán)而不苛、依據(jù)清晰。結(jié)合民生政策執(zhí)行的實(shí)際特點(diǎn)，宜在筑牢依法依規(guī)這一“底線意識(shí)”的前提下，構(gòu)建并完善地方政府民生政策執(zhí)行“負(fù)面行為清單”，盡可能明確地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中的可自主調(diào)適范圍和基本流程規(guī)范。須立足于我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際政情、社情，清醒地認(rèn)識(shí)到橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制有效約束力的缺乏和以人事權(quán)為核心的縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性[2]，爭(zhēng)取由較高層級(jí)黨政部門(mén)介入，進(jìn)行“高位推動(dòng)”[3]，有針對(duì)性地優(yōu)化與民生政策執(zhí)行相配套的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，重點(diǎn)提升其合理性并賦予必要的人文關(guān)懷，從而一定程度上消解高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)對(duì)民生政策執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)。由于民生政策涉及面廣、內(nèi)容繁雜且較難準(zhǔn)確預(yù)估實(shí)際效益，各級(jí)地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些失誤，要堅(jiān)持以“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”為指導(dǎo)，為敢擔(dān)當(dāng)、善作為的地方官員提供足夠的“底氣”，持續(xù)提高問(wèn)責(zé)追責(zé)工作的人性化水平。不斷推進(jìn)完善干部履職容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，著重規(guī)范其啟動(dòng)條件及運(yùn)行流程[4]，以減少地方官員在履職過(guò)程中不必要的顧慮和遲疑。

2.獎(jiǎng)勵(lì)晉升機(jī)制的科學(xué)化

民生工作是當(dāng)前各級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，因而也成了部分地方官員謀政績(jī)、博賞識(shí)的“舞臺(tái)”，這也是地方政府民生政策執(zhí)行過(guò)程中屢屢出現(xiàn)層層加碼、數(shù)據(jù)競(jìng)賽等激進(jìn)履職現(xiàn)象的重要原因。所謂“不尚賢，使民不爭(zhēng)”，過(guò)多、過(guò)繁的獎(jiǎng)勵(lì)表彰事項(xiàng)反而易使地方官員滋生急功近利、心浮氣躁的履職心態(tài)，導(dǎo)致民生政策執(zhí)行演變?yōu)槟撤N意義上的“政績(jī)秀”競(jìng)賽。因此，應(yīng)適度降低獎(jiǎng)勵(lì)表彰的頻次，縮小獎(jiǎng)勵(lì)表彰的涉及范圍，同時(shí)精簡(jiǎn)部分人事晉升考察項(xiàng)目，重點(diǎn)聚焦與民生福祉密切相關(guān)的核心指標(biāo)，引導(dǎo)地方官員集中精力追求民生政策實(shí)際效能的最大化。與此同時(shí)，也須進(jìn)一步完善民生政策執(zhí)行相關(guān)的履職考察工作。作為獎(jiǎng)勵(lì)表彰及人事晉升的重要依據(jù)，結(jié)合民生政策執(zhí)行的實(shí)際特點(diǎn)，考察地方官員在政策執(zhí)行過(guò)程中“德能勤績(jī)廉”等相關(guān)表現(xiàn)時(shí)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體事跡須適度透明、公開(kāi)。民生政策往往難以在短時(shí)間內(nèi)取得顯著政策效益及相應(yīng)顯性政績(jī)，因而須進(jìn)一步做細(xì)做深干部考察工作，對(duì)潛在成績(jī)予以更多的關(guān)注，同時(shí)注意完善關(guān)于“晉升競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”“共同利益圈子”等人際關(guān)系的回避條款，由此引導(dǎo)地方官員切實(shí)以轄區(qū)當(dāng)?shù)孛裆谋Ｕ虾透纳谱鳛檎邎?zhí)行的中心。

3.短期壓力下沉的規(guī)范化

“短期壓力下沉”這一“準(zhǔn)機(jī)制”雖存在種種問(wèn)題，但對(duì)其價(jià)值不應(yīng)完全予以否定，關(guān)鍵在于如何有效規(guī)范其運(yùn)用方式，從而在抑制其缺點(diǎn)的同時(shí)，更好發(fā)揮其督促地方政府盡心履職的正面效益。針對(duì)部分中間層級(jí)地方政府在民生政策執(zhí)行過(guò)程中濫用“短期壓力下沉”的問(wèn)題，須建立并完善針對(duì)“短期壓力下沉”相關(guān)行為的普適性規(guī)章辦法，提升“短期壓力下沉”這一“準(zhǔn)機(jī)制”的規(guī)范化水平。從黨紀(jì)黨規(guī)和行政法規(guī)兩方面同步著手，充分明確“短期壓力下沉”的運(yùn)用范圍、具體流程和權(quán)責(zé)歸屬，防止因壓力過(guò)分下沉而導(dǎo)致下級(jí)地方政府的民生政策執(zhí)行走向極端和偏執(zhí)。部分地方仍然存在對(duì)中間層級(jí)地方政府的監(jiān)督渠道不暢、舉報(bào)流程不規(guī)范（尤其是舉報(bào)的后續(xù)反饋流程）等問(wèn)題，使得對(duì)“短期壓力下沉”行為常常難以進(jìn)行有效監(jiān)督和約束?；谖覈?guó)地方政府所處的實(shí)際公共政策執(zhí)行生態(tài)，要強(qiáng)化較高層級(jí)黨委、政府的介入力度，著重提升上級(jí)介入的精細(xì)度和覆蓋面。同時(shí)，要重視對(duì)群眾及輿論監(jiān)督渠道、平臺(tái)的打造和維護(hù)，構(gòu)建起一套覆蓋“短期壓力下沉”運(yùn)行全流程的監(jiān)督機(jī)制，著力提升其互動(dòng)性和可操作性，由此形成對(duì)中間層級(jí)地方政府的有效約束。

4.評(píng)價(jià)考核機(jī)制的精細(xì)化

自利動(dòng)機(jī)、知識(shí)欠缺以及地方治理機(jī)制的不完善等[1]，都有可能導(dǎo)致地方政府民生政策執(zhí)行的偏差。尤其是現(xiàn)代社會(huì)的多元性、不確定性、聯(lián)動(dòng)性等特征，更是對(duì)民生政策的執(zhí)行過(guò)程提出了愈發(fā)精細(xì)化的要求[2]。但我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，僅對(duì)地方政府的民生政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分解和細(xì)化都頗有難度。有鑒于此，須提升民生政策執(zhí)行相關(guān)評(píng)價(jià)考核機(jī)制的精細(xì)化水平，對(duì)地方政府的民生政策執(zhí)行過(guò)程應(yīng)盡可能予以全面的考察，關(guān)注政策執(zhí)行的實(shí)際效益而非紙面成績(jī)，避免因評(píng)價(jià)考核機(jī)制的片面而導(dǎo)致民生政策執(zhí)行的偏差。尤其要對(duì)因一味追求顯性考核指標(biāo)相關(guān)成績(jī)而出現(xiàn)的不當(dāng)履職行為進(jìn)行及時(shí)介入，并在相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核環(huán)節(jié)對(duì)涉事地方政府進(jìn)行“減分”。同時(shí)，須從法律、紀(jì)規(guī)上明確民生政策執(zhí)行反饋及后續(xù)調(diào)整工作的嚴(yán)肅性，上級(jí)相關(guān)部門(mén)須根據(jù)反饋環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，依法依規(guī)堅(jiān)決糾正地方政府的偏差行為。對(duì)有意“虛化”反饋調(diào)整環(huán)節(jié)的地方政府，應(yīng)采取相應(yīng)的問(wèn)責(zé)追責(zé)措施，倒逼地方政府將民生政策執(zhí)行配套的反饋調(diào)整環(huán)節(jié)落實(shí)到位。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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