戴玉琴 景文清

內(nèi)容提要 追溯改革開放以來鄉(xiāng)村治理的制度譜系，進(jìn)而探究治理制度演化的社會(huì)背景與歷史脈絡(luò)，有助于揭示鄉(xiāng)村治理形態(tài)的實(shí)踐內(nèi)涵。國家各級(jí)機(jī)構(gòu)分別以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件等方式，在制度基礎(chǔ)與政策空間兩個(gè)維度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理形態(tài)進(jìn)行了總體部署，包括治理功能的設(shè)定、治理主體的嬗變、治理結(jié)構(gòu)的布局、治理單元的調(diào)整、治理過程的規(guī)范、治理有效的探索等。從政治過程理論的視角看，鄉(xiāng)村治理制度演繹的邏輯機(jī)理基本表現(xiàn)為參與—回應(yīng)—責(zé)任—善治這一系列過程的循環(huán)往復(fù)。其中制度演繹的根本動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)體制改革，邏輯起點(diǎn)是社會(huì)自治的賦權(quán)要求和社會(huì)自發(fā)的改革創(chuàng)新，行動(dòng)軌跡是國家持續(xù)主動(dòng)賦權(quán)社會(huì)，重要的內(nèi)源動(dòng)力是地方積極自主的創(chuàng)新行為。在這些制度變遷中，國家始終遵循著“人民至上”的價(jià)值導(dǎo)向，并在系統(tǒng)整合宏觀與微觀、縱向與橫向多層治理體系的基礎(chǔ)上不斷推動(dòng)社會(huì)治理走向“共建共治共享”，力求維持國家秩序與社會(huì)活力的動(dòng)態(tài)平衡。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理 制度變遷 以人民為中心 共建共治共享

戴玉琴，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授

景文清，江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心揚(yáng)州大學(xué)基地特聘研究員

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國式現(xiàn)代化的歷史脈絡(luò)與推進(jìn)路徑研究”（23ZDA013）的階段性成果。

一、研究背景

追溯鄉(xiāng)村治理的制度譜系，進(jìn)而探究治理制度演化的社會(huì)背景與歷史脈絡(luò)，有助于揭示鄉(xiāng)村治理形態(tài)的實(shí)踐內(nèi)涵。通過制度譜系的追溯來把脈鄉(xiāng)村治理主要基于兩點(diǎn)考慮：就制度生成而言，鄉(xiāng)村治理制度的醞釀、出臺(tái)與執(zhí)行的整個(gè)過程，貫穿著鄉(xiāng)村治理主體的博弈與磨合、鄉(xiāng)村治理方式的探索與適配等諸多內(nèi)容；從治理效度來看，國家在制度基礎(chǔ)與政策空間兩個(gè)維度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的總體部署，決定著鄉(xiāng)村治理的實(shí)際走向。借用“政策制度”的解釋，“制度視角作為一種描述性方法，可以用來構(gòu)建概念圖譜，以分析概念集合、制度安排和處理政策問題時(shí)涉及的相關(guān)利益”[1]。

在以制度視角解析鄉(xiāng)村治理之前，有必要先闡述一下鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，學(xué)者們的研究經(jīng)歷了從初步探索到內(nèi)涵深化再到外延拓展的思想嬗變。徐勇的《中國農(nóng)村村民自治》較早涉獵這一概念，但當(dāng)時(shí)還沒有明確“鄉(xiāng)村治理”的提法，書中使用的是“村民自治”一詞，且其內(nèi)涵并未得到清晰表述，只是在界定“治理”這一概念的基礎(chǔ)上對(duì)自治進(jìn)行了描述性分析[2]。郭正林從管理的角度對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了闡釋，即鄉(xiāng)村治理是由性質(zhì)不同的各種組織以一定的制度機(jī)制為依據(jù)管理鄉(xiāng)下的公共事務(wù)[3]，這一闡釋揭示了鄉(xiāng)村治理主體是多組織主體，治理內(nèi)容是鄉(xiāng)村公共事務(wù)。王長安在其博士論文中進(jìn)一步明晰了“鄉(xiāng)村治理”的內(nèi)涵，他認(rèn)為鄉(xiāng)村治理從機(jī)構(gòu)職能、組織關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍、行政村范圍、村莊（村民小組）范圍內(nèi)三個(gè)層次之間的縱向治理關(guān)系以及相應(yīng)的橫向治理關(guān)系；從治理主體來看，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村民；從治理內(nèi)容來看，包括鄉(xiāng)村建設(shè)、村民自治、新農(nóng)村建設(shè)；從治理效益來看，要達(dá)到社區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)模收益[4]。黨國英、盧憲英從廣義和狹義兩個(gè)角度界定了“鄉(xiāng)村治理”，其中廣義的鄉(xiāng)村治理包括鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的制度安排及公共品保障體系，狹義的鄉(xiāng)村治理特指政府或政府通過其他組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共品保障做出的制度安排[5]。這些觀點(diǎn)反映了學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。此外，從鄉(xiāng)村治理涉及的學(xué)科來看，相關(guān)研究涵蓋了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、人類學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等，研究范式也由重視自上而下的國家主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)村本土的兼顧。

隨著十九屆四中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，以制度為切入點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究逐漸從傳統(tǒng)的單一政治學(xué)科為主轉(zhuǎn)向多元學(xué)科聯(lián)合，且不斷發(fā)展。從研究視角來看主要有以下兩種：一是歷史視角，即扎根傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)場域?qū)χ贫冗M(jìn)行解讀。例如，以傳統(tǒng)鄉(xiāng)村稅收制度為切入點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)村治理三種模式（垂直式、雙軌運(yùn)行式、間接控制式）嬗變的揭示[6]；以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度為視角對(duì)黨推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中由“單一產(chǎn)權(quán)”向“三權(quán)分置”演進(jìn)的百年歷程及其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的探尋[7]。二是現(xiàn)實(shí)視角，從微觀和宏觀兩個(gè)方面展開的研究。就微觀研究來看，主要是基于個(gè)案的解讀。例如，基于浙江象山“村民說事”制度，既有對(duì)這一制度隱含治理功能的分析[8]，也有對(duì)這一制度形成、演變與運(yùn)行機(jī)理的解讀[9]；基于中部地區(qū)C縣“三治結(jié)合”實(shí)踐對(duì)鄉(xiāng)村治理制度舉措失焦化的特征、生成及優(yōu)化的探析[10]。就宏觀研究來看，主要是從面上剖析和探尋鄉(xiāng)村治理困境突破的制度路徑。例如，針對(duì)村落共同體解體后村莊秩序建構(gòu)的困難，主張完善公益事業(yè)合作和公共物品共享方面的制度[1]；針對(duì)“小官貪腐”現(xiàn)象，主張通過加強(qiáng)國家權(quán)力行使和社會(huì)權(quán)利保障的法治原則和制度化建設(shè)來解決[2]；為尋求鄉(xiāng)村善治，主張從鄉(xiāng)村治理的正式制度和非正式制度、制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的耦合性方面來解決[3]；針對(duì)鄉(xiāng)村治理低效，主張通過合理有效的產(chǎn)權(quán)制度和相應(yīng)治理規(guī)則的完善來解決[4]；針對(duì)鄉(xiāng)村治理的制度性“糾結(jié)”和困境，主張通過破除城鄉(xiāng)之間制度性壁壘來解決[5]。

從上述研究不難看出，學(xué)者們通過挖掘理解鄉(xiāng)村治理制度的關(guān)鍵詞，進(jìn)而在關(guān)鍵詞的組合中通過類型分析、案例解讀形成了特有的分析框架，這些都為相關(guān)研究提供了有意義的參考。但這并不意味著從某個(gè)層面的解讀或某些個(gè)案的解剖中就能得出全面系統(tǒng)、具有普遍性的結(jié)論，還需要進(jìn)一步在關(guān)照現(xiàn)實(shí)性、實(shí)踐性基礎(chǔ)上進(jìn)行一般性、系統(tǒng)性和整體性研究。同時(shí)，上述研究泛化了鄉(xiāng)村治理制度的內(nèi)涵，既包括了國家層面出臺(tái)的各類涉農(nóng)政策和法律制度，又包括了鄉(xiāng)村治理中由鄉(xiāng)規(guī)民約、議事規(guī)則等組成的制度。有學(xué)者將前者稱之為正式制度，后者稱之為非正式制度。而本文所分析的制度主要指前者，特指由具有公共權(quán)力屬性的組織或機(jī)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治民主、治理有效和治理有序等目標(biāo)，而制定的與鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理等有關(guān)的需要得到普遍遵守的各類規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。

二、鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展譜系

鄉(xiāng)政體制的重建和村民自治的規(guī)定，是改革開放初期鄉(xiāng)村社會(huì)治理變革的兩大起因。這兩大變革發(fā)端于1982年憲法、1983年《關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題〉的通知》和《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。如果說這三個(gè)政策（法律）文件所帶來的鄉(xiāng)政體制重建是鄉(xiāng)村治理重塑的突破口，那么后續(xù)村民自治制度及相關(guān)補(bǔ)充政策的制定則為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理持續(xù)運(yùn)行提供了基礎(chǔ)性載體。1982年憲法就村民自治提出原則性規(guī)定，至于如何具體操作、如何防范操作過程中遇到的各種問題等，最終都是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件等細(xì)化完善的。通過歷史梳理，本文將鄉(xiāng)村治理制度的發(fā)展譜系分為三個(gè)階段。

第一，以“自治”為主要導(dǎo)向，鄉(xiāng)村治理制度從試行到“鄉(xiāng)政村治”框架的初步建構(gòu)階段。鄉(xiāng)村自治較早起源于廣西壯族自治區(qū)宜縣（現(xiàn)河池市宜州區(qū)）屏南鄉(xiāng)合寨村村民委員會(huì)的探索，該村村民以無記名投票方式選舉產(chǎn)生了第一個(gè)村民委員會(huì)，開了村民自治先河。雖然這一試點(diǎn)改革在起初幾年并未上升到制度層面，但農(nóng)村體制改革的大背景為其存在、發(fā)展提供了合理性。例如，從1982年到1986年的5個(gè)“中央一號(hào)文件”的內(nèi)容可以看出，雖然其側(cè)重點(diǎn)是農(nóng)村的土地承包與經(jīng)濟(jì)政策的放開、市場的搞活等，但實(shí)際上這一歷史進(jìn)程內(nèi)的改革已經(jīng)蘊(yùn)含了中國“鄉(xiāng)村治理”的基本走向和未來發(fā)展定位。農(nóng)村體制上的障礙解除帶來的經(jīng)濟(jì)自由必然引發(fā)對(duì)政治賦權(quán)的需要，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行將億萬農(nóng)民從生產(chǎn)隊(duì)模式中解放了出來，為農(nóng)民更廣泛更深入地參與中國現(xiàn)代化建設(shè)提供了主體條件，也為后來鄉(xiāng)村自治提供了更多可能性。其中1982年的“中央一號(hào)文件”，肯定了多種形式的責(zé)任制，并提出不同地區(qū)、不同條件，允許群眾自由選擇。這一規(guī)定實(shí)際上為鄉(xiāng)村治理主體提供了一定的自由空間。1985年的“中央一號(hào)文件”廢除了執(zhí)行三十余年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度并肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，賦予了農(nóng)民較大的自主權(quán)和選擇權(quán)。而人民公社體制的解體，在解放生產(chǎn)力的同時(shí)也釋放了壓抑已久的農(nóng)民主體性，這為后來村民自治制度的推行提供了一定的政治空間。正是在這一社會(huì)背景下，1987年全國人大常委會(huì)頒發(fā)了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》[以下簡稱《村民委員會(huì)組織法（試行）》]，預(yù)示了中國鄉(xiāng)村治理正式進(jìn)入以試行村民自治制度為主要內(nèi)容的新階段。《村民委員會(huì)組織法（試行）》在明確村民委員會(huì)自治組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)規(guī)定了村民自治的事務(wù)、自治方式、自治單元等。從條文內(nèi)容來看，一是體現(xiàn)了協(xié)商為主的治理特征。雖然在涉及村民委員會(huì)的作用和作用范圍時(shí)使用的還是“管理”一詞，但已經(jīng)內(nèi)含了現(xiàn)代意義上的治理特征。村民自我管理方式建立在說服教育和互相幫助的雙向互動(dòng)與協(xié)商基礎(chǔ)之上，而不是單一的服從命令，這強(qiáng)調(diào)了村民委員會(huì)組織的自治性、地方性和群眾性特征。二是確定了村民自治的縱向治理結(jié)構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)由原來的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)為指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，但村民委員會(huì)也需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成相關(guān)工作。三是規(guī)定了村民委員會(huì)的設(shè)立、組成、選舉方式、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等。例如，村民委員會(huì)按照群眾自治的原則，以居住情況和人口數(shù)量為依據(jù)來設(shè)置。由于法律具有滯后性，針對(duì)《村民委員會(huì)組織法（試行）》推行中存在的問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1998年頒發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》及時(shí)進(jìn)行了解決，并重點(diǎn)圍繞村務(wù)公開和民主管理進(jìn)行了規(guī)定，提出了要求，包括村務(wù)公開的內(nèi)容、形式、方法和時(shí)間，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度的作用，民主評(píng)議程序及評(píng)議結(jié)果運(yùn)用的規(guī)范等，這些均表明了村務(wù)公開和民主管理環(huán)節(jié)的工作日趨規(guī)范和完善。

第二，以“民主”為主要取向，鄉(xiāng)村治理制度逐步走向規(guī)范化和科學(xué)化的階段。1998年修訂出臺(tái)的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）在充分總結(jié)村民自治制度運(yùn)行十年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凸顯了村民自治的民主特質(zhì)。例如強(qiáng)調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)民主及村務(wù)公開。不僅如此，《村民委員會(huì)組織法》還對(duì)治理主體的多元性及相互關(guān)系進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，主體的多元性體現(xiàn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村黨支部、村委會(huì)、村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）、村集體經(jīng)濟(jì)組織；相互關(guān)系主要集中于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會(huì)的縱向關(guān)系，村黨支部與村委會(huì)的橫向關(guān)系，其中在橫向關(guān)系上明確規(guī)定了村黨支部和村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。治理單元方面，為了使村民自治的做法更具統(tǒng)一性和規(guī)范性，將村委會(huì)的設(shè)置單位由原先的自然村統(tǒng)一改為建制村，這一規(guī)定為后來撤村合并帶來了法律空間。建制村相對(duì)于自然村而言，不僅管理的區(qū)域面積擴(kuò)大了，而且承載的國家行政事務(wù)更多了，建制村因此也通常被稱為“行政村”[1]。這次修訂還補(bǔ)充規(guī)定了“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”“村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉”等。這些補(bǔ)充規(guī)定保證了村民選舉權(quán)行使的自主性和規(guī)范性，尤其是“不得”“應(yīng)當(dāng)”等詞語的使用更體現(xiàn)了其嚴(yán)肅性。與這一制度推行相配套，后續(xù)的幾個(gè)“中央一號(hào)文件”圍繞村民自治的不同方面，進(jìn)行了重點(diǎn)部署。例如，2005年的“中央一號(hào)文件”首次提出健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，2007年的“中央一號(hào)文件”首次提出促進(jìn)農(nóng)村基層民主健康發(fā)展這一命題，2008年的“中央一號(hào)文件”首次提出村民自治有效性這一主題。雖然有效性問題已被提出，但改革的慣性和解決現(xiàn)實(shí)問題的需要使中共中央關(guān)注的焦點(diǎn)仍然是村民自治的制度化和民主化建設(shè)，例如對(duì)農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)注，有效性并沒有真正進(jìn)入相關(guān)制度規(guī)定。與此同時(shí)，圍繞四個(gè)民主推行中的問題，中辦國辦也以黨政機(jī)關(guān)公文的形式與時(shí)俱進(jìn)地提出了規(guī)范性要求。例如，中辦國辦針對(duì)全國農(nóng)村許多地方正在或?qū)⒁M(jìn)行的新一輪村民委員會(huì)換屆選舉，出臺(tái)了村民自治實(shí)行以來第一個(gè)全面規(guī)范村委會(huì)選舉的中央文件——《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》。該文件第一次將村民的選舉權(quán)分解為“推選權(quán)”“選舉權(quán)”“直接提名權(quán)”“投票權(quán)”“罷免權(quán)”等五權(quán)，并首次對(duì)“一肩挑”干部提出“擬推薦的村黨支部書記人選，在參加村委會(huì)選舉并獲得群眾承認(rèn)后，才可推薦為黨支部書記人選”。這種做法既是為了完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，又是為了在尊重民意的基礎(chǔ)上將村委會(huì)選舉嵌入村黨支部書記的人選確定程序中，強(qiáng)化了村支書的群眾基礎(chǔ)，有效回應(yīng)了鄉(xiāng)村“民主政治邏輯”的挑戰(zhàn)，確保了村黨支部政治權(quán)威合法性來源于“自上而下”的黨內(nèi)民主邏輯與“自下而上”的社會(huì)民主邏輯的有機(jī)結(jié)合，由此鞏固了作為鄉(xiāng)村公共權(quán)力核心的村黨支部的政治合法性基礎(chǔ)。又如，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》進(jìn)一步聚焦村民知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的健全和完善，在關(guān)于村民知情權(quán)的規(guī)定中首次提出“網(wǎng)絡(luò)公開”這一形式，在關(guān)于村民決策權(quán)的規(guī)定中增加了決策責(zé)任追究制度，還基于空心村和人口流出村的現(xiàn)實(shí)情況研究和探索了村級(jí)民主決策的有效形式。

由此可見，這一時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的制度化框架已經(jīng)搭建，民主治理的程序化環(huán)節(jié)已然明確，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)一步凸顯，治理方式更強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)制作用，這些都為后續(xù)村民自治的發(fā)展提供了制度依據(jù)。但上述制度規(guī)定還存在不太明晰或不太合理的地方，例如組織主體間的關(guān)系界定、民主治理的四個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行等，規(guī)定得都比較籠統(tǒng)，在面對(duì)紛繁多樣的鄉(xiāng)村實(shí)踐時(shí)顯得捉襟見肘，為后來村莊治理多樣化矛盾的產(chǎn)生留下了隱患，這就預(yù)示著制度本身還需要與時(shí)俱進(jìn)地不斷完善。

第三，以“民主鞏固”和“治理有效”同時(shí)兼顧為取向，鄉(xiāng)村治理制度日趨完善的階段。一是表現(xiàn)為與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)《村民委員會(huì)組織法》的修訂，以2010年和2018年的兩次修訂（正）為代表。例如2010年《村民委員會(huì)組織法》修訂，在治理主體方面首次提到駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員的作用；在治理單元方面在原來“便于群眾自治”的基礎(chǔ)上增加了“有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理”的規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)學(xué)界多次提出的流動(dòng)人口參與村莊治理的問題，將“由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人”改為“由登記參加選舉的村民直接提名候選人”。這一次修訂還積極吸納了各地的創(chuàng)新實(shí)踐，如提出成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。可以看出這些規(guī)定的更改已充分考慮到鄉(xiāng)村治理有效性的提升。2018年的《村民委員會(huì)組織法》修正，主要涉及第十一條第二款，即將村民委員會(huì)的每屆任期由三年延長為五年，這一修正使得村民委員會(huì)與中央機(jī)構(gòu)的任期保持一致，由此保證了政策的延續(xù)性和策略的長遠(yuǎn)性。同時(shí)，新修正的《村民委員會(huì)組織法》在總結(jié)村民自治有效試點(diǎn)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)村民小組的相關(guān)事項(xiàng)也進(jìn)行了明確而細(xì)化的規(guī)定。這表明《村民委員會(huì)組織法》不再局限于對(duì)村民委員會(huì)組織的規(guī)定和對(duì)行政村的規(guī)定，還體現(xiàn)了對(duì)以村民小組為治理單元的地方探索經(jīng)驗(yàn)的尊重與肯定。二是“中央一號(hào)文件”對(duì)相關(guān)內(nèi)容的補(bǔ)充與完善。例如，2014年的“中央一號(hào)文件”正式將治理有效作為重要目標(biāo)納入村民自治體系，并圍繞治理主體的能力建設(shè)和治理單元的科學(xué)設(shè)計(jì)探索鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)形式。文件規(guī)定可以試點(diǎn)將村民自治單元下沉到村民小組，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。繼此之后，2015—2017年的“中央一號(hào)文件”一直遵循這一運(yùn)行軌跡探索村民自治的有效治理機(jī)制。諸多鄉(xiāng)村基于自然村、農(nóng)村社區(qū)和村民小組建立的村民理事會(huì)，就是各地在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)新時(shí)代的變化探索充滿活力并有效的村民自治實(shí)現(xiàn)形式的重要產(chǎn)物，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理走向精準(zhǔn)化、有效化的重要組織載體。從2018年開始，中央對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建有了新的理論認(rèn)識(shí)，2018至2020年，“中央一號(hào)文件”連續(xù)提出要構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并圍繞這些方面進(jìn)行了全面部署。例如，基層協(xié)商格局多層次的推進(jìn)、“四個(gè)民主”的并重、民主內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)、鄉(xiāng)村小微權(quán)力的規(guī)范等，這些都表明治理有效性已經(jīng)全過程全方位納入村民自治進(jìn)程。2021年“中央一號(hào)文件”，在關(guān)于鄉(xiāng)村治理的論述中，更多體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村的人文關(guān)懷，真正把“以人民為中心”的發(fā)展理念落到實(shí)處。例如，不硬性規(guī)定村黨組織書記擔(dān)任村民委員會(huì)主任的比例，而是主張有序性、因地制宜性和避免“一刀切”；在提及村莊撤并時(shí)總結(jié)了一些地方強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的教訓(xùn)，提出要在遵循農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并；在涉及村莊小微權(quán)力腐敗問題時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和基層紀(jì)檢監(jiān)察組織的溝通協(xié)作、有效銜接。這些規(guī)定都反映了中國共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興行動(dòng)的自覺。2022年“中央一號(hào)文件”圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理“實(shí)效”“有效”問題，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效”[1]，2023年“中央一號(hào)文件”重申了“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能”“提升鄉(xiāng)村治理效能”[2]。這表明提升鄉(xiāng)村治理有效性在日益多元化和數(shù)字化的新時(shí)代顯得更為迫切和重要。三是中辦國辦相關(guān)制度規(guī)范的頒布。例如《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案〉的通知》（廳字〔2016〕31號(hào)），及時(shí)總結(jié)了各地探索的村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、戶主會(huì)等多種做法，提出以村民小組或自然村為基本單元探索村民自治。這一規(guī)定，既反映了國家對(duì)基層社會(huì)自主探索治理單元的尊重，也是為了解決過去一段時(shí)間內(nèi)村莊過度合并帶來的治理低效難題。又如，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，是為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的治理格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而頒發(fā)的文件。該文件從治理體制、治理體系、治理格局、治理結(jié)構(gòu)和治理方式等方面搭建了鄉(xiāng)村治理的總體框架，其中科技支撐是在十八大、十八屆三中全會(huì)、十九大報(bào)告（公報(bào)）基礎(chǔ)上添加的新內(nèi)容。同時(shí)，文件還明確了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的形式、作用的范圍和作用的載體，在原有村民自治的四個(gè)民主基礎(chǔ)上增加了民主協(xié)商的內(nèi)容。這些都表明國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有了新的理解，對(duì)治理規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對(duì)黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理、基層政權(quán)治理能力的內(nèi)容構(gòu)成與建設(shè)任務(wù)、基層群眾自治制度的健全、鄉(xiāng)村法治和德治的推進(jìn)等做了全面部署。這表明了中央對(duì)鄉(xiāng)村治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，反映了中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理能力和水平已經(jīng)上升到一個(gè)新的高度。

從這些政策變遷中可以看出，傳統(tǒng)的政府介入鄉(xiāng)村治理的模式已發(fā)生了根本性的變化。如果說改革開放前，中國的鄉(xiāng)村治理還主要是國家權(quán)力主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果，那么改革開放后，隱含于其政策話語背后的是國家主動(dòng)介入調(diào)整建構(gòu)與鄉(xiāng)村社會(huì)自身謀求利益表達(dá)平衡的結(jié)果。雖然在這一平衡體系中國家仍擁有較強(qiáng)的政策話語權(quán)，但不論是兩者本身還是兩者關(guān)系的變遷都呈現(xiàn)出科學(xué)化、民主化和法治化趨勢。

三、鄉(xiāng)村治理制度的生成語境

如上文所述，改革開放以來鄉(xiāng)村治理制度變遷中劃邊界、明職責(zé)、定主體、限權(quán)力的種種舉措，始終都遵循著從社會(huì)管理走向“共建共治共享”理念下的社會(huì)治理這一歷史邏輯。在這一歷史進(jìn)程中，改革創(chuàng)新的需求、市場機(jī)制的建構(gòu)、自上而下的賦權(quán)和自下而上的探索都是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度生成與變遷的時(shí)空語境。

第一，思想解放與改革創(chuàng)新的理論語境?！八枷虢夥拧碚搫?chuàng)新—改革突破”是鄉(xiāng)村治理制度變遷的理論語境。1978年5月11日，《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》一文，掀起了一場全國性的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論，吹響了改革開放、建設(shè)中國特色社會(huì)主義的集結(jié)號(hào)。而政社分開、村民自治的啟動(dòng)就是這一改革航程中的必然產(chǎn)物。隨后制度變遷都是隨思想解放潮流中的國家意識(shí)形態(tài)變化和國家治理理論發(fā)展而發(fā)生的。例如，鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)限規(guī)定、對(duì)村黨支部與村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的界定、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、“四議兩公開”決策法等在“中央一號(hào)文件”中的體現(xiàn)，都反映了國家與社會(huì)關(guān)系在中央指導(dǎo)思想上的變化；還有從“人民滿意不滿意”“人民贊同不贊同”到“以人為本”再到“堅(jiān)持人民至上”“以人民為中心的發(fā)展理念”對(duì)鄉(xiāng)村治理機(jī)制設(shè)置的影響；“共建共治共享”理念下的自治、法治、德治體系的提出；等等。這些都是中國鄉(xiāng)村治理思想解放與改革創(chuàng)新互動(dòng)結(jié)果在制度層面的反映。

第二，市場機(jī)制建構(gòu)下的實(shí)踐語境。馬克思認(rèn)為：“全部社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的?！盵1]中國鄉(xiāng)村治理制度變遷也離不開改革開放后中國市場機(jī)制的實(shí)踐變化。中國的市場機(jī)制建構(gòu)啟動(dòng)于1978年的改革開放，此后經(jīng)歷1984年的經(jīng)濟(jì)體制改革、1987年有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)新體制框架的搭建、1992年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立、2013年市場決定性作用的提出，這些都反映了中國市場機(jī)制建構(gòu)的主動(dòng)開拓。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了社會(huì)治理空間的釋放、社會(huì)經(jīng)濟(jì)自主性的提升和價(jià)值觀念的變化。治理制度作為上層建筑的一部分，必然受制于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并反映一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。關(guān)于這一原理，恩格斯曾進(jìn)行過充分揭示：“在所有這樣的社會(huì)里，都是那種以偶然性為其補(bǔ)充和表現(xiàn)形式的必然性占統(tǒng)治地位。在這里通過各種偶然性來為自己開辟道路的必然性，歸根到底仍然是經(jīng)濟(jì)的必然性。”[2]市場機(jī)制建構(gòu)后，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行激發(fā)了人們的利益需求，市場經(jīng)濟(jì)的功利主義改變了村民的價(jià)值取向，市場經(jīng)濟(jì)的理性理念導(dǎo)致村民個(gè)人行為理性化。同時(shí)個(gè)體在利益實(shí)現(xiàn)上不再純粹依賴于集體供給，這種利益上的相對(duì)獨(dú)立為國家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)一定程度的“分離”提供了可能。個(gè)體從國家統(tǒng)一社會(huì)管理體制下的成員變成了具有自主性、獨(dú)立性的社會(huì)治理主體，社會(huì)生活的空間日趨擴(kuò)展，行動(dòng)單位的范圍延展到村莊以外的事務(wù)，自主決策的權(quán)利不斷擴(kuò)大，個(gè)體對(duì)自身權(quán)益的關(guān)心和社會(huì)公共事務(wù)參與的熱情空前提高，因利益關(guān)聯(lián)和目標(biāo)一致而成立的自治社會(huì)組織越來越多，社會(huì)的自主性和自治能力大大提升。這一切變化必然對(duì)鄉(xiāng)村治理的民主化和法治化提出要求，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度的變遷。為了回應(yīng)村民對(duì)治理民主化、規(guī)范化、有效性的呼吁，鄉(xiāng)村治理制度的系列變遷和聯(lián)動(dòng)改革就成為必要。

第三，國家權(quán)力邏輯主導(dǎo)下的政策語境?！爸贫鹊倪w移和演進(jìn)是現(xiàn)行滯后的制度安排不能滿足客觀現(xiàn)實(shí)需要而進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的客觀過程?！盵3]面對(duì)各種矛盾，面對(duì)地方性差異，面對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件和新時(shí)代背景下村民主體不斷產(chǎn)生的新政治需求和治理需求，政策制定部門以平等和包容的姿態(tài)正面回應(yīng)了這些變動(dòng)和訴求，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整，包括國家權(quán)力開始有意識(shí)和選擇性地從社會(huì)領(lǐng)域退場、給社會(huì)“松綁”等舉措。例如，黨和國家治國理念、策略的變化就體現(xiàn)了這種自我變革的精神，從黨的十五大提出依法治國，到黨的十六大提出依法治國和以德治國相結(jié)合，黨的十七大提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，黨的十八大提出要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的作用，黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，黨的十九屆四中全會(huì)提出要把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，等等，這些都是國家權(quán)力邏輯主導(dǎo)下的政策話語創(chuàng)新與治理戰(zhàn)略調(diào)整，反映到鄉(xiāng)村，就是治理制度與政策體系的不斷完善。當(dāng)然，面對(duì)地方的自主創(chuàng)新行為，國家不是簡單地回應(yīng)，而是對(duì)各種需求和民情變化進(jìn)行了充分恰當(dāng)?shù)恼鐒e，并在諸多創(chuàng)新試點(diǎn)中提煉共性內(nèi)容，然后通過一定程序，將可以普遍推行的地方規(guī)則上升為國家意志，使其成為正式制度。

第四，地方自主行為探索下的具體語境?！罢街贫扰c生活領(lǐng)域之間并非簡單的對(duì)稱關(guān)系，前者雖以改造后者為謀，卻被置入后者構(gòu)成的環(huán)境中?！盵1]由于制度的出臺(tái)有一定的滯后性和出臺(tái)后的制度執(zhí)行有一定的適應(yīng)性，正式制度的實(shí)踐過程就必然表現(xiàn)為一個(gè)具有高度地方差異、角色差異甚至個(gè)人差異的過程。所以實(shí)際治理中各地每次力圖突破基層困局所進(jìn)行的一系列創(chuàng)新及經(jīng)常出現(xiàn)的變通或架空政策的做法往往都會(huì)成為下一次制度變遷的動(dòng)因，倒逼制度創(chuàng)新。例如，1980年廣西壯族自治區(qū)宜縣（現(xiàn)河池市宜州區(qū)）屏南鄉(xiāng)合寨村村民自發(fā)選舉產(chǎn)生的全國第一個(gè)村民委員會(huì)的行為催生了村民自治制度的誕生；1986年吉林省梨樹縣首創(chuàng)的“海選”機(jī)制，豐富完善了村民自治中的民主選舉環(huán)節(jié)；浙江省溫嶺市等地開創(chuàng)的民主懇談會(huì)模式和民主聽證模式引入了民主協(xié)商機(jī)制；1988年湖北省開創(chuàng)的黨政一肩挑模式為村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的建立和完善提供了新型路徑；2013年起源于浙江省桐鄉(xiāng)市的“自治、法治、德治合一”的基層社會(huì)治理模式提出了建構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系的新時(shí)代需求。這些在現(xiàn)有村民自治制度框架下以村民需求和結(jié)果為導(dǎo)向，通過非正式制度的再生產(chǎn)，或詮釋、或分化、或連接、或整合各種正式制度，或運(yùn)用村莊整體性治理機(jī)制的創(chuàng)新與完善及現(xiàn)代組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置來實(shí)現(xiàn)村民利益的最大化和共享化的種種嘗試，本身就是中國基層治理制度創(chuàng)新的重要源泉。這些新規(guī)則的總結(jié)推廣，不僅傳達(dá)了一種更為開放、包容的治理理念，而且在中國制度變遷的歷程中已顯示出重要的政治意義和社會(huì)意義，推動(dòng)了各項(xiàng)新制度的產(chǎn)生?！叭祟惿鐣?huì)的制度從最初的幼稚形態(tài)逐漸成長為結(jié)構(gòu)復(fù)雜、形態(tài)多元的模式，不僅包含了正式的規(guī)則，還囊括了非正式的行為準(zhǔn)則、風(fēng)俗與習(xí)慣等一系列柔性的規(guī)范?！盵2]

從上述生成語境不難看出，語境都是相互套嵌的。其中，邏輯起點(diǎn)是社會(huì)自治的賦權(quán)要求和社會(huì)自發(fā)的改革創(chuàng)新，這個(gè)邏輯起點(diǎn)決定了制度變遷的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值取向；根本動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革是對(duì)社會(huì)需求變化的響應(yīng)，為后續(xù)自治制度的出臺(tái)提供了前提；重要的內(nèi)源動(dòng)力是地方創(chuàng)新行為，各地力圖突破基層治理運(yùn)行困局進(jìn)行的各種努力，既為鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新補(bǔ)充了新要素，也為鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新提供了新動(dòng)能；行動(dòng)軌跡是國家不斷主動(dòng)賦權(quán)社會(huì)，這也是社會(huì)主義國家“人民性”的充分體現(xiàn)，是“堅(jiān)持人民至上”方法論在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。正是國家對(duì)民意的尊重和對(duì)地方創(chuàng)新性舉措的認(rèn)可與整合，才使鄉(xiāng)村治理制度不斷完善。

四、鄉(xiāng)村治理制度的價(jià)值旨?xì)w

如果以政治過程理論為視角，鄉(xiāng)村治理制度演繹的邏輯機(jī)理基本表現(xiàn)為“參與—回應(yīng)—責(zé)任—善治”這一系列過程的不斷循環(huán)往復(fù)，在這一循環(huán)過程中，制度變遷的準(zhǔn)則是保持國家秩序與社會(huì)活力的動(dòng)態(tài)平衡?！霸诂F(xiàn)代化的過程中，任何社會(huì)所出現(xiàn)的任何形式的轉(zhuǎn)型發(fā)展都離不開權(quán)威、秩序和活力這三大基本要素。權(quán)威力量的存在是轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提，秩序是轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障，社會(huì)與民眾的活力是轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力?！盵1]從這一邏輯機(jī)理中不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理制度的變遷實(shí)際表現(xiàn)為一定價(jià)值指導(dǎo)下的行為路徑探索與行為準(zhǔn)則遵循，即國家遵循“人民至上”的價(jià)值導(dǎo)向，在多層治理體系的系統(tǒng)整合基礎(chǔ)上不斷推動(dòng)社會(huì)治理走向“共建共治共享”。

第一，以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向。“任何制度體系的建構(gòu)都承載著特定的價(jià)值取向，這種滲透于制度設(shè)計(jì)中的價(jià)值取向構(gòu)成了制度選擇和制度設(shè)計(jì)的合法性基礎(chǔ)?！盵2]堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，既是國家權(quán)威對(duì)人民大眾治理需求的回應(yīng)，也是國家權(quán)威作為社會(huì)頂層設(shè)計(jì)者的責(zé)任，是中國共產(chǎn)黨“執(zhí)政為民”的價(jià)值自覺和價(jià)值自信的表現(xiàn)。反映到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，從1982年憲法對(duì)村民自治的規(guī)定、對(duì)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的強(qiáng)調(diào)，到《村民委員會(huì)組織法》的試行、正式出臺(tái)及修訂完善；從中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、民政部、地方政府出臺(tái)的具體政策再到持續(xù)出臺(tái)的“中央一號(hào)文件”，每一次鄉(xiāng)村治理制度的設(shè)計(jì)，每一個(gè)鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)的完善，都秉持著“以人民為中心”的核心價(jià)值要求，都是為確保“以人民為中心”的價(jià)值理念在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)現(xiàn)?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r(jià)值追求始終是中國鄉(xiāng)村治理制度體系變遷的鮮明特征，鄉(xiāng)村治理制度的變遷過程就是“以人民為中心”的價(jià)值依據(jù)情境變化不斷融入鄉(xiāng)村治理、趨向治理目標(biāo)的過程。村民自治從“草根”探索上升為國家正式制度并在全國推行，正是國家政治權(quán)威主動(dòng)關(guān)懷鄉(xiāng)村社會(huì)并以國家行政力量直接推動(dòng)的結(jié)果。而十八大以來黨中央對(duì)治理有效性的強(qiáng)調(diào)及對(duì)治理要素的辨析與厘定，對(duì)系統(tǒng)性、科學(xué)性、穩(wěn)健性治理制度的設(shè)計(jì)，在制度供給和落實(shí)兩端的發(fā)力，都是為了及時(shí)回應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的需要，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)?？傊?，鄉(xiāng)村治理制度的變遷彰顯了中國特色社會(huì)主義制度“人民至上”的政治底色，為“以人民為中心”價(jià)值的穩(wěn)健實(shí)現(xiàn)提供了體系化的制度支撐。

第二，多層治理體系的系統(tǒng)整合。中國是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)，這種復(fù)雜性在鄉(xiāng)村又呈現(xiàn)出典型的區(qū)域差異性和同一區(qū)域的不同主體間需求的復(fù)雜性。不論是實(shí)現(xiàn)全國鄉(xiāng)村秩序的普遍穩(wěn)定還是某一個(gè)鄉(xiāng)村秩序的內(nèi)在穩(wěn)定，這些差異性和復(fù)雜性都是不可回避的前置條件。所以要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，與此同時(shí)也實(shí)現(xiàn)民主與治理的統(tǒng)一、有效性與合法性的統(tǒng)一，就必須采用多體系整合的方式。體系整合既包括宏觀縱向?qū)用驵l(xiāng)村治理體系與國家治理體系的整合，又包括微觀橫向?qū)用驵l(xiāng)村內(nèi)部不同體系的整合。就宏觀縱向?qū)用娑?，就是要在?jiān)持系統(tǒng)治理觀念的基礎(chǔ)上將國家治理體系與鄉(xiāng)村治理體系有效對(duì)接，國家治理體系的整體設(shè)計(jì)中要包含鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理體系的設(shè)計(jì)中也必須關(guān)照國家治理體系在鄉(xiāng)村延伸的需要，真正解決好統(tǒng)和分、上與下、國家與社會(huì)的辯證關(guān)系。因此，需要將鄉(xiāng)村社會(huì)變化帶來的治理挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略及時(shí)上升并整合到整個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略中。就微觀橫向?qū)用娑裕褪且獔?jiān)持鄉(xiāng)村治理的法治、自治、德治三種治理手段的整合。法治是現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，在鄉(xiāng)村推行法治是鄉(xiāng)村文明建設(shè)的標(biāo)志；村民自治是中國農(nóng)村自主探索的偉大成果，這是鄉(xiāng)村治理民主化的直觀表征；鄉(xiāng)村德治是中國鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，這是鄉(xiāng)村治理繞不開的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這三者既是不同的治理手段，也是正式制度與非正式制度的不同呈現(xiàn)方式。從某種意義上來說，法治遵循的是正式制度的治理邏輯，自治和德治遵循的是非正式制度的治理邏輯。在中國鄉(xiāng)村社會(huì)，有時(shí)非正式制度的治理功能要強(qiáng)于正式制度的治理功能，理解非正式制度、研究非正式制度與運(yùn)用非正式制度，是新時(shí)代構(gòu)建“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的必然要求，也是構(gòu)建具有充分彈性又不失民主原則的包容性制度的應(yīng)然要求。正是鄉(xiāng)村場域的這種特殊性，需要將國家的法治體系和鄉(xiāng)村的自治、德治體系有機(jī)整合起來。

第三，共享目標(biāo)追求與共建共治責(zé)任的有效融合。共享是一種權(quán)利體現(xiàn)，共建共治是一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這兩者是辯證統(tǒng)一的。沒有共建共治的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，共享就是索??；沒有共享權(quán)利的兌現(xiàn)，共建共治就是異化，所以共享權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要制度的守護(hù)，共建共治責(zé)任則需要制度的保證，“制度建設(shè)的核心目標(biāo)是保障各種責(zé)任的實(shí)現(xiàn)”[1]。中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，以人民共享發(fā)展成果為重要理念，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。但是如果“共享”缺少共建共治的支撐，將會(huì)出現(xiàn)民意被綁架的兩種情況：一種發(fā)生在村民原子化的語境中，遭遇共同體瓦解的村民容易將人民政府視為包攬一切的代替者，并基于自身訴求將人民政府窄化為某種眾意的聚合，一些不合規(guī)矩的“釘子戶”以眾意綁架民意，單純強(qiáng)調(diào)“共享”而非“共建共治”，從而使共享變成蓄意的占有和無休止的爭論，形成公共管理學(xué)所說的“公地悲劇”；另一種發(fā)生于公仆官僚化的語境中，一些理想信念退化的政府工作人員將“人民”理解為虛幻的概念或虛擬的集合名詞，致使民意容易被特定利益集團(tuán)綁架，如基層政府人員通過“鉆空子”進(jìn)行利益共謀，或通過歪曲政策懸置人民利益，以致無法兌現(xiàn)中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的共享發(fā)展。例如，國家推進(jìn)的資源下鄉(xiāng)工程，如何使用資源，如何推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，如何讓村民自己組織起來在共建共治中把村民個(gè)人利益與村莊集體利益統(tǒng)一起來，都需要有與之匹配的制度安排，以明示的制度告訴人們?cè)撟鍪裁床辉撟鍪裁?，“制度在某種意義上講就是人們所創(chuàng)造的用以限制人們交往行為的框架”[2]。而縱觀鄉(xiāng)村治理制度的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，不論是對(duì)村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)調(diào)，還是對(duì)村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，抑或是對(duì)包含組織主體、個(gè)體主體在內(nèi)的多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局的打造，協(xié)商民主規(guī)范化和制度化的要求等，都反映了我國制度變遷對(duì)共建共治要求與共享目標(biāo)并行的遵循，制度本身既內(nèi)含了對(duì)“善治”的訴求，也強(qiáng)調(diào)了“責(zé)任至上”這一命題。制度嬗變與“共享”權(quán)利和“共建共治”責(zé)任是以同頻共振方式推進(jìn)的，制度的復(fù)雜化對(duì)應(yīng)著責(zé)任與權(quán)利的多樣化。針對(duì)鄉(xiāng)村治理中多元主體的不同類型責(zé)任，制度本身就是不斷以法律、規(guī)章、政策文件等形式來優(yōu)化、保障不同主體不同類型的責(zé)任實(shí)現(xiàn)，不論是組織主體的橫向權(quán)責(zé)配置，還是治理單元的縱向邊界劃分，都是為了推動(dòng)不同主體切實(shí)履行不同責(zé)任。

總之，分析制度演變與邏輯機(jī)理是鄉(xiāng)村治理研究的一個(gè)重要窗口。不論是出于優(yōu)化國家與社會(huì)關(guān)系的需求，還是基于秩序與活力統(tǒng)一建構(gòu)的需要，國家在鄉(xiāng)村治理制度的塑造中始終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。因此，對(duì)鄉(xiāng)村治理的理論論證及其實(shí)踐探索不可能孤立地進(jìn)行，而是必須納入國家一體化、作為國家治理體系的重要組成部分進(jìn)行深度剖析，這樣才能更好地理解鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行軌跡、更好地預(yù)測鄉(xiāng)村治理的未來走向。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

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