劉貴超

摘 要：在能源轉(zhuǎn)型加速和地緣沖突加劇的時(shí)代背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源成為主要大國新一輪戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)領(lǐng)域。本文在回顧現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，著重對關(guān)鍵礦產(chǎn)的國際競爭展開政治經(jīng)濟(jì)分析，分別從能源轉(zhuǎn)型和地緣沖突的現(xiàn)實(shí)背景對關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略地位和供應(yīng)鏈特征進(jìn)行探究，并結(jié)合研究發(fā)現(xiàn)提出應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的政府及企業(yè)策略。本文認(rèn)為，新能源產(chǎn)業(yè)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的市場需求、礦產(chǎn)資源的地理分布特征以及地緣政治等干擾因素給關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈帶來了諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而資源國的保護(hù)主義政策、西方主要經(jīng)濟(jì)體的資源戰(zhàn)略及其推動的國際合作陣營化趨勢導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈不斷被安全化，對我國的能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重要影響，亟需制定科學(xué)有效的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵礦產(chǎn)；能源轉(zhuǎn)型；地緣沖突

極端天氣和自然災(zāi)害在全球范圍內(nèi)的肆虐為人類敲響了警鐘，氣候變化的存在性威脅已然成為關(guān)乎世界各國命運(yùn)的安全議題，能源的綠色低碳轉(zhuǎn)型迫在眉睫，而以烏克蘭危機(jī)為代表的地緣沖突事件正在加速這一進(jìn)程。隨著全球政治經(jīng)濟(jì)秩序的深刻調(diào)整，廣泛應(yīng)用于能源等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的礦產(chǎn)資源成為各國安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)，特別是近年來受到高度重視的“關(guān)鍵礦產(chǎn)”（critical miner- als）更是主要大國新一輪競爭的焦點(diǎn)。在能源轉(zhuǎn)型和地緣沖突的時(shí)代背景下審視關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈，有助于更好地理解和把握當(dāng)前國內(nèi)外資源形勢和發(fā)展趨勢，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定和風(fēng)險(xiǎn)研判提供有益參考和借鑒。

一、關(guān)鍵礦產(chǎn)的研究進(jìn)展

新世紀(jì)以來，關(guān)鍵礦產(chǎn)的概念屢見于西方國家的政府文件、智庫報(bào)告和媒體報(bào)道，也越來越多地被國際能源署（IEA）和國際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRE- NA）等國際組織所提及。盡管目前國際上對這一概念并無嚴(yán)格統(tǒng)一的定義，關(guān)鍵礦產(chǎn)一般是指那些對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全至關(guān)重要，由于供應(yīng)短缺存在較大風(fēng)險(xiǎn)或者具有一定優(yōu)勢對全球供應(yīng)具有較強(qiáng)影響力的礦產(chǎn)資源。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)的研究尚處于起步階段，但在最近幾年受到更多政治和地理學(xué)科專家學(xué)者的關(guān)注，已形成一批具有代表性的研究成果。綜合來看，現(xiàn)有研究主要集中在以下三個方面：一是梳理國外典型國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略及相關(guān)政策內(nèi)容，總結(jié)其基本特征并進(jìn)行對比分析，如毛景文等（2019）比較了美國、歐盟和英國的界定方法，將關(guān)鍵礦產(chǎn)劃分為主導(dǎo)型、技術(shù)和條件制約型、市場制約型和資源短缺型四類；二是分析歐美國家制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的背景、目標(biāo)、動機(jī)、依據(jù)和過程等，歸納其驅(qū)動因素和歷史演進(jìn)規(guī)律，如葛建平和劉佳琦（2020）從區(qū)域橫向角度和時(shí)間縱向角度開展比較研究，指出了澳大利亞、日本、歐盟和美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略在國際背景、制定依據(jù)、歷史演進(jìn)與政策工具選擇方面的共性和差異；三是討論關(guān)鍵礦產(chǎn)的厘定和評估方法，建立科學(xué)的關(guān)鍵礦產(chǎn)評價(jià)理論、模型和指標(biāo)體系，如黃健柏等（2020）選取了15種關(guān)鍵金屬，從供應(yīng)減少、需求增加、地緣政治、社會監(jiān)管的維度構(gòu)建了10個指標(biāo)對其供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量評估。

已有研究多數(shù)是在國外關(guān)鍵礦產(chǎn)清單的基礎(chǔ)上對其界定和評估方法展開分析和歸納，從而為我國制定相關(guān)戰(zhàn)略和具體政策提供專業(yè)建議。本文主要從能源轉(zhuǎn)型和地緣沖突兩大現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，對關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的國際競爭進(jìn)行研究，側(cè)重于政治經(jīng)濟(jì)分析，試圖與現(xiàn)有成果形成研究視角上的拓展和研究發(fā)現(xiàn)上的補(bǔ)充，最后落腳到我國政府和企業(yè)有效應(yīng)對國際關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的可行策略。

二、能源轉(zhuǎn)型凸顯關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略地位

關(guān)鍵礦產(chǎn)是清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的原材料，全球范圍內(nèi)的市場需求持續(xù)高漲，但是這些資源具有地理分布不均衡、總量稀缺、不可再生等固有屬性，使其供應(yīng)緊張甚至短缺成為潛在常態(tài)，因此對這些礦產(chǎn)資源的供應(yīng)鏈保障逐漸被推向各國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略位置。

（一）新能源產(chǎn)業(yè)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求

與油氣等傳統(tǒng)化石能源相比，清潔能源對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的依賴明顯增強(qiáng)。IEA 的2021年世界能源展望特別報(bào)告指出，清潔能源轉(zhuǎn)型是從化石燃料密集型能源系統(tǒng)向礦產(chǎn)密集型能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，與能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的礦產(chǎn)資源的市場規(guī)模將繼續(xù)保持增長態(tài)勢。隨著清潔能源成為新型能源系統(tǒng)的中堅(jiān)力量，關(guān)鍵礦產(chǎn)也將成為能源轉(zhuǎn)型的重要支撐，在低碳發(fā)電、新能源汽車、電池儲能等眾多領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

利用太陽能、風(fēng)能等可再生能源發(fā)電通常比化石燃料發(fā)電需要消耗更多的礦產(chǎn)資源，而不同的清潔能源技術(shù)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求程度也不同。例如，太陽能光伏技術(shù)主要應(yīng)用到鋁、銅、銀等元素，最主要的鋁一般用于晶體硅電池本身以及框架和附件，諸如銦、硅、鎵和碲等礦產(chǎn)在太陽能電池中也必不可少；風(fēng)力渦輪機(jī)的主要部件通常由鋼制成，齒輪式渦輪機(jī)的發(fā)電機(jī)需要大量的銅和鐵，直驅(qū)式渦輪機(jī)所使用的永磁發(fā)電機(jī)則還需要釹、硼等元素；另外，銅、錳、鎳和鈦在水電和生物質(zhì)能發(fā)電中也發(fā)揮著重要作用。電動汽車的生產(chǎn)也比傳統(tǒng)汽車需要消耗更多的礦產(chǎn)，IEA 的研究數(shù)據(jù)顯示，一輛電動汽車所需銅、鋰、鎳、錳、鈷和石墨等礦產(chǎn)資源（不包括鐵和鋁）的資源總量約為傳統(tǒng)燃油汽車的6倍。

在儲能技術(shù)和電力基礎(chǔ)設(shè)施方面，目前使用較為廣泛的鋰離子電池在活性陰極材料中需要用到鋰、鎳、鈷和錳等大量礦物質(zhì)，鉛酸電池的陽極和陰極材料則由鉛、銻、鈣等元素組成，氫燃料電池的催化劑材料主要依賴鉑族金屬，而銅和鋁則廣泛應(yīng)用于地下和海底電纜。隨著能源轉(zhuǎn)型的加速和電力需求的高漲，電池和電網(wǎng)的礦產(chǎn)需求將快速增長，能源部門也將成為礦產(chǎn)資源的主要消費(fèi)行業(yè)。

（二）關(guān)鍵礦產(chǎn)的稀缺性與地理分布不均衡性

關(guān)鍵礦產(chǎn)是一類礦產(chǎn)資源的統(tǒng)稱，其資源總量是有限的，而大量關(guān)鍵礦產(chǎn)又通常以共伴生礦產(chǎn)形式產(chǎn)出，礦產(chǎn)品位降低乃至枯竭的趨勢將使其稀缺特性更為突出。同時(shí)，關(guān)鍵礦產(chǎn)在地理分布上的不均衡會引起資源集中和資源爭奪等問題，進(jìn)而賦予礦產(chǎn)國一定的資源權(quán)力和貿(mào)易優(yōu)勢。

盡管由需求增長所引發(fā)的勘探活動使得全球礦產(chǎn)探明儲產(chǎn)量在過去數(shù)十年里實(shí)現(xiàn)持續(xù)增加，但隨著長期開采，許多優(yōu)質(zhì)礦床面臨著資源質(zhì)量逐步下降乃至資源枯竭等問題，例如智利銅礦石的平均品位在過去15年內(nèi)下降了約30%。而從低品位礦產(chǎn)中提取對應(yīng)元素往往需要耗費(fèi)更多的能源，這又對生產(chǎn)成本、溫室氣體和廢物排放等帶來上行壓力，因此關(guān)鍵礦產(chǎn)的稀缺性特征和枯竭威脅對其開發(fā)利用和穩(wěn)定供給造成嚴(yán)重制約。

能源轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)還在于關(guān)鍵礦產(chǎn)的地理分布集中度較高，以鋰、銅、鈷、鎳四種關(guān)鍵礦物元素為例，其儲產(chǎn)量情況都面臨著空間分布嚴(yán)重不均衡的形勢。鋰資源高度集中在南美洲，尤其是玻利維亞、阿根廷和智利的“鋰三角”，探明儲量還在大幅增加，但目前世界上最大的鋰生產(chǎn)國是澳大利亞；銅資源主要集中在智利、秘魯和澳大利亞三國，南美洲西部是全球最重要的銅礦生產(chǎn)地區(qū)，其產(chǎn)量約占全球的40%；鈷資源主要集中在剛果（金）、澳大利亞和古巴，其中剛果（金）擁有迄今世界上最大的鈷儲量，也是當(dāng)前鈷礦的主要來源地，約占全球產(chǎn)量的70%；鎳資源主要集中在印度尼西亞、澳大利亞和巴西，目前東南亞的印度尼西亞和菲律賓都是鎳礦的重要生產(chǎn)國。

（三）關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的脆弱性

由于關(guān)鍵礦產(chǎn)在分布上的稀缺性和不均衡性等特點(diǎn)，市場需求旺盛的各主要經(jīng)濟(jì)體普遍存在部分資源嚴(yán)重依賴進(jìn)口甚至是產(chǎn)地來源高度集中的問題，疊加地緣政治、環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益等多重因素干擾，給當(dāng)前關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈帶來了諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也成為全球能源轉(zhuǎn)型的掣肘。

供應(yīng)鏈的集中度風(fēng)險(xiǎn)不僅體現(xiàn)在進(jìn)口來源國家層面，企業(yè)維度也呈現(xiàn)出市場壟斷趨勢。 IRENA 報(bào)告指出，關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采和提煉都集中在少數(shù)公司和國家手中，使得全球供應(yīng)極易受到干擾。少數(shù)國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采和加工中發(fā)揮著巨大作用，例如在2022年，澳大利亞鋰礦開采量占全球總量的47%，剛果（金）的鈷開采量占全球的70%，而這一現(xiàn)象在加工環(huán)節(jié)更為顯著，天然石墨和鏑的精煉供應(yīng)幾乎全部來自中國。同時(shí)，采礦業(yè)被若干大公司主導(dǎo)，導(dǎo)致競爭程度較低的寡頭壟斷市場，前五大礦業(yè)公司控制著61%的鋰產(chǎn)量和56%的鈷產(chǎn)量，而且在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，公司之間的資源爭奪愈演愈烈，產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的參股促使市場向頭部集中，近年來全球礦業(yè)并購數(shù)量的激增以及并購規(guī)模的擴(kuò)大也進(jìn)一步加劇了該行業(yè)的集中趨勢。

供應(yīng)鏈還容易受到多種地緣風(fēng)險(xiǎn)的干擾和威脅，主要有自然災(zāi)害、疫病大流行、戰(zhàn)爭、采礦事故 等外部環(huán)境沖擊，稅收爭端、征收侵占、外資審查等 資源民族主義政策，關(guān)稅、配額、限價(jià)、許可證等出 口限制措施，以及政治和社會動蕩所引發(fā)的罷工、腐敗、暴力沖突等。以鋰資源為例，南美政局動蕩嚴(yán)重影響了鋰礦的勘探開采和市場秩序，“鋰三角”國家的政府更迭和社會運(yùn)動對礦產(chǎn)項(xiàng)目投資造成極大阻礙，使得當(dāng)?shù)刎S富的鋰儲量長期無法轉(zhuǎn)換為鋰產(chǎn)量，增加了礦產(chǎn)資源供應(yīng)短缺的風(fēng)險(xiǎn)。

礦產(chǎn)供應(yīng)端的環(huán)境和勞工問題等制約因素也在日益凸顯，由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致部分資源的供應(yīng)中斷。關(guān)鍵礦產(chǎn)的生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)不可避免地會產(chǎn)生諸如生物多樣性喪失、溫室氣體排放、水污染、空氣污染等環(huán)境和社會問題，礦物的可持續(xù)開采受到一定挑戰(zhàn)。在國際社會更加注重氣候變化等環(huán)保問題的壓力下，部分國家對采礦活動的審核和監(jiān)管也將更加嚴(yán)苛，推高了供應(yīng)中斷的可能性。另外，采礦業(yè)的勞工權(quán)益保護(hù)問題一直受到輿論關(guān)注，以剛果（金）的鈷礦開采為例，其手工采礦者缺乏足夠安全防范措施以及雇用童工等現(xiàn)象長期受到詬病，國際組織對不道德采礦行為的監(jiān)督和譴責(zé)在一定程度上會增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的潛在供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地緣沖突驅(qū)動關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全化

關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略意義和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)使得世界各國不得不重新審視和調(diào)整資源戰(zhàn)略和政策，以烏克蘭危機(jī)為典型代表的地緣沖突事件更是對這一進(jìn)程起到推波助瀾的加速作用。俄烏沖突所引發(fā)的歐洲能源危機(jī)給各國政策制定者帶來了深刻教訓(xùn)，對于資源供應(yīng)中斷的擔(dān)憂同樣體現(xiàn)在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，各國紛紛通過國內(nèi)政策和國際合作來確保戰(zhàn)略資源供應(yīng)，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈由此被提上安全議程。

（一）資源國的保護(hù)主義政策

近年來，全球大宗商品市場在新冠疫情、地緣沖突、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、氣候變化等多維沖擊下劇烈波動，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的供需矛盾此起彼伏，導(dǎo)致市場價(jià)格高度不穩(wěn)定且呈現(xiàn)上漲趨勢，多種產(chǎn)品價(jià)格創(chuàng)下歷史新高。在此復(fù)雜形勢下，坐擁豐富礦產(chǎn)的國家對資源戰(zhàn)略作出重大調(diào)整，試圖通過保護(hù)主義和重商主義政策為自身攫取更大收益，新一輪的資源民族主義浪潮有所抬頭。

資源國的政策工具既包括傳統(tǒng)的關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，也有更為極端的官方強(qiáng)制措施。提高稅率或特許權(quán)使用費(fèi)率、實(shí)施出口限制是最為常見的貿(mào)易保護(hù)主義政策，資源國通過修訂征稅稅種和稅費(fèi)水平等措施增加外國投資者的稅收負(fù)擔(dān)，以及通過對特定礦物實(shí)施出口配額等手段控制資源流向，可達(dá)到強(qiáng)化自身資源主權(quán)、提升優(yōu)勢資源價(jià)值等目標(biāo)。再者，在礦業(yè)公司與資源國就稅費(fèi)征收和利益分配等問題存在矛盾的背景下，資源國采取資產(chǎn)國有化或征收的頻率有所上升，盡管資源國往往會采取其他理由出臺相關(guān)命令，這種強(qiáng)制措施通常會造成市場短期混亂和投資者信心下降等不利影響。另外，資源國還可能會借助審查已有采礦合同的契機(jī)要求與礦業(yè)公司對若干條款進(jìn)行重新談判，以獲取對資源收益的更大控制份額。

這一趨勢在非洲和拉美地區(qū)尤為顯著，但俄烏沖突和中美競爭等地緣事件也在推動該現(xiàn)象在前蘇聯(lián)和亞太地區(qū)國家不斷涌現(xiàn)。智利在2021年通過了提高對銅和鋰的特許權(quán)使用費(fèi)率的法案，并制定了基于不同礦產(chǎn)價(jià)格水平的暴利稅邊際稅率，隨后秘魯?shù)葒惭杆俑M(jìn)對礦業(yè)稅收的增加。坦桑尼亞通過修訂礦業(yè)監(jiān)管條例要求提高本土企業(yè)持有在當(dāng)?shù)亻_采礦產(chǎn)的公司股權(quán)比例，塞拉利昂、贊比亞等國則取消了外國礦業(yè)公司的運(yùn)營牌照，引起了國際礦業(yè)公司的不滿和反抗甚至訴諸國際仲裁程序。菲律賓政府則考慮效仿印度尼西亞對鎳礦石出口征稅，以期轉(zhuǎn)型為鎳礦加工國來提高產(chǎn)業(yè)附加值。而在俄烏沖突爆發(fā)后受到歐美制裁的俄羅斯將其同樣豐富的金屬礦產(chǎn)儲備作為資源戰(zhàn)略和地緣政治的新依托，試圖通過關(guān)鍵礦物品類的出口限制和投資審查來反制西方。但反過來，資源國的保護(hù)主義政策措施將可能進(jìn)一步限制關(guān)鍵礦產(chǎn)的投資和產(chǎn)能，加劇大宗商品價(jià)格波動，并增加地緣政治和大國博弈風(fēng)險(xiǎn)。

究其背后動因，資源國往往是出于國際市場需求旺盛而本國收益卻相對偏少的商業(yè)判斷，同時(shí)也有政治目的的考量。一方面，能源轉(zhuǎn)型推動的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求造成供需缺口長期存在，疊加亞歐地緣沖突和歐美擴(kuò)張性財(cái)政貨幣刺激政策的外溢影響，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源價(jià)格持續(xù)上漲，但由于已有合同的利潤分配等條款制定滯后于形勢變化，資源國認(rèn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在本國政府和礦業(yè)公司之間的分配不平衡，便試圖通過資源民族主義政策來謀取更多利益。另一方面，新冠疫情大流行和全球經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致多數(shù)發(fā)展中國家面臨財(cái)政赤字和公共債務(wù)飆升的窘境，資源國政府欲通過重商主義政策增加收入以彌補(bǔ)赤字。同時(shí)，跨國礦業(yè)公司在資源國當(dāng)?shù)氐牟傻V行為可能對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和社會生態(tài)造成破壞，資源國政府借此安撫長期積壓的民怨，并提高對礦產(chǎn)資源的主權(quán)控制。

（二）西方主要經(jīng)濟(jì)體的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略

在世界各國相繼推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型之際，西方主要經(jīng)濟(jì)體普遍意識到關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要價(jià)值，而歐美國家又多為礦產(chǎn)資源的凈進(jìn)口國，在原材料獲取方面受制于資源國，于是紛紛出臺針對性戰(zhàn)略，通過制定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單、限制核心技術(shù)出口等措施加緊對關(guān)鍵礦產(chǎn)的爭奪。盡管各國識別和篩選關(guān)鍵礦產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是幾乎所有國家所著重關(guān)注的評估指標(biāo)，各國的首要考量也逐漸從經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向安全利益。

美國是最早提出和推進(jìn)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的國家之一，也已建立起較為成熟和系統(tǒng)的關(guān)鍵礦產(chǎn)評估和政策支撐體系。隨著中美貿(mào)易摩擦的升溫，美國在近年來更是頻繁修訂關(guān)鍵礦產(chǎn)政策和更新關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。2017年，特朗普政府簽署第13817號行政令強(qiáng)調(diào)保障美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全可靠供應(yīng)；2018年，美國內(nèi)政部牽頭發(fā)布了一份包含35種礦產(chǎn)品的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單；2019年，美國商務(wù)部發(fā)布了《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》（A FederalStrategy to Ensure Secure and Reliable Sup-plies of Critical Minerals）；2020年，美國眾議院提出了《美國關(guān)鍵礦產(chǎn)勘查和創(chuàng)新法案》（Ameri-can Critical Minerals Exploration and Inno-vation Act）；2021年，美國參眾兩院又相繼提出了包括《關(guān)鍵礦產(chǎn)開采法案》（Critical Mineral Ac-cess Act）在內(nèi)的多部法案；2022年，美國地質(zhì)調(diào)查局公布了一份對美國經(jīng)濟(jì)和國家安全至關(guān)重要的50種礦物商品的新清單。僅僅在官方層面，美國的能源部、內(nèi)政部、地質(zhì)調(diào)查局等機(jī)構(gòu)就發(fā)布過多份關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，相關(guān)法案、報(bào)告、行政令、部長令等文件也層出不窮，足以說明美國政府對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的重視。

歐盟在強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略指引和保障原材料供應(yīng)方面同樣表現(xiàn)積極，其相關(guān)政策文件更多傾向于使用“關(guān)鍵原材料”（critical raw materials）的概念。早在2008年，歐盟就提出了“原材料倡議”（Raw Materials Initiative），后于2011年公布了第一份包含稀土金屬、鉑族金屬等14種重要礦產(chǎn)在內(nèi)的關(guān)鍵原材料清單，將經(jīng)濟(jì)重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)作為兩個主要評估參數(shù)，并規(guī)定每三年審查和更新一次，于是該清單逐漸增加到2014年的20種、2017年的26種和2020年的30種。2023年3月，歐盟委員會頒布了《關(guān)鍵原材料法案》（The Critical RawMaterials Act），明確指出要加強(qiáng)鋰、鈷、鎳等34種關(guān)鍵原材料的產(chǎn)能，并為原材料供應(yīng)鏈的歐盟內(nèi)部產(chǎn)能設(shè)定基準(zhǔn)，旨在2030年前實(shí)現(xiàn)原材料供應(yīng)的多樣化，不斷加強(qiáng)相關(guān)戰(zhàn)略資源的供應(yīng)安全。

日本作為資源嚴(yán)重依賴進(jìn)口的制造業(yè)大國，其礦產(chǎn)資源儲備起步較早且相對完善。2009年，日本政府將鈦、鉻、錳等31個礦種列為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略礦產(chǎn)，并制定了《稀有金屬保障戰(zhàn)略》；2020年，日本經(jīng)產(chǎn)省發(fā)布了《日本全球資源新戰(zhàn)略》，強(qiáng)化國家主導(dǎo)，重點(diǎn)提升34種關(guān)鍵礦產(chǎn)的保障能力。而作為世界重要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國和出口國的澳大利亞決心成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)中心，但在關(guān)鍵礦產(chǎn)政策制定方面起步較晚，直到2019年才制定了第一份包含24種關(guān)鍵礦產(chǎn)的清單和《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》（Criti-cal Minerals Strategy），之后對清單進(jìn)行多次修訂，并通過設(shè)立關(guān)鍵礦產(chǎn)基金、加強(qiáng)資源勘查和下游投資等方式加緊布局。

除此之外，西方國家還高度重視對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的回收利用和科技研發(fā)，構(gòu)建起政、產(chǎn)、研、商的跨部門多層次合作機(jī)制，將尖端提取、回收和再利用技術(shù)研究及應(yīng)用納入關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。美國已建立起匯集國家實(shí)驗(yàn)室和聯(lián)邦研究基金等科研力量的關(guān)鍵礦產(chǎn)技術(shù)攻關(guān)體制，歐盟的新法案特別強(qiáng)調(diào)對原材料的開采、回收與加工能力，日本則早早提出從廢舊家電、電子垃圾中回收稀有金屬的“城市礦產(chǎn)”理念。

綜合來看，西方工業(yè)大國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略不斷趨同，但由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，又存在一定程度的利益沖突和內(nèi)部競爭，可以預(yù)見大國在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源上的爭奪將更加激烈。美歐日澳等經(jīng)濟(jì)體的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單具有較高的重合度，對“關(guān)鍵性”的界定均重點(diǎn)提及供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的政策工具選擇也呈現(xiàn)相似特征。值得注意的是，歐美之間也在爭奪關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的主導(dǎo)權(quán)，例如歐盟的《關(guān)鍵原材料法案》與美國2022年頒布的《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act）在產(chǎn)業(yè)投資和稅收減免等方面存在相互競爭，可能會加劇資本爭奪和地緣角力。

（三）關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作的陣營化趨勢

由于關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的分布不均衡和種類多樣性，各國逐漸認(rèn)識到只有加強(qiáng)國際合作才能滿足各自需求和保障穩(wěn)定供給，于是資源國和消費(fèi)國之間不斷強(qiáng)化供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系，各主要經(jīng)濟(jì)體的“關(guān)鍵礦產(chǎn)外交”不斷升溫。歐盟相繼與加拿大、非洲多國達(dá)成原材料戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，澳大利亞與美、英、日、印等國的伙伴關(guān)系政策文本中均涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容。

以七國集團(tuán)（G7）為代表的西方工業(yè)大國近年來 在全球范圍內(nèi)搭建起多個關(guān)鍵礦產(chǎn)合作聯(lián)盟，具有明顯的排他性和集團(tuán)化特征，使得關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的國際合作逐漸向陣營對抗模式靠攏。2019年，美國與澳大利亞、巴西、剛果（金）、秘魯?shù)?個資源富裕 國發(fā)起“能源資源治理倡議”（Energy Resource Governance Initiative），著手打造關(guān)鍵礦產(chǎn)國際聯(lián)盟；2022年，美國宣布與加拿大、澳大利亞、歐盟、英國、日本、韓國等盟友建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（Minerals Security Partnership）以協(xié)調(diào)內(nèi)部在 關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的矛盾，隨后又與加、澳、法、德、英、日聯(lián)合組建“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”（Sustain-able Critical Minerals Alliance）作為進(jìn)一步補(bǔ)充。隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)逐漸成為 G7的重點(diǎn)議題，以美國為首的西方國家試圖構(gòu)建一條以所謂“友岸外包”（friend-shoring）理念為核心的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。

隨著中美地緣競爭的日益加劇，美國及其盟友在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的國際戰(zhàn)略和行動的遏華意圖愈加明顯，西方主要經(jīng)濟(jì)體通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)、聯(lián)合行動等方式，在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷降低對中國的依賴，謀求擴(kuò)大在全球供應(yīng)鏈上的話語權(quán)和控制權(quán)。歐盟新出臺的《關(guān)鍵原材料法案》明確強(qiáng)調(diào)在未來十年通過建立堅(jiān)實(shí)多元的“可靠”盟友關(guān)系來降低對中國的關(guān)鍵原材料供應(yīng)依賴，2023年的G7峰會提出組建所謂“關(guān)鍵礦產(chǎn)買家俱樂部”（critical miner-als buyers club）的倡議以將中國排除出清潔能源供應(yīng)鏈，都反映出美西方圍堵中國的戰(zhàn)略意圖。另外，隨著俄烏關(guān)系的不斷惡化，部分歐洲國家為降低對俄羅斯的資源依賴，在能源和礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上積極尋求“去俄化”，歐盟成立的“歐洲原材料聯(lián)盟”（European Raw Materials Alliance）便旨在建立其內(nèi)部完整的原材料供應(yīng)鏈，減少對俄、中等國的供應(yīng)鏈依賴。

與此同時(shí)，西方國家還積極開展對非洲、拉美等發(fā)展中地區(qū)國家的“資源外交”，并通過輿論和政治干預(yù)等手段破壞競爭對手的供應(yīng)鏈。美國出臺的《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》（U.S. Strategy To-ward Sub-Saharan Africa）重點(diǎn)提及礦業(yè)援助，歐盟計(jì)劃發(fā)起“全球關(guān)鍵原材料俱樂部”（CRM Club）加強(qiáng)對非資源合作，日本則在剛果（金）、贊比亞等國不斷推進(jìn)采礦合作項(xiàng)目，西方媒體還故意抹黑中資企業(yè)在非洲國家的礦產(chǎn)投資，試圖挑撥資源國與中國的合作關(guān)系。

四、關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的影響及應(yīng)對

作為礦產(chǎn)資源的最大進(jìn)口國和主要對外投資國，中國需要密切關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的最新動向以及主要國家的政策變化，全面評估當(dāng)前國際關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈對我國資源供應(yīng)安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，根據(jù)外部形勢變化和自身發(fā)展需求，合理定位資源戰(zhàn)略目標(biāo)、方法和體系，在政府和企業(yè)等宏微觀層面適時(shí)提出科學(xué)有效的應(yīng)對策略。

（一）宏觀影響與政府策略

目前，由于國內(nèi)礦產(chǎn)資源稟賦不足，中國高度依賴海外礦產(chǎn)品供應(yīng)，部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的對外依存度較高，進(jìn)口來源多元化程度不足，如銅、鎳、鋰、鉻、鈷、鉑等礦產(chǎn)均需從少數(shù)國家大量進(jìn)口，存在較大的“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。但迄今為止，我國尚未頒布官方關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》中的“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”界定缺乏供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的評估維度，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和相關(guān)政策工具的制定和實(shí)施上與其他大國還存在較大差距。

國際關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈將對我國的能源綠色轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長產(chǎn)生重要影響，在大國地緣競爭日益加劇的背景下更是有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。中、美、歐等主要經(jīng)濟(jì)體的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求存在高度重疊，必將在資源獲取方面形成激烈競爭，而西方又試圖構(gòu)建獨(dú)立于中國之外的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，加之資源國的保護(hù)主義政策傾向，中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源形勢在較長一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)受到?jīng)_擊。鑒于我國正處于現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵發(fā)展階段，能源資源安全處在國家安全的重要位置，亟需制定應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源博弈的有效措施。

在國內(nèi)層面，宜盡快科學(xué)厘定我國的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，加大短缺礦產(chǎn)勘查和冶煉技術(shù)研發(fā)力度，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈一體化研究，強(qiáng)化宏觀管理以統(tǒng)籌好資源安全與經(jīng)濟(jì)安全，著力提升我國關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)保障和國際競爭能力。在關(guān)鍵礦產(chǎn)的評估和界定方面，要綜合考慮資源稟賦、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、地緣政治、環(huán)境影響等多維因素，建立全產(chǎn)業(yè)鏈動態(tài)評價(jià)體系和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。在關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)技術(shù)和供應(yīng)鏈研究方面，要鼓勵和加強(qiáng)政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)之間的多方合作，整合研發(fā)資源形成創(chuàng)新合力，提高我國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的核心競爭力和影響力。

在國際層面，需清晰認(rèn)識到大國圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的博弈已不可避免，做好地緣政治經(jīng)濟(jì)形勢研判，并持續(xù)推進(jìn)高水平對外開放，鼓勵礦產(chǎn)企業(yè)“走出去”和加緊戰(zhàn)略投資布局，同時(shí)堅(jiān)定維護(hù)和發(fā)展多邊主義合作，積極與包括西方國家在內(nèi)的世界各國開展資源領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)外交，推動全球礦業(yè)治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。面對西方主要經(jīng)濟(jì)體的圍堵打壓，中國應(yīng)充分調(diào)動多種政策工具和外交資源努力突破歐美圍堵，團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國家和其他合作伙伴構(gòu)建互利互惠、開放包容、綠色可持續(xù)的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)機(jī)制，確保全球供應(yīng)鏈的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和良性循環(huán)，內(nèi)外聯(lián)動做好我國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的安全保障。

（二）微觀影響與企業(yè)策略

受制于資源國的保護(hù)主義政策和歐美國家的系列遏華舉措，加之全球大宗商品市場環(huán)境的不確定性風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升，我國礦業(yè)的對外貿(mào)易投資形勢極為嚴(yán)峻。當(dāng)前，中資企業(yè)已在東南亞、拉美、非洲等地對海外礦產(chǎn)資源開展了大量投資，東道國的資源民族主義政策，如提高稅費(fèi)、重新審查合同和強(qiáng)制征收資產(chǎn)等措施，很可能會對我國企業(yè)經(jīng)營和項(xiàng)目運(yùn)行造成負(fù)面影響，阻礙我國企業(yè)的正常投資和“走出去”進(jìn)程。而西方國家針對中國礦業(yè)公司的歧視性措施也有所抬頭，通常以環(huán)境破壞和市場壟斷等理由在國際社會制造輿情沖擊，以輿論壓力迫使資源國政府進(jìn)行打壓，這一現(xiàn)象同樣值得中資企業(yè)予以關(guān)注和重視。

鑒于此，我企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)境外投資風(fēng)險(xiǎn)研判，密切跟蹤資源國的礦業(yè)政策動向，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)和地緣政治形勢，系統(tǒng)評估資源民族主義風(fēng)險(xiǎn)，充分利用商業(yè)保險(xiǎn)、期貨期權(quán)和其他金融資產(chǎn)組合來對沖和降低潛在投資風(fēng)險(xiǎn)。在海外開展礦業(yè)投資時(shí)，應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，綜合考慮投資權(quán)益、稅費(fèi)水平、土地使用、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等因素作出審慎決策，合理選擇資產(chǎn)規(guī)模及股權(quán)結(jié)構(gòu)，對于大型投資項(xiàng)目，可通過與當(dāng)?shù)睾蛧H礦業(yè)公司開展多方投標(biāo)合作等創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散化，并在項(xiàng)目執(zhí)行過程中不斷追蹤和管理投資風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，中資企業(yè)還應(yīng)積極配合我國政府的資源戰(zhàn)略和政策立場，堅(jiān)決維護(hù)國家利益和能源資源安全，加強(qiáng)與資源國利益相關(guān)方和跨國礦業(yè)公司的聯(lián)系，拓展溝通交流渠道，尊重當(dāng)?shù)厣鐣幕⒆袷貣|道國法律法規(guī)，樹立中國企業(yè)的良好形象，助力提升我國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的話語權(quán)和市場影響力。當(dāng)然，企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)海外權(quán)益保護(hù)意識，如遇自身權(quán)益受到損害的商業(yè)糾紛或爭議事件，可依據(jù)中國與東道國政府簽訂的相關(guān)投資保護(hù)協(xié)議和國際法，通過調(diào)解、仲裁機(jī)制或其他法律途徑尋求解決，必要時(shí)還可向區(qū)域或國際組織報(bào)告以引起國際社會的注意，從而更有效地限制東道國的歧視性強(qiáng)制措施，克服資源民族主義或遏華行徑的負(fù)面影響。

五、結(jié)語

關(guān)鍵礦產(chǎn)資源作為能源轉(zhuǎn)型的重要支撐和地緣博弈的有力武器，其戰(zhàn)略價(jià)值得到主要大國的高度重視，以美國為首的西方國家通過國內(nèi)政策和國際布局將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全化和陣營化的意圖愈加明顯，給中國的低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)安全帶來了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，我國需加緊對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署，及時(shí)制定和落實(shí)相應(yīng)政策措施，積極塑造有利的外部環(huán)境，有效管控供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，為能源轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。

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