文◎李楊 姜超

一、前言

“十四五”時(shí)期，我國老年人口預(yù)計(jì)將達(dá)3億，占比約22%，進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。黨中央高度重視老齡工作，將推動(dòng)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老服務(wù)的大趨勢，社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老需要社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，更要從頂層設(shè)計(jì)、政策舉措等各層面推動(dòng)新時(shí)代社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局的深入突破，打造高質(zhì)量社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。

城市更新是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然。我國于2021年將“城市更新”寫入政府工作報(bào)告，提升到國家戰(zhàn)略層面，黨的十九屆五中全會(huì)和二十大提出實(shí)施城市更新行動(dòng)?，F(xiàn)代化城市發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)布局和人口重構(gòu)中，社區(qū)成為產(chǎn)業(yè)和人口的重要空間載體之一，也是串聯(lián)城市不同功能模塊的介質(zhì)。如何對(duì)社區(qū)進(jìn)行更新改造，特別是對(duì)城市中心區(qū)老舊小區(qū)的改造，實(shí)現(xiàn)人民福祉與綠色發(fā)展低碳社區(qū)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，是推動(dòng)舊城改造、建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧和人文城市的實(shí)踐探索。

二、城市更新與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀及問題

近年來，片區(qū)更新模式逐漸從“拆、改、留”轉(zhuǎn)向“留、改、拆”，從“點(diǎn)狀建筑更新”到“片區(qū)整體更新”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)式大規(guī)模改造在老舊社區(qū)不再普遍適用，“漸進(jìn)式更新”與“微更新”成為新的趨勢。老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀，主要舉措為政府主導(dǎo)下的以提升老舊社區(qū)整體風(fēng)貌和補(bǔ)齊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，體現(xiàn)出一定的“微更新”功能性需求特征，但在滿足社區(qū)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求上仍存在很大不足。從養(yǎng)老服務(wù)視角出發(fā)，老舊社區(qū)更新改造主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)矛盾問題：

（一）老舊小區(qū)改造與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能統(tǒng)籌的矛盾

老舊社區(qū)改造首先要明確自身養(yǎng)老服務(wù)功能的定位，引入合適的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，融合更多現(xiàn)代化功能，重新納入城市有機(jī)整體?，F(xiàn)有社區(qū)改造主要為公共設(shè)施配置，與豐富養(yǎng)老服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)有較大差距；改造關(guān)注外部環(huán)境改善，與周邊城市功能和業(yè)態(tài)未能有效融合，缺乏頂層設(shè)計(jì)和區(qū)域統(tǒng)籌。目前，一些先進(jìn)城市如天津提出的“實(shí)施城市更新行動(dòng)”中，已將老舊樓房加裝電梯、無障礙設(shè)施和適老化設(shè)施建設(shè)改造任務(wù)列入更新項(xiàng)目，體現(xiàn)了更新改造與養(yǎng)老服務(wù)的初步結(jié)合。然而，更新改造的建設(shè)投入與社區(qū)居民實(shí)際適老服務(wù)需求、設(shè)施后期運(yùn)維權(quán)責(zé)利等一系列配套機(jī)制尚不健全，對(duì)改造后的項(xiàng)目服務(wù)可持續(xù)性造成較大不確定性。

（二）居民多樣化需求與養(yǎng)老服務(wù)空間不足的矛盾

老舊小區(qū)多建在主城區(qū)，社區(qū)內(nèi)、外環(huán)境可改造和拓展空間均嚴(yán)重不足，使得居民多樣化需求難以在有限空間內(nèi)全面落地。空間制約矛盾的問題體現(xiàn)為，一是社區(qū)內(nèi)部各居民主體類型對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施占用空間的需求與擠占矛盾逐年加大，如近年來頻發(fā)的老年人健身娛樂與其他居民在公共設(shè)施上的使用矛盾，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心與社區(qū)其他功能場地共用等；二是現(xiàn)有社區(qū)生活圈對(duì)老舊社區(qū)適老服務(wù)的供給不足，如老年人特需的醫(yī)療、保健、購物等服務(wù)，造成大量老年人突破社區(qū)生活圈的流動(dòng)和公共資源擠占，都顯示出老舊社區(qū)功能服務(wù)空間建設(shè)不足的現(xiàn)狀。

（三）有限資金來源與養(yǎng)老功能改造成效的矛盾

現(xiàn)有城市更新模式下的老舊社區(qū)改造資金來源以政府財(cái)政撥款為主。財(cái)政資金下基本采用統(tǒng)一改造建設(shè)模式，短時(shí)間內(nèi)有利于城市社區(qū)質(zhì)量的整體性提升，但單一政府部門主導(dǎo)下的改造容易缺乏有效的前期分析并與社區(qū)特征相結(jié)合，造成供需不匹配和建設(shè)資源浪費(fèi)，有限的資金難以滿足數(shù)量眾多的社區(qū)及各種功能化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（四）盈利模式單一與持續(xù)運(yùn)營的矛盾

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是公認(rèn)的朝陽產(chǎn)業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品提供主要有政府采購和市場參與兩種模式?，F(xiàn)有社區(qū)更新框架主要考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量提升，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的商業(yè)價(jià)值挖掘不足，傳統(tǒng)的盈利模式無法激發(fā)市場主體參與積極性，產(chǎn)品服務(wù)持續(xù)運(yùn)營困難。近年來各城市社區(qū)已經(jīng)完成建造的老舊小區(qū)加裝電梯、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站（中心）等陸續(xù)發(fā)生運(yùn)營困難和閑置現(xiàn)象，改造項(xiàng)目的可持續(xù)問題迫切成為相關(guān)部門進(jìn)行社區(qū)更新改造前必須考慮的實(shí)施前提。

三、城市更新與低碳社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀及問題分析

低碳城市與低碳社區(qū)建設(shè)在我國起步較晚，“十四五”規(guī)劃中明確實(shí)現(xiàn)雙碳戰(zhàn)略的重要任務(wù)。我國低碳省區(qū)低碳城市試點(diǎn)建設(shè)全面展開，關(guān)于低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)相關(guān)政策體系初步建立，低碳社區(qū)已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。城市更新主要指城市既有社區(qū)的微改造，城市更新下的低碳社區(qū)建設(shè)一是實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)生產(chǎn)和生活方式、價(jià)值觀念的變革，二是通過綠化、節(jié)能等可持續(xù)發(fā)展措施實(shí)現(xiàn)降碳或零碳排放目標(biāo)。城市更新和零碳理念作為現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的新要求，主要圍繞各自體系特征開展工作，尚未形成兩者在社區(qū)層面建設(shè)模式的有機(jī)結(jié)合，從而影響政策制定合理性和實(shí)施有效性。

（一）低碳化更新實(shí)踐模式與實(shí)踐行動(dòng)脫離問題

低碳社區(qū)強(qiáng)調(diào)將低碳發(fā)展理念貫穿于規(guī)劃、建設(shè)和行動(dòng)的社區(qū)建設(shè)全過程實(shí)踐模式，而城市更新下的低碳社區(qū)是對(duì)既有社區(qū)在“微改造”實(shí)施中的低碳化發(fā)展要求。因此，現(xiàn)階段出臺(tái)的低碳社區(qū)建設(shè)指南等相關(guān)文件對(duì)于既有社區(qū)低碳化改造缺乏具體的實(shí)踐操作指導(dǎo)。同時(shí)，低碳社區(qū)建設(shè)的核心是實(shí)現(xiàn)化石能源零消耗，一般由低碳建筑、低碳交通出行和低碳生活環(huán)境營造三個(gè)方面構(gòu)成。由于低碳社區(qū)中涉及的建筑、交通、低碳和社區(qū)環(huán)境存在顯著的多主體性，而城市更新主要由住建部門主導(dǎo)、公共服務(wù)中的養(yǎng)老主要由民政部門主導(dǎo)，因此導(dǎo)致多部門協(xié)同、多主體參與的缺位，低碳社區(qū)建設(shè)缺少有效的評(píng)估、維護(hù)和監(jiān)督機(jī)制，低碳化更新模式尚未形成。然而，在城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求背景下，社區(qū)更新改造、低碳社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)已各自開展實(shí)踐行動(dòng)。

（二）民眾參與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展話語權(quán)缺失問題

現(xiàn)代基層治理模式下，既有社區(qū)建設(shè)不能缺少社區(qū)居民的廣泛參與?，F(xiàn)階段低碳社區(qū)和社區(qū)更新的“自上而下”路徑主要適用于建設(shè)初期的政府管理模式。而社區(qū)更新改造的主旨是提升社區(qū)居民的幸福感，則必須與社區(qū)民眾的切實(shí)需求、特征化需求相結(jié)合。同時(shí)低碳社區(qū)的生活環(huán)境營造，具有突出的“自下而上”建設(shè)特征，既有社區(qū)更新改造亟需公眾的積極參與，形成“社區(qū)居民互動(dòng)－集體協(xié)作”的公眾參與模式，強(qiáng)調(diào)社區(qū)民眾在社區(qū)生活管理中的定位以及政策制定的話語權(quán)。我國公民綠色環(huán)保理念早已形成，但在社區(qū)層面的個(gè)人低碳行為和參與協(xié)作尚處于理解初期，在既有社區(qū)長期生活方式和行為習(xí)慣影響下，較難形成積極主動(dòng)的責(zé)任意識(shí)和參與熱情。

四、依托城市更新構(gòu)建低碳社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局的建議

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局重大調(diào)整的多重加持下，城市中心區(qū)人口重構(gòu)的老齡化、高齡化特征在“十四五”期間將更為顯著。因此，迫切需要“自上而下”從頂層設(shè)計(jì)和城市治理視角對(duì)城市更新、低碳社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，也需要做好“自下而上”的全面準(zhǔn)備。

（一）通過城市更新構(gòu)建新型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局

城市更新改造的目的不僅要滿足人的幸福感，更重要的是激活城市中心，提供全新的產(chǎn)業(yè)和功能載體。結(jié)合改造向“微更新”的發(fā)展要求以及城區(qū)老齡化的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，明確養(yǎng)老服務(wù)提升在城市更新社區(qū)層面的核心定位，以城市更新作為構(gòu)建新型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局的時(shí)代契機(jī)。同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)更新在低碳化發(fā)展背景下的功能性和產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)作用，突破傳統(tǒng)的以民政或住建為主導(dǎo)的單一養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)更新格局，在社區(qū)層面將多政府服務(wù)部門、社區(qū)、社會(huì)主體、居民等納入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中，構(gòu)建城市更新與養(yǎng)老體系有機(jī)融合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新格局。依托城市更新的片區(qū)改造理念，打破傳統(tǒng)社區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)供需壁壘，以“共享、共治”理念實(shí)現(xiàn)新格局中多方主體的利益平衡，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)效能與產(chǎn)業(yè)價(jià)值，推動(dòng)老舊社區(qū)煥發(fā)新活力重新融入城市機(jī)體。

（二）通過城市更新優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老空間布局

充分優(yōu)化社區(qū)每一平方米空間利用，以低碳建設(shè)技術(shù)為支撐，推進(jìn)“微更新”下的低碳功能性改造。一是要注重“內(nèi)部公共空間挖潛”，通過社區(qū)閑置公共空間或建筑，發(fā)揮低碳技術(shù)對(duì)無人管理的綠地、閑置地、可開發(fā)和提升的廢棄建筑等進(jìn)行更新改造，提供社區(qū)食堂等各類適老服務(wù)場所；二是做好社區(qū)空間共享，在水平空間做好相鄰小區(qū)的不同養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢共享，構(gòu)建社區(qū)生活圈內(nèi)低碳交通和低碳生活環(huán)境，在同一空間對(duì)不同時(shí)段、不同類型服務(wù)開展合理綜合利用；三是對(duì)可用空間資源做好“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”以及“老齡養(yǎng)老”“高齡養(yǎng)老”在不同功能需求上的合理配置，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老空間治理與養(yǎng)老、健康、社會(huì)參與等的服務(wù)功能復(fù)合化、特色化。

（三）通過城市更新推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

根據(jù)《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2020）》標(biāo)準(zhǔn)，依托城市更新在社區(qū)改造中的功能和產(chǎn)業(yè)載體特性，重點(diǎn)推進(jìn)低碳化養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和增加社區(qū)養(yǎng)老空間，引入社會(huì)資本和專業(yè)資源重點(diǎn)開展養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、老年健康促進(jìn)與社會(huì)參與、養(yǎng)老教育培訓(xùn)和人力資源服務(wù)、養(yǎng)老科技和智慧養(yǎng)老等功能性服務(wù)，挖掘和培育養(yǎng)老服務(wù)“朝陽產(chǎn)業(yè)”價(jià)值，提前做好“高齡養(yǎng)老”服務(wù)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)備，全面推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在社區(qū)層面的結(jié)構(gòu)升級(jí)，著力擴(kuò)展盈利渠道解決微更新資金不足和運(yùn)營持續(xù)力問題，促進(jìn)片區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)供給均衡，激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)活力。

五、結(jié)語

“社區(qū)”作為區(qū)域功能的重要組成部分，是貼近民生的“最后一公里”，是有效應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵平臺(tái)，更是各類政策落實(shí)成效、展示城市發(fā)展水平和治理能力的試金石。依托城市更新在功能和產(chǎn)業(yè)上的載體特性，將養(yǎng)老服務(wù)納入到片區(qū)更新與低碳社區(qū)建設(shè)的核心要素中，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)微更新為著力點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)老年人的幸福感、獲得感、安全感，對(duì)改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、激發(fā)城市活力具有很好的探索價(jià)值。