楊麗娟

（江漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430056）

2021 年4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要增強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)行能力。同年8 月，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025）》明確提出，穩(wěn)步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)下放給基層，依法下放、試點(diǎn)先行，堅(jiān)持“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”，確?！胺诺孟?、接得住、管得好、有監(jiān)督”。至此，執(zhí)法權(quán)下放的改革路徑在法治政府建設(shè)總目標(biāo)指引下，開(kāi)始從橫向?qū)用娴木C合行政執(zhí)法體制建設(shè)的探索逐漸走向縱向?qū)用鎴?zhí)法重心不斷下移的深度探索?？梢哉f(shuō)，包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)的系統(tǒng)性下放，已勢(shì)所必然。實(shí)踐中，部分地方已開(kāi)始先行先試，如北京、湖北、甘肅、江西等。

一、類型劃分：對(duì)行政處罰權(quán)下放權(quán)能內(nèi)容分析

截至2022 年4 月，從目前各地所下放的行政處罰權(quán)數(shù)量來(lái)看，北京市位居第一，共408 項(xiàng)；湖北省第二，共209 項(xiàng)；甘肅省第三，共205 項(xiàng)；江西省第四，共177 項(xiàng)；江蘇省、湖南省各5 項(xiàng)。就各省、市行政處罰權(quán)下放類型而言，經(jīng)梳理、歸納，概括見(jiàn)表1。

表1 各省、市行政處罰權(quán)下放類型統(tǒng)計(jì)

從表1 中可以看到關(guān)于現(xiàn)階段行政處罰權(quán)下放的廣泛性特點(diǎn)：第一，事權(quán)下放內(nèi)容，涉及領(lǐng)域廣泛且類型多樣——從與公民權(quán)益相關(guān)的日常性事權(quán)到關(guān)涉公共利益、國(guó)家利益的政治秩序類事權(quán)，再到自然資源類事權(quán)等。第二，權(quán)益保障主體，從群眾個(gè)體利益，到集體利益、公共利益，再至國(guó)家利益，微而著中皆顯要義。第三，下放權(quán)限的必要性，自下放內(nèi)容至權(quán)益保障主體，現(xiàn)實(shí)需求必要且迫切，尤其是事關(guān)基層群眾生存與生活利益的事項(xiàng)。且下放類型上，各地呈現(xiàn)出較強(qiáng)相似性。

舉例而言：行政處罰權(quán)下放類型中，第一類：北京、湖北、江西皆強(qiáng)調(diào)“環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌（村容鎮(zhèn)貌）及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、管理規(guī)范”等方面的權(quán)限下放。第二類：湖北、江西、甘肅三地較為注重對(duì)公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者及特定行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)范管理。第三類：湖北、甘肅、江西、四川等地皆十分注重對(duì)業(yè)主權(quán)益、學(xué)生權(quán)益之保障。第四類：北京、江西皆注重對(duì)古樹(shù)名木的保護(hù)；湖北、江西、甘肅則強(qiáng)調(diào)對(duì)森林、林木，草原、濕地等自然資源的保護(hù)。

除此之外，在行政處罰權(quán)的下放內(nèi)容中，也反映出較大的差異性，即因不同省份地區(qū)的“客觀差異”，導(dǎo)致賦權(quán)結(jié)果上的“衍生差異”。

舉例而言：行政處罰權(quán)下放類型中，第一類：北京對(duì)休閑娛樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)所的保護(hù)，下放事權(quán)更全面、權(quán)益保障更兼容。第二類：湖北在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)范管理方面，呈現(xiàn)出下放權(quán)限多面向、管理主體多樣化等特色。甘肅則注重農(nóng)村農(nóng)業(yè)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)事權(quán)的下放體現(xiàn)了“全過(guò)程式”的一體落地。第三類：江西突出對(duì)幼兒教育、義務(wù)教育的落實(shí)保障，甘肅則更為強(qiáng)調(diào)對(duì)業(yè)主權(quán)益、勞動(dòng)者權(quán)益的保障。第四類：甘肅在保護(hù)森林時(shí)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)草原、濕地的保護(hù)，北京則強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史文物的保護(hù)等。

除上述外，行政處罰權(quán)下放的地域性特點(diǎn)在一定程度上還表現(xiàn)了法律淵源的“出處地”——地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，如《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《湖北省城市道路管理實(shí)施辦法》《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》《四川省水上交通安全管理?xiàng)l例》等。

綜上，行政處罰權(quán)在事權(quán)下放范疇、類型上的多領(lǐng)域、多樣態(tài)化等特點(diǎn)十分顯著。同時(shí)，各地權(quán)限下放中的“相似性”，顯示下放權(quán)限有其內(nèi)在規(guī)律性可循；而“差異性”則表明不同區(qū)域間的個(gè)性化需求。筆者認(rèn)為，行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)的確立與建構(gòu)，需在此種“相似與差異”間找到恰然可行的平衡之道。

二、癥結(jié)歸納：行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的法律困境

當(dāng)前，行政處罰權(quán)的下放已成為基層執(zhí)法體制改革中的重要一環(huán)，但理論上，下放本身需遵循內(nèi)在之法理規(guī)則，即標(biāo)準(zhǔn)的體系化確證亟待明晰其生成與建立的前提和要素以及各要素之間的彼此關(guān)聯(lián)。這一過(guò)程雖基于事實(shí)發(fā)現(xiàn)、現(xiàn)實(shí)需求，但仍需跨越相關(guān)理論和實(shí)踐障礙。

（一）邏輯起點(diǎn)：行政處罰權(quán)下放屬性判識(shí)待明確

行政處罰權(quán)限下放的法律性質(zhì)究竟為何，是進(jìn)行后續(xù)理論研究、實(shí)踐探索的前提。當(dāng)前，無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)此問(wèn)題并未達(dá)成共識(shí)，從而導(dǎo)致各地做法在某種程度上呈現(xiàn)出紛亂無(wú)序的樣態(tài)。這一狀況，僅從各地所發(fā)“決定、通知”等文件之不同稱謂，即可管中窺豹。

有的將之稱為“職權(quán)”，如下放部分行政執(zhí)法職權(quán)（北京）；有的將之稱為“權(quán)限”，如賦予基層縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限（江西、浙江），賦予基層縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限（江西、甘肅、湖南、江蘇）；有的將之稱為“事項(xiàng)”，如法定權(quán)力事項(xiàng)、賦權(quán)事項(xiàng)（江蘇），街道賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)清單（湖北）；有的將之稱為“事權(quán)”，如基層事權(quán)清單制管理（杭州市桐廬縣）。

在理論研究方面，葉必豐、金國(guó)坤認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)下放在法律性質(zhì)上是一種事權(quán)的縱向配置，涉及執(zhí)法層級(jí)的劃分，即管轄權(quán)問(wèn)題。江國(guó)華認(rèn)為，執(zhí)法權(quán)下放到底源于《行政處罰法》的授權(quán)，本質(zhì)乃法律授權(quán)，下放的是職權(quán)本身。對(duì)此問(wèn)題，業(yè)界暫無(wú)定論。

（二）前提基礎(chǔ)：承接主體身份、法律定位待明晰

2022 年3 月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議正式通過(guò)關(guān)于修改《地方組織法》的決定（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）。該法第85 條第3款確定了街道的法律地位，即市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為其派出機(jī)關(guān)。第86 條則新增了街道的職責(zé)，即在本轄區(qū)內(nèi)辦理、派出人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)。此中的“職責(zé)”，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原理，職責(zé)的承擔(dān)與職權(quán)的行使是相對(duì)應(yīng)的，兩者乃一體兩面的關(guān)系。簡(jiǎn)言之，街道理論上履行職責(zé)，亦屬于其職權(quán)范疇。

從組織法法理角度分析，街道執(zhí)法權(quán)的立法賦權(quán)是一種概括化表達(dá)，并未予以明確化列舉，在行政執(zhí)法的法源基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出模糊樣態(tài)。而反觀《地方組織法》第76 條對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”職權(quán)的相對(duì)明確設(shè)定——從目標(biāo)追求到原則遵循，從范疇設(shè)定到事權(quán)類型，整體呈現(xiàn)出一種詳實(shí)感。如第76 條第2 款從不同領(lǐng)域設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事權(quán)。可見(jiàn)，相較于街道權(quán)責(zé)的簡(jiǎn)約、有限的概括式規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)法權(quán)下沉的行為法場(chǎng)域中，可供作為的空間要明朗很多。

綜上，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，從應(yīng)然角度，街道具有行政管理權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中，因行政執(zhí)法職權(quán)設(shè)定的概括化，使得改革的合法性支撐仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，依“組織法—行為法”的一般法理邏輯要求，則更是如此。故對(duì)街道而言，在行政處罰權(quán)下放過(guò)程中，需進(jìn)一步明確和解決在怎樣的“實(shí)際情況”下，如何滿足“迫切需求”，如何判斷“有效承接”等一系列技術(shù)性問(wèn)題。

（三）框架支撐：組織法與行為法“鏈接”機(jī)制待建立

《地方組織法》關(guān)于街道的基本定位，為行為法的修訂、實(shí)施提供了法理支撐，如《行政處罰法》第24 條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使……。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道……依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。據(jù)此，行政處罰權(quán)下放街道有其合法性依據(jù)。但是，街道享有何種類型的執(zhí)法權(quán)？《地方組織法》中“行政執(zhí)法職責(zé)”六字的簡(jiǎn)單概括式規(guī)定并不能解決包括下放權(quán)限的范疇、類型及執(zhí)法邊界、限度在內(nèi)的一系列問(wèn)題，即根本的標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容仍有待組織法解決。

除組織法外，現(xiàn)有行為法整體之立法現(xiàn)狀顯示，組織法與部分行為法之間存在某種匹配性“連接”機(jī)制失調(diào)現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，街道行政執(zhí)法權(quán)的行使力度與強(qiáng)度，包括其執(zhí)法權(quán)的輻射面仍有待進(jìn)一步強(qiáng)化。表現(xiàn)在街道涉及行政執(zhí)法權(quán)的，一般需報(bào)上級(jí)行政主管部門批準(zhǔn)方得進(jìn)行，即街道行政執(zhí)法權(quán)行使的真正落實(shí)，上至法律依據(jù)層面（行為法）的文本修訂，下至法律實(shí)施層面的過(guò)程落地，皆有待規(guī)范和強(qiáng)化。雖然新修訂的《地方組織法》賦予了街道行政執(zhí)法權(quán)，修訂后的《行政處罰法》第24 條對(duì)此予以了突破，但現(xiàn)實(shí)中，除《行政處罰法》這一行政行為法領(lǐng)域修訂的先行者外，其他行為法仍未全面突破“縣級(jí)以上政府”的管轄范圍，實(shí)現(xiàn)與組織法之間的匹配性連接。

所以，在街道綜合行政執(zhí)法主體資格的法律授權(quán)、職權(quán)設(shè)定中，從起初的行為法先行，組織法滯后至當(dāng)下的組織法落地、行為法拖曳，兩者間在事權(quán)上的有效嵌入機(jī)制仍未真正建立，法律體系呈現(xiàn)出一種內(nèi)在的失范性、緊張性矛盾。如在北京、天津等地的模式探索中，街道雖不是地方一級(jí)政府，但實(shí)際上起到了一級(jí)政府的作用，甚至享有超出“派出機(jī)關(guān)”職權(quán)范疇的執(zhí)法事項(xiàng)，與派出主體擁有似乎完全相同的職權(quán)，甚至存在“越權(quán)”嫌疑。換言之，法律同現(xiàn)實(shí)之間呈現(xiàn)出了一定的張力。

（四）準(zhǔn)繩確立：下放權(quán)力清單區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)待統(tǒng)一

不同省市、地區(qū)行政處罰權(quán)下放數(shù)量不一、標(biāo)準(zhǔn)各異，如有的地區(qū)采取“能放則放”的彈性原則；有的地區(qū)采取“宜放應(yīng)放”的適度原則；有的地區(qū)采取“審慎放權(quán)”的剛性原則；有的地區(qū)兼采各地的混合原則。簡(jiǎn)言之，各地在無(wú)統(tǒng)一的下放標(biāo)準(zhǔn)前，“地域性需求”成為最大的標(biāo)準(zhǔn)。此一方面體現(xiàn)了改革的因地制宜性與改革服務(wù)于地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)緊迫性；另一方面諸多地方性標(biāo)準(zhǔn)的匯聚，在某種程度上加劇了全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)，即全國(guó)范圍內(nèi)普適性標(biāo)準(zhǔn)的體系化建構(gòu)難度。

換言之，從各地執(zhí)法權(quán)下放文件來(lái)看，嚴(yán)格來(lái)講，并未有如上一般的“規(guī)整分類與整齊歸納”，而是將執(zhí)法權(quán)內(nèi)容全部一體下放，堆砌于一處，整體上呈現(xiàn)出一種散亂無(wú)序的樣態(tài)，可謂既無(wú)全面、系統(tǒng)性的梳理，更無(wú)明確、體系化的下放標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，在具體下放過(guò)程中，具體事權(quán)為何下放、下放標(biāo)準(zhǔn)、下放類型、下放程序等諸項(xiàng)是需要系統(tǒng)研究的內(nèi)容?！暗赜蛐浴弊匀粦?yīng)當(dāng)兼顧，“統(tǒng)一性”也應(yīng)有所反映。

（五）承接能力：部分地區(qū)主體能力待加強(qiáng)

從現(xiàn)行執(zhí)法權(quán)下放的數(shù)量與內(nèi)容來(lái)看，各地的力度與強(qiáng)度存有差異。北京作為國(guó)家的行政中心，下放事項(xiàng)最廣，下放權(quán)限最多，下放程度最細(xì)；湖北、甘肅緊隨其后，江西次之。概言之，三地下放事項(xiàng)皆屬于點(diǎn)多面廣型。而江蘇、湖南等地，下放步伐則相對(duì)謹(jǐn)慎。究其緣由，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的整體承接能力，也是這一過(guò)程中的重要現(xiàn)實(shí)影響因素。

從各地下放的文件來(lái)看，就執(zhí)法權(quán)下放的承接主體而言，即向基層賦權(quán)中之“基層”的含義，大多統(tǒng)稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但江西對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化——該省將承接主體分為兩類：一類為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），與其他省份稱謂無(wú)異；一類則為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)縣。在具體下放內(nèi)容上，后者的力度與強(qiáng)度明顯高于前者?？梢?jiàn)，即使是同一行政區(qū)域內(nèi)，亦存在強(qiáng)鎮(zhèn)縣與普通鎮(zhèn)縣之別，這直接導(dǎo)致了相關(guān)下沉主體的不同承接能力。此外，從現(xiàn)有執(zhí)法力量觀之，以對(duì)武漢市漢陽(yáng)區(qū)W 街道調(diào)研為例，該街道目前核定編制17 人，現(xiàn)有執(zhí)法證隊(duì)員6 人，其中1 人調(diào)至街征收辦。2021 年新進(jìn)成員7 人，因在實(shí)習(xí)期，沒(méi)有執(zhí)法證，即目前該街道執(zhí)法主力僅為5 人。且此種現(xiàn)象，實(shí)非該街道特例，乃屬武漢市普遍現(xiàn)象。但在北京，一般街道的核定編制即有上百個(gè)，差異性顯著。

三、法理分析：行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的理論解讀

行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化建構(gòu)，首先需解決此過(guò)程中的法理基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。如上所言，這主要體現(xiàn)在下放行政處罰權(quán)之法律屬性、承接主體的身份定位、職權(quán)職責(zé)設(shè)定及下放依據(jù)等法律問(wèn)題上。此乃推進(jìn)基層行政執(zhí)法體制改革，助推行政處罰權(quán)下放及體系化標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的總體依據(jù)。

（一）法律屬性認(rèn)定：下放行政處罰權(quán)屬性確證

明晰行政處罰權(quán)下放權(quán)屬特性，應(yīng)立基于確證執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律性質(zhì)。前者為用，后者為本。欲了解此問(wèn)題，應(yīng)明確何謂執(zhí)法權(quán)下沉到底？其法律依據(jù)何在？對(duì)其內(nèi)涵與本質(zhì)屬性如何解讀？

所謂“執(zhí)法權(quán)下沉到底”，是指在行政執(zhí)法中，將上位行政主體的執(zhí)法權(quán)集中到一個(gè)本無(wú)法定執(zhí)法權(quán)的下位行政主體，由該行政主體以自己的名義行使相應(yīng)執(zhí)法權(quán)。在此過(guò)程中，該下位行政主體的執(zhí)法主體性、主動(dòng)性和存在性，由此得以凸顯。葉必豐進(jìn)一步指出，“執(zhí)法權(quán)下沉到底”包括的執(zhí)法權(quán)除行政處罰權(quán)外，還有行政審批權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)，具體是指將縣級(jí)行政主管部門的部分行政處罰權(quán)、行政審批權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以自己的名義行使，本質(zhì)是從理論和實(shí)踐層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道“一級(jí)行政執(zhí)法權(quán)”［1］。

在承接客體上，街道原則上承接的是最低限度的行政執(zhí)法權(quán)。理由為：關(guān)于執(zhí)法權(quán)下沉的法律依據(jù)見(jiàn)于《地方組織法》第86 條。且從理論上說(shuō)，街道的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)包括行政處罰權(quán)，直接法源依據(jù)見(jiàn)于《行政處罰法》第24 條。上述兩大法律分屬于組織法與行為法的范疇，乃此次改革的法源依據(jù)。那兩者的關(guān)系如何，尤其在此次執(zhí)法權(quán)下沉中，組織法和行為法各自所扮演的角色及彼此間的關(guān)聯(lián)如何，乃需首要解決的問(wèn)題。

根據(jù)憲法、《立法法》第8 條規(guī)定，各級(jí)政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能通過(guò)制定法律來(lái)賦權(quán)，此乃法律保留原則之要義。而《地方組織法》和《行政處罰法》皆為法律，效力位階一致，那區(qū)別何在？筆者認(rèn)為，法理層面及法律創(chuàng)設(shè)初衷乃兩者之主要區(qū)別。概言之，組織法乃前提、基礎(chǔ)，行為法以此為基，即組織法確定了街道的行政執(zhí)法權(quán)，為行為法層面街道執(zhí)法權(quán)的規(guī)定提供了法源依據(jù)與前置程序——《行政處罰法》據(jù)此細(xì)化了行政處罰權(quán)下放的前提要件：第一，下放主體：省級(jí)政府；第二，下放對(duì)象：區(qū)、縣級(jí)政府部門；第三，下放內(nèi)容：行政處罰權(quán)；第四，下放前提：基層管理迫切需要；第五，承接主體：能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。據(jù)此，兩者的關(guān)系可概括為組織法乃職權(quán)創(chuàng)設(shè)的概括性授權(quán)，行為法則是職權(quán)創(chuàng)設(shè)后具體內(nèi)容的呈現(xiàn)。那是否可認(rèn)定，組織法既賦予街道行政執(zhí)法權(quán)，街道則當(dāng)然享有行政處罰權(quán)？欲了解此問(wèn)題，仍需要深入探討何謂執(zhí)法權(quán)？此次改革中下放的執(zhí)法權(quán)類型、特點(diǎn)以及有無(wú)規(guī)律可循？通過(guò)對(duì)行政處罰權(quán)下放權(quán)能的類型化分析，推導(dǎo)結(jié)論如下：

第一，下放類型：行政處罰權(quán)下放后，街道享有的執(zhí)法權(quán)內(nèi)容涉及領(lǐng)域極為廣泛。第二，下放權(quán)限規(guī)律：下放的行政處罰權(quán)乃是在遵循一定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，經(jīng)選擇后的結(jié)果，而非將原機(jī)關(guān)承擔(dān)的所有執(zhí)法權(quán)全部一體下放于街道；街道享有的執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成原則上是一些基礎(chǔ)性、日常性事項(xiàng)，如“城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌”的執(zhí)法權(quán)下放，具體下放事項(xiàng)從不同類型的垃圾及其處置至城市衛(wèi)生設(shè)施及綠化環(huán)境的保護(hù)，再至各單位和居民個(gè)人日常行為引起的環(huán)境污染行為等，每一環(huán)節(jié)所下放的執(zhí)法權(quán)皆在詮釋何謂“看得見(jiàn)、管得著”的日常性事項(xiàng)?！墩憬【C合行政執(zhí)法條例》第9 條2 款規(guī)定印證了此分析，“縣政府可以在省政府批準(zhǔn)的綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄中，選擇基層管理迫切需要且高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜的行政執(zhí)法事項(xiàng)，依法交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施”。

綜上，在承接客體上，街道原則上承接是最低限度的必要性執(zhí)法權(quán)。這也是《地方組織法》第86 條所呈現(xiàn)的深層內(nèi)涵，即該法作為行政主體職權(quán)的創(chuàng)設(shè)者，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所設(shè)定的應(yīng)是一種滿足基礎(chǔ)性要件、最低性要求的行政執(zhí)法權(quán)。在此基礎(chǔ)上，行為法以組織法創(chuàng)設(shè)的理論前提，來(lái)創(chuàng)設(shè)具體的權(quán)屬類別和內(nèi)容規(guī)定。因此，無(wú)論如何，《地方組織法》賦予街道以綜合行政執(zhí)法權(quán)，并不等同于街道當(dāng)然擁有行政處罰權(quán)。準(zhǔn)確表達(dá)，此乃執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律結(jié)果。因?yàn)椋P(guān)于執(zhí)法權(quán)下沉的法律性質(zhì)之判識(shí)，仍需回到《行政處罰法》的邏輯起點(diǎn)。該法第23 條規(guī)定，行政處罰權(quán)一般屬于縣級(jí)以上政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。換言之，從立法原意、主體資格上看，行政處罰權(quán)原則上乃是屬于縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)限。即便該法第24 條的修訂中使用了“交由”之語(yǔ)，實(shí)質(zhì)亦未構(gòu)成對(duì)于第23 條一般規(guī)定的例外突破，可視作應(yīng)對(duì)改革過(guò)程中的靈活性處理或例外性規(guī)定。如街道現(xiàn)在擁有行政處罰權(quán)，乃《行政處罰法》第24 條的明確規(guī)定，但因《行政強(qiáng)制法》未修訂，所以從法理而言，街道至今依據(jù)“權(quán)力清單”所擁有的行政強(qiáng)制權(quán)，仍缺乏合法性依據(jù)。

（二）承接主體與下放依據(jù)：前者于后者的順暢鏈接中明晰權(quán)責(zé)

根據(jù)《立法法》第8 條規(guī)定，各級(jí)政府的“職權(quán)”設(shè)定只能通過(guò)法律予以賦權(quán)。同時(shí)，第9 條規(guī)定，若法律未予規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院，根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)，即法律和行政法規(guī)是行政主體及其權(quán)限賴以存在的唯一合法基礎(chǔ)。

誠(chéng)如葉必豐所言，“事權(quán)的初次縱向分工，從中央到地方關(guān)系到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的確立，系由憲法規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，憲法有關(guān)條款進(jìn)一步規(guī)定了中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)。事權(quán)縱向分工的重大調(diào)整，往往也以制定憲法性法律的方式實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，事權(quán)是政府職權(quán)的核心內(nèi)容，離開(kāi)了事權(quán)，上下級(jí)或平級(jí)行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限分工將無(wú)從談起。因此，《立法法》第8 條規(guī)定的各級(jí)政府職權(quán)的法律保留原則適用于事權(quán)的縱向分工配置”［1］，其實(shí)質(zhì)所表達(dá)的乃同一意思，即法律層面的職權(quán)設(shè)定，所表達(dá)的深層內(nèi)涵乃是對(duì)街道法律定位的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)與重申，兩者理應(yīng)相匹配、相承接。

陳明輝亦談到，“職權(quán)”作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法中的主流概念，乃“職能+權(quán)力”的復(fù)合概念，以復(fù)數(shù)形式出現(xiàn)，用于界定國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律屬性與功能定位。“職權(quán)和職責(zé)”乃事物屬性中一體兩面的另一面，用于細(xì)化，即具體化國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，只不過(guò)前者強(qiáng)調(diào)“可以用什么方式做”，后者強(qiáng)調(diào)“應(yīng)該做什么”［2］。在筆者看來(lái)，前者是一種創(chuàng)設(shè)性權(quán)力，后者是對(duì)這一創(chuàng)設(shè)性權(quán)力的自然承接。而葉必豐教授所言的“事權(quán)分工”，同此處所言“職權(quán)設(shè)定”異曲同工，即事權(quán)的縱向分工配置則指街道執(zhí)法主體資格確定后，其執(zhí)法模式的創(chuàng)新。總之，兩者均需要法律授權(quán)，為執(zhí)法權(quán)下沉到底之改革提供合法性依據(jù)。

概言之，從其權(quán)源而言，國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)自憲法或法律的授權(quán)，此乃是一種總體性、概括性規(guī)定，這種以權(quán)力性質(zhì)條款的授出方式，為職權(quán)類型（事權(quán)）的進(jìn)一步配置，為地方行政改革“應(yīng)如何做”提供了法律運(yùn)行框架。在此框架中，各地街道辦事處條例和地方政府規(guī)章對(duì)職權(quán)類型，即事權(quán)的再分配便有了法律依據(jù)，執(zhí)法權(quán)下沉改革方得依法展開(kāi)。

欲達(dá)此目的，以《立法法》為總抓手來(lái)解決街道本身的執(zhí)法主體資格等相關(guān)問(wèn)題則成為重中之重。在此過(guò)程中，所面臨的首要問(wèn)題是：街道乃不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)之派出機(jī)關(guān)，兩者法律地位、內(nèi)在屬性及職權(quán)職責(zé)等并不等同，即街道實(shí)質(zhì)非相對(duì)獨(dú)立一級(jí)政府，亦非政府職能部門。因此，街道若想擁有行政執(zhí)法權(quán)，必須具備縣級(jí)以上政府（及其職能部門）之法律定位。在此點(diǎn)上，《地方組織法》已賦予街道行政執(zhí)法權(quán)，但是概括式授權(quán)又無(wú)基本標(biāo)準(zhǔn)，致使街道的職權(quán)設(shè)定仍呈現(xiàn)出模糊、無(wú)限度的情況。畢竟，作為一種社會(huì)行為規(guī)范，必須規(guī)定得相對(duì)精確，才能使人們于其中獲得確鑿無(wú)疑的行為導(dǎo)向和禁忌［3］。因此，該法若賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道同等行政執(zhí)法權(quán)主體資格以及相匹配的職權(quán)設(shè)定、創(chuàng)制標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等，才是與《立法法》現(xiàn)行精神、規(guī)定相一致的可行之道。

據(jù)此，筆者認(rèn)為：在目標(biāo)定位上，應(yīng)從組織法層面明晰街道的定位，通過(guò)組織法與行為法之間匹配性連接的建立，真正實(shí)現(xiàn)街道于“身份權(quán)與行為權(quán)”的名實(shí)相符；在技術(shù)層面，如《地方組織法》所修訂的，賦予街道行政執(zhí)法權(quán)，將基層管理迫切需要的縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的街道，以從法律層面解決組織法與諸行為法上關(guān)于街道執(zhí)法事權(quán)內(nèi)容規(guī)定的不一致性。通過(guò)組織法第86 條之規(guī)定，設(shè)定街道的職權(quán)職責(zé)，賦予街道基層行政執(zhí)法主體資格，以匹配于現(xiàn)實(shí)中“一級(jí)政府”的法律地位。

繼之，在概括式授權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確街道執(zhí)法權(quán)賦權(quán)與行權(quán)的限度、邊界，即設(shè)定基本標(biāo)準(zhǔn)性的內(nèi)容建構(gòu)。對(duì)此，可參照《地方組織法》第76 條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)的列舉式設(shè)定，即通過(guò)一定的目標(biāo)設(shè)定、原則遵循，將基層執(zhí)法權(quán)責(zé)規(guī)定于法文本中，以確定街道賦權(quán)的范疇、類型及行權(quán)的限度與尺度。同時(shí)，如此設(shè)置，于法律文本層面，亦實(shí)現(xiàn)了街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)于職權(quán)職責(zé)設(shè)置上的相互對(duì)稱性。

除上述內(nèi)容外，《地方組織法》的進(jìn)一步明確為行為法的系統(tǒng)修訂提供一個(gè)相對(duì)全面及穩(wěn)定的空間。如在現(xiàn)有立法中，《行政處罰法》對(duì)街道權(quán)限的下放顯示了一定的邊界效應(yīng)、限度要求。此“限度”體現(xiàn)在該法第24 條：第一，基層管理迫切需要的事項(xiàng)；第二，行政處罰權(quán)屬于縣級(jí)政府部門的權(quán)限；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道能夠有效承接，且承接主體應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)；第四，定期組織評(píng)估。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定恰符合組織法的進(jìn)一步修訂要求。且圍繞此，行為法據(jù)此展開(kāi)具體內(nèi)容的修訂，有利于促進(jìn)組織法與行為法之間的脈系相承、同體銜接。

四、標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)：圍繞下放執(zhí)法權(quán)建構(gòu)體系化標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)的體系化構(gòu)建，立基法理解讀，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，首先，于微觀層面，尋覓并確定執(zhí)法權(quán)下放的“內(nèi)容規(guī)律”；其次，于宏觀層面，基于下放內(nèi)容規(guī)律與具體細(xì)節(jié)的聚焦，確定權(quán)限下放的“目標(biāo)定位”與“基本原則”，以確保行政處罰權(quán)下放的有章可循。

（一）下放原則標(biāo)準(zhǔn)：基于基本原則的方向指引

作為行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)中的基礎(chǔ)依據(jù)，根據(jù)行政法學(xué)一般理論，下放原則大體分為普遍性與特殊性兩端：

1.普適性原則

（1）合法性原則

日本學(xué)者鹽野宏指出，“近代行政，是現(xiàn)實(shí)中具體地為積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的而進(jìn)行的，整體上具有統(tǒng)一性、連續(xù)形成性的國(guó)家活動(dòng)。但其前提，乃是受法之規(guī)制的法律行為”［4］。至現(xiàn)代，公共行政，包括不限于此次行政執(zhí)法體制改革，依然無(wú)法脫離法律為此設(shè)定的生成與運(yùn)行軌道，自始處于法律權(quán)限之內(nèi)［5］。故行政處罰權(quán)下放的基本依據(jù)、邏輯起點(diǎn)乃《地方組織法》與《行政處罰法》。在此原則下，各地方依據(jù)自上而下之法律，對(duì)下放之行政行為及匹配職權(quán)逐一賦權(quán)，以將合法性原則貫徹于行政處罰權(quán)下放之始終。起始已明，于“過(guò)程中”所遵循的合法性原則，舉例而言：

第一，法律：如在關(guān)涉基層群眾日常生活事項(xiàng)的權(quán)限下放中，遵循的法律主要有《電力法》《大氣污染防治法》《建筑法》等。第二，行政法規(guī)、部門規(guī)章：如湖北省賦權(quán)清單中，所遵循之《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等。第三，地方法規(guī)、地方政府規(guī)章：如甘肅省權(quán)力清單中，所遵循《甘肅省草原條例》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》《甘肅省草原防火辦法》等。

據(jù)此，事權(quán)下放體現(xiàn)了自上而下的合法性源脈，每一權(quán)限的下放皆有法源可循。但在筆者看來(lái)，如上所言，這一法源依據(jù)應(yīng)在組織法、行為法權(quán)限創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)上，再由下位法，如地方層級(jí)立法通過(guò)具體事權(quán)的縱向再配置，為改革提供體系化的立法支撐。概言之，法律層面上的公共行政應(yīng)是在具體環(huán)境下對(duì)法律的適用與執(zhí)法，并被灌入法律與裁判的理念［5］。因此，行政合法性原則，即依法行政乃現(xiàn)代公共行政之首要基本原則［6］。

（2）合理性原則

行政處罰權(quán)下放過(guò)程中，對(duì)于下放行政行為的處罰權(quán)，必然會(huì)在合法性邊界內(nèi)廣泛運(yùn)用自由裁量權(quán)。故，從廣義而言，包括行政主體的設(shè)立、行政職權(quán)的享有與行使等必須正當(dāng)、客觀、適度，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不僅要合法，而且要做到合理，即符合最起碼的推理與常識(shí)［7］。如行政處罰權(quán)下放的四類事權(quán)中，很大程度體現(xiàn)了下放權(quán)限的日常性、基層執(zhí)法的必要性特點(diǎn)，如第二類事權(quán)中，對(duì)于臨街建筑上、街道兩側(cè)和重點(diǎn)地區(qū)建筑物設(shè)置物品、吊掛、晾曬、擺放物品且逾期不改正等違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為的行政處罰等。

具言之，行政處罰權(quán)下放應(yīng)符合適當(dāng)性、必要性、衡量性之廣義層面的比例原則。適當(dāng)性是指行為應(yīng)適合于目的之達(dá)成；必要性指行為目的之達(dá)成須采取影響最輕微之手段；衡量性原則指任何干涉措施所造成的損害應(yīng)輕于達(dá)成目的所獲利益，始具有合法性［8］。行政處罰權(quán)的下放標(biāo)準(zhǔn)亦如此——基層執(zhí)法主體不應(yīng)采取任何總成本高于總利益的自由裁量行為，即基層執(zhí)法者的行政處罰行為應(yīng)符合比例原則［6］。

（3）合規(guī)性原則

合規(guī)性原則，主要是指具體下放內(nèi)容對(duì)行業(yè)規(guī)范等技術(shù)層面的標(biāo)準(zhǔn)遵循。從它與合法性原則的關(guān)系來(lái)看，合法性原則是合規(guī)性原則的基礎(chǔ)。同時(shí)，下放事權(quán)的具體化，通常又離不開(kāi)行業(yè)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)——包括行業(yè)的普遍、特定，乃至特殊性標(biāo)準(zhǔn)等。此原則，某種程度上，體現(xiàn)了國(guó)家行政與社會(huì)行政相結(jié)合之要義與精神，是公權(quán)行政與自治行政二元結(jié)合的主流態(tài)勢(shì)。

如在第一類事權(quán)下放中關(guān)于“出行問(wèn)題”，北京市對(duì)于機(jī)動(dòng)車停車管理規(guī)范，對(duì)停車場(chǎng)管理單位，尤其是向社會(huì)開(kāi)放的經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)未遵守國(guó)家和本市相關(guān)停車管理服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的行政處罰等。

2.特殊性原則

在行政處罰權(quán)下放過(guò)程中，考慮到社會(huì)客觀現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，故在普遍性原則外，還必須遵循一定的特殊性原則，以應(yīng)紛紜多變的客觀情勢(shì)。具言之：

（1）便利性原則與就近性原則

這兩大原則，與行政處罰權(quán)下放事權(quán)、承接主體有直接關(guān)系。理由為：下放事權(quán)本身的目的，即以基層執(zhí)法主體能夠就近解決基層社會(huì)現(xiàn)象、基層群眾所面臨的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)。因此，便利原則主要體現(xiàn)在兩方面：一為便利群眾，解決基層群眾需求；二為便利執(zhí)法主體，提升執(zhí)法效率。兩者之間，相輔相成，相互統(tǒng)一。從目的而言，問(wèn)題的就近、及時(shí)解決，便利了基層群眾，實(shí)質(zhì)上保障了公民個(gè)體權(quán)益、公共利益，乃至國(guó)家利益；從過(guò)程而言，行政處罰權(quán)的就近下放，方便了基層執(zhí)法主體，提升了執(zhí)法效能，保障了承接主體執(zhí)法能力的綜合提升。

具言之，便利性原則與就近性原則體現(xiàn)在下放的基層行政處罰權(quán)，內(nèi)容囊括基層治理的各個(gè)面向。如從垃圾、渣土的單獨(dú)堆放到公共場(chǎng)所禁止隨地便溺、亂丟各類廢棄物等行為；從城市綠化保護(hù)禁止損毀樹(shù)木花草或綠化設(shè)施行為或違規(guī)違法截除、移植樹(shù)木到禁止居民在非規(guī)定場(chǎng)所露天燒烤的行為；從禁止在城鎮(zhèn)地區(qū)飼養(yǎng)家禽至飼養(yǎng)寵物者未采取有效措施及時(shí)清除動(dòng)物垃圾影響市環(huán)境的行為。

（2）程序相對(duì)簡(jiǎn)易性原則

程序相對(duì)簡(jiǎn)易性原則乃下放行政處罰權(quán)之法律屬性所確定，且從下放的執(zhí)法權(quán)內(nèi)容及實(shí)踐執(zhí)法程序而言，街道所承接的執(zhí)法權(quán)亦體現(xiàn)了“低度要求”。如在第一類下放事權(quán)中針對(duì)“食品安全領(lǐng)域問(wèn)題”，湖南對(duì)食品小作坊、小餐飲和食品攤違法行為的處罰程序及對(duì)于安全生產(chǎn)事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可受委托開(kāi)展適用簡(jiǎn)易程序的安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰。同時(shí)，北京市對(duì)違法違規(guī)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)變質(zhì)、霉變、摻假摻雜食品，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)國(guó)家明令禁止的食品，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)標(biāo)簽預(yù)包裝的食品等進(jìn)行的處罰程序，同樣采用簡(jiǎn)易程序。

在對(duì)武漢市××街道的實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)該街道“綜合執(zhí)法中心”對(duì)于清單下放事權(quán)，在具體執(zhí)法過(guò)程中所做出的執(zhí)法決定一般皆采用簡(jiǎn)易程序，包括如警告、當(dāng)場(chǎng)糾正違法行為，50 元以下的罰款等。

（二）下放目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)：基于依法行政目標(biāo)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

圍繞公共行政的目標(biāo)定位展開(kāi)建構(gòu)，乃行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的根本前提。在此過(guò)程中，作為調(diào)整公共行政的法律，尤其是作為公共行政理性基礎(chǔ)之憲法、基本法，包括行政法規(guī)等，據(jù)此在全面、動(dòng)態(tài)考察行政處罰權(quán)下放過(guò)程中的法律現(xiàn)象、法律問(wèn)題來(lái)探尋執(zhí)法權(quán)下放的目標(biāo)規(guī)律，以最終推動(dòng)法治政府建設(shè)。文章圍繞此，結(jié)合已下放事權(quán)，將基層行政的法治目標(biāo)譜系梳理如下：

1.表層目標(biāo)：解決“日常生活”之關(guān)聯(lián)所在

關(guān)于《行政處罰法》第24 條所規(guī)定的“迫切需要問(wèn)題”，筆者認(rèn)為其內(nèi)涵有三：其一，在加強(qiáng)基層社會(huì)法治治理體系建設(shè)必要性上，是基層社會(huì)治理中較為切要之事；其二，在衡量行政主體執(zhí)法能力可行性上，是基層執(zhí)法主體能夠有效承接、有能力解決之事；其三，在下放事權(quán)類型范圍上，行政處罰權(quán)下放解決的是基層執(zhí)法主體看得見(jiàn)且管得著的生活性事項(xiàng)。前者通過(guò)后兩者予以表達(dá)、落實(shí)，后兩者服務(wù)于前者，并以此為目標(biāo)。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所承接的執(zhí)法權(quán)，原則上所解決的主要是日常性的必要性事權(quán)。如在第一類下放事權(quán)中關(guān)于“出行問(wèn)題”中對(duì)單位和個(gè)人擅自占用，包括城市道路、人行地下過(guò)街通道及其他公共場(chǎng)所行為的處罰；“休閑娛樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)所及環(huán)境保障問(wèn)題”中針對(duì)園內(nèi)牌示污損、丟失等行為的處罰等。

2.中層目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)“三大利益”的相互貫通

中層目標(biāo)，系一階之內(nèi)蘊(yùn)三層——集體利益、公共利益和國(guó)家利益相輔相成、融匯統(tǒng)一，且在內(nèi)容上層層遞進(jìn)、不斷深化。從各地行政處罰權(quán)下放內(nèi)容觀之，對(duì)三大利益的維護(hù)舉目可見(jiàn)。其一，集體利益。如在“農(nóng)村建筑、住宅問(wèn)題”上，明確體現(xiàn)了對(duì)集體利益的保護(hù)：對(duì)損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施，破壞村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生的行為；對(duì)違法侵占、挪用農(nóng)村集體資產(chǎn)；承包方占用應(yīng)當(dāng)交回的承包土地等行為的處罰。其二，公共利益。如“用氣問(wèn)題”中燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者未按國(guó)家規(guī)定，設(shè)置燃?xì)庠O(shè)施等保護(hù)裝置和安全警示標(biāo)志；未向燃?xì)庥脩舫掷m(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)庑袨榈奶幜P。再如“環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌問(wèn)題”中對(duì)城市公共設(shè)施，如對(duì)公共廁所、路燈、電線桿等使用、維護(hù)等行為所產(chǎn)生的垃圾處理不規(guī)范的處罰等。其三，國(guó)家利益。對(duì)國(guó)家利益的保護(hù)主要體現(xiàn)在第四類事權(quán)中，如對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，包括對(duì)破壞古樹(shù)名木、國(guó)家文物的行為；對(duì)破壞河、湖等水資源行為；對(duì)破壞水土環(huán)境及水土保持設(shè)施等行為的處罰。

概言之，作為行政法所調(diào)整和保護(hù)的社會(huì)關(guān)系、基本原則所在，國(guó)家利益、公共利益與集體利益在上述下放事權(quán)中，在法的價(jià)值取向、保護(hù)利益上達(dá)到了相統(tǒng)一、相融合之勢(shì)。

3.深層目標(biāo)：落腳“以人為本”的精神依歸

根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰權(quán)下放主要涉及“基層管理迫切需要的事項(xiàng)”。該“迫切需要”以公民利益需求為導(dǎo)向，終極追求即圍繞基層群眾，服務(wù)于群眾需求，表現(xiàn)在下放權(quán)限幾乎皆乃與群眾日常生存生活密切關(guān)聯(lián)類事項(xiàng)。此體現(xiàn)了公民乃參與行政的積極因素，而非政府機(jī)構(gòu)或行政行為的消極買單者［9］。深層淵源，乃“以人為本”政府服務(wù)理念的外化形態(tài)，亦體現(xiàn)了“人民利益至上”的憲法精神。

如第一類下放事權(quán)，“食品安全”領(lǐng)域中，針對(duì)濫用、超量、超范圍使用食品添加劑的行為；“用水問(wèn)題”中，違規(guī)開(kāi)展飲用水供水項(xiàng)目，對(duì)生產(chǎn)或銷售無(wú)衛(wèi)生許可批準(zhǔn)文件行為的處罰。第四類下放事權(quán)，“自然資源保護(hù)問(wèn)題”中，針對(duì)違法違規(guī)破壞、損害動(dòng)植物資源，河、湖等水資源，礦產(chǎn)資源等行為的處罰。

概言之，于下放行政處罰權(quán)中尋覓的三大目標(biāo)及確立，乃渾然一體的整體性存在，絕非孤立現(xiàn)象。三者于相輔相成中，呈現(xiàn)“階梯式”走向，并最終服務(wù)于人。誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者福斯多夫所言，行政，作為社會(huì)塑造活動(dòng)，一種積極的、針對(duì)將來(lái)的塑造活動(dòng)，其出發(fā)點(diǎn)在于服務(wù)于共同體中的人，是服務(wù)于群體利益的行政行為，即集體利益、公共利益，乃至國(guó)家利益，一切行政行為的最終目標(biāo)皆在人［10］。

（三）下放內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)：基于執(zhí)法事權(quán)的規(guī)律提煉

作為行政處罰應(yīng)當(dāng)下放的具體事權(quán)，即何種行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)下放，以何種樣態(tài)下放，是解決標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的核心要義。綜上分析，推論如下：

1.與基層群眾生存環(huán)境、生活質(zhì)量密切關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)

如第一類事權(quán)中，針對(duì)燃?xì)庥脩艏跋嚓P(guān)單位和個(gè)人違規(guī)安裝、使用不合要求的器具行為及使用或破壞燃?xì)庠O(shè)施、設(shè)備且逾期不改正的行為；休閑娛樂(lè)設(shè)施及環(huán)境保障問(wèn)題。對(duì)公園衛(wèi)生環(huán)境、秩序環(huán)境破壞等行為。

2.執(zhí)法主體“看得見(jiàn)”的日常性標(biāo)準(zhǔn)

如第一類事權(quán)中，住宅用戶危害、損壞供熱設(shè)施及供熱單位日常未依法依規(guī)履職履責(zé)等行為；在禁止吸煙場(chǎng)所內(nèi)吸煙；對(duì)該類場(chǎng)所或排隊(duì)等候隊(duì)伍中個(gè)人吸煙等行為。第二類事權(quán)中，如在臨街建筑上、街道兩側(cè)和重點(diǎn)地區(qū)建筑物設(shè)置物品且逾期不改正的行為；經(jīng)營(yíng)者超范圍經(jīng)營(yíng)的行為。

3.非強(qiáng)“專業(yè)”技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

各地下放行政處罰權(quán)，一方面體現(xiàn)了囊括領(lǐng)域、關(guān)涉范疇的全面化、多樣性；另一方面體現(xiàn)了下放內(nèi)容的基層性、生活化與非強(qiáng)專業(yè)性特點(diǎn)。如從禁止在城鎮(zhèn)地區(qū)飼養(yǎng)家禽到飼養(yǎng)寵物者未及時(shí)清除動(dòng)物垃圾影響環(huán)境衛(wèi)生的行為，從戶外廣告設(shè)置出現(xiàn)殘損及內(nèi)容違法違規(guī)的行為到擅自在公共場(chǎng)所散發(fā)、張貼廣告等行為的處罰。

4.權(quán)責(zé)確切性標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)責(zé)確切性標(biāo)準(zhǔn)，主要指責(zé)任主體、責(zé)任清單、責(zé)任類型等的明晰化。以第一類下放事權(quán)“環(huán)境衛(wèi)生，市容市貌”中建設(shè)單位未做好施工現(xiàn)場(chǎng)壓塵和清掃保潔等行為的處罰為例。建設(shè)單位日常施工、作業(yè)管理不規(guī)范，未采取環(huán)境污染防治舉措的；建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)，出口處未設(shè)置沖洗車輛設(shè)施，未安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)的；道路挖掘施工完成后未及時(shí)修復(fù)路面等行為。

5.其他

基于下放執(zhí)法權(quán)，程序相對(duì)簡(jiǎn)易性標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)于“程序相對(duì)簡(jiǎn)易性原則”部分分析）；違法違規(guī)、未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求的損益性事權(quán)；特定、特殊群體權(quán)益保障類事權(quán)；緊急、突發(fā)情況類事權(quán)，亦可歸屬于現(xiàn)有具象化標(biāo)準(zhǔn)范疇。但因部分標(biāo)準(zhǔn)處于地域性需求與普遍性規(guī)律的演進(jìn)中，表明了標(biāo)準(zhǔn)提煉的“發(fā)展性”與“可變更性”特質(zhì)。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的提煉仍需與時(shí)俱進(jìn)。此過(guò)程，應(yīng)遵循以下基本規(guī)則：

其一，“需求上”的相似性。如“城（鎮(zhèn)）環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌篇”，各地幾乎皆有所涉。究其緣由，在于此類權(quán)限實(shí)與基層群眾生存生活密切相關(guān)，故具有下放的強(qiáng)現(xiàn)實(shí)需求性與必要性，即普適性權(quán)限下放的背后，緣因?qū)嵺`需求的普遍性。其二，“事權(quán)上”的互鑒性。針對(duì)各地目前下放權(quán)限中的“強(qiáng)弱不均，各有側(cè)重”現(xiàn)象，在普適性規(guī)律指引下，可考慮首先取長(zhǎng)補(bǔ)短、互為殷鑒，繼之由點(diǎn)及面、漸次鋪開(kāi)，最后成為凡例、設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)。

譬如，北京執(zhí)法權(quán)下放中著重關(guān)注群眾的生活質(zhì)量，街道擁有對(duì)于“休閑娛樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)所及其環(huán)境”等違法行為的處罰。這一做法，可作為范例向全國(guó)推廣。再如湖北、江西、四川等地街道對(duì)幼兒教育的保障及義務(wù)教育中家庭監(jiān)護(hù)的責(zé)任問(wèn)題，亦可作同樣處理。類似例子，還可見(jiàn)于古樹(shù)名木保護(hù)、防洪救災(zāi)等執(zhí)法領(lǐng)域。概言之，須本著博采各地之所長(zhǎng)，補(bǔ)齊各地之短的原則，科學(xué)全面、客觀系統(tǒng)地確定“內(nèi)容”之標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語(yǔ)

行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)的體系化建構(gòu)，兼有需攻克的理論難題與實(shí)踐困境，前者作為后者的理論基奠與核心根脈，包括如行政處罰權(quán)在內(nèi)的，行政執(zhí)法權(quán)下沉到底的法理內(nèi)涵、本質(zhì)屬性，行政執(zhí)法主體資格、職權(quán)職責(zé)的法權(quán)設(shè)定等根本性問(wèn)題，乃需要首要解決的難題。文章在研究上述法理問(wèn)題的邏輯前提下，通過(guò)對(duì)改革依據(jù)的理論解讀及各地下放執(zhí)法權(quán)的類型化事實(shí)分析，在明確執(zhí)法權(quán)下放內(nèi)涵、承接客體的法屬性、承接內(nèi)容的原則規(guī)律及動(dòng)態(tài)執(zhí)法過(guò)程的法律依據(jù)等問(wèn)題基礎(chǔ)上，努力探尋行政處罰權(quán)下放之體系化標(biāo)準(zhǔn)。

從標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)之行政執(zhí)法改革現(xiàn)實(shí)需求而言，所謂體系化的研究標(biāo)準(zhǔn)，“三位一體”的層次性目標(biāo)導(dǎo)向及“雙重”基本原則的確立，為行政處罰權(quán)下放，乃至行政執(zhí)法權(quán)于全國(guó)范圍內(nèi)的全面下放，提供了宏觀層面的路徑指引。同時(shí)，在此過(guò)程中亦有利于標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的持續(xù)規(guī)范化。概言之，“事權(quán)內(nèi)容”生成“目標(biāo)與原則”，確定改革定位與基本方向。而后，以目標(biāo)為導(dǎo)向，以原則為指引，進(jìn)一步于理論與實(shí)踐層面完善標(biāo)準(zhǔn)的體系化構(gòu)建?？梢哉f(shuō)，從行政執(zhí)法權(quán)下放改革的內(nèi)在制度構(gòu)建機(jī)制而言，該標(biāo)準(zhǔn)的確立采用一種整體化的構(gòu)建機(jī)制，即通過(guò)一種區(qū)域與全局、部分與整體、縱向與橫向協(xié)調(diào)相融的思想與理論，來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益與目標(biāo)的建構(gòu)模式。

從行政執(zhí)法權(quán)下放改革的“目標(biāo)定位”而言，行政處罰權(quán)下放，作為基層行政執(zhí)法體制改革，乃至國(guó)家行政執(zhí)法體制改革中的下屬“分環(huán)節(jié)”，是國(guó)家治理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵要素。換言之，行政處罰權(quán)乃至行政執(zhí)法權(quán)的下放應(yīng)置身于國(guó)家整體性治理的大背景下，為防止強(qiáng)調(diào)單一改革，忽視層次化的整體性國(guó)家治理而出現(xiàn)碎片化之治理樣態(tài)。其深層目標(biāo)定位致力于形成一個(gè)整體性的、循環(huán)式的良性且持久式運(yùn)轉(zhuǎn)流程，從而構(gòu)筑無(wú)縫隙治理，達(dá)到綜合行政執(zhí)法的“善治”狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理模式之制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的多元化目標(biāo)［11］。行政處罰權(quán)下放標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)，亦服務(wù)于此目標(biāo)。

未來(lái)，隨著綜合行政執(zhí)法體制改革與其相關(guān)的改革，如基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的不斷推進(jìn)與深化，各地包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的各類執(zhí)法權(quán)的下放內(nèi)容與下放類型等，勢(shì)必會(huì)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的縱深態(tài)勢(shì)。故而，我們對(duì)此主題必然需要持續(xù)、不間斷地進(jìn)行探索與研究。