尹文淵 范舒雯 劉藝卓

一、引言與文獻(xiàn)綜述

關(guān)鍵礦產(chǎn)通常指對一國經(jīng)濟(jì)或安全具有重要作用且存在較高供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)資源。目前，美國、歐盟、日本等經(jīng)濟(jì)體均已發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，中國也于2018 年發(fā)布戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源目錄。因資源稟賦優(yōu)勢不同，各國關(guān)鍵礦產(chǎn)清單不盡相同，但最受關(guān)注的關(guān)鍵礦產(chǎn)主要有兩類：第一類與高科技產(chǎn)業(yè)相關(guān)，例如稀土；第二類與清潔能源技術(shù)相關(guān)，例如鋰、鈷、鎳、錳等。美國是最早將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上升到戰(zhàn)略層面的國家，奧巴馬、特朗普執(zhí)政時(shí)期，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈戰(zhàn)略逐步形成，并日漸清晰。拜登政府上臺(tái)后，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略更加系統(tǒng)化，先后通過“百日審查”、《降低通脹法案》等一系列措施加快關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重組，推動(dòng)構(gòu)建供應(yīng)鏈的“去中國化”。當(dāng)前，中國正處在以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵發(fā)展階段，美國推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重構(gòu)必將對中國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型帶來極大挑戰(zhàn)，積極因應(yīng)以保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定是支撐中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行不可回避的問題。

從國外的研究動(dòng)態(tài)來看，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)墙鼉赡陣H組織和智庫關(guān)注的焦點(diǎn)問題，特別是美國啟動(dòng)供應(yīng)鏈“百日審查”以來，西方學(xué)術(shù)界圍繞能源轉(zhuǎn)型、地緣政治經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略自主等問題進(jìn)行了廣泛的研究。Kalantzakos （2022）的研究認(rèn)為，氣候變化和第四次工業(yè)革命將加速全球經(jīng)濟(jì)脫碳，關(guān)鍵礦產(chǎn)作為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)不可缺少的原材料將成為影響地緣政治的重要因素。Mouel 和Poitiers（2023）的研究認(rèn)為在中美關(guān)系不斷惡化的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為地緣政治武器，需要運(yùn)用綜合的貿(mào)易投資政策促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈多樣化。Wu 和Huy（2022）通過分析認(rèn)為高度集中的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈將造成潛在的經(jīng)濟(jì)、能源和國家安全風(fēng)險(xiǎn)，建議美國增加投資以加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性建設(shè)。Bentley等（2023）基于對美國及其盟友國家關(guān)鍵礦產(chǎn)的供需分析，提出除加快供應(yīng)鏈回流本土外，美國還需與盟友國家建立高度協(xié)調(diào)的聯(lián)合工業(yè)戰(zhàn)略才能滿足清潔能源轉(zhuǎn)型所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求。

國內(nèi)學(xué)界關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)的政策研究主要開始于2018年之后，這與“碳達(dá)峰、碳中和”背景下全球能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)代背景相符，也與特朗普、拜登政府上臺(tái)后不斷收緊對華競爭策略的國際形勢相符。與文章研究相關(guān)的成果主要集中在三個(gè)方面：一是立足國內(nèi)、國外形勢，探討中國礦業(yè)治理的策略選擇，例如，李麗和董昕燁（2019）通過分析全球礦業(yè)治理困境的影響，提出了中國參與全球治理、提升話語權(quán)的相關(guān)建議。二是圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略清單展開討論，例如，李建武等（2022）通過綜合評價(jià)的方式對中國戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄提出建議。三是以全球關(guān)鍵礦產(chǎn)政策調(diào)整為研究對象探討中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略路徑。例如，張所續(xù)和周季鑫（2022）通過對美國關(guān)鍵礦產(chǎn)歷史政策進(jìn)行梳理，從科技創(chuàng)新、人才培訓(xùn)等方面提出政策建議；涂亦楠（2021）以美國關(guān)鍵礦產(chǎn)總統(tǒng)令為研究對象分析了美國相關(guān)政策對中國的影響及應(yīng)對之策。

總體上看，國外現(xiàn)有研究成果較多地“聚焦中國”，從“中美博弈”和“地緣政治競爭”的角度開展關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈相關(guān)研究，研究成果也主要以分析中國的資源稟賦優(yōu)勢及美國等西方國家的策略選擇為主。國內(nèi)學(xué)者有的以美歐政策比較為研究對象，有的主要聚焦個(gè)別文件及其影響，加上近兩年美國政府高頻度調(diào)整政策措施，以致現(xiàn)有研究針對美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重構(gòu)的系統(tǒng)性分析尚不充分，對相關(guān)措施及其對中國的影響缺少深入挖掘。鑒于此，文章嘗試通過對美國推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重構(gòu)的動(dòng)因進(jìn)行分析，歸納分析政策演變情況、主要措施及政策調(diào)整的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上剖析其對中國的影響。

二、美國推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重構(gòu)的動(dòng)因

（一）關(guān)鍵礦產(chǎn)在中美博弈中的地位凸顯

關(guān)鍵礦產(chǎn)是中美博弈的重要變量。一方面，以稀土為代表的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源對高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，是計(jì)算機(jī)、電子、電動(dòng)汽車、航空航天等高科技產(chǎn)業(yè)和國防軍工產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。另一方面，以鋰、鎳、鈷等為代表的新能礦是各國新能源轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。當(dāng)前，全球已有130 多個(gè)國家和地區(qū)提出了“凈零”排放或“碳中和”目標(biāo)，將推動(dòng)全球能源結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)化石能源向清潔能源轉(zhuǎn)變。國際能源署預(yù)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)，到2040年，世界各國清潔能源技術(shù)相關(guān)的礦物需求總量將較2020年至少翻兩番。隨著中美競爭加劇，美國為了捍衛(wèi)其在全球技術(shù)制高點(diǎn)的統(tǒng)治地位和未來能源轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)權(quán)，將在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈方面加速與中國脫鉤，措施也更加激進(jìn)。

（二）美國對中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的優(yōu)勢高度警惕

全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈格局顯著不同于傳統(tǒng)能源。在傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)中，美國在石油和天然氣供應(yīng)上均處于主導(dǎo)地位，是世界排名第1的石油和天然氣生產(chǎn)國，而在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈方面，如圖1所示，中國具有顯著的突出優(yōu)勢。從礦產(chǎn)開采量上看，中國部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開采量全球占比高，稀土開采量約占全球總量的60%，居世界第1，鋰礦開采量全球占比超過10%，居世界第3。從精煉能量上看，中國關(guān)鍵礦產(chǎn)精煉能力全球領(lǐng)先，是世界第1 大稀土、鈷、鋰、鎳冶煉國。其中，稀土的冶煉產(chǎn)量占全球的近90%，鋰和鈷占全球的50%～70%，鎳約占35%。從制造能力上看，中國關(guān)鍵礦物關(guān)聯(lián)產(chǎn)品制造能力強(qiáng)。以鋰離子電池和多晶硅為例，中國鋰離子電池產(chǎn)量占全球的66%；光伏電池原材料多晶硅產(chǎn)能占全球的70%。從市場能級看，中國關(guān)鍵礦產(chǎn)市場應(yīng)用場景豐富，市場規(guī)模巨大。以新能源汽車為例，中國是全球最大的新能源汽車市場，2022年，新能源車在中國乘用車市場的滲透率達(dá)到27.6%（Cohen 和Grant，2021）。此外，中國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈國際化程度高，在澳大利亞、智利、剛果等國擁有大量礦產(chǎn)資源投資項(xiàng)目。FDI Markets的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022年，中國金屬及采礦業(yè)的對外直接投資68.61億美元，高于同期歐盟和美國總額的68.15億美元。

圖1 部分關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈流程及主要生產(chǎn)國/地區(qū)市場占比情況示意圖

（三）俄烏沖突極大地加劇美歐關(guān)于“斷鏈”的擔(dān)憂

俄烏沖突爆發(fā)后，受俄羅斯削減對歐出口及歐洲對俄實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁和能源禁運(yùn)等多重因素影響，俄羅斯天然氣和石油對歐洲出口銳減。以天然氣為例，截至2022年7月，俄羅斯對歐盟的天然氣出口量下降2/3，導(dǎo)致歐洲天然氣價(jià)格上漲超10 倍（尹路和劉丁，2023）。為了應(yīng)對能源供應(yīng)短缺，補(bǔ)貼居民用電、用氣，歐洲在能源領(lǐng)域投入的財(cái)政支出激增。歐盟國家中，希臘和立陶宛能源補(bǔ)貼占GDP比重超過3.5%；意大利、西班牙、捷克和奧地利超過2%；此外還有法國等10個(gè)國家能源補(bǔ)貼占GDP比重超過1%。俄烏沖突導(dǎo)致的能源危機(jī)使歐洲面臨嚴(yán)重的通貨膨脹，并極大地增加歐洲的經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)。歐洲的能源危機(jī)引發(fā)美國和歐洲國家更加關(guān)注對包括關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的供應(yīng)鏈依賴，美國更是認(rèn)為中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的主導(dǎo)優(yōu)勢將導(dǎo)致美國在供應(yīng)鏈安全上面臨極大的戰(zhàn)略脆弱性。多個(gè)美歐國家智庫發(fā)布報(bào)告呼吁關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈依賴，尤其是對中國的依賴。例如，美國蘭德公司建議美國政府采取積極措施，建立關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性以應(yīng)對來自中國的風(fēng)險(xiǎn)（Girardi等，2023）。

三、美國重構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的政策措施

（一）美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的政策演變

確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)安全一直是美國政策制定的重要問題。早在1939年美國政府就頒布了《戰(zhàn)略和關(guān)鍵物資儲(chǔ)備法》，建立了關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)在國防科技、清潔能源等方面的應(yīng)用日益廣泛，且進(jìn)口依賴度持續(xù)上升，美國政府逐漸將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上升到國家安全層面。2010年，中國對日實(shí)施稀土出口限制措施后，美國能源部發(fā)布《關(guān)鍵材料戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)全球供應(yīng)鏈多元化，加強(qiáng)替代材料研發(fā)以及促進(jìn)原材料的回收和利用。此后的2011和2015年，美國能源部對清潔能源相關(guān)的供應(yīng)鏈和技術(shù)進(jìn)行了進(jìn)一步的審查評估，提出了關(guān)鍵材料技術(shù)研發(fā)的目標(biāo)和途徑。

2018 年以來，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)升級，加上新冠疫情和俄烏沖突引發(fā)的供應(yīng)鏈中斷和地緣政治格局緊張，全球供應(yīng)鏈安全問題日益突出，以美國為首的西方國家為改善供應(yīng)鏈對外依賴，加快構(gòu)建安全、獨(dú)立的供應(yīng)鏈體系。2017 年底，特朗普簽發(fā)《第13817 號行政命令》，要求美國內(nèi)政部、國防部等制定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，放寬國內(nèi)生產(chǎn)在監(jiān)管、法律等方面的限制。作為對《第13817 號行政命令》的回應(yīng)，美國政府發(fā)布2018年《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》，并出臺(tái)《確保關(guān)鍵礦物安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，提出6項(xiàng)行動(dòng)呼吁、24項(xiàng)目標(biāo)和61項(xiàng)建議以降低美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。此后的2020年至今，美國政府密集發(fā)布政策文件，不斷調(diào)整和優(yōu)化關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈政策措施，包括《第13953 號行政命令》《2020 年能源法案》《關(guān)鍵礦物和材料》《第14017 號行政命令》《通脹削減法案》《2022 年關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》等，政策的重心逐漸由增加國內(nèi)供應(yīng)能力轉(zhuǎn)向涵蓋重建國內(nèi)生產(chǎn)制造能力、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)國際合作、完善人才培養(yǎng)機(jī)制等多維度、全方位的政策體系。

表1 2017—2022年美國重構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主要政策一覽表

（二）美國重構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的主要措施

1.提高國內(nèi)供應(yīng)保障能力

一是支持重建國內(nèi)生產(chǎn)制造能力，從立法、財(cái)政、稅收等方面采取了一系列措施支持本土企業(yè)開展生產(chǎn)制造活動(dòng)。2017 年《第13817 號行政命令》明確要求促進(jìn)美國本土的勘探、開采、濃縮、分離、合金化以及回收利用等各環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營，簡化行程許可和審查程序，加速國內(nèi)重建生產(chǎn)制造能力。依據(jù)《國防生產(chǎn)法》，美國政府分別在2021和2022年為稀土開采和加工提供超6000萬美元的財(cái)政支持，設(shè)立專門的基金用于大容量電池相關(guān)礦物的生產(chǎn)；2022 年的《降低通脹法案》確定為關(guān)鍵礦產(chǎn)提供5 億美元的財(cái)政支持計(jì)劃。二是建立重點(diǎn)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備。2021 年，美國政府對包括關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的供應(yīng)鏈開展“百日審查”，明確提出美國現(xiàn)有的關(guān)鍵材料儲(chǔ)備過于保守，在緩沖供應(yīng)鏈中斷方面的作用有限，并提出增加財(cái)政撥款、提供金融手段支持等措施以增加關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

2.提升技術(shù)研發(fā)實(shí)力

美國設(shè)立了包括地質(zhì)調(diào)查局、能源效率和可再生能源辦公室（EERE）、關(guān)鍵材料研究所（CMI）和鋰電池回收研發(fā)中心（ReCell）等在內(nèi)的專業(yè)化部門和研究機(jī)構(gòu)，通過實(shí)施一系列創(chuàng)新研究項(xiàng)目促進(jìn)貫穿關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上中下游全鏈條的技術(shù)創(chuàng)新。其中，美國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)公布和更新關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄、開展關(guān)鍵礦產(chǎn)的測繪、建立全球數(shù)據(jù)庫；EERE 開展關(guān)鍵礦產(chǎn)資源評估、制造和系統(tǒng)集成方面的創(chuàng)新研究；CMI 聚焦稀土資源開發(fā)以及其他和新能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的關(guān)鍵材料研發(fā)和創(chuàng)新技術(shù)方案；ReCell主要研究方向包括鋰電池的分解和提純等、鋰電池再生和再利用技術(shù)、安全處理及廢棄物管理技術(shù)等。

3.加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈國際合作

2019 年以來，美國聯(lián)合盟友國家先后發(fā)起了《能源資源治理倡議》（ERGI）、《美日競爭力與韌性伙伴關(guān)系》《礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系》《印太經(jīng)濟(jì)框架》等一系列國際行動(dòng)計(jì)劃，在多雙邊層面加強(qiáng)合作，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)彈性，參與國家既包括加拿大、澳大利亞、日本等美國傳統(tǒng)盟友國家，同時(shí)也包括剛果、秘魯、阿根廷等資源國。合作領(lǐng)域主要包括：建立全球統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在開采和冶煉環(huán)節(jié)推動(dòng)形成統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)參與國之間的交流和合作，促進(jìn)信息共享和技術(shù)轉(zhuǎn)移，降低供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定供應(yīng)來源；開展聯(lián)合研發(fā)，加強(qiáng)開采、精煉、加工和回收等方面新技術(shù)的共同研究和創(chuàng)新。此外，美國鼓勵(lì)本國企業(yè)在非洲等地區(qū)加快礦產(chǎn)資源投資，積極展開資源搶奪。根據(jù)FDI Markets 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018—2022 年間，津巴布韋、南非和利比亞分別位列美國、歐盟和英國在金屬和采礦業(yè)的海外投資的第2、13和20大目的地，對非投資總額達(dá)到69.79億美元，是2013—2017年的約3.5倍。

（三）美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈調(diào)整的政策特點(diǎn)

1.供應(yīng)鏈“在岸化”“近岸化”和“友岸化”趨勢明顯

隨著中美博弈態(tài)勢加劇以及全球非傳統(tǒng)安全影響因素日益凸顯，美國為了搶占先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢不惜付出重大經(jīng)濟(jì)成本，原本以效率和成本優(yōu)先為主要原則的全球供應(yīng)鏈資源配置模式逐漸轉(zhuǎn)向以安全為主要考量因素的“在岸化”“近岸化”和“友岸化”供應(yīng)鏈布局。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，美國在不斷加速供應(yīng)鏈回流美國本土的同時(shí)，持續(xù)加強(qiáng)與盟友國家間的供應(yīng)鏈彈性建設(shè)，提高“小圈子”內(nèi)的生產(chǎn)和供應(yīng)以減少對外依賴，特別是對中國的依賴。例如，美國與加拿大達(dá)成優(yōu)先供應(yīng)協(xié)議，將其作為關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的主要進(jìn)口國，美加之間的關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易額超760 億美元（Villalobos 等，2022）；與日本建立稀土供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系，增加美國對日出口稀土；支持澳大利亞企業(yè)在美國本土建設(shè)稀土提煉基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.采用歧視性的產(chǎn)業(yè)政策和結(jié)盟式區(qū)域政策共同推進(jìn)供應(yīng)鏈的“去中國化”

美國對關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)綜合采用關(guān)稅、出口管制、投資限制等組合政策工具促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的“去中國化”，其手段更加成熟，影響更加深遠(yuǎn)。2022年9月，拜登簽署行政命令，要求美國外國投資委員會(huì)對國家安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更嚴(yán)格審查，將包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的供應(yīng)鏈韌性納入審查范圍，全面收緊對中國企業(yè)的投資審查力度。2022年美國出臺(tái)《降低通脹法案》，明確只有在美國本土組裝的新能源汽車才能享受龐大的稅收抵免。根據(jù)該法案，美國財(cái)政部發(fā)布文件稱，與汽車電池相關(guān)的關(guān)鍵礦物，其提取、加工和回收必須有一定比例是在美國或與美國存在有效自由貿(mào)易協(xié)定的國家/地區(qū)，否則不能享受稅收抵免（美國財(cái)政部，2022）。

四、美國重構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈對中國的影響

（一）礦產(chǎn)品進(jìn)口面臨更高的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

1.進(jìn)口短缺風(fēng)險(xiǎn)顯著增加

中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的比較優(yōu)勢主要集中在精煉和應(yīng)用環(huán)節(jié)，諸多原材料進(jìn)口依賴度和進(jìn)口集中度均處于較高水平，面臨較大的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。如表2 所示，2022 年中國鐵、銅、鎳等八種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源礦砂及其精礦前兩位進(jìn)口來源地集中度均超過50%，鈷、鉻、鎳等的礦砂及其精礦單一進(jìn)口來源集中度甚至超過80%。對比中美兩國的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄，中國有鉻、鋁、鎳、銻、鋰以及稀土①等21 種礦產(chǎn)資源與美國重合，在國際市場存在競爭，美國及其盟友國家主導(dǎo)供應(yīng)鏈的“去中國化”，將顯著增加中國進(jìn)口供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。王安建和袁小晶（2022）認(rèn)為在中美重合的戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)中，鉻、鋰、鈷、鎳、鈹、鋯、鈮、鉭和錳等9種存在短缺且供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)較大。美國地質(zhì)調(diào)查局的研究顯示，中美在鈮、鉭、鉻、錳、鈦、錸、釷、鉑、鈀、鋰和鋯11 種關(guān)鍵礦產(chǎn)對外依存均超過50%，且來源地高度重疊，競爭風(fēng)險(xiǎn)較大（Gulley等，2018）。

2.原材料進(jìn)口面臨更大的價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

由于關(guān)鍵礦產(chǎn)資源全球分布，且集中度高，價(jià)格極易受到地緣政治因素的影響，美國主導(dǎo)重建關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈極可能通過影響盟友國家和資源國產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策干擾進(jìn)口，抬高中國資源獲取成本，給經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)。一方面，中國是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國，進(jìn)口依賴度高，中國礦產(chǎn)資源國內(nèi)市場與全球市場價(jià)格在形成機(jī)制上深度聯(lián)動(dòng)，國際商品價(jià)格波動(dòng)易對國內(nèi)價(jià)格形成沖擊。例如，2022年俄烏沖突爆發(fā)引發(fā)的能源危機(jī)刺激鈷、鎳、鋰等新能源相關(guān)金屬礦產(chǎn)劇烈波動(dòng)，對中國國內(nèi)市場的傳導(dǎo)效應(yīng)明顯。另一方面，中國在全球市場缺乏控制力和話語權(quán)，定價(jià)能力不強(qiáng)。以鐵礦石為例，盡管中國鐵礦石儲(chǔ)量大，但整體上品位低，開采難度大，近年對外依存度持續(xù)居于80%左右高位，是全球最大的鐵礦石進(jìn)口國。長期以來中國鐵礦石進(jìn)口由澳巴兩國和四大礦山高度壟斷，其中，60%以上的進(jìn)口來自澳大利亞，未來，美國極可能利用澳大利亞礦業(yè)巨頭的頭部優(yōu)勢占據(jù)價(jià)格主導(dǎo)權(quán)，加大操控力度，干擾中國鐵礦進(jìn)口價(jià)格穩(wěn)定。

（二）相關(guān)產(chǎn)業(yè)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈面臨多重挑戰(zhàn)

1.礦產(chǎn)資源企業(yè)海外投資面臨更高的市場準(zhǔn)入壁壘

對于礦產(chǎn)資源型企業(yè)來說，開展海外經(jīng)營活動(dòng)，積極“走出去”是破解關(guān)鍵礦產(chǎn)資源“瓶頸”的必由之路，然而在以美國為主的西方國家大力推行“國家安全泛化主義”，主導(dǎo)構(gòu)建“去中國化的朋友圈”的背景下，中國企業(yè)的海外投資項(xiàng)目極易受到政治施壓、貿(mào)易保護(hù)主義、投資審查等手段干擾。近年來，美國、歐盟、加拿大、澳大利亞等紛紛加大對中國企業(yè)的投資審查力度，通過降低審批門檻、擴(kuò)大審查范圍、收緊投資自由化許可等限制中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資。例如，加拿大政府曾以《加拿大投資法》為依據(jù)，強(qiáng)制中國公司出售在加拿大鋰礦業(yè)公司的股份。

2.全球市場份額和議價(jià)能力可能被削弱

美國主導(dǎo)重構(gòu)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，本質(zhì)上是促進(jìn)更多的冶煉、加工、制造、回收利用等環(huán)節(jié)回流美國本土，提高其自身產(chǎn)業(yè)自主可控能力，同時(shí)推進(jìn)主要國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域與中國脫鉤，這將對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為全球稀土、石墨烯、鋰等多種關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要供應(yīng)國，中國具有顯著的規(guī)模優(yōu)勢和成本優(yōu)勢。美國自建生產(chǎn)制造能力，鼓勵(lì)全產(chǎn)業(yè)鏈的“友岸外包”，與加拿大、澳大利亞等盟友國家達(dá)成優(yōu)先采購協(xié)議，將降低全球市場對中國的依賴性，將對中國企業(yè)正在逐步建立的全球市場中間產(chǎn)品國際貿(mào)易定價(jià)權(quán)產(chǎn)生重大影響。此外，盡管短期內(nèi)，美國重建國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈需要付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本，但長期來看，隨著其不斷投入研發(fā)力量，通過新技術(shù)降低生產(chǎn)成本存在較大可行性，也將會(huì)在國際市場對中國產(chǎn)業(yè)形成強(qiáng)有力競爭。

（三）關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈技術(shù)創(chuàng)新能力受到制約

1.產(chǎn)業(yè)升級面臨關(guān)鍵零部件和關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)鍵礦產(chǎn)和高科技、新能源產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。在全球產(chǎn)業(yè)從資源驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)變革的過程中，中國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域具有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的前沿技術(shù)不夠充分，工業(yè)通用芯片、通用軟件、元器件等嚴(yán)重依賴發(fā)達(dá)國家，“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)較高。如稀土的核心專利仍主要被日本和美國掌控，部分鋼鐵關(guān)鍵性技術(shù)由韓國掌握；風(fēng)電軸承、光伏銀漿用銀粉等專用材料和設(shè)備主要由日本、韓國和歐洲供應(yīng)。美國主導(dǎo)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈“去中國化”將給中國帶來更高的資源技術(shù)門檻和技術(shù)性貿(mào)易壁壘，少數(shù)關(guān)鍵零部件的缺失可能導(dǎo)致特定產(chǎn)業(yè)鏈的停擺。

2.國際技術(shù)合作與人才交流面臨諸多障礙

當(dāng)前，提升技術(shù)水平改變關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競爭格局已成為各方共識(shí)，美國及其盟友國家各層面的信息互換和合作正在不斷推進(jìn)，美國主導(dǎo)的相關(guān)國際合作均將中國排除在外，這將在一定程度上影響中國新技術(shù)的國際交流水平。此外，自中美貿(mào)易摩擦開始，美國就收緊了高科技領(lǐng)域的中國留學(xué)生政策，隨著美國對中國科技產(chǎn)業(yè)的打壓不斷加碼，美國及其盟友國家將在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)合作、人才培養(yǎng)和交流上采取更嚴(yán)苛的措施，中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)從低端向中高端轉(zhuǎn)型升級將面臨更嚴(yán)峻的人才短缺瓶頸。

五、思考與啟示

科技和能源領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)是美國構(gòu)筑全球霸權(quán)的重要支柱，與科技創(chuàng)新和能源轉(zhuǎn)型高度相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)必將長期成為中美競爭的關(guān)鍵因素。中國共產(chǎn)黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系要著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，面對中美系統(tǒng)化競爭不斷加劇的歷史性挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟(jì)的國際化特征及當(dāng)前工業(yè)化發(fā)展階段決定了必須堅(jiān)持長期發(fā)展戰(zhàn)略，一方面，中國應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)美國對中國的戰(zhàn)略合圍和“極限競爭”態(tài)勢的長期持續(xù)特性，妥善應(yīng)對，積極爭取國際話語權(quán)與戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)；另一方面，中國應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，深入分析和借鑒美歐國家關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)政策措施，從以下四個(gè)方面制定以我為主的國家資源戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)安全，保障中國產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展。

（一）建立健全綜合的國家資源戰(zhàn)略

進(jìn)一步捋順國家資源管理體制，明確能源、貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)等各部門職責(zé)，加強(qiáng)政策協(xié)同和聯(lián)動(dòng)，完善關(guān)鍵原材料相關(guān)產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)和行業(yè)指南；建立科學(xué)、可靠的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源評價(jià)和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)在評價(jià)監(jiān)測預(yù)警中的應(yīng)用；制定涵蓋從資源開采、加工、利用、回收等全鏈條的產(chǎn)業(yè)政策，有保有放、分類管理。

（二）鞏固多元的貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)

促進(jìn)建立能礦產(chǎn)品多元化的貿(mào)易投資渠道，強(qiáng)化與東南亞、非洲、中亞、拉美地區(qū)資源富集國的礦產(chǎn)品貿(mào)易投資合作關(guān)系，在遵守國際貿(mào)易通行規(guī)則的前提下支持能礦產(chǎn)品進(jìn)口，建立多元化的進(jìn)口和投資渠道；推進(jìn)綠色化的礦產(chǎn)資源對外投資發(fā)展，帶動(dòng)?xùn)|道國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定對外投資格局；提高國內(nèi)政策透明度和可持續(xù)性，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，利用資源和市場優(yōu)勢吸引日韓以及歐洲的跨國企業(yè)投資，建設(shè)區(qū)域礦產(chǎn)品加工應(yīng)用創(chuàng)新中心，加強(qiáng)聯(lián)合技術(shù)研發(fā)。

（三）持續(xù)優(yōu)化國際合作關(guān)系

開展多層次的國際合作，聯(lián)合各方構(gòu)建安全、穩(wěn)定、可預(yù)期的礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈共同體，以“一帶一路”、亞太經(jīng)合組織、中非合作論壇等平臺(tái)為依托，推進(jìn)達(dá)成互利互惠的資源戰(zhàn)略協(xié)同，共同建設(shè)重點(diǎn)資源貿(mào)易通道；搭建貿(mào)易投資平臺(tái)，積極舉辦關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈國際論壇，邀請國際組織和重點(diǎn)國家參與，促進(jìn)各方合作；積極參與國際行動(dòng)，聯(lián)合OECD 等國際組織幫助資源國提升礦產(chǎn)資源開采、加工技術(shù)水平，提高綠色技術(shù)的使用水平，降低礦物產(chǎn)品生產(chǎn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；提升中國標(biāo)準(zhǔn)國際化能力，加快與發(fā)達(dá)國家、資源國家在國際標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和監(jiān)管領(lǐng)域的合作，為國內(nèi)企業(yè)的貿(mào)易投資活動(dòng)創(chuàng)造更好的國際環(huán)境。

（四）加快技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)

加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，支持地質(zhì)科學(xué)、資源測繪、基礎(chǔ)材料和化學(xué)科學(xué)領(lǐng)域的研究，部署國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，特別加大對回收利用、替代品研發(fā)、環(huán)保技術(shù)升級的激勵(lì)機(jī)制；鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)帶動(dòng)上下游企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，彌合研發(fā)和商業(yè)生產(chǎn)之間存在的差距，暢通基礎(chǔ)研究、技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)轉(zhuǎn)化通道；部署關(guān)鍵礦產(chǎn)前沿技術(shù)研究中心，放寬研發(fā)人員往來限制，聚焦深海采礦、低碳制氫等前沿技術(shù)，吸引全球源頭創(chuàng)新向中國聚集，攻堅(jiān)卡脖子技術(shù)，降低原材料在新能源技術(shù)成本中的占比；加強(qiáng)新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和新技術(shù)的應(yīng)用，通過數(shù)字化手段提升戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的彈性和韌性。

注釋：

①美國2022 年關(guān)鍵礦產(chǎn)清單中稀土元素共涉及鈰、鏑、鉺、銪、釓、鈥、鑭、镥、釹、鐠、釤、鋱、銩、鐿、釔、鈧等16種。