詹國彬 桑 園

良好的生態(tài)環(huán)境是人類生活的重要基石,改革開放之后我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段,與之伴隨的是生態(tài)問題的逐漸嚴峻。時下,我國處于生態(tài)文明建設階段,對生態(tài)系統(tǒng)進行保護逐漸成為全民共識,生態(tài)問題儼然成為社會公共問題。如何更好地為公眾提供生態(tài)服務,妥善解決生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展之間的矛盾,成為新時代亟待解決的重要問題。在生態(tài)服務供給過程中,由于生態(tài)服務具有外部性、公共物品性,純粹的市場交易機制難以保證生態(tài)服務的質(zhì)量與效率;單純依靠政府的供給又存在效率低、難以滿足社會需求、財政負擔重等諸多問題,公共部門通過多種模式向市場、社會購買生態(tài)服務,通過公私合作的形式將部分生態(tài)服務外包給市場與社會,利用產(chǎn)權(quán)的可分離性、可流轉(zhuǎn)性將生態(tài)服務委托給代理人,形成委托-代理關系,打造基于生態(tài)服務多元供給的協(xié)同治理格局。

黨的二十大報告強調(diào):“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件……必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展?！保?］(P49-50)在我國邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上,如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的關系,“構(gòu)建政府、企業(yè)、社會和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”［2］(P33),是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵一招。為此,需要積極完善環(huán)境治理的多元共治模式,建立健全多元化的生態(tài)服務供給格局,不斷創(chuàng)新生態(tài)服務供給機制。在發(fā)揮政府主導作用的同時,積極動員、發(fā)揮市場力量和社會力量參與環(huán)境治理,增強政府購買生態(tài)服務的力度,努力提高生態(tài)服務的供給質(zhì)量和效率,不斷提升人民群眾的生活品質(zhì)。

一、 地方政府推動生態(tài)服務購買的現(xiàn)實動力

改革開放以來,我國推動并實施了以市場化為導向的經(jīng)濟改革戰(zhàn)略,加之受全球新公共管理運動浪潮的影響,地方政府開始探索政府購買生態(tài)服務的創(chuàng)新實踐。1994年,深圳羅湖區(qū)率先引入政府購買生態(tài)服務機制,打破了政府直接聘用環(huán)衛(wèi)工人的慣例。此后,政府購買生態(tài)服務的做法持續(xù)擴散并日益增多。實踐證明,生態(tài)服務項目外包的市場效果遠比政府城管部門直接提供好得多［3］。隨著“綠水青山就是金山銀山”理念越來越深入人心,各級地方政府改善生態(tài)環(huán)境的意識愈益強烈,政府購買生態(tài)服務的規(guī)模、數(shù)量和范圍呈持續(xù)擴大的發(fā)展態(tài)勢?？梢灶A見,作為一種行之有效的政策工具,政府購買生態(tài)服務必將在生態(tài)環(huán)境治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。

(一)促進地方政府職能轉(zhuǎn)變,打造生態(tài)服務多元化的供給格局

經(jīng)典的分工理論認為,分工可以推動生產(chǎn)的專業(yè)化,生產(chǎn)的專業(yè)化需要具備相對優(yōu)勢的組織來生產(chǎn)部分產(chǎn)品,外包隨之產(chǎn)生［4］。通過分工理論,也可以清晰地詮釋政府職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的職能型政府通常承攬所有的生態(tài)服務,隨著政府與各組織間的協(xié)作不斷加深,政府開始向市場與社會購買部分生態(tài)服務,將財政資源與社會組織、私人部門的資源結(jié)合,通過協(xié)作共同提供生態(tài)服務,有效促進了政府職能轉(zhuǎn)變,打造了生態(tài)服務的多元供給格局。我國長期秉持以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展理念,相對忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護和建設,多采取直接投資或是分配給下屬事業(yè)單位的方式來提供生態(tài)服務,形成了行政化的生態(tài)服務提供機制。加大政府購買生態(tài)服務的力度,打造生態(tài)服務多元化的供給格局,不僅能加快轉(zhuǎn)變政府生態(tài)治理職能,而且可以提高生態(tài)服務的供給質(zhì)量與效率。2013年10月,國務院頒布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》,第一次以國家立法的形式鼓勵政府和企業(yè)合作,共同推進污水處理。實踐證明,通過社會組織與私人部門的專業(yè)化生產(chǎn),可以切實有效地改善生態(tài)服務的供給質(zhì)量,提高財政資源的使用效率,促進政府從職能型向服務型轉(zhuǎn)變,打造生態(tài)服務的多元供給格局。

(二)激發(fā)社會資本活力,發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設并進的協(xié)同效應

合理的要素聚集規(guī)?？梢杂行Т龠M產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展,提高此區(qū)域的全要素生產(chǎn)率,進而改善資源配置效率,這是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要動力［5］(P12)。政府向私人部門和社會組織購買生態(tài)服務,可以促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展,提高區(qū)域內(nèi)的全要素生產(chǎn)率,有效促進經(jīng)濟增長。同時,通過購買生態(tài)服務,可以充分發(fā)揮財政引領作用,吸引更多社會資本進入生態(tài)領域,產(chǎn)生協(xié)同效應,實現(xiàn)綠水青山和金山銀山的良性循環(huán)?！度珖鞘猩鷳B(tài)保護與建設規(guī)劃(2015-2020年)》指出:“各地要進一步加大政府投入,鼓勵民間資本通過政府和社會資本合作的模式,參與污水、垃圾等市政環(huán)境基礎設施的建設和運營,逐步建立與城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的多元化投入機制?！保?］政府購買生態(tài)服務拓寬了社會資本的投資渠道,激發(fā)了社會資本的活力,推動生態(tài)文明建設相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展為產(chǎn)生經(jīng)濟效益的行業(yè),實現(xiàn)了經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的同步提升。生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,建設生態(tài)文明、推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展,不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,而且可以推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展,走出一條生產(chǎn)高效、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

(三)形成“有效市場+有為政府”的格局,提高生態(tài)服務供給效率

作為一種公共產(chǎn)品,生態(tài)服務除了非競爭性和非排他性兩大特征外,還具有很強的外部性。其外部性無法有效體現(xiàn)在市場價格機制之中,需要政府運用有形之手加以科學干預:構(gòu)建“有效市場+有為政府”的發(fā)展格局,在生態(tài)服務供給中打破政府行政性壟斷的局面,將生態(tài)服務的提供者和生產(chǎn)者實現(xiàn)一定程度的分離,把市場力量和社會力量引入生態(tài)服務供給場域,形成政府、市場與社會多元主體共同參與、相互競爭的局面,充分發(fā)揮市場競爭機制的作用。在生態(tài)服務供給中引入市場機制成效顯著,生態(tài)服務市場化在政治、經(jīng)濟、財政、管理、分配等多個方面發(fā)揮了積極作用。一是由市場提供部分生態(tài)服務可以減少公共部門在經(jīng)濟活動中的規(guī)模和活動范圍,重新劃定公共部門的活動領域,使其專注于國家核心的基本職能,為私營經(jīng)濟活動創(chuàng)造良好的環(huán)境;二是多元供給格局可以打破壟斷、促進競爭,促進國內(nèi)投資、吸引外國投資;三是政府在生態(tài)服務供給中引入市場機制有助于促進公共部門的效率及其在國內(nèi)、國際上的競爭力,促進技術(shù)的革新與進步［7］(P64-65)。構(gòu)建“有效市場+有為政府”的格局是解決“一包了之”“尋租”等問題最好的措施,只有政府和市場合力構(gòu)建生態(tài)服務多元供給機制,才能切實有效地推動生態(tài)服務的高質(zhì)量發(fā)展。

(四)推動生態(tài)與民生之間的銜接,實現(xiàn)生態(tài)文明建設引領共同富裕

政府購買生態(tài)服務兼顧了保護環(huán)境與改善民生。在我國一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),一定程度上存在著生態(tài)環(huán)境惡化與人民生活貧困的不良狀況。通過政府購買生態(tài)服務,將生態(tài)產(chǎn)品市場化與商品化,可以有效拉動經(jīng)濟增長,達成經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的雙贏。黨的第十九屆中央委員會第五次全體會議提出,到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標,人民生活更加美好,人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。這一美好愿景與生態(tài)治理所求不謀而合,生態(tài)服務不僅具備公益性,也具備一定的經(jīng)濟特性,如美麗鄉(xiāng)村建設、生態(tài)度假村建設、風景名勝區(qū)建設、生態(tài)公園建設、生態(tài)型旅游開發(fā)等都具有可觀的經(jīng)濟效益。大力提高生態(tài)服務供給水平,既能有效改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,還可以給當?shù)鼐用駧砺糜斡^光、勞動就業(yè)、生態(tài)補償?shù)确矫娴氖杖?。此?政府購買生態(tài)服務也會增加農(nóng)民的就業(yè)機會及經(jīng)濟收入,推動生態(tài)保護與民生改善之間的高效銜接,實現(xiàn)生態(tài)引領共同富裕的美好愿景,最終形成以生態(tài)文明建設為中心,引領生態(tài)保護與民生共同發(fā)展的新格局。

二、地方政府購買生態(tài)服務的主要模式及其比較

從政府購買生態(tài)服務的主客體關系看,政府購買生態(tài)服務的模式可分為獨立性強與獨立性弱兩個類別;從購買流程看,可分為競爭性強與競爭性弱兩個類別［8］?；诖?結(jié)合各地具體實踐,地方政府購買生態(tài)服務衍生三種模式,即合同外包模式、特許經(jīng)營模式和定向購買模式。

(一) 政府購買生態(tài)服務中最為典型的三種模式

1.合同外包模式。20世紀70年代末,英美等發(fā)達國家興起了新公共管理運動,打破了“理性官僚制”的神話,新公共管理理論為政府購買公共服務奠定了理論基礎,主張打破政府對公共服務供給的壟斷,讓非政府組織參與到公共服務供給體系中來［9］。生態(tài)服務合同外包系指將生態(tài)服務外包給私營部門或社會組織,以此減輕政府的財政壓力,提高生態(tài)服務的供給質(zhì)量與效率［10］(P142-151)。合同外包模式兼具獨立性與競爭性,在生態(tài)服務購買過程中,此模式有明確的生態(tài)服務購買目標,政府對各類生態(tài)服務項目進行公開招標并與中標者簽訂合同,在中標企業(yè)、社會組織完成任務之后,由政府或第三方對其進行成果驗收與績效考核。當前,諸多生態(tài)服務如環(huán)衛(wèi)、排污等已采取合同外包的形式予以提供。將部分生態(tài)服務外包交給市場和社會不僅有效提升了生態(tài)建設的效率,還降低了政府的環(huán)保支出,有利于公共部門為民眾提供更加快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的生態(tài)服務［11］。

在生態(tài)服務外包的過程中亦存在一些潛在的風險。一是政治風險［12］。政府將部分生態(tài)服務外包給市場和社會,目的在于回應人民日益增長的生態(tài)服務需求,但承包方常會選擇性地提供生態(tài)服務,更愿意提供利潤較高的生態(tài)服務給“富人”而忽略“窮人”的生態(tài)服務需求。這種現(xiàn)象加劇了生態(tài)服務的不均等化,違背了生態(tài)服務作為公共產(chǎn)品所具備的公平正義的基本準則。因此,政府在進行生態(tài)服務外包時,始終面臨著公平與效率的平衡問題,處理不當則會陷入民眾信任危機,衍生政治合法性風險。二是效益風險［13］。政府將部分生態(tài)服務外包的初衷在于降低財政支出,提高生態(tài)服務供給效率。生態(tài)服務外包過程含有大量的交易成本,如合同簽約成本、合同執(zhí)行成本、合同修訂成本、合同監(jiān)督成本等。在一定程度上,利用市場競爭性節(jié)約的供給成本會與合同外包過程中產(chǎn)生的交易成本相抵。三是腐敗風險。腐敗易產(chǎn)生于公共部門與私營部門交叉的邊界處,生態(tài)服務外包正處于這個地帶,要防范在生態(tài)服務合同外包的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的尋租、官商合謀等現(xiàn)象。

合同外包模式主要適用于具有規(guī)模經(jīng)濟效應的自然壟斷類生態(tài)服務,如垃圾處理、污水排放等,對于可以承擔這類服務的企業(yè)或組織而言,以較低的成本進行生產(chǎn)并實現(xiàn)排他,從中獲益不是難事。反向觀之,如果政府將不具備規(guī)模經(jīng)濟效應的生態(tài)服務以合同外包的形式承包給企業(yè)或是社會組織,承包者的收益不會太高,也無法吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)或社會組織來競標,難以促進生態(tài)服務供給中的良性競爭。合同外包模式具備獨特的優(yōu)勢,將其應用在恰當?shù)念I域可以有效提高生態(tài)服務的供給效率與質(zhì)量。盡管合同外包模式存在諸多風險,但解決這些問題的良藥不是摒棄這種模式并將生態(tài)服務重新交由政府來生產(chǎn),而是不斷健全合同外包的運行環(huán)境,使生態(tài)服務合同外包模式真正實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。

2.特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營模式可以較好地發(fā)揮市場在基礎資源配置中的決定性作用,是基于委托代理理論基礎之上的服務購買模式［14］。委托代理理論的基礎是產(chǎn)權(quán)的可分離性,是在經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分離的前提下簽訂契約,形成委托代理關系。在生態(tài)服務特許經(jīng)營過程中,存在多鏈條的委托代理關系。一是民眾與政府之間的委托代理關系。民眾委托政府提供生態(tài)服務,民眾是委托人,政府是代理人。二是政府與行政人員之間的委托代理關系。政府只是一個抽象的概念,具體的工作由各部門行政人員完成。政府是委托人,行政人員是代理人。三是政府與合同承接方之間的委托代理關系。政府是委托人,合同承接方是代理人,通過合同來提供具體的生態(tài)服務。這樣的多鏈條委托代理關系存在較大的責任風險,由于監(jiān)督機制不完善、信息不對稱等問題,委托方與代理方之間可能會產(chǎn)生利益沖突,代理人易背離雙方協(xié)定的最初目標。但特許經(jīng)營模式有其獨到優(yōu)勢,傳統(tǒng)由政府提供的生態(tài)基礎設施建設產(chǎn)生的風險由政府承擔,而生態(tài)服務在以特許經(jīng)營的模式委托出去之后,其中很大一部分生產(chǎn)與經(jīng)營的風險就轉(zhuǎn)嫁給了更具經(jīng)營能力的代理方。

政府購買生態(tài)服務中的特許經(jīng)營模式,是由私營企業(yè)向政府長期租賃資產(chǎn)并提供服務,在租賃期間私營企業(yè)應為特定的新固定資產(chǎn)提供資金,于合同期滿后,將資產(chǎn)歸還于政府。生態(tài)服務項目采用特許經(jīng)營模式時有多種方式,比如,BOT(建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、LBO(租賃—建設—經(jīng)營)和BTO(建設—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營)等［15］。其中,最常見的方式是BOT,也就是由私營企業(yè)提供資金從事生態(tài)服務的生產(chǎn)和生產(chǎn)設施的維護,特許期結(jié)束后再將這些設備轉(zhuǎn)回給政府。本文所討論的特許經(jīng)營模式的生產(chǎn)主體是政府授權(quán)的組織、企業(yè)或個人,依據(jù)授權(quán)進行服務行為,以經(jīng)營促進保護,提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能。生態(tài)服務的特許經(jīng)營模式主要運用于投入大、公益性高的基礎設施建設領域。目前,我國環(huán)境基礎設施建設也采取了這種方式。

盡管特許經(jīng)營模式廣泛應用于地方政府購買生態(tài)服務,但仍存在相關制度供給不足、發(fā)展目標混淆、逆向選擇風險較高等問題,降低了特許經(jīng)營模式的效率和效果。制度環(huán)境對特許經(jīng)營的效率有正向調(diào)節(jié)作用［16］,我國對特許經(jīng)營模式暫無專門的立法,發(fā)揮特許經(jīng)營的最大優(yōu)勢需要加強國內(nèi)的相關制度建設。受許企業(yè)在經(jīng)營過程中可能會以企業(yè)本身利益為主,過度開發(fā)生態(tài)資源,導致生態(tài)服務的特許經(jīng)營模式可持續(xù)性差、效率不高。全國能夠參與或已經(jīng)參與過特許經(jīng)營服務項目的各大中小型企業(yè)信息并未實現(xiàn)互通,這使企業(yè)的綠色信譽沒有被良好地披露出來,政府在選擇受許企業(yè)時可搜集到的信息不夠充分,無法選擇最優(yōu)受許企業(yè)來進行生態(tài)服務的供給,陷入“霍布森選擇效應”的困境,政府在購買生態(tài)服務時只能在有限的承包商之間作出選擇,易產(chǎn)生逆向選擇的風險［17］。為了有效避免這種不良現(xiàn)象,政府應公開展示各承包商的綠色信譽,使所有已完成購買并結(jié)項的生態(tài)服務項目的績效評估結(jié)果有跡可循,切實做到生態(tài)購買信息在各部門間公開透明。

3.定向購買模式。定向購買也稱為確定性購買,是一種單向的購買方式,由購買方與確定的承接方進行協(xié)商。定向購買模式的市場競爭性極弱,政府采用定向合同將生態(tài)服務內(nèi)容委托給對應的事業(yè)單位或組織。在生態(tài)服務承接者的選擇程序上采用非競爭性的定向委托方式,不面向社會公開招募。生態(tài)服務的定向購買一般以項目形式、非項目形式和直接資助形式呈現(xiàn)。以項目形式進行定向購買的通常是可量化、有確定期限的生態(tài)項目;非項目形式是可量化程度低、需要承接主體發(fā)揮主觀創(chuàng)造性的生態(tài)服務;直接資助形式指的是對承接主體進行資金、實物直接資助,也包括政策優(yōu)惠、稅收減免等措施。

地方政府向事業(yè)單位定向購買多種生態(tài)服務,提高了生態(tài)服務的供給效率,有效緩解了政府部門人手不足、資金緊缺等多種壓力。同時,政府向事業(yè)單位定向購買生態(tài)服務可以倒逼事業(yè)單位進行職能優(yōu)化,促進事業(yè)單位服務供給體系改革［18］。當生態(tài)服務內(nèi)容具備一定的可量化性和較為明確的時間期限時,政府通常會將任務設置成項目委托給直屬的事業(yè)單位再向其進行定向購買,被選擇的單位多是政府信得過或是已經(jīng)形成長期合作伙伴關系的事業(yè)單位或組織。因服務提供者對政府依附性較強,所以對行政命令反應迅速,后續(xù)的監(jiān)管與驗收過程運行順利,購買項目完成率極高。

定向購買方式蘊含諸多風險。一是壟斷的風險。我國具備生態(tài)服務供給能力的組織數(shù)量有限,導致生態(tài)服務的承接方集中于政府相熟企業(yè)或其下屬的事業(yè)單位。定向購買本質(zhì)上是政府對壟斷性權(quán)力的一種定向授權(quán),在政府購買生態(tài)服務過程中采取定向購買模式可能引起市場壟斷,不利于技術(shù)的革新與進步。二是購買不足的風險。定向購買是競爭性極弱的購買方式,政府與固定的事業(yè)單位或企業(yè)形成合作關系,降低了其他企業(yè)提升自身生產(chǎn)能力的積極性,導致定向生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品出現(xiàn)數(shù)量有限、質(zhì)量不佳、生產(chǎn)成本高、創(chuàng)新不足等問題［19］。三是事業(yè)單位參與政府購買服務的資金尚未納入統(tǒng)一的預算科目,為定向購買的應用增添了不確定性。政府購買生態(tài)服務的資金主要以預算外資金為主,這對事業(yè)單位參與政府購買生態(tài)服務機制的發(fā)展造成嚴重阻礙。政府直接委托下屬的事業(yè)單位或者國有企業(yè)提供生態(tài)服務,會減少事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會組織之間的競爭性,也會導致各組織內(nèi)部缺乏公平性。定向購買生態(tài)服務還存在購買合同不規(guī)范、購買方式選擇的標準不清、評估環(huán)節(jié)不完善等問題,亟待進一步解決和完善。應在各部門之間形成統(tǒng)一、規(guī)范的服務管理標準,盡可能讓多個事業(yè)單位參與定向購買,增加生態(tài)服務購買的競爭性與公平性。

(二)不同生態(tài)服務購買模式的比較與分析

作為一種新型的政策工具,政府購買生態(tài)服務在我國生態(tài)文明建設中已經(jīng)彰顯其獨特優(yōu)勢,在生態(tài)保護和生態(tài)環(huán)境治理中得到越來越廣泛的應用。從地方政府購買生態(tài)服務的實踐來看,合同外包模式、特許經(jīng)營模式和定向購買模式各有其優(yōu)缺點,適用范圍和領域不同,存在的差異較為顯著(見表1)。

表1 生態(tài)服務購買模式的適用領域及其優(yōu)缺點比較

在政府購買生態(tài)服務中,不論是合同外包、特許經(jīng)營,還是定向購買,其改革目標和宗旨都是相同的,即更好地提供生態(tài)服務和促進生態(tài)治理,滿足人們?nèi)找嬖鲩L的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。但是,上述三種改革模式的效果不盡相同,表現(xiàn)在競爭性、效率效能、減少政府開支、促進就業(yè)等方面(見表2)。合同外包和特許經(jīng)營兩種模式在多種指標評定下都是高效的,不僅可以有效地控制政府膨脹并促進就業(yè),還可以提升生態(tài)服務供給效率。在生態(tài)服務改革過程中,需要政府根據(jù)不同領域選擇恰當?shù)馁徺I模式,充分考量公共政策目標、生態(tài)服務屬性及市場環(huán)境等因素,作出科學靈活的決策。

表2 三種生態(tài)服務購買模式的實踐效果比較

三、推進地方政府購買生態(tài)服務的政策響應

在生態(tài)文明建設過程中,地方政府應當理性地認識不同生態(tài)服務購買模式的優(yōu)缺點,審慎地加以甄別和運用。政策響應過程中應從購買生態(tài)服務的模式選擇、制度建設、績效評估、信息公開、購買力度等方面加以考量和設計,最大限度地激發(fā)企業(yè)與社會組織共同參與環(huán)境治理的動力和活力,推動政府購買生態(tài)服務朝著有序高效的方向發(fā)展,助力生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展。

(一)以服務質(zhì)量為中心,科學選擇生態(tài)服務購買方式

隨著政府購買生態(tài)服務的普及,科學、靈活地選擇生態(tài)服務購買方式愈發(fā)重要。一是因事制宜地選擇生態(tài)服務購買模式。政府在進行生態(tài)服務購買之前,應合理設定項目目標和期限,根據(jù)每種購買模式適用的領域,選擇最適宜的購買模式。同時,應建立專業(yè)綜合能力強的專家組,對競標企業(yè)進行詳盡的招標評估,加強對生態(tài)服務供給者的資質(zhì)考核。二是做好政府購買生態(tài)服務的頂層設計。政府在選擇購買模式時,可以嘗試將多種購買模式結(jié)合,將競爭性、獨立性不同的購買模式放在同一個項目使用,比較其效能的不同,靈活制定購買計劃。三是積極培育社會組織,形成良性競爭。為了提高政府購買生態(tài)服務過程中的良性競爭,應適當提高競爭性較強的生態(tài)購買模式的購買力度,著力培育有資質(zhì)的社會組織,打造生態(tài)服務的多元供給格局,提高生態(tài)服務供給的質(zhì)量、效率及生態(tài)治理效果［20］。四是合理運用定向購買模式。對于生態(tài)建設領域中不能完全開放給市場操作的部分生態(tài)服務,政府可根據(jù)實際情況,選擇切實可信的直屬事業(yè)單位或企業(yè)進行定向購買。同時,政府應避免在合同外包、特許經(jīng)營模式中進行項目招標時直接將項目交由下屬企事業(yè)單位來完成,切實杜絕生態(tài)服務購買中“內(nèi)部化”“裙帶關系”等問題［21］。

(二)以簡政放權(quán)為路徑,降低生態(tài)服務購買的交易成本

為了有效減少生態(tài)服務合同外包過程中大量的交易成本,應切實推進政府部門進一步簡政放權(quán),不斷深化生態(tài)服務購買中的審批制度改革。一是精簡和下放政府購買生態(tài)服務中的行政審批權(quán)限［22］。生態(tài)服務購買中的審批程序越多,相應的交易成本就越多,產(chǎn)生尋租的風險隨之增加。政府在進行生態(tài)服務購買行政審批時,應最大程度精簡流程、下放權(quán)力,整合繁復的審批程序,提高行政審批效率效能,降低交易成本和尋租風險。二是打造一體化行政審批平臺,促進審批信息的互聯(lián)互通。充分利用電子信息技術(shù),打造政府購買生態(tài)服務行政審批一體化平臺,形成系統(tǒng)化的線上串聯(lián)審批機制,打破因地理因素產(chǎn)生的部門分離、職能分割的壁壘,減少人力物力的浪費。全面促進信息的雙向流通,有效預防信息不對稱現(xiàn)象。三是加強對政府購買生態(tài)服務行政審批流程的監(jiān)督。政府應通過監(jiān)督檢查審批流程,提高生態(tài)服務購買過程的信息透明度,最大程度避免各環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的腐敗行為,構(gòu)建公正公開、運行規(guī)范、廉潔高效的生態(tài)服務購買行政審批機制。四是著力優(yōu)化營商環(huán)境。在后續(xù)的建設與運營過程中,政府部門應協(xié)助承接方盡快獲得相應的行政審批,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境［23］。在合法合規(guī)的基礎上,加快推進用地審批、環(huán)評審批、立項核準等基礎工作,確保承接方高效高質(zhì)地完成生態(tài)建設工作。

(三)以制度建設為依托,努力改善生態(tài)服務購買的制度環(huán)境

完善的制度環(huán)境在政府購買生態(tài)服務的過程中扮演著不可或缺的角色,可以有效降低契約簽訂、履約過程中的不確定性和政企雙方的機會主義行為,使政府購買生態(tài)服務的各種模式取得更好的效果［24］。應加快與政府購買生態(tài)服務相關的制度建設,夯實生態(tài)服務購買的制度供給,切實發(fā)揮出生態(tài)服務購買的最大效用。目前,雖然與政府購買生態(tài)服務相關的政策文件逐漸增多,但具體到各種購買模式的政策規(guī)定較為欠缺,現(xiàn)有的規(guī)范主要是部門規(guī)章、規(guī)范文件等,法律位階不高、約束力差,易造成各部門間責任推諉等不良后果［25］。建議國家明確生態(tài)服務各購買模式的適用領域、部門分工、價格監(jiān)管、審計監(jiān)督等核心議題;繼續(xù)完善已有的法律法規(guī),積極推動綠色稅收政策的制定與實施;主動提供諸如免息、補貼、優(yōu)惠、激勵等政策支持,增加企業(yè)參與生態(tài)治理與生產(chǎn)生態(tài)服務的動力。完善的制度環(huán)境有利于項目招投標過程的公平公正,更能促進企業(yè)間的良性競爭。應切實做到以制度建設為依托,構(gòu)建更加完備的法律體系,改善政府購買生態(tài)服務的制度環(huán)境,為政府購買生態(tài)服務的健康發(fā)展奠定堅實基礎。

(四)以績效評估為抓手,切實加強生態(tài)服務購買的監(jiān)管力度

在政府購買生態(tài)服務的過程中,政府作為生態(tài)服務的購買者、安排者,需要給予承包商足夠的自主性,使其能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,保質(zhì)保量地提供生態(tài)服務。政府要履行全過程的監(jiān)管職責,防止承包商以自身利益為唯一目的,降低服務質(zhì)量牟取利潤。一是政府在監(jiān)管時可以引入和建立第三方評估機制,加大對生態(tài)服務購買績效的評估力度,減少績效評估的主觀色彩,保障評估的客觀性、科學性和公正性［26］。二是建立科學的績效審計制度,采取不定期檢查的方式對生態(tài)服務質(zhì)量進行檢驗、對資金使用情況進行督查。應著重細化項目監(jiān)督及績效評估細則,監(jiān)督的重點和評估指標的設定應以提高服務質(zhì)量和實現(xiàn)分配公平為目標,促進效率與公平并重。三是樹立正確的政績導向,以“綠色”為基本思想,修正重經(jīng)濟輕生態(tài)的績效考核標準,努力在生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟利益之間找到平衡點。四是對承包商進行標桿管理,參照較為成功的“明星績效企業(yè)”,建立高度適用于公共部門績效管理的測度指標體系［27］(P11-15),建立生態(tài)服務合約制案例庫,將生態(tài)服務購買的典型案例編撰成冊,明確合約制有效實施的行為證據(jù)和制度證據(jù),以通俗易懂的方式呈遞給決策者和社會公眾,接受社會和公眾的監(jiān)督并加以改進,切實做到強化績效考評機制,努力提高生態(tài)服務購買績效［28］。

(五)以信息公開為橋梁,有效促進生態(tài)服務購買信息的互聯(lián)互通

信息資源的有效利用直接關系到生態(tài)服務購買的效果,在政府購買生態(tài)服務的過程中,通過網(wǎng)絡技術(shù)實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通,可以有效提高生態(tài)服務購買的效率和質(zhì)量［29］(P233-235)。政府在進行項目招標時要做到公平、公正、公開,招標過程及結(jié)果應透明化并及時進行信息公示,提高社會及公眾對政府招標工作監(jiān)督的積極性,避免尋租等腐敗現(xiàn)象的滋生。需要注意的是,在生態(tài)服務外包中建立競爭性市場的條件并不充足,各行為主體所能獲取到的信息也不夠充分,為有效避免因信息不對稱、承包商數(shù)量少所產(chǎn)生的逆向選擇現(xiàn)象,政府應公開展示各承包商的綠色信譽,使所有已完成購買并結(jié)項的生態(tài)服務項目的績效評估結(jié)果有跡可循,切實做到信息的互聯(lián)互通,使政府得以選擇最優(yōu)承包商來進行生態(tài)服務的供給。一是政府應改善內(nèi)部的信息溝通渠道,打破部門間的層級壁壘,促進各部門信息的互聯(lián)互通;二是建立專門針對政府購買生態(tài)服務的網(wǎng)站,以此為載體公開發(fā)布各生態(tài)服務外包項目及相關信息,促進各行為主體間的常態(tài)信息交流,消除各行為主體間的不對稱信息,提高信息透明度,切實避免信息黑箱等現(xiàn)象［30］。

(六)以治理效率為導向,大力增強生態(tài)服務購買力度

政府購買生態(tài)服務一定程度上緩解了政府的工作、財政壓力,有效提高了生態(tài)服務的供給水平。政府應繼續(xù)以提高生態(tài)治理效率為導向,加大生態(tài)服務購買力度。在政府購買生態(tài)服務的過程中,如何有效避免購買的服務質(zhì)量不佳、效率不高是值得關注的議題。一是中央政府應充分考慮和尊重地方政府合理的利益訴求,提高對地方政府的財政補貼力度,完善財政轉(zhuǎn)移支付制度［31］,適當擴大地方財政的分成比例,提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重,減少中央與地方之間事權(quán)財權(quán)的差距,使地方政府有充足財力提供高質(zhì)量的生態(tài)服務,從財政上保障生態(tài)服務購買的能力與空間。二是繼續(xù)厘清生態(tài)治理權(quán)責,進一步完善生態(tài)服務負面清單或正面清單的制定,在清單范圍內(nèi),盡可能多地將生態(tài)服務外包出去,提高生態(tài)服務購買力度,繼續(xù)減輕公共部門的財政壓力［32］。三是加快培育生態(tài)服務供給體系中的市場主體,實現(xiàn)生態(tài)服務供給體系的市場化。通過稅收優(yōu)惠政策、土地流轉(zhuǎn)費用補貼政策、股份制生態(tài)購買、經(jīng)營性開發(fā)營林地等措施,讓市場在生態(tài)服務交易中起到基礎性作用,推動全社會參與生態(tài)保護,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙贏。四是充分保障生態(tài)服務承接組織的獨立性和可行能力。大部分生態(tài)服務生產(chǎn)者對政府存在較強的依賴性,自主決策能力和應變能力比較薄弱,定向購買模式中此種現(xiàn)象更為明顯。應進一步加大對社會組織的支持力度和簡政放權(quán)的力度,增強社會組織的自主能力和獨立性,切實激發(fā)社會組織參與生態(tài)服務購買的活力。