余少祥

(中國社會科學院大學 政府管理學院/中國社會科學院 社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院,北京100732)

“房改房”也稱已購公房,是指1993年國家房改政策實施后,機關、企事業(yè)單位及房管部門按照相關條件和程序,將原來的公有住房產(chǎn)權出售給本單位內(nèi)部職工的住房。據(jù)統(tǒng)計,2015年我國房改房總面積達到約80億m2,“約有65%的家庭買的是房改房”,“在我國住宅面積中占有很大比重”。(1)何向東:《淺析房改房的物業(yè)管理》,《現(xiàn)代物業(yè)》2015年第4期。目前,房改房遍布我國大中小城市,幾乎所有的機關和國有企事業(yè)單位都有涉及。作為特殊時代的特定產(chǎn)物,房改房沒有“直接適用的法律法規(guī),僅有一些非立法性規(guī)范性文件、司法解釋以及間接相關的法律規(guī)定”,(2)陳會林:《關于“房改房”產(chǎn)權糾紛審理的深度解析——以一起“離職退房協(xié)議”訴訟案為例》,《法治研究》2011年第2期。因房改房的遺留問題引發(fā)的糾紛從20世紀90年代起就一直備受社會矚目,也使得政府部門承擔的代位責任和費用壓力不斷增大,值得學界和實務界共同關注。

一、“房改房”的主要遺留問題

按照房改政策規(guī)定,房改房出售有市場價、成本價和標準價三種價格。其中,職工支付標準價的只能取得部分產(chǎn)權,支付市場價和成本價的則可以取得完全產(chǎn)權。但是,如果職工在取得部分產(chǎn)權后補齊了成本價的價款,仍然能夠取得完全產(chǎn)權。(3)徐晴:《部分產(chǎn)權形式下的房改新思路》,《中國房地產(chǎn)金融》1998年第1期。因此,目前市場上的房改房已經(jīng)鮮有部分產(chǎn)權類型,基本上都是業(yè)主完全產(chǎn)權類型,房改房的爭議和遺留問題也不是住房的產(chǎn)權問題,而是與住房密切相關的公用分攤部分和配套設施設備的產(chǎn)權與管理權問題。

(一)“大小證”之間存在面積差

根據(jù)當時的房改政策規(guī)定,原產(chǎn)權單位出售的只是“房屋套內(nèi)建筑面積”(含部分公攤面積),不包括房屋整體不可分割的全部公用分攤面積。也就是說,產(chǎn)權單位并沒有將全部公用分攤面積變現(xiàn),使得這些公攤面積沒有體現(xiàn)價值,業(yè)主也沒有獲得全部公攤面積的所有權。因此,相比于商品房的物權界定,房改房的建筑物區(qū)分所有權是不完整的。從房改房的權屬登記證明可以看出,業(yè)主一般只取得了部分權屬登記,很多附屬物業(yè)仍在原始所有權人即出售公有住房的產(chǎn)權單位名下。這就導致房改房住宅區(qū)的總建筑面積(大證)大于各套住宅面積(小證)之和。一方面,業(yè)主的房屋產(chǎn)權不完整;另一方面,兩證的面積差成了法律上的無主地帶。

隨著房改房進入房地產(chǎn)交易市場出售,“引出了房屋公用分攤面積未體現(xiàn)國有資產(chǎn)價值和歸屬的問題”。(4)陳韜健:《房改房小區(qū)住宅公用公攤面積的出路》,《現(xiàn)代物業(yè)》2007年第12期。對于業(yè)主來說,由于沒有取得房屋的全部公攤面積,其房產(chǎn)證的“實然”面積必定小于“應然”面積。比如,加上全部公攤后其房產(chǎn)應該是100m2,但現(xiàn)在房產(chǎn)證上肯定少于這個數(shù)值。不出售房屋的業(yè)主固然少花了購房款,還可以少交物業(yè)費,售房的業(yè)主則減少了很多收益,因為房改房的價格已經(jīng)普遍上漲了數(shù)十倍。對產(chǎn)權單位來說,這些公攤面積都是業(yè)主在使用,少收了購房款,國有資產(chǎn)價值未得到完整體現(xiàn),每年還要耗費大量人財物力維護和保養(yǎng)這些資產(chǎn),不堪重負。房改房具有極強的政策性,相關問題的妥善解決直接關系財政負擔和社會穩(wěn)定。

(二)業(yè)主共有資產(chǎn)與產(chǎn)權單位資產(chǎn)等不明確

在商品房出售中,對業(yè)主共有部分分攤、銷售面積計算等均有明確規(guī)定,且需在房屋買賣合同附件中詳細列明。由于歷史原因,房改房出售時沒有類似規(guī)定,加上價款包含范圍不明,無法一一列舉業(yè)主共有資產(chǎn)范圍及明細,也難以精準分割和明確產(chǎn)權單位資產(chǎn),使得二者長期處于模糊地帶。如小區(qū)物業(yè)服務用房、電梯間、配電室、高壓水泵房、設備層等“大小證”面積差,由于業(yè)主沒有支付對價,不屬于業(yè)主所有,但根據(jù)《民法典》規(guī)定,應為業(yè)主共有。還有部分市政公共類設施和市政管廊等新生事物,因未達到專業(yè)部門要求的標準,改造費用缺口大,或缺乏相關政策支持,屬地市政部門不接收,導致資產(chǎn)權屬不清,責任不明,給產(chǎn)權單位造成了很大的維修和管理負擔。

事實上,產(chǎn)權單位在房改前只是公有住房的持有人,其最終所有權人是國家。從源頭上看,公有住房是國家財產(chǎn),由國家授權產(chǎn)權單位經(jīng)營管理,因此其“作為公有住房的產(chǎn)權人,只具形式上的象征意義”。(5)陳紹方:《房改房與普通商品房產(chǎn)權辨析——兼論房改房產(chǎn)權人的權利保障》,《房地產(chǎn)與法律》2006年第4期。從法律角度看,房改房與商品房同屬物權中的不動產(chǎn),二者在法律本質(zhì)和屬性上并無不同,因此國家無須也沒有采取專門立法對房改房進行調(diào)整。業(yè)主和產(chǎn)權單位資產(chǎn)權屬不清導致的問題是,既然“大小證”面積差不屬于業(yè)主專有或共有,業(yè)主就不應交納維修保養(yǎng)和物業(yè)管理費用,但產(chǎn)權單位享受權利和承擔義務無合理支撐,如承擔維修養(yǎng)護和物業(yè)服務費無資產(chǎn)權屬依據(jù),享受資產(chǎn)收益和處置權利也缺乏合法根據(jù),容易引發(fā)群眾爭議和審計風險。

(三)物業(yè)管理權責不明,市場化程度不高

物業(yè)服務企業(yè)是基于建筑物區(qū)分所有權對小區(qū)的業(yè)主共有部分、共有設施設備和相關場地進行管理服務,共有部分產(chǎn)權明晰是物業(yè)服務順利開展的前提。房改房小區(qū)因業(yè)主共有部分權屬不明確,導致物業(yè)管理服務的范圍不確定、邊界不清晰,尤其是“大小證”面積差部分已經(jīng)成為物業(yè)管理服務市場化以及物權管理法律法規(guī)中的一個盲點。比如,房改房小區(qū)建筑紅線內(nèi)供水、供熱管線等歸屬不清,導致無法明確管線維修養(yǎng)護責任和更新改造主體,突發(fā)故障時矛盾尤為凸顯。在部分房改房小區(qū),盡管房子已經(jīng)出售,但是很多維修和管理費用依然是產(chǎn)權單位承擔,甚至在房子二次上市后“新房主仍然不必支出這些費用”,(6)劉揚:《“房改房”多項費用將由房主自理》,《北京日報》2010年2月22日。大大加重了產(chǎn)權單位的經(jīng)濟負擔。

此外,房改房的物業(yè)管理一般仍和房改前一樣,由原產(chǎn)權單位繼續(xù)組織實施。以中央國家機關房改房為例,為業(yè)主提供物業(yè)管理和服務的依然是“這些單位自己成立的物業(yè)公司”,是由“單位行政按照后勤管理社會化、市場化的要求,將原來單位內(nèi)部的后勤保障、房產(chǎn)管理、水電維修等部門整合后,經(jīng)工商注冊組建起來的”,(7)李馳:《國有企事業(yè)單位房改房物業(yè)的業(yè)主自治難在何處》,《現(xiàn)代物業(yè)》2008年第4期。因此雙向選擇機制尚未建立,市場競爭環(huán)境很難形成。在這種情況下,房子有什么問題,業(yè)主還是會找產(chǎn)權單位解決。同時,單位物業(yè)管理人員缺少專業(yè)培訓,文化水平和專業(yè)技能參差不齊。物業(yè)管理市場化程度和人員素質(zhì)高低,不僅直接關系服務質(zhì)量,而且會影響小區(qū)物業(yè)改造后的運營管理和長期維護。

(四)基礎設施普遍落后

房改房建設之初主要是為了解決本單位職工居住問題,小區(qū)規(guī)劃普遍設計標準較低,配套設施也不齊全,比如沒有安裝電梯或加裝了電梯但不能得到專業(yè)維護,沒有有效規(guī)劃停車位,造成私家車無處停放、停車矛盾突出等問題,加大了物業(yè)管理的難度。而且,房改房普遍房齡較老,部分房屋原本質(zhì)量就差,除了基礎設施不足、硬件技術不夠,還存在住宅共用部位、共用設施設備老化、年久失修等問題,如房屋外墻面剝落、墻體和地面滲水、管道老化、跑冒滴漏等。隨著房齡的增長,房改房附屬設備設施經(jīng)常發(fā)生故障,如設施設計落后、供水供電供氣線路阻斷、屋頂漏雨、污水管銹蝕滲漏、下水管道破損堵塞等問題日漸突出。

這種情況給房改房業(yè)主的日常生活帶來諸多不便。應該說,房改房的維修養(yǎng)護工作已經(jīng)到了最急需的時候,維修資金卻日益捉襟見肘,如果要進一步完善基礎設施,就需要足夠的投入。但由于當初提取的維修基金很少,業(yè)主續(xù)交的積極性又不高,造成房改房物業(yè)常常虧損,沒有足夠的資金進行基礎設施建設,甚至不能及時解決小區(qū)存在的一些基本問題,加上“管理不夠規(guī)范”,“服務比較差”,“影響到了業(yè)主的滿意度,久而久之形成了惡性循環(huán)”。(8)楊夢桃:《房改房物業(yè)管理探析》,《居舍》2020年第20期。目前,房改房物業(yè)管理爭議比較突出,引發(fā)糾紛也很常見,但此類房產(chǎn)的“單位制福利性質(zhì)究竟該如何在產(chǎn)權認定和物業(yè)管理中體現(xiàn)”,法院應“在何種程度上考慮社會團體組織內(nèi)部救濟原則,在司法實踐中一直不無困難”。(9)彭濤:《單位制轉(zhuǎn)型中的社會問題及其折中治理——以某三線企業(yè)房改房交易糾紛為例》,《求索》2022年第2期。

(五)維修資金嚴重短缺

根據(jù)我國建設部(2008年改組為住建部)、財政部2007年發(fā)布的《住宅專項維修資金管理辦法》,售房單位應當從價款中按比例提取住宅專項維修資金,連同購房人交納的住宅專項維修資金一起交存到房地產(chǎn)主管部門指定的住宅專項維修資金賬戶,誰交存的歸誰所有。該《辦法》還規(guī)定,各地政府應當根據(jù)本地區(qū)情況合理確定首期交存數(shù)額,并適時調(diào)整,在住宅專項維修資金賬戶分戶賬面余額不足首期交存額的30%或維修所需金額較大、住宅專項維修資金余額不敷支出時,應及時續(xù)交。成立業(yè)主大會的房改房小區(qū),續(xù)交方案由業(yè)主大會決定;未成立業(yè)主大會的,續(xù)交方案由直轄市、市、縣政府房管部門會同財政部門確定。專項維修資金是房屋主體結(jié)構(gòu)和物業(yè)共用部位、共用設施設備的“養(yǎng)老金”。房改房售房單位交存的專項維修資金一般為售房款的20%,業(yè)主交納部分為2%。由于房改房出售價格普遍較低,維修資金實際上很少。

目前,在房改房使用壽命期內(nèi),政府部門和原產(chǎn)權單位很難長期對大量房改房維修管理費用完全買單,也不可能對此類房屋進行大批量拆除重建,如何解決維修資金入不敷出的問題已經(jīng)成為焦點。由于房改房購買主體具有一定的特定性和政策優(yōu)勢,加上對物業(yè)管理的觀念尚未轉(zhuǎn)變,大多數(shù)人習以為常的做法是找單位和政府,不愿意自己支付費用,導致物業(yè)維修難度較大,存在收費棘手、住宅專項維修資金不可使用等諸多問題,影響到了業(yè)主的幸福指數(shù)。此外,房改房都是老齡房,物業(yè)收費標準低,如果維修資金短缺,政府和原產(chǎn)權單位沒有補助,業(yè)主又不愿意續(xù)交,將給物業(yè)維修帶來非常大的困難,使得維修資金缺失的情況更加嚴重。(10)高曉華:《行政事業(yè)單位房改房物業(yè)管理探討》,《知識經(jīng)濟》2016年第2期。

二、“房改房”遺留問題的成因

在房改初期,為了盡快推動公房出售,相關政府部門在住宅區(qū)物業(yè)管理、各類設備設施維修維護等方面承擔了較多責任以及相關費用。具體來說,就是政府部門在一定程度上承擔了本應由業(yè)主和業(yè)主委員會履行的很多義務。這一方面給各級政府帶來了沉重的經(jīng)濟負擔和壓力;另一方面阻礙了房改房物業(yè)管理社會化改革的開展,影響了業(yè)主自治工作的推進。那么,房改房的遺留問題是如何形成的,為什么會出現(xiàn)這種情況呢?

(一)房屋建筑面積測算普遍使用1.333系數(shù)

房改房的建筑年代相對較早,當時只有“使用面積”而沒有“建筑面積”的概念,住宅區(qū)也不是“一房一證”,而是整棟住宅或小區(qū)只有一個“大證”。因此,如何測算每套房子的銷售面積(即建筑面積)是房改工作中的一個大難題。為加快辦理出售公有住房,北京市和中央國家機關普遍選用北京市房屋土地管理局1998年5月《關于加快辦理出售公有住房權屬審查、面積測算、買賣過戶、登記發(fā)證手續(xù)有關問題的通知》(京房地權字〔1998〕第473號)規(guī)定的辦法,以本套住房的使用面積×1.333系數(shù)來測算房屋的建筑面積。之后,全國各地在房改中基本上沿用了這一做法。事實上,1.333系數(shù)是當時有關部門根據(jù)多層磚混結(jié)構(gòu)住宅總建筑面積與總使用面積的關系推算的一個經(jīng)驗數(shù)字,得出的建筑面積包含使用面積、結(jié)構(gòu)面積、陽臺以及樓梯等共用面積,但明確排除了電梯間、電梯工休息室、配電室、高壓水泵房、設備層、地下室、樓內(nèi)供暖鍋爐房等的面積。

這一簡便計算方法有力地促進了房改工作的迅速推進,卻帶來了共有部位實際面積數(shù)與分攤系數(shù)面積數(shù)不符、公共分攤部位指向不明等遺留問題。隨著建筑行業(yè)的快速發(fā)展,建筑技術、材料和形式等都有很大改變,1.333系數(shù)也出現(xiàn)了一定的局限性。原國務院機關事務管理局2000年2月實施的《關于印發(fā)〈在京中央和國家機關職工住房面積核定及未達標、超標處理辦法〉的通知》,針對高層住宅實際公共面積占比與1.333系數(shù)不符的問題,規(guī)定按全部公共面積分攤計算建筑面積的,可減少10%的建筑面積。由此看出,問題的核心在于通過1.333系數(shù)找到了房改房建筑面積的數(shù)學簡便計算方法,卻沒有預料到多年后會衍生出產(chǎn)權分割的法律問題。由于使用1.333系數(shù)簡便計算的售房面積沒有囊括住宅區(qū)各類共用部位,導致住宅區(qū)尤其是高層住宅區(qū)的總建筑面積遠大于各套住宅銷售面積之和。

(二)建設和配套的規(guī)范化程度低

房改房不同于商品房,商品房的規(guī)劃、設計、公攤和建筑標準等需要遵從嚴格規(guī)定,遵循市場化運作,并得到業(yè)主認同。房改房多是計劃經(jīng)濟時期單位自行選址的自建房,主要是為了方便職工上下班,因此很難形成大片居住社區(qū)。一方面,居住區(qū)規(guī)范化程度低,對房屋質(zhì)量、附屬設施設備、居住條件、停車位、綠化面積等沒有統(tǒng)一標準要求,建筑結(jié)構(gòu)、使用目的各不相同;另一方面,基礎設施和配套不齊全,日常管理不完善,沒有規(guī)范化的物業(yè)管理,沒有相應的業(yè)主委員會,缺乏協(xié)調(diào)與自律機制。因此,房改房在推行市場化、社會化管理過程中存在很多困難和問題,加上設備設施陳舊,經(jīng)常發(fā)生故障,如果不及時維修,就會使業(yè)主形成“物業(yè)公司消極怠工、服務不好”的印象,給其后續(xù)工作帶來很大困難。

房屋維修基金是物業(yè)管理的重要保障,一般都是?？顚Ｓ?。房改房維修資金匱乏、保障不力,除了數(shù)額較少以外,主要還有三個原因。一是缺乏相應的規(guī)章制度,監(jiān)管不夠,如有的單位不論大小事項動輒啟用維修資金,也有一些單位巧立名目,將之挪作他用。二是有些地區(qū)、部門申請手續(xù)繁瑣,加上使用者不專心、不認真辦理,使得維修資金不能及時撥付,導致一些公共維修項目不能及時、有效開展,給物業(yè)留下了后賬。三是有的單位維修資金不到位,甚至沒有按規(guī)定交存,尤其是原有維修資金已經(jīng)用完或所剩不多時,原產(chǎn)權單位依法不承擔兜底責任,業(yè)主也不愿意續(xù)交,造成維修資金短缺,在需要交納維修資金時出現(xiàn)互相推諉的情況,影響物業(yè)正常運行。

(三)物業(yè)管理市場化程度低

目前,房改房的管理模式主要有三種。一是由原產(chǎn)權單位房管部門進行簡單管理,主要是規(guī)模較小、與單位辦公區(qū)相鄰或單位自建體量不大的職工住宅小區(qū),一般不收取物業(yè)費,只收取少量垃圾清運費等,相關管理費用由原單位承擔。二是業(yè)主與原單位共同管理,主要是規(guī)模較大的單位自建職工住宅小區(qū),由原房產(chǎn)部門與業(yè)主協(xié)商,實行有償管理和服務。三是業(yè)主自主管理模式,主要是有一定體量規(guī)模的單位自建住宅區(qū),或者單位在商品房住宅區(qū)團購后按照房改房政策配售給職工居住的小區(qū)。這類住房通常由單位安排的物業(yè)公司進行管理,“仍處于單位的行政管轄范圍”,物業(yè)管理“未真正按市場化運營”,“不少物業(yè)服務企業(yè)仍服從單位的領導,服務單位的工作部署,沒有完全走市場化的道路,依靠政府支持、單位補貼和調(diào)整收費生存”。(11)程軍玲、任子君:《智能化背景下單位房改房物業(yè)管理的探討》,《中國市場》2021年第3期。

總體上看,由于各種原因,房改房的物業(yè)管理基本上是延續(xù)房改前由原產(chǎn)權單位的特定部門和人員組織實施的管理狀態(tài),雙向選擇機制及市場競爭環(huán)境沒有真正建立和形成。由于小區(qū)內(nèi)共有物權的部分所有人仍是單位,而非全部為業(yè)主共有,小區(qū)內(nèi)的居民在本質(zhì)上只是住戶,而不是真正意義上的業(yè)主。其直接影響是,部分業(yè)主的物管消費和市場觀念沒有轉(zhuǎn)變,意識不強。因為房改前“單位充當了物業(yè)公司的角色”,其享受的管理和服務是完全免費的,現(xiàn)在很多物業(yè)產(chǎn)權仍在單位,卻需要他們承擔管理和維修費用,其積極性必定不高。此外,物業(yè)管理人員雖然在一定程度上實現(xiàn)了社會化和市場化,但是管理服務水平良莠不齊,不能滿足業(yè)主日益增加的訴求。

三、理論解析與實例分析

商品房、城市私有住房買賣是平等民事主體依據(jù)《民法典》以及市場行情和規(guī)則經(jīng)過平等協(xié)商、簽訂合同達成交易的行為?！胺扛姆俊庇址Q福利性住房,除了需要支付成本價以外,還涉及職工的工齡、職務、級別、特殊貢獻等因素,而且必須按照成本價的一定比例交納土地出讓金。根據(jù)房改政策規(guī)定,其房屋產(chǎn)權屬于完全私有,業(yè)主的占有、使用、收益和處分權不受限制。因此,從理論上說,房改房的建筑物區(qū)分所有權與商品房是完全一致的。

(一)建筑物區(qū)分所有權的理論解析

對于建筑物區(qū)分所有權的內(nèi)涵,理論界有不同看法,其中比較有代表性的是“二元論”和“三元論”?！岸摗闭J為其由區(qū)分所有建筑物專有部分所有權與共有部分持分權構(gòu)成,“三元論”認為其由區(qū)分所有建筑物專有部分所有權、共用部分持分權以及基于共同關系而產(chǎn)生的成員權構(gòu)成。(12)王冬梅:《淺析我國物權法中的建筑物區(qū)分所有權》,《法制與社會》2008年第14期。我國2007年3月通過的《物權法》第七十條將之概括為“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”,明顯是“三元論”定位?！睹穹ǖ洹肥┬泻?繼承了原《物權法》第七十條關于建筑物區(qū)分所有權的表述,仍持“三元論”的看法。因此,其內(nèi)涵主要包括“各區(qū)分所有權人對建筑物專有部分享有的專有所有權,對建筑物共有部分享有的公用部分持分權,以及因區(qū)分所有人間的共有關系所生的成員權”。(13)陳華彬:《論建筑物區(qū)分所有權的概念》,《法治研究》2010年第7期。

對這一概念的理解首先要區(qū)分專有部分與共有部分。最高人民法院《關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條對《民法典》所稱“專有部分”進行了列舉,認為只要符合“構(gòu)造獨立”“利用獨特”和“能夠登記”三個條件就可確定為業(yè)主專有。(14)石佳友:《區(qū)分所有建筑物中專有部分與共有部分的劃分——兼評〈建筑物區(qū)分所有權司法解釋(征求意見稿)〉第2條、第3條》,《政治與法律》2009年第2期。對于“共有部分”,《民法典》描述為“專有部分以外的共有部分”,即所有建筑物中除專有部分以外的其他部分。《民法典》第二百七十四條和第二百七十五條還列舉了如建筑區(qū)內(nèi)道路、綠化、公共場所等共有部分,上述司法解釋列舉了如建筑物的基礎、承重結(jié)構(gòu)、外墻、屋頂?shù)然A結(jié)構(gòu)部分,對未列舉的部分也作了規(guī)定。概括地說,建筑物共有部分在構(gòu)造上表現(xiàn)為無法與其他部分相獨立和區(qū)分,在功能上系為全體業(yè)主所共有,滿足的是全部業(yè)主的總體利益。

成員權是建筑物區(qū)分所有權“三元論”的觀點,是指“建筑物區(qū)分所有人基于一棟建筑物的構(gòu)造、權利歸屬及使用上的密切關系而形成的作為建筑物管理團體的成員而享有的權利和承擔的義務”(15)梁慧星:《中國物權法研究》,法律出版社,1998,第397頁。。《民法典》對成員權的描述為業(yè)主“對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”,其中“共同管理”既是權利也是義務。概括地說,區(qū)分所有人享有的成員權主要有表決權、參與訂立規(guī)約權、選舉及解任管理者的權利、請求權、知情權等。(16)張瑞娟、李棟:《論建筑物區(qū)分所有權中成員權的法律保護》,《法制與社會》2008年第15期。表決權要根據(jù)業(yè)主對資產(chǎn)的權屬情況確定?？傮w上說,建筑物區(qū)分所有權是業(yè)主對建筑物中專有部分享有所有權、對共有部分享有共有權與成員權的一種三位一體復合物權,不論是房改房還是商品房都是一致的。

(二)調(diào)研與實例分析

為充分了解房改房存在的遺留問題,提出有針對性的對策建議,筆者系統(tǒng)梳理了房改相關政策文件,并對部分房改房小區(qū)進行了深入調(diào)研。調(diào)研采取現(xiàn)場與非現(xiàn)場相結(jié)合的方式?，F(xiàn)場調(diào)研主要是實地走訪小區(qū),了解案例實際情況,重點研究非現(xiàn)場調(diào)研階段發(fā)現(xiàn)的問題,特別是各類資產(chǎn)的賬面歸屬與管理使用現(xiàn)狀,確認與理論分析是否相符;非現(xiàn)場調(diào)研主要是查閱住宅區(qū)相關資料,了解調(diào)研對象基本情況和各類資產(chǎn)所占比例。為保證調(diào)研效果,我們委托原產(chǎn)權單位和物業(yè)服務企業(yè)對住宅區(qū)紅線圖、總平面圖、土地使用權證、規(guī)劃許可證、施工許可證、測繪報告(包括預測與實測)、竣工驗收備案表、房地產(chǎn)開發(fā)項目清算說明、建設成本備案資料等材料數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計,作為調(diào)研的第一手數(shù)據(jù)?，F(xiàn)以北京某街道N號院為例進行說明。

1.北京某街道N號院的基本情況

該住宅區(qū)于2000年竣工,共有住宅樓7棟,其中多層6棟(地上建筑6層),高層1棟(地上建筑9層),居民437戶,詳細信息見表1。

表1 北京某街道N號院建筑面積細分表(單位：m2)

該住宅區(qū)的資產(chǎn)現(xiàn)狀包括,其一,業(yè)主專有。與理論分析一致,主要包括建筑物主體部分(戶內(nèi)非承重墻,戶內(nèi)門窗、供水管線,戶內(nèi)電路、電閘,戶內(nèi)供熱管線、供暖散熱器等自用采暖設施,居室內(nèi)煙道連接裝置等)和建筑物附屬設施設備(產(chǎn)權地下室)。其二,公共部門所有。由于建設規(guī)模較小,該房改小區(qū)公共部門所有資產(chǎn)相應較少,包括分戶水、電計量器具和熱交換站、管井熱力閥門前端供熱管線。其三,產(chǎn)權單位專有。主要包括住宅區(qū)配建的物業(yè)服務用房和地下車庫(車位未向業(yè)主出售)。物業(yè)服務用房本應歸業(yè)主共有,但仍屬產(chǎn)權單位資產(chǎn)。其四,業(yè)主共有。與理論分析基本一致,除法律、法規(guī)規(guī)定的共有部分外,還包括建筑物的基礎、外墻、承重結(jié)構(gòu)、屋頂?shù)然窘Y(jié)構(gòu)部分,樓梯、過道、大堂等公共通行部分,公共照明、消防等附屬設備設施,以及其他不屬于業(yè)主專有部分也不屬于市政公用部分或其他權利人所有的場所及設施等。

2.案例的討論分析

一是產(chǎn)權單位仍實際承擔部分共有資產(chǎn)的維修和管理責任。《民法典》第二百七十三條規(guī)定:“業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分,享有權利,承擔義務;不得以放棄權利為由不履行義務。業(yè)主轉(zhuǎn)讓建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房,其對共有部分享有的共有和共同管理的權利一并轉(zhuǎn)讓?！备鶕?jù)該規(guī)定,房改房在出售時,不僅發(fā)生了建筑物內(nèi)的住宅產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓,也將業(yè)主共有部分資產(chǎn)和共同管理權按份額一并轉(zhuǎn)讓給了業(yè)主。因此,對于不存在產(chǎn)權單位專有資產(chǎn)的老舊住宅區(qū),在房屋全部銷售完畢后,產(chǎn)權單位對共有部分的權利義務也全部轉(zhuǎn)讓給了業(yè)主,即售房單位不再是產(chǎn)權人,無須承擔共有資產(chǎn)的維修和管理責任。然而,在本案例中,盡管小區(qū)所有住房均已出售,售房單位不再占有和使用任何資產(chǎn),但由于“大小證”面積差、具體權屬不明確等原因,其仍在承擔部分資產(chǎn)的維修和管理責任。

二是小區(qū)改造如加裝電梯等費用承擔沒有明確規(guī)范。為方便住宅區(qū)內(nèi)老年人出行,該住宅區(qū)原產(chǎn)權單位籌資為各幢住宅樓加裝了電梯。目前,電梯的運行費用由物業(yè)公司直接向業(yè)主收取,但電梯的購置和大中維修等費用分擔仍存在很大的問題。在售房時沒有協(xié)議的情況下,根據(jù)責權利一致原則,購置費用應當由投資方即產(chǎn)權單位承擔;但產(chǎn)權單位投資有其特殊性,要求業(yè)主分攤大額維修費用等也合乎情理,有待后續(xù)政策予以進一步規(guī)范。

四、相關政策建議

我國《民法典》《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)正式實施,為妥善解決房改房的遺留問題提供了有利契機。2017年,中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》將物業(yè)管理作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的五個短板之一提出來,要求通過改進物業(yè)管理服務提升社區(qū)治理水平。2020年8月,習近平總書記在經(jīng)濟社會領域?qū)＜易剷厦鞔_指出,要加強和創(chuàng)新基層社會治理,切實把矛盾化解在基層,維護好社會穩(wěn)定,形成共建共治共享的社會治理制度。(17)習近平:《在經(jīng)濟社會領域?qū)＜易剷系闹v話》,中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5541470.htm,訪問日期:2023年2月11日。因此,解決房改房的遺留問題,刻不容緩。

(一)關于“大小證”面積差問題

由前述可知,1.333系數(shù)的歷史局限性是問題產(chǎn)生的根源。要解決這一問題,有兩個思路。一是采用排除法,將“大小證”面積差確認為“大證”所有者即產(chǎn)權單位的專有面積數(shù)。但根據(jù)《民法典》的規(guī)定,建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房,屬于業(yè)主共有,不應因歷史原因?qū)⑵鋭潪楫a(chǎn)權單位所有,如果仍由產(chǎn)權單位承擔維修養(yǎng)護責任,既不符合法律規(guī)定,也不適應物業(yè)管理社會化改革的大趨勢。二是參照商品房的做法,以共同共有的方式劃歸業(yè)主共有。該思路符合業(yè)主使用這些面積的事實,也有利于解除原產(chǎn)權單位不應承擔的物業(yè)服務、供暖、維修等責任及費用。但存在的主要問題是,這部分面積當初不在1.333系數(shù)包含的范圍內(nèi),出售房屋時業(yè)主并未分攤相應成本,且在實際工作中這部分房產(chǎn)均登記在產(chǎn)權單位名下,由產(chǎn)權單位占有使用或出租獲得收益。

從法理上看,宜采用思路二。因為對于《民法典》有規(guī)定的部分,無論當初是否在1.333系數(shù)包含范圍內(nèi),均應納入業(yè)主共有面積;對于法律歸屬不明的部分,可以推定為業(yè)主共有。其基本原則是:按照社會化管理的思路和要求,歸產(chǎn)權單位的越少越好;一切向前看,不激發(fā)問題,也不“倒后賬”。從實踐中看,由于房改房小區(qū)各項資產(chǎn)使用現(xiàn)狀極為復雜,很難采取“一刀切”的處理方式。如果采用思路二,后續(xù)應協(xié)調(diào)不動產(chǎn)登記部門,重新測量業(yè)主的房產(chǎn)面積,將“大小證”面積差納入公攤,但是不能確定所有的業(yè)主都愿意出“重新測量”的費用(產(chǎn)權單位很難出這筆費用),也不能確定業(yè)主是否愿意支付超出房本面積的價款,這種辦法在實際操作中會有一定難度。

(二)關于業(yè)主共有資產(chǎn)與產(chǎn)權單位資產(chǎn)不明問題

房改房是城鎮(zhèn)住房由從前的單位分配轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟的一項過渡政策,根據(jù)相關規(guī)定,城鎮(zhèn)職工利用優(yōu)惠價格購買公有住房每個家庭只能享受一次,(18)梁傳志、李超:《北京市老舊小區(qū)綜合改造主要做法與思考》,《建設科技》2016年第9期。由于僅需按成本價的1%補交土地出讓金或相當于土地出讓金的價款,在實踐中等同于完全產(chǎn)權住房。因為當時“一刀切”采用1.333分攤系數(shù)計算售房面積,導致業(yè)主共有資產(chǎn)包含范圍不明,與產(chǎn)權單位專有資產(chǎn)難以精準分割。為妥善解決該問題,可根據(jù)《民法典》的規(guī)定,先明確業(yè)主共有部分,并將業(yè)主專有部分和公共部門所有部分分別列出,再將產(chǎn)權單位專有部分一一分割析出。一旦產(chǎn)權單位專有部分的范圍和面積數(shù)得以明確,其便可以有針對性地履行義務和享有權利:一方面,履行相應的維修養(yǎng)護和物業(yè)服務費用支付義務;另一方面,享有資產(chǎn)收益和處置權利,減少爭議和審計風險。

事實上,房改房“大小證”面積差也不是全部屬于業(yè)主共有,其中一部分屬于業(yè)主共有,另一部分屬于產(chǎn)權單位所有。由于統(tǒng)一按照1.333系數(shù)計算的歷史原因,本應屬于業(yè)主共有的那部分當時沒有計入公攤,業(yè)主沒有支付價款,也不在業(yè)主房本面積之內(nèi)。對于這部分資產(chǎn),如前述物業(yè)服務用房、電梯間、電梯工休息室、配電室、高壓水泵房、設備層、地下室、樓房內(nèi)供暖鍋爐等,其產(chǎn)權可考慮由產(chǎn)權單位通過資產(chǎn)登記部門無償讓渡給業(yè)主共有(業(yè)主不用補交價款)。讓渡的條件是,這部分資產(chǎn)由物業(yè)服務企業(yè)集中統(tǒng)一管理,取得的收益不分給業(yè)主個人,只能用于物業(yè)管理和服務支出。對于屬于產(chǎn)權單位所有的那部分資產(chǎn),也可以按照社會化、市場化改革的思路和原則,經(jīng)過權衡和分析將其中的一部分讓渡給業(yè)主共有,讓渡的條件同上,以實現(xiàn)產(chǎn)權單位“管得越少越好”的目標。

(三)關于小區(qū)物業(yè)服務企業(yè)權責不明問題

物業(yè)服務企業(yè)是基于建筑物區(qū)分所有權,針對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的共有部分、共有設施設備和相關場地開展物業(yè)管理和服務?；谏鲜鲛k法將房改房小區(qū)的共有部分產(chǎn)權明確后,可以解決“因歷史政策原因造成的物權混淆、產(chǎn)權模糊的問題”(19)劉建、王磊:《市場經(jīng)濟中房改房物權保護的爭議焦點探析》,《現(xiàn)代商業(yè)》2020年第9期。,物業(yè)服務企業(yè)也能有針對性地依據(jù)法律規(guī)定和合同約定對共有部分開展相應準公共性物業(yè)管理服務,還可以對產(chǎn)權單位專有部分(含讓渡部分)以及業(yè)主專有部分開展定制性特約服務。中國社會科學院課題組曾對中央國家機關房改房小區(qū)資產(chǎn)權屬與管理問題做過專題研究,將其分為業(yè)主專有、業(yè)主共有、產(chǎn)權單位專有和公共部門所有四個大類。具體來說,產(chǎn)權單位專有資產(chǎn)主要包括商業(yè)用房(含便利店、銀行、菜市場、餐飲酒店等)、經(jīng)營性文體設施以及規(guī)劃用于停車但未出售的地下車位、車庫等。其實,這些都可以出租出借的方式交由物業(yè)服務企業(yè)經(jīng)營管理。

建筑紅線內(nèi)供水、供熱等專營設施管線維護責任不清問題,不僅存在于房改房小區(qū),也是當前各類住宅區(qū)中各種問題的焦點和難點。2020年頒布實施的《北京市物業(yè)管理條例》對水、電、氣、熱等專業(yè)經(jīng)營設施設備的維護更新責任作出了明確劃分:一是確立了建設單位在新開發(fā)建設項目中對水、電、氣、熱等專業(yè)經(jīng)營設施設備管線移交的原則和責任,移交后維修、養(yǎng)護和更新改造責任在專業(yè)運營單位;二是明確了已入住項目中,物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主專有部分以外的水、電、氣、熱以及通訊等專業(yè)設施設備發(fā)生故障的維護責任在專業(yè)運營單位。這是國內(nèi)最新的具有較強實操性的地方立法,明確劃分了物業(yè)管理區(qū)域?qū)I設施的維護改造義務、更新改造責任和物業(yè)管理責任邊界,可以為各地提供借鑒,運用于包括老舊住宅區(qū)在內(nèi)的各類房改房小區(qū)、職工住宅小區(qū),以更好地保障業(yè)主權益。

(四)關于小區(qū)基礎設施投入問題

城市建設除了發(fā)展新區(qū),老舊城區(qū)的更新改造同樣不容忽視。在老舊城區(qū)中,除了私宅之外,老舊房改房小區(qū)改造是一個難點。作為政府或產(chǎn)權單位,應盡可能將社會公共服務設施納入規(guī)劃進行改造,增加對房改房的投入,對房改房的基礎配套設施及環(huán)境質(zhì)量進行全面的整治改造,新舊并舉。由于前述原因,房改房的基礎設施普遍存在一些問題,如路面破損、室內(nèi)外線管老化、排水渠溝不暢等,盡管業(yè)主能以表決的形式?jīng)Q定本小區(qū)內(nèi)的公共事務和物業(yè)管理事項,但涉及資金投入和費用支出時,還是需要單位行政部門去協(xié)調(diào)。政府部門增加對老舊房改房小區(qū)的投入,使其具備物管條件后,再引進市場機制下的物管服務,“既能吸引大批物管公司接手房改房,又能減輕業(yè)主的維修金負擔、改善業(yè)主生活環(huán)境,有利于業(yè)主接受物管”(20)張應華:《房改房物業(yè)管理研究》,《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期。,逐步實現(xiàn)業(yè)主自治。

房改房業(yè)主自治是基層社會治理的重要形式,為城市基層民眾提供了一個切切實實的民主訓練營,能使業(yè)主盡快走出對單位行政的依賴。而且業(yè)主自治意味著思想、道德和行為自律,是對小區(qū)范圍內(nèi)公共利益的追求,其最終受益者是業(yè)主本人,可以使業(yè)主安居樂業(yè)。房改房基礎設施落后老化是社會遺留問題,除了政府要加大投入外,培養(yǎng)業(yè)主自治意識和機制很重要。比如,對于小區(qū)附屬配套設施如增添消防監(jiān)控、出入管理系統(tǒng)、智慧安防等智能設備,完全可以由業(yè)主自行解決;對于小區(qū)綠化、衛(wèi)生條件改善、垃圾桶缺失或沒有設置分類垃圾桶等情況,也可以由業(yè)主自治解決。通過政府、單位和業(yè)主共同努力,可以使城市建設煥發(fā)蓬勃生機。根據(jù)《北京市物業(yè)管理條例》的規(guī)定,社會資本也能參與老舊小區(qū)改造和管理,這是一個很好的嘗試,值得借鑒。

(五)關于維修資金籌措和使用問題

造成房改房維修資金短缺的因素較多,僅靠某個部門或單一方式很難妥善解決,需要政府通過多種手段打出組合拳。一方面,政府和原產(chǎn)權單位可以在力所能及的情況下,進一步完善小區(qū)的各種配套設施,或?qū)σ恍╆惻f的設備進行更新?lián)Q代,以彌補現(xiàn)有維修基金的缺口和不足。比如,在老舊城區(qū)改造中,盡可能對房改房基礎設施進行整改,對老舊暖氣管網(wǎng)、水管道、老舊電線、電纜等進行重新鋪設,使之逐步達到物業(yè)管理市場化的要求。另一方面,解決維修資金管理的多元化問題。具體就是,將房改房維修資金與商品房維修資金歸集到同一管理部門,對部分已凍結(jié)甚至去向不明的維修資金進行清繳歸口,實現(xiàn)對不同性質(zhì)住房維修資金的統(tǒng)一管理,這樣既可以“避免資金使用過程中出現(xiàn)扯皮推諉等現(xiàn)象,也簡化了維修資金審核過程中的繁瑣程序”(21)鮑相宇:《房改房維修資金短缺的原因與解決方略——以南通市為例》,《城市問題》2011年第9期。。

最重要的是,必須按照市場化、社會化的思路,做好維修基金的續(xù)交工作,如果不能解決好這個問題,房改房業(yè)主自治將很難擺脫對行政的依附。現(xiàn)代社會分工已經(jīng)越來越細,實行業(yè)主自治是房改房物業(yè)管理發(fā)展的必然方向。《民法典》等法律法規(guī)的實施為業(yè)主保護自有物權提供了法律平臺,為物業(yè)公司的管理服務行為提供了法律依據(jù)。由于物權設定的差異,加上一直沿用行政化管理方式,房改房在一定程度上影響了業(yè)主“對自有物業(yè)保值、增值目標的實現(xiàn)”,也造成“原行政管理小區(qū)的企業(yè)不得不繼續(xù)承擔與主營業(yè)務無關的成本支出”。(22)陳韜健、藍國寶:《房改房小區(qū)管理向市場化物業(yè)管理過渡應注意的幾個問題》,《現(xiàn)代物業(yè)》2008年第4期。經(jīng)過多年的發(fā)展,業(yè)主承擔物業(yè)管理費已基本達成共識,但續(xù)交維修費等還需要大量政策宣傳、理念推進和長期不斷努力。