薛剛凌 楊璇

關(guān)鍵詞：發(fā)展職能；管理職能；行政法回應(yīng)；整體利益；系統(tǒng)建構(gòu)

發(fā)展是人類永恒的主題，也是攻克各種艱難、增進(jìn)人民福祉的關(guān)鍵。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，并向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。改革開放后，黨和國(guó)家更加重視發(fā)展，從早期的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，到科學(xué)發(fā)展觀，再到堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，我國(guó)確立了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，并提出了高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)?！雹僭谥袊?guó)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，政府承擔(dān)著重要的發(fā)展職能，也不斷探索創(chuàng)新了多種發(fā)展手段。政府的發(fā)展職能及手段本應(yīng)得到法律的支持、規(guī)范和保障。然而，長(zhǎng)期以來行政法學(xué)界偏重管理職能研究，以秩序行政（包括風(fēng)險(xiǎn)行政）與服務(wù)行政為核心，強(qiáng)調(diào)政府在維持公共秩序和提供社會(huì)福利方面的作用，忽視政府發(fā)展職能，或?qū)l(fā)展職能隱藏于界限模糊的管理職能之中，認(rèn)為政府職能就是管理社會(huì)公共事務(wù)。①對(duì)政府發(fā)展職能的認(rèn)識(shí)偏差制約了行政法的發(fā)展。行政法制度側(cè)重對(duì)政府外部管理行為的規(guī)范，著眼于對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，但忽略了發(fā)展職能的法治訴求，更缺乏對(duì)公共行政的整體性、系統(tǒng)性法律架構(gòu)，行政法治滯后于公共行政的實(shí)踐需要，這種狀況亟待改變。行政法需要對(duì)政府的發(fā)展職能及手段做出積極回應(yīng)，行政法學(xué)研究也需要反思、重構(gòu)與拓展。

一、政府發(fā)展職能的界定與功能

政府發(fā)展職能源于我國(guó)獨(dú)特的發(fā)展模式。黨的二十大報(bào)告指出：“中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化?！敝袊?guó)式現(xiàn)代化堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府作為推進(jìn)現(xiàn)代化的責(zé)任主體，②在國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮了突出作用。

（一）政府發(fā)展職能的涌現(xiàn)

改革開放以來，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，引入市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)堅(jiān)持社會(huì)主義道路，逐步將社會(huì)主義公有制與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)接，建立起獨(dú)具特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，通過“有效市場(chǎng)”與“有為政府”疊加，走出了一條適合中國(guó)國(guó)情的快速發(fā)展道路。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，政府職能開始轉(zhuǎn)變，演化出兩大職能，即發(fā)展職能與管理職能。

政府的發(fā)展職能由我國(guó)特殊的國(guó)情決定。政治上黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)上的社會(huì)主義公有制，以及政府要對(duì)國(guó)家發(fā)展負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，都決定了政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加社會(huì)財(cái)富的直接職責(zé)。其具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是明確發(fā)展任務(wù)。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府要將黨的戰(zhàn)略決策轉(zhuǎn)化為具體發(fā)展任務(wù)并加以貫徹落實(shí)。政府以區(qū)域發(fā)展布局、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等手段，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供方向指引。③二是實(shí)施資源配置。政府和市場(chǎng)在配置資源中都發(fā)揮了重要作用，共同推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用，尤其是市場(chǎng)固有的驅(qū)利和競(jìng)爭(zhēng)催生了創(chuàng)新和社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。但政府對(duì)資源的配置也發(fā)揮著重要作用。后者主要集中在宏觀層面，如中央與地方的資源分配，區(qū)域資源配置以及重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的資源調(diào)配，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元并帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府也能通過資源手段促進(jìn)要素市場(chǎng)的流動(dòng)和聚集，維護(hù)市場(chǎng)的繁榮和穩(wěn)定。三是參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。政府作為公共財(cái)產(chǎn)的托管人，要實(shí)現(xiàn)公共資源與市場(chǎng)的有機(jī)對(duì)接，將由其托管的公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)要素。因此，政府創(chuàng)新各種手段和機(jī)制來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的增量發(fā)展。一方面政府為社會(huì)提供公共物品，如大量的基礎(chǔ)設(shè)施都由政府投資建設(shè)，政府是經(jīng)濟(jì)體制中最重要的行為者；另一方面地方政府要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育市場(chǎng)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，推動(dòng)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，并充當(dāng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的集中代理，與其他區(qū)域展開競(jìng)爭(zhēng)。四是把控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)運(yùn)行會(huì)遇到各種干擾，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非理性、供需失衡、突發(fā)的外部沖擊都可能帶來經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，政府的重要職責(zé)就是要做好應(yīng)急準(zhǔn)備，隨時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，有效抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行提供支撐保障。不局限于宏觀調(diào)控，我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控是跟蹤的、適時(shí)的和全方位的。

與發(fā)展職能同步的是政府管理職能的外部化轉(zhuǎn)型。政府作為公共事務(wù)的管理者，要對(duì)日漸獨(dú)立于政府的個(gè)人及組織進(jìn)行管理。隨著市場(chǎng)體制對(duì)計(jì)劃體制的取代，個(gè)人和企業(yè)從政府的隸屬關(guān)系中獨(dú)立出來，“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)人”，①成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。政府不能再通過剛性命令控制個(gè)人和企業(yè)的行為，但為了確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，需要加強(qiáng)外部管理，既要給予個(gè)人及組織充分自由，保障其獨(dú)立和權(quán)利，鼓勵(lì)其參與競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，又要維護(hù)社會(huì)秩序，防范風(fēng)險(xiǎn)和提供各類公共服務(wù)和最低的社會(huì)保障。

（二）政府發(fā)展職能的界定

如何概括定義政府的發(fā)展職能？在行政學(xué)中，政府職能被定義為政府在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要而承擔(dān)的功能和職責(zé)，②即表現(xiàn)為“政府功能”和“政府職責(zé)”的統(tǒng)合。政府功能具有定性作用，指向政府的角色定位，包括目標(biāo)方向，涉及政府是什么的問題，而政府職責(zé)指向行政任務(wù)，涉及政府應(yīng)該做什么的問題。③發(fā)展職能是政府以責(zé)任主體的身份，以增量發(fā)展為目標(biāo)，利用公共權(quán)力和公共資源等手段，引導(dǎo)、參與和把控市場(chǎng)運(yùn)作的職責(zé)。而管理職能則是政府以管理者的身份，以公共安全和社會(huì)公平為目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，維護(hù)秩序安全和提供公共服務(wù)的職責(zé)。

與管理職能比較，發(fā)展職能具有鮮明特色。就行政目標(biāo)而言，發(fā)展職能著眼于整體利益，追求增量發(fā)展，努力把蛋糕做大是對(duì)其形象化的表達(dá)。政府管理職能雖然也面向整體目標(biāo)，但核心任務(wù)是保護(hù)和擴(kuò)展個(gè)人的自由與權(quán)利，提供公共服務(wù)，救助弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)存量?jī)?yōu)化和社會(huì)公平。在履行職能手段方面，發(fā)展職能是要通過利益驅(qū)動(dòng)促進(jìn)創(chuàng)新，倚重公共資源配置和制度激勵(lì)，如行政規(guī)劃、區(qū)域布局、行業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)培育等，打造要素市場(chǎng)，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)成熟，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同機(jī)制等。而管理職能更多側(cè)重對(duì)個(gè)體權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和規(guī)范，主要通過立法定制、標(biāo)準(zhǔn)約束、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政給付等手段履行。發(fā)展職能需要政府的積極作為，而管理職能除提供公共服務(wù)外，對(duì)個(gè)人的規(guī)制行為要有謙抑性。

在調(diào)整范式上，政府發(fā)展職能既要著眼于“整體一部分”的關(guān)系塑造，又要關(guān)注“行政機(jī)關(guān)一相對(duì)人”的關(guān)系建構(gòu)。一方面，我國(guó)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)涉及的領(lǐng)域從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。整體發(fā)展目標(biāo)要通過“整體一部分”的調(diào)整范式傳遞到各個(gè)部分，公共資源要從整體配置到各個(gè)分支中心，因此，合理的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心及機(jī)構(gòu)的設(shè)置和整體運(yùn)行機(jī)制等都十分重要。另一方面，政府通過“行政機(jī)關(guān)一相對(duì)人”的調(diào)整范式，引導(dǎo)個(gè)人及組織加入到整體發(fā)展中來，共同實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。政府管理職能更側(cè)重“行政機(jī)關(guān)一相對(duì)人”的調(diào)整范式，強(qiáng)調(diào)外部關(guān)系，政府更多是“管理者”身份，一切以個(gè)人為中心，無論是行為監(jiān)管還是福利幫助都是直接面向個(gè)體。而在發(fā)展職能中，政府更多表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)人”，而不是“管理者”。需要注意的是，政府發(fā)展職能和管理職能雖各有側(cè)重，但又不是截然分離，而是統(tǒng)合在政府職能之中。此外，發(fā)展職能與管理職能也有十分緊密的聯(lián)系，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要管理職能的支持，而管理職能中公共服務(wù)的供給也依賴于國(guó)家的增量發(fā)展。

在西方國(guó)家，由于奉行個(gè)體本位和自由主義的政治哲學(xué)傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行主要依賴個(gè)人活動(dòng)，政府偏重管理，不承擔(dān)國(guó)家發(fā)展的重任。政府管理早期側(cè)重于秩序行政，也就是履行守夜人的角色。①政府要維護(hù)公共秩序、保障公共利益，通過限制相對(duì)人的自由或財(cái)產(chǎn)或?qū)π姓鄬?duì)人課以義務(wù)或負(fù)擔(dān)等手段來制止危害公民的人身自由和合法財(cái)產(chǎn)的行為，而不是出于增進(jìn)社會(huì)福利。到福利時(shí)代，秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)榻o付行政，政府為了實(shí)現(xiàn)更為普遍的公眾福祉，重視對(duì)社會(huì)公平正義的保障，其范圍包括社會(huì)保障行政、公用設(shè)施行政及補(bǔ)貼行政三個(gè)部分。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，“如何防范政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的潛在危險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，為公民提供安全的生活條件，成為國(guó)家的核心任務(wù)，行政的任務(wù)也從給付行政向風(fēng)險(xiǎn)行政轉(zhuǎn)變”②?？梢?，西方國(guó)家不同時(shí)期的政府目標(biāo)和任務(wù)有所不同，但都以政府對(duì)外部的行政管理為核心，體現(xiàn)出“行政機(jī)關(guān)一相對(duì)人”的關(guān)系范式。比較而言，我國(guó)政府的管理職能接近于西方國(guó)家，而發(fā)展職能則是我國(guó)特色。

（三）政府發(fā)展職能的功能

政府發(fā)展職能具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重效用。全面審視發(fā)展職能的功能，可以促進(jìn)發(fā)展職能的完善。在四十多年的改革實(shí)踐中，政府充分履行發(fā)展職能，引導(dǎo)和孵育了市場(chǎng)，以尊重市場(chǎng)規(guī)律、順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)、強(qiáng)化市場(chǎng)力量為基本前提，通過市場(chǎng)的有效機(jī)制塑造了積極的“有為政府”，有為政府與有效市場(chǎng)一同成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重動(dòng)力，既摒棄了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念、僵化的政治意識(shí)，又消減了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性、盲目性、短期性、滯后性、投機(jī)性等消極因素，③從而最大限度地發(fā)揮了社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各自優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市建設(shè)、社會(huì)民生等方面取得了巨大的發(fā)展成就。

具體而言，發(fā)展職能具有如下功能：首先是整體型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建構(gòu)功能。區(qū)別于西方個(gè)體化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)建設(shè)的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即在整體框架下促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。這里包含兩個(gè)層次的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：一個(gè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)主體、交易規(guī)則和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各項(xiàng)市場(chǎng)制度建設(shè)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)和開放創(chuàng)新；另一個(gè)是管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過國(guó)家整體規(guī)劃和區(qū)域布局，建立和發(fā)展以地方政府及各類開發(fā)區(qū)為主的多個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，并在這些經(jīng)濟(jì)中心之間形成激烈競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)，與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的管理創(chuàng)新十分突出，各類開發(fā)區(qū)建設(shè)、招商引資、區(qū)域合作等都是源于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)。其次是公共資源有效使用功能。這在很大程度上也是社會(huì)主義公有制的優(yōu)勢(shì)。政府作為公共資源的托管者，通過財(cái)政支出、投資、公私合作等手段，可以做許多個(gè)人資本無法完成或不愿投入的事情，如大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新興產(chǎn)業(yè)或弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的扶持，涉及國(guó)家命脈的產(chǎn)業(yè)的掌控，區(qū)域滾動(dòng)發(fā)展和國(guó)土空間的綜合開發(fā)，以及國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體調(diào)控等。當(dāng)然，資源權(quán)力的邊界設(shè)定和規(guī)范使用十分重要，否則極易造成官員腐敗和資源浪費(fèi)。④再次是市場(chǎng)培育和服務(wù)功能。主要通過產(chǎn)業(yè)培育、城市經(jīng)濟(jì)打造和完善市場(chǎng)要素稟賦等手段推進(jìn)。商品交易的基礎(chǔ)是成熟的產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)要在市場(chǎng)中有競(jìng)爭(zhēng)力必須形成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。政府通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其重視新興產(chǎn)業(yè)以及高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而加速產(chǎn)業(yè)集群的形成，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。城市經(jīng)濟(jì)作為市場(chǎng)體系的重要組成部分，政府是市場(chǎng)中的主要競(jìng)爭(zhēng)主體，政府通過優(yōu)化城市資源配置，提高本區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)效率和回報(bào)率，以及通過基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件和智能城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)展開競(jìng)爭(zhēng)，不斷開拓新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。市場(chǎng)交易也離不開市場(chǎng)要素的流動(dòng)，包括人、財(cái)、物、技術(shù)和數(shù)據(jù)信息等，政府掌控著土地、資本、人力資源的各種經(jīng)濟(jì)要素，深度參與了要素市場(chǎng)運(yùn)作，為市場(chǎng)培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了巨大的推進(jìn)作用。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴于科技創(chuàng)新，也依賴于消費(fèi)流通。我國(guó)政府積極作為，采取多種手段鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，挖掘內(nèi)需潛力，構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。最后是經(jīng)濟(jì)安全保障功能。政府通過供給側(cè)改革等多種手段對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)跟蹤監(jiān)測(cè)和調(diào)控，保證了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相對(duì)合理，也有效防止了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。與西方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控不同，我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段更為多元，也更加全面。如2022年5月，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑，國(guó)務(wù)院緊急出臺(tái)了一套6大類33項(xiàng)舉措，快速扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)下滑局勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回暖。①

二、政府發(fā)展職能納入行政法調(diào)控的必要

從國(guó)家治理現(xiàn)代化和依法治國(guó)的要求看，政府發(fā)展職能必須納入法治軌道。我國(guó)憲法明確規(guī)定了政府的發(fā)展職能，但遺憾的是，行政法沒有對(duì)政府發(fā)展職能給予充分重視，與發(fā)展職能相關(guān)的法律制度存在許多缺位和不合理的地方，無法滿足發(fā)展職能的實(shí)踐需求，這種狀況亟待改進(jìn)。

（一）政府發(fā)展職能的憲法依據(jù)

我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，也設(shè)定了政府的發(fā)展義務(wù)?！稇椃ā沸蜓缘?自然段強(qiáng)調(diào)國(guó)家根本任務(wù)是“進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。這個(gè)過程本身是多個(gè)系統(tǒng)的交互影響，需要“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”②，國(guó)家根本任務(wù)所要達(dá)到的總目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和民族復(fù)興的偉大夢(mèng)想。政府作為國(guó)家任務(wù)的主要承擔(dān)者，具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職責(zé)。此外，憲法第三章對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定也包含了發(fā)展職能和管理職能的內(nèi)容。如憲法規(guī)定中央政府有權(quán)“編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與國(guó)家預(yù)算；領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)；領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”③等。同樣，地方各級(jí)人民政府包括自治地方的各級(jí)人民政府，既要領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等各方面的發(fā)展，同時(shí)也要管理各個(gè)領(lǐng)域的工作。④

除憲法明文規(guī)定的職權(quán)外，憲法中還有許多涉及發(fā)展職能的隱含條款。如憲法規(guī)定實(shí)行生產(chǎn)資料公有制，一切自然資源包括土地在內(nèi)，實(shí)行國(guó)家所有和集體所有?！皣?guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。”“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！边@些憲法條文設(shè)定了公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，并確立了公有制在不同所有制形式中具有最高地位。⑤政府作為公共財(cái)產(chǎn)的托管人，有權(quán)也有職責(zé)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作這些公共財(cái)產(chǎn)。比較而言，權(quán)力機(jī)關(guān)只是負(fù)責(zé)立法和重大決策，司法部門主要解決各類爭(zhēng)議，只有各級(jí)人民政府對(duì)這些公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行具體經(jīng)營(yíng)和管理。尤其是對(duì)公共資源的配置和運(yùn)作，屬于政府的發(fā)展職能范疇。

（二）政府發(fā)展職能的法治實(shí)踐梳理

憲法為政府的發(fā)展職能提供了根本遵循，現(xiàn)行法律中也有一些涉及政府發(fā)展職能的內(nèi)容，如《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《公務(wù)員法》《土地管理法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中也有部分規(guī)定，如《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《重大行政決策程序暫行條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》等。但總體而言，政府發(fā)展職能還沒有完全納入法治軌道，許多發(fā)展手段缺乏法律規(guī)范，尤其是資源配置方面存在決策不科學(xué)、官員腐敗和資源浪費(fèi)等嚴(yán)重問題。具體分析如下：

第一，發(fā)展職能的立法滯后。實(shí)踐中政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的手段很多，如行政區(qū)劃調(diào)整、政府規(guī)劃、各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建、公共財(cái)產(chǎn)的配置使用、招商引資、公共工程建設(shè)等，但至今沒有成熟的法律規(guī)定，大多停留在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章層面，甚至只是采用政策綱要等方式規(guī)范，法律效力不清，存在許多爭(zhēng)議。如地方政府是否應(yīng)當(dāng)招商引資，如何招商引資，有何底線等，都不清晰。立法滯后還表現(xiàn)在沒有將政府的發(fā)展職能與管理職能有機(jī)整合，整體發(fā)展涉及的政府間競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同機(jī)制以及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的常規(guī)調(diào)控機(jī)制等都沒有明確規(guī)定。而且相關(guān)立法僅重視法律規(guī)制手段，缺乏有效的激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制，與政府的績(jī)效評(píng)估不相匹配。第二，發(fā)展職能的履行沒有遵循法治精神。地方政府為了獲取更多的資源和得到上級(jí)肯定，采取各種違法手段，如違法批地、違法借債、違法允諾、虛報(bào)數(shù)據(jù)等手段以取得項(xiàng)目支持。而且政府一身兩任，發(fā)展職能與管理職能沒有適當(dāng)分離，導(dǎo)致職能沖突，也使得行政執(zhí)法的目標(biāo)落空。實(shí)踐中，也經(jīng)常發(fā)生職能錯(cuò)位，如把土地出讓這一政府壟斷經(jīng)營(yíng)行為當(dāng)作管理中的特許，實(shí)施無上限競(jìng)拍，導(dǎo)致土地價(jià)格上揚(yáng)，房?jī)r(jià)無法控制，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形，直接損害了市場(chǎng)均衡發(fā)展。①第三，發(fā)展職能不受司法監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟的核心目標(biāo)是救濟(jì)相對(duì)人，對(duì)政府的監(jiān)督主要局限于政府外部管理職能，而發(fā)展職能則在司法的監(jiān)督之外。同樣對(duì)發(fā)展職能也不能啟動(dòng)行政復(fù)議。目前檢察系統(tǒng)推進(jìn)的對(duì)行政違法行為監(jiān)督和公益訴訟也大多在政府的管理職能方面，發(fā)展職能中的各種違法行為無法及時(shí)糾正，甚至社會(huì)也并不關(guān)注，而在許多腐敗案件中突顯出發(fā)展職能履行的法治狀況令人擔(dān)憂。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府發(fā)展職能行政法調(diào)控的必要

為促進(jìn)政府發(fā)展職能的有效履行和規(guī)范其權(quán)力運(yùn)作，需要加強(qiáng)行政法的調(diào)控。首先，行政法以公共行政為調(diào)整對(duì)象，而發(fā)展職能作為我國(guó)政府的核心職能之一，是公共行政的重要構(gòu)成部分。雖然政府在履行發(fā)展職能時(shí)的身份與管理者不同，手段也有較大差異，但都是為了公共行政目標(biāo)而履行職責(zé)，需要行政法的調(diào)控。其次，發(fā)展職能演化出來的各種手段，需要行政法的回應(yīng)。就像管理職能依賴行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制手段一樣，發(fā)展職能也依賴許多手段，如行政區(qū)劃制度、行政規(guī)劃制度、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)制度、公私合作的PPP制度、政府允諾制度、公共工程建設(shè)制度等，這些手段都需要立法規(guī)范和完善。如果只有目標(biāo)，沒有手段，就會(huì)導(dǎo)致不擇手段。當(dāng)然，實(shí)踐中創(chuàng)新的手段合理與否，需要開放討論和慎重研究。再次，政府發(fā)展職能涉及多元利益，需要行政法的合理界分和保護(hù)。政府發(fā)展職能雖以整體利益的提升為目標(biāo)，但與區(qū)域利益、地方利益和個(gè)人利益都有千絲萬縷的關(guān)系，法律的核心功能是對(duì)利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這些多元利益也需要上升到法律層面，通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定來進(jìn)行調(diào)整。①行政法不僅要維護(hù)國(guó)家整體利益，也需要保障社會(huì)本位或個(gè)人本位的其他利益。不能簡(jiǎn)單因?yàn)檎l(fā)展職能追求整體利益，就忽略或損害其他利益，行政法在為發(fā)展職能的履行提供支持的同時(shí)也要設(shè)置“底線”，建立沖突解決機(jī)制來保護(hù)多元利益。最后，行政權(quán)是行政法一切特殊性的根源，②全面規(guī)范和制約行政權(quán)力是行政法的根本任務(wù)之一。政府發(fā)展職能涉及大量資源配置和政府權(quán)力運(yùn)用，這種資源權(quán)力如果不受控制，一旦被濫用，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題，形成經(jīng)濟(jì)壟斷、區(qū)域發(fā)展畸形，資源浪費(fèi)和官員腐敗。③綜上，將政府發(fā)展職能納入行政法的調(diào)控十分必要。

三、政府發(fā)展職能的主要手段及行政法制度建構(gòu)

政府發(fā)展職能的履行更多依賴于整體組織和系統(tǒng)運(yùn)行。在整體組織中，涉及組織結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)及組織要素，系統(tǒng)運(yùn)行包括整體決策、多元執(zhí)行、系統(tǒng)調(diào)控等不同環(huán)節(jié)，因此，支持政府發(fā)展職能的法律制度建構(gòu)也可從這些方面分析歸納。

（一）行政組織手段及制度建構(gòu)需求

行政組織手段在政府發(fā)展職能履行中處于基礎(chǔ)地位，具體包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是組織結(jié)構(gòu)手段，即在整體框架下進(jìn)行多元的經(jīng)濟(jì)中心設(shè)置，實(shí)現(xiàn)空間經(jīng)濟(jì)中心的布局；二是組織機(jī)構(gòu)設(shè)置手段，即建立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的組織體，設(shè)置各級(jí)政府和各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等；三是組織要素手段，即經(jīng)濟(jì)組織體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的人、財(cái)、物、技術(shù)及信息等各種要素。

在組織結(jié)構(gòu)上，政府推動(dòng)發(fā)展的主要制度為行政區(qū)劃手段和區(qū)域規(guī)劃手段。行政區(qū)劃最初源于政治與管理需要，涉及國(guó)家國(guó)土空間劃分、分級(jí)管理和權(quán)力結(jié)構(gòu)等重大問題。改革開放后，我國(guó)積極進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整和管理體制改革，還試點(diǎn)“飛地”合作和“同城”建設(shè)等突破性的改革措施。行政區(qū)劃已成為自然資源和制度資源的綜合性空間配置手段，帶來了城市空間和法律地位的改變，促進(jìn)了市場(chǎng)要素的流動(dòng)和聚集，推動(dòng)了城市空間的低成本擴(kuò)張，為高等級(jí)城市發(fā)展奠定了良好的外部條件。區(qū)域規(guī)劃手段也對(duì)城市集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。這里涉及《行政區(qū)劃法》和《區(qū)域協(xié)同發(fā)展法》的立法需求，遺憾的是目前還沒有正式啟動(dòng)立法程序。

在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，呈現(xiàn)出三個(gè)發(fā)展方向。一是增強(qiáng)各級(jí)人民政府的發(fā)展職能。如發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)土資源部門、工業(yè)與信息化部門等都承擔(dān)著重要的發(fā)展職能。二是創(chuàng)新設(shè)置各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織，如建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、示范區(qū)等，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，促進(jìn)市場(chǎng)要素的流動(dòng)和聚集，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量。④三是政府通過國(guó)有企業(yè)等組織形式參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)、管理、處置國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有企業(yè)是“壯大國(guó)家綜合實(shí)力、保障人民共同利益的重要力量”①，服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等任務(wù)目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的依托。這里涉及到發(fā)展職能機(jī)構(gòu)設(shè)置制度、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)制度和國(guó)有企業(yè)制度，都需要法律支持，需要制定和完善《行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》《地方政府法》《經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)法》《國(guó)有企業(yè)法》等法律。

在組織要素手段中，公務(wù)員制度也會(huì)對(duì)發(fā)展職能產(chǎn)生重大影響，建立經(jīng)營(yíng)發(fā)展類型的公務(wù)員系列十分必要。這類公務(wù)員需要向社會(huì)開放，吸收有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)類人才進(jìn)入到政府發(fā)展部門和國(guó)有企業(yè)等，更好實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的對(duì)接。數(shù)據(jù)信息及技術(shù)為政府履行發(fā)展職能提供支持，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)推動(dòng)了集約化的公共支撐平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)了整體組織和系統(tǒng)運(yùn)行的智能化和智慧化發(fā)展。從法律建設(shè)上看，需要進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，還有必要制定《行政技術(shù)支持法》，明確技術(shù)信息要素的培育、權(quán)屬和配置，規(guī)范不同行政目的下的利用方式等內(nèi)容，為技術(shù)創(chuàng)新提供法律保障的同時(shí)，設(shè)定底線規(guī)則。在組織要素中，公共財(cái)產(chǎn)要素十分重要，故在下文單列分析。

（二）公共財(cái)產(chǎn)手段及制度建構(gòu)需求

公共財(cái)產(chǎn)是政府履行發(fā)展職能的物質(zhì)手段。與西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴個(gè)人資本不同，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上是通過對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)而得以推進(jìn)。公共財(cái)產(chǎn)在性質(zhì)上主要有土地、礦藏、海洋等自然資源，其他存量公共資產(chǎn)（包括國(guó)有事業(yè)單位的資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)單位的資產(chǎn)和行政性資產(chǎn)，涉及不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)等）和稅費(fèi)等各種財(cái)政收入及金融類資產(chǎn)等。就使用功能而言，公共財(cái)產(chǎn)可分為經(jīng)營(yíng)類、公共服務(wù)類和行政自用類等類型。公共財(cái)產(chǎn)手段主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是自然資源的開發(fā)使用手段。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，土地、礦藏、海洋、森林、草原、河流等自然資源由國(guó)家所用或集體所有，政府既要保護(hù)這些自然資源，又要滿足各類市場(chǎng)需求，非常復(fù)雜。目前我國(guó)這方面的立法大多從政府管理的角度規(guī)定，如《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等，沒有突出其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，尤其是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，導(dǎo)致許多問題。如實(shí)踐中地方政府在財(cái)政上對(duì)國(guó)有土地出讓金收入的過度依賴，導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)畸形，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。從發(fā)展職能和市場(chǎng)運(yùn)行的角度考慮，需要制定《公共物權(quán)法》，建立具有中國(guó)特色的公共物權(quán)制度。二是政府財(cái)政手段。與西方國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政支出涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較大，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他重大項(xiàng)目投資。此外還有許多政府設(shè)置的專項(xiàng)基金，也投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為規(guī)范這些資金的適用，需要制定《政府投資法》《公共基金法》等法律。三是政府融資手段。國(guó)家通過發(fā)行國(guó)債或地方政府發(fā)行地方債來獲取經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金。此外，地方政府的城投公司、國(guó)投公司、城建公司和產(chǎn)業(yè)基金等，作為政府的投資融資平臺(tái)，承擔(dān)了大量的政府隱形債務(wù)，加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。需要加快有關(guān)政府融資手段的制度建設(shè)，制定《政府融資手段法》，通過立法予以規(guī)范和監(jiān)控。四是對(duì)其他國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過幾十年的政府投入，我國(guó)建設(shè)了規(guī)模巨大的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵路、港口、體育場(chǎng)館等。如何有效使用這些公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要制定《公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)法》，建立相對(duì)合理的經(jīng)營(yíng)制度。

（三）整體決策手段及制度建構(gòu)需求

行政決策是政府履行職能不可缺少的重要手段。行政決策種類繁多，但對(duì)發(fā)展職能而言，最有特色的是整體決策，涉及發(fā)展戰(zhàn)略布局、行政規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、促進(jìn)型立法等手段。發(fā)展戰(zhàn)略集發(fā)展目標(biāo)、方略、方向、階段等內(nèi)容于一體，意義重大。我國(guó)相繼提出可持續(xù)發(fā)展、科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，通過統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)運(yùn)作、集中各方力量形成發(fā)展合力。當(dāng)然，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略決策多由黨中央作出，經(jīng)全國(guó)人大立法或決定，政府的職責(zé)是要貫徹落實(shí)這些戰(zhàn)略決策，進(jìn)一步提出具有操作性的方案。

行政規(guī)劃通過明確各級(jí)政府工作職責(zé)和具體目標(biāo)、引導(dǎo)公民和相關(guān)市場(chǎng)主體行為，以實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展目標(biāo)，如《十四五數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等。多年來，我國(guó)探索形成了以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為國(guó)土空間規(guī)劃總控，以專項(xiàng)規(guī)劃為特定領(lǐng)域延伸細(xì)化，以年度計(jì)劃為抓手，其他規(guī)劃相互配合的發(fā)展規(guī)劃體系。行政規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、引導(dǎo)資源配置、約束和規(guī)范市場(chǎng)行為、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困等方面發(fā)揮了十分重要的作用。為確保行政規(guī)劃的理性和均衡，明確各類行政規(guī)劃的效力，需要制定綜合性的《行政規(guī)劃法》。

財(cái)政預(yù)算也是重要的整體決策，需要與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃配套而行。我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出中用于國(guó)家建設(shè)發(fā)展的比例遠(yuǎn)大于西方國(guó)家，如果加上預(yù)算外資金，這個(gè)比例更大。①這也充分說明了政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的努力。需要根據(jù)《預(yù)算法》制定《經(jīng)濟(jì)建設(shè)預(yù)算條例》，健全完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的預(yù)算決策制度。發(fā)展類的重大決策還涉及地域、行業(yè)和項(xiàng)目等內(nèi)容。如產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)著國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)發(fā)展方向：②重大工程項(xiàng)目決定了國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引等。③這些決策與管理類的重大決策有許多差異，其性質(zhì)、目標(biāo)和方法程序都有很大差異，需要分類規(guī)范。此外，改革試點(diǎn)也是整體決策中的重要補(bǔ)充手段。整體決策雖然為系統(tǒng)運(yùn)行所要求，但在經(jīng)驗(yàn)缺失的情況下，面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，需要先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，再往前推進(jìn)。改革試點(diǎn)也涉及利益訴求，需要制定《改革試點(diǎn)法》予以規(guī)范。

（四）整體（多元）執(zhí)行手段及法律建構(gòu)需求

整體決策的執(zhí)行是政府履行發(fā)展職能的關(guān)鍵。與整體決策主要依賴政府作出不同，決策后的執(zhí)行需要多元主體的分工合作、競(jìng)爭(zhēng)協(xié)同來共同完成。按照政府在執(zhí)行中發(fā)揮的作用，政策執(zhí)行手段可分為三種類型，并有著不同的立法需求：第一類是政府或設(shè)置國(guó)有企業(yè)執(zhí)行。如公共工程建設(shè)、土地出讓、政府投資、政府采購、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)等。政府采取這些手段時(shí)，實(shí)際就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人的身份。需要制定《公共工程建設(shè)法》《國(guó)有企業(yè)設(shè)置與經(jīng)營(yíng)法》，完善政府采購制度等，規(guī)范政府或其經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)營(yíng)行為。第二類是通過公私合作執(zhí)行。對(duì)一些具有投資收益的公共設(shè)施項(xiàng)目，可以采用此類手段，比較典型的是PPP制度等。在公私合作中，政府仍然處于主導(dǎo)地位，是公共服務(wù)的提供者，但合作方可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制來共同完成公共設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)目標(biāo)。需要制定《公私合作法》，明確合作方式，完善相關(guān)制度。第三類是政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，主要依靠市場(chǎng)方式完成。在法律上常采用行政允諾的手段推進(jìn)。實(shí)踐中比較盛行的招商引資和市場(chǎng)培育，就是靠具體的產(chǎn)業(yè)政策、減免稅收、科技獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式吸引資本、人才、技術(shù)的投入。改革開放以來我國(guó)政府探索出規(guī)模龐大、種類繁多的招商引資舉措，不僅彌補(bǔ)了國(guó)家發(fā)展的資金缺口，還通過引進(jìn)應(yīng)用、學(xué)習(xí)模仿、局部改良和適度創(chuàng)新等，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)軌變型進(jìn)程，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。①需要制定《招商引資法》，建立完善經(jīng)營(yíng)類的行政允諾制度。

（五）系統(tǒng)調(diào)控手段及法律建構(gòu)需求

系統(tǒng)調(diào)控是確保發(fā)展決策目標(biāo)落實(shí)到位的最終手段。在西方國(guó)家，受個(gè)體化發(fā)展模式的局限，經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行主要依賴市場(chǎng)自身，政府沒有責(zé)任也沒有資源確保經(jīng)濟(jì)安全，只有在市場(chǎng)出現(xiàn)很大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才能干預(yù)，而且干預(yù)措施分別由不同的部門作出。比較而言，系統(tǒng)調(diào)控是我國(guó)整體型發(fā)展模式的特色，有效避免了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。系統(tǒng)調(diào)控手段主要有三個(gè)方面：

第一是預(yù)防手段。包括物資貯備和經(jīng)濟(jì)應(yīng)急體制建設(shè)，確保在特殊時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活能夠正常運(yùn)行。貯備物質(zhì)是為了應(yīng)急，基本物資尤其是糧食石油等戰(zhàn)略物質(zhì)的貯備十分重要。實(shí)踐中已分散建立物資貯備制度，但不完整，需要制定綜合的《物資貯備法》《經(jīng)濟(jì)應(yīng)急法》，完善預(yù)防制度。第二是經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)與政府督察手段。經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)是跟蹤經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和糾正偏差的手段，而政府督察則是對(duì)政府重大決策貫徹執(zhí)行進(jìn)行的檢查，包括實(shí)踐中國(guó)務(wù)院組織的臨時(shí)性的聯(lián)合督查，中央各職能部門自行發(fā)起的專項(xiàng)檢查，建立考核或問責(zé)制度，設(shè)立專職督察機(jī)構(gòu)等方式。②此外，經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、政府的績(jī)效評(píng)估等也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，以便于及時(shí)解決。需要制定經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)方面的法律，也需要進(jìn)一步完善在發(fā)展領(lǐng)域的政府督察制度。第三是經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施。包括常規(guī)調(diào)控和應(yīng)急調(diào)控。就常規(guī)調(diào)控而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，由于多元參與，利益需求不同，會(huì)積累許多矛盾，需要進(jìn)行跟蹤調(diào)控，通過供給側(cè)改革，以調(diào)整結(jié)構(gòu)，化解沖突，實(shí)現(xiàn)新的平衡。對(duì)突發(fā)事件帶來的影響和沖擊，需要非常規(guī)性的應(yīng)急調(diào)控措施。實(shí)踐中，最常見的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段包括市場(chǎng)化改革、供給管理、需求管理三大類，具體通過降低企業(yè)成本、完善市場(chǎng)體系、提高國(guó)企效率、改善勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性、優(yōu)化貨幣政策和財(cái)政政策等措施的組合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”“防風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)展目標(biāo)。③需要制定經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的法律，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。

綜上，發(fā)展職能的主要手段及法律制度匯總?cè)缦聢D：

需要說明的是，針對(duì)上述履行發(fā)展職能的手段，有些需要專項(xiàng)立法，如《行政區(qū)劃法》，有些則需要綜合立法．如《公共基礎(chǔ)設(shè)施法》具有財(cái)產(chǎn)法屬性，同時(shí)也涉及重大項(xiàng)目決策和決策執(zhí)行。還有一些則需要根據(jù)發(fā)展職能和管理職能的內(nèi)在要求進(jìn)行統(tǒng)合性立法，如《行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》。但無論是單行立法還是綜合立法，都需要實(shí)現(xiàn)“發(fā)展職能+法律調(diào)控”“外部管理+法律規(guī)范”以及發(fā)展職能和管理職能融合立法的目標(biāo)。

四、行政法學(xué)研究的反思、創(chuàng)新與發(fā)展

改革開放以來，我國(guó)行政法的發(fā)展路徑以行政訴訟為中心，關(guān)注政府的各類外部管理行為，形成了以管理職能為核心，以行政行為為支點(diǎn)的行政法學(xué)理論體系。而政府發(fā)展職能在公共行政中的重要地位，凸顯了傳統(tǒng)行政法學(xué)研究的局限。行政法需要變革，行政法學(xué)也面臨巨大挑戰(zhàn)，需要積極應(yīng)對(duì)。行政法理論要立足于中國(guó)的行政實(shí)踐，努力推進(jìn)其本土化的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）行政法基本理論的創(chuàng)新

與政府管理職能不同，政府發(fā)展職能有獨(dú)特的目標(biāo)定位、組織手段和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)行政法有不同的內(nèi)在要求，從而需要重新審視行政法的調(diào)整范圍，檢討和發(fā)展行政法學(xué)的基本概念范疇。首先是行政法的重新定義。政府管理職能具有外部性與輔助性的特點(diǎn)，因而傳統(tǒng)行政法追尋規(guī)范主義精神，重視“控權(quán)”，側(cè)重對(duì)公民權(quán)利的保障。而政府發(fā)展職能則需要政府積極謀劃和主動(dòng)作為，其有效履行依賴組織體系和運(yùn)行機(jī)制的完整理性，需要建構(gòu)科學(xué)合理的客觀法秩序，為行政系統(tǒng)運(yùn)行提供法律支持。當(dāng)然，政府發(fā)展職能也決定了政府擁有強(qiáng)大的公共資源配置權(quán)和使用權(quán)，加強(qiáng)對(duì)這些權(quán)力的規(guī)范和控制非常必要。行政法需要規(guī)范主義和功能主義的共同推進(jìn)，在控制行政權(quán)力的同時(shí)建構(gòu)系統(tǒng)秩序，促進(jìn)整體發(fā)展。其次是調(diào)整范圍的重新厘定。傳統(tǒng)行政法的調(diào)整范圍局限于“行政機(jī)關(guān)一相對(duì)人”之間的關(guān)系，注重管理權(quán)限和程序，強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，但缺失了對(duì)政府發(fā)展職能及手段的調(diào)控。這種狀況亟待改變，行政法需要將政府發(fā)展職能納入調(diào)整范圍，構(gòu)建合理的“整體一部分”關(guān)系。行政法學(xué)還需要將發(fā)展職能涉及的多元發(fā)展手段全面納入行政法學(xué)的研究視域。最后是行政法學(xué)基本概念范疇的擴(kuò)展。發(fā)展職能追求的是整體利益，行政法也要以整體利益為價(jià)值導(dǎo)向。但在理論上，整體利益究竟如何界定，包括哪些利益，整體利益與公共利益有何區(qū)別，整體利益與個(gè)人權(quán)利如何兼顧，發(fā)生沖突時(shí)如何進(jìn)行價(jià)值選擇等，這些問題都需要深入研究。再如與發(fā)展職能相關(guān)的制度概念，如行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、政府間競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同、公共財(cái)產(chǎn)、整體規(guī)劃、招商引資及行政允諾、系統(tǒng)控制等，也將隨著相關(guān)行政法制度的發(fā)展而成為行政法學(xué)體系中的重要概念。

（二）價(jià)值目標(biāo)和基本原則的拓展

隨著行政法調(diào)整對(duì)象從管理職能到發(fā)展職能的拓展，行政法的價(jià)值目標(biāo)也會(huì)從保障個(gè)人權(quán)利拓展到追求整體利益，形成雙重價(jià)值目標(biāo)。多年來受“個(gè)體本位”的影響，行政法律制度主要圍繞著主觀權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)展開。而政府發(fā)展職能的融人則決定了行政法還要重視整體利益，為謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增進(jìn)社會(huì)財(cái)富，提升國(guó)家的綜合實(shí)力和國(guó)民福祉提供行政法律支撐。此外，隨著整體利益目標(biāo)的引入，個(gè)人權(quán)利的邊界也會(huì)拓展，個(gè)人除了可直接支配的權(quán)利外，還從整體利益延伸出許多可分享的利益。

行政法對(duì)發(fā)展職能的回應(yīng)，也要求行政法學(xué)加強(qiáng)對(duì)行政法基本原則的研究。在以管理職能為主的視域下，行政法學(xué)界更多強(qiáng)調(diào)依法行政原則、比例原則、正當(dāng)程序原則等，①這些基本原則主要針對(duì)外部管理，反映了規(guī)范行政權(quán)、保障相對(duì)人的合法權(quán)益的價(jià)值取向。②但隨著行政法雙重價(jià)值目標(biāo)的確立，行政法的基本原則也會(huì)有更大的發(fā)展。如確立系統(tǒng)發(fā)展原則、行政效能原則、信賴保護(hù)原則等，以滿足雙重職能下行政法的內(nèi)在要求。

（三）行政法學(xué)體系的重新建構(gòu)

目前，行政法學(xué)體系在教科書中大同小異，即以“控權(quán)”為目的，以規(guī)范“外部管理”為核心、以行政行為為支點(diǎn)、以行政訴訟等法律救濟(jì)為保障。這種結(jié)構(gòu)體系遺漏了與發(fā)展職能有關(guān)的理論和制度，尤其是行政行為法部分難以統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展職能下不同的組織和運(yùn)行手段及機(jī)制。面對(duì)發(fā)展職能帶來的挑戰(zhàn)，需要拓展和重構(gòu)行政法學(xué)體系。

行政法學(xué)體系應(yīng)兼顧雙重政府職能的調(diào)整和規(guī)范，研究不同版塊的價(jià)值目標(biāo)、主要手段、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。同時(shí)，行政法學(xué)體系對(duì)發(fā)展職能相關(guān)內(nèi)容的拓展，還會(huì)引發(fā)對(duì)原有行政法基本理論、行政組織法和監(jiān)督救濟(jì)法的重新定位和擴(kuò)展，從而使得行政法學(xué)的體系更加合理完整，不同部分之間的界限更加清晰。傳統(tǒng)行政行為與發(fā)展職能中組織運(yùn)行手段的關(guān)系也需要全面研究，以尋找其相同點(diǎn)和差異所在。擴(kuò)展重構(gòu)的行政法學(xué)體系應(yīng)當(dāng)兼顧管理職能和發(fā)展職能的雙重法治要求，主要包含行政法基本理論、行政組織法、公共財(cái)產(chǎn)法、發(fā)展職能法（整體決策法、整體執(zhí)行法、系統(tǒng)調(diào)控法）、管理職能法（包括外部行為法、行政程序法）和監(jiān)督救濟(jì)法六大部分。

（四）相關(guān)行政法制度研究的跟進(jìn)

政府發(fā)展職能帶來了行政法律制度的極大擴(kuò)充，但實(shí)踐需求只是法律制度創(chuàng)設(shè)的第一步，法律制度建設(shè)的理論指導(dǎo)尤為重要。目前許多涉及發(fā)展職能及發(fā)展手段的相關(guān)制度沒有上升到法律層面，而僅僅停留在政策文件層面。這些政策規(guī)定一般較為原則，其確定性和可預(yù)測(cè)性相對(duì)較弱，對(duì)違反政策的行為難以進(jìn)行法律制裁。政府發(fā)展職能領(lǐng)域的立法和制度建設(shè)任務(wù)很重，需要制定的法律很多，都需要加以深入研究。此外，傳統(tǒng)對(duì)行政的監(jiān)督和救濟(jì)制度也局限于管理職能及手段，隨著行政法對(duì)發(fā)展職能的擴(kuò)展，相應(yīng)監(jiān)督和救濟(jì)制度也需要拓展完善。

總之，中國(guó)式現(xiàn)代化為人類提供了新的現(xiàn)代化道路選擇。在此模式中，政府發(fā)展職能具有重要地位，是推進(jìn)國(guó)家發(fā)展與保障人民根本利益的有力工具。政府發(fā)展職能對(duì)行政法既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，唯有直面中國(guó)的行政實(shí)踐需求和存在的問題，才能繪制行政法的中國(guó)方案，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。