趙子龍

摘要：新修訂的《中華人民共和國檔案法》已于2021年1月1日起正式施行。為貫徹落實(shí)新《檔案法》的原則和精神，截至2023年3月，上海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)市結(jié)合各地實(shí)際，相繼修訂通過本省區(qū)市的《檔案條例》，確保與新《檔案法》進(jìn)行有效銜接。通過對三省區(qū)市《檔案條例》的修訂內(nèi)容進(jìn)行分析，呈現(xiàn)出以下亮點(diǎn)：堅持黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)；堅持立法惠民的價值取向；體現(xiàn)地方檔案立法的特色；新增檔案信息化建設(shè)內(nèi)容。三省區(qū)市的修法實(shí)踐表明，地方檔案立法要遵循地方立法特色原則、提高地方檔案立法技術(shù)、構(gòu)建立法質(zhì)量評價體系等，更好地助推我國地方檔案立法規(guī)范化、法治化。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》 地方立法 檔案立法 檔案法治

Abstract：The newly revised Archives Law of the People’s Republic of China has been officially imple？ mented since January 1， 2021. In order to implement the principles and spirit of the new Archives Law，as of March 2023， Shanghai， Gansu province， and Inner Mongolia Autonomous Region have successively re？ vised their local Archives Regulation in combination with local realities to ensure effective connection with the new Archives Law. Through the analysis of the revised content of these Archives Regulations， the following highlights are presented： adhering to the leadership of the CPC over archives work； adher？ ing to the value orientation of legislation benefiting the people； embodying the local characteristics in lo？ cal archives legislation； adding archives informatiza？ tion to local legislation. The practice of amending Ar？ chives Regulations in Shanghai， Gansu province， and Inner Mongolia Autonomous Region has shown that local archives legislation should follow the principles of local legislative characteristics， standardize legisla？ tive expression， and establish a legislative quality eval？ uation system to better promote the standardization and legalization of local archives legislation in China.

Keywords：The new Archives Law； Local legisla？ tion； Archives legislation； Rule of law in archives

我國現(xiàn)行的立法體制分為中央立法與地方立法兩級，地方立法作為中央立法的有益補(bǔ)充，是中國特色社會主義法律體系中不可或缺的有機(jī)統(tǒng)一體。[1]1987年，我國第一部《檔案法》頒布，標(biāo)志著我國的檔案事業(yè)走上了依法治檔的軌道，[2]同時也為構(gòu)建完善的檔案法規(guī)體系奠定了基礎(chǔ)。自1995年上海市人大常委會制定出臺我國第一部省級檔案地方性法規(guī)（以下將“省級檔案地方性法規(guī)”簡稱“地方檔案法規(guī)”）以來，地方檔案立法活動迎來高潮，全國其他省市區(qū)陸續(xù)通過本省的地方檔案法規(guī)，這對我國檔案法治建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實(shí)施，在多個方面做出了實(shí)質(zhì)性修改，作為下位法的地方檔案法規(guī)理應(yīng)根據(jù)新《檔案法》在內(nèi)容方面的調(diào)整及時做出回應(yīng)，以保持法制的統(tǒng)一性。截至2023年3月，上海、甘肅、內(nèi)蒙古三省區(qū)市相繼修訂通過本省的《檔案條例》，總結(jié)三省區(qū)市《檔案條例》的修法經(jīng)驗(yàn)，有利于提高地方檔案的立法質(zhì)量，為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，信息化技術(shù)的不斷沖擊以及法治化實(shí)踐的不斷深入，檔案工作面臨新情況與新挑戰(zhàn)，實(shí)踐中存在一些棘手的問題亟須解決，迫切需要對《檔案法》進(jìn)行修訂。2020年6月20日，新《檔案法》修訂通過，已于2021年1月1日起正式施行，這在我國檔案法治建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑式的意義。新《檔案法》共8章53條，其中新增“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章，在內(nèi)容上進(jìn)一步充實(shí)和完善，更好地適應(yīng)了時代發(fā)展的需要，保障了公民合法權(quán)益，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。[3]

中央立法由于具有原則性、抽象性、概括性等特點(diǎn)，為確保在地方的可操作性，地方可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，對中央立法進(jìn)行細(xì)化。[4]在新《檔案法》施行之后，上海市再次在全國范圍內(nèi)率先通過修訂后的《上海市檔案條例》（以下簡稱《上海條例》，2021年10月28日通過，自2021年12月1日起施行）。截至2023年3月，甘肅省和內(nèi)蒙古自治區(qū)也相繼通過修訂后的《甘肅省檔案條例》（以下簡稱《甘肅條例》，2022年9月23日通過，自2022年12月1日起施行）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》（以下簡稱《內(nèi)蒙古條例》，2022年11月23日通過，自2023年1月1日起施行）。通過對以上三部地方檔案法規(guī)修訂前后的文本進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是從形式上看，體例結(jié)構(gòu)有所調(diào)整。三部地方檔案法規(guī)均繼續(xù)采用“總—分—附”的體例結(jié)構(gòu)，并根據(jù)新《檔案法》的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，新增“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個專章。此外，《上海條例》首創(chuàng)“紅色檔案的保護(hù)利用”專章，體現(xiàn)出了地方檔案立法的特色性。二是從內(nèi)容上看，立法內(nèi)容更加充實(shí)。比如，《上海條例》明確將“留存城市記憶”寫入檔案工作原則，推動城市更新和變遷全過程記錄；[5]《甘肅條例》對檔案隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)進(jìn)行了規(guī)定；《內(nèi)蒙古條例》增加了重大活動和突發(fā)事件檔案收集、管理的內(nèi)容。

如何深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對檔案工作重要批示精神、新《檔案法》的原則和精神、以及《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的具體要求，成為此次三省區(qū)市修法的重中之重。縱觀三省區(qū)市《檔案條例》的修訂情況，其緊緊圍繞以上重要精神與指示要求，從各地檔案工作實(shí)踐出發(fā)，有諸多亮點(diǎn)。

（一）政治性：堅持黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是檔案事業(yè)發(fā)展的根本遵循。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，檔案事業(yè)取得歷史性成就，為黨和國家事業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。新《檔案法》第3條明確規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，進(jìn)一步從法律上強(qiáng)調(diào)了黨管檔案原則，明確了“檔案工作姓黨”的政治屬性。只有牢牢把握檔案工作正確的政治方向，才能有效推進(jìn)新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。新修訂的《上海條例》《甘肅條例》和《內(nèi)蒙古條例》均將“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”在總則中予以明確規(guī)定。一方面，這是深入落實(shí)“黨管檔案工作”要求的深刻闡釋。實(shí)踐證明，“黨管檔案工作”顯示出巨大的制度優(yōu)勢，唯有將黨管檔案的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能，才能有力推動檔案事業(yè)開創(chuàng)新局面。另一方面，這也是深入貫徹黨中央和習(xí)近平總書記關(guān)于檔案工作的一系列重要指示批示精神的具體體現(xiàn)。各地檔案管理部門應(yīng)該堅守政治立場、嚴(yán)把政治標(biāo)準(zhǔn)、壓實(shí)政治責(zé)任，彰顯鮮明的政治屬性。

（二）人民性：堅持立法惠民的價值取向

習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！盵6]地方檔案立法只有堅持以人民為中心，堅守人民立場，積極回應(yīng)人民群眾的新要求與新期待，才能充分反映人民意愿、切實(shí)保障人民利益，更好地滿足人民群眾對于美好生活的需要。新修訂的三省區(qū)市《檔案條例》牢牢把握立法為民、立法惠民的價值取向，保障了公民的合法權(quán)益。這一點(diǎn)在“檔案的利用和公布”專章體現(xiàn)得尤為明顯，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是鼓勵向社會開放檔案?！渡虾l例》第29條第1款、《甘肅條例》第33條、《內(nèi)蒙古條例》第32條第1款均規(guī)定國家檔案館應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向社會開放檔案。與此同時，鼓勵和支持部門檔案館、企事業(yè)單位檔案館向社會開放檔案。依法向社會開放檔案，有利于公民享有利用檔案信息資源的權(quán)利得到保障。二是拓寬檔案開放渠道和方式?！渡虾l例》第33條第1款、《甘肅條例》第35條第2款、《內(nèi)蒙古條例》第39條對向社會公布檔案的渠道和方式進(jìn)行了詳細(xì)列舉規(guī)定，公布渠道除報刊、圖書、電視等傳統(tǒng)媒介外，也包括新媒體平臺等載體；公布方式則新增網(wǎng)絡(luò)傳播形式。多樣化的檔案開放渠道和方式，有利于加快檔案開放工作進(jìn)度，更好地滿足公民對檔案信息的需求。三是創(chuàng)新服務(wù)形式，推進(jìn)檔案利用服務(wù)線上線下融合。比如，《上海條例》第30條第2款明確建立統(tǒng)一的檔案遠(yuǎn)程查詢利用平臺，與“一網(wǎng)通辦”對接，提供遠(yuǎn)程檔案查詢利用服務(wù)。一方面，有利于加快推進(jìn)檔案服務(wù)工作的創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)檔案服務(wù)信息化水平的提升；另一方面，有利于提高檔案信息利用效率，便于公眾更加便捷、高效地獲取檔案信息資源。

（三）特色性：體現(xiàn)地方檔案立法的特色

地方立法要反映本地的特殊性，符合本地實(shí)際，解決本地的實(shí)際問題。[7]地方檔案立法在實(shí)施新《檔案法》的具體規(guī)定時，應(yīng)該從本行政區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)地方實(shí)際需要進(jìn)行有針對性的立法，以確保法規(guī)的可操作性與可執(zhí)行性。地方立法特色可以從形式和內(nèi)容兩個層面上來看。[8]從形式上看，《上海條例》首創(chuàng)紅色檔案專章，強(qiáng)調(diào)本市加強(qiáng)對紅色檔案的保護(hù)利用，從而在體例結(jié)構(gòu)上與新《檔案法》有所區(qū)別，顯示出自身的特色。從內(nèi)容上看，三省區(qū)市《檔案條例》在內(nèi)容上均根據(jù)各地實(shí)際情況，進(jìn)行了針對性規(guī)定，體現(xiàn)出了地方檔案立法的特色。上海市地處長三角地區(qū)，區(qū)域交流與合作密切。因此，《上海條例》明確推動長三角檔案利用服務(wù)合作，推進(jìn)區(qū)域檔案利用服務(wù)便利化，能夠更大限度地滿足長三角地區(qū)公眾對檔案信息資源的利用。甘肅省隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，有關(guān)檔案館對檔案的保管條件也得到提升。因此，《甘肅條例》對于列入省、市（州）綜合檔案館收集范圍的檔案的移交期限進(jìn)行了延長，分別在原有基礎(chǔ)上延長了5年。內(nèi)蒙古作為以蒙古族為主要少數(shù)民族的民族自治地區(qū)，具有豐富的少數(shù)民族語言文字檔案資源。為加強(qiáng)對這些少數(shù)民族語言文字檔案的保護(hù)和利用，《內(nèi)蒙古條例》規(guī)定配備兼通國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的檔案工作人員，不僅能夠?qū)@些檔案資源進(jìn)行更好地保護(hù)，同時也能夠促進(jìn)其開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)其本身蘊(yùn)含的珍貴價值。此外，《內(nèi)蒙古條例》強(qiáng)調(diào)要圍繞鑄牢中華民族共同體意識，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，發(fā)揮檔案資源在其中的重要作用。

（四）時代性：新增檔案信息化建設(shè)內(nèi)容

隨著科技的進(jìn)步與信息技術(shù)的推廣，檔案管理信息化成為一種趨勢。一方面，隨著社會的發(fā)展，檔案的數(shù)量越來越多，檔案資源也越來越豐富，傳統(tǒng)的檔案管理模式因耗時、耗力且效率低下已不能很好地服務(wù)于新時期的檔案管理工作，亟須創(chuàng)新檔案管理方式。另一方面，檔案信息化管理利用計算機(jī)信息技術(shù)，對檔案進(jìn)行收集、存儲、歸類、使用和管理的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，這不僅有利于提高檔案管理的效率，更有利于實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的共享?？v觀我國《檔案法》之前的歷次修訂工作，此前從未有具體條文對檔案信息化建設(shè)作出明確規(guī)定，本次修訂填補(bǔ)了這一立法空白，從法律層面為檔案管理信息化建設(shè)提供了制度框架與主要依據(jù)，更好地推動新時代的檔案管理工作走向依法治理?？梢哉f，新《檔案法》增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”專章是此次修訂《檔案法》的重大突破與突出亮點(diǎn)。三省區(qū)市《檔案條例》也順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，新增檔案信息化建設(shè)內(nèi)容，對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案信息化建設(shè)提出明確要求，有利于提升檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在全面貫徹落實(shí)新《檔案法》的大背景之下，可以預(yù)見，未來將會有更多的省份對本省的地方檔案法規(guī)進(jìn)行修訂。通過總結(jié)三省區(qū)市《檔案條例》的修訂經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槠渌》莸胤綑n案法規(guī)的修訂提供參考方向。事實(shí)上，如何破解地方檔案立法在實(shí)踐中存在的難題，提高地方檔案立法質(zhì)量，才是新一輪地方檔案法規(guī)修訂需要關(guān)注的焦點(diǎn)所在。

（一）遵循地方立法特色原則，彰顯地方檔案立法特色

地方立法的亮點(diǎn)在于突出地方特色，地方特色越突出，法規(guī)的實(shí)用性和可操作性就越強(qiáng)，執(zhí)行效果就越好。[9]然而，如何突出地方立法特色，一直以來成為實(shí)踐中的難點(diǎn)所在。地方立法的“有特色”可以從地方性與差異性兩方面來看，[10]地方檔案立法的“有特色”當(dāng)然也可以從這兩個方面進(jìn)行闡釋。一方面，地方檔案立法應(yīng)該立足于本行政區(qū)域的地理位置、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，突顯地方性、地域性與特殊性。另一方面，地方檔案法規(guī)對于新《檔案法》已經(jīng)有規(guī)定的，應(yīng)該進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，而不是進(jìn)行簡單的重復(fù)規(guī)定。此外，不同的省級行政區(qū)域之間由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族風(fēng)俗習(xí)慣、自然地理環(huán)境等諸多因素的影響，地方檔案法規(guī)理應(yīng)體現(xiàn)出差異性，避免內(nèi)容同質(zhì)化。如何破解地方檔案立法“有特色”的難題，應(yīng)該從以下兩個方面入手。

一方面，在體例結(jié)構(gòu)上，不應(yīng)“貪大求全”，而應(yīng)追求“少而精”。中央立法體例相較于地方立法體例而言，往往規(guī)定得更加全面，覆蓋面更加寬廣；反之，地方立法體例則要簡潔很多，以追求“少而精”為目標(biāo)。實(shí)踐中，地方檔案立法的體例結(jié)構(gòu)受中央立法的影響較大，存在照搬中央立法體例的現(xiàn)象。三省區(qū)市《檔案條例》均采取“總—分—附”的體例結(jié)構(gòu)，其中《甘肅條例》和《內(nèi)蒙古條例》在體例結(jié)構(gòu)上與新《檔案法》高度一致，因而也造成這兩部地方檔案法規(guī)在體例結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出趨同的現(xiàn)象?！渡虾l例》則在第五章首創(chuàng)“紅色檔案的保護(hù)利用”專章，在一定程度上體現(xiàn)出地方檔案立法實(shí)際需要什么就規(guī)定什么，顯示了自身的特色。另一方面，在具體內(nèi)容上，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，避免內(nèi)容同質(zhì)化。地方立法應(yīng)該在不與上位法發(fā)生抵觸的情況下，以地方實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，對上位法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，以回應(yīng)地方需要。若地方立法僅僅只是照搬上位法的相關(guān)規(guī)定，或者是脫離本地實(shí)際，盲目地借鑒其他地方立法規(guī)定，將會導(dǎo)致地方立法特色缺失，且不能回應(yīng)本地實(shí)際需要，而最終使得該地方立法形同虛設(shè)。因此，地方檔案立法因堅決杜絕“克隆”現(xiàn)象，而是應(yīng)該因地制宜，利用好本土資源，立足于本地實(shí)際，以解決本地問題為根本目標(biāo)，以彰顯地方特色。三省區(qū)市《檔案條例》緊密結(jié)合各地的實(shí)際情況，以回應(yīng)各地檔案治理的需要，進(jìn)行了一些“有特色”的規(guī)定。

（二）提高地方檔案立法技術(shù)，規(guī)范地方檔案立法表達(dá)

立法技術(shù)是指制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件活動中所遵循的方法和操作技巧的總稱。立法技術(shù)運(yùn)用是否得當(dāng)，法律語言表述是否準(zhǔn)確、科學(xué)和規(guī)范，直接關(guān)系到立法效果能不能達(dá)到預(yù)期。縱觀我國新修訂的《立法法》，對編制立法技術(shù)規(guī)范作出規(guī)定，強(qiáng)化立法技術(shù)規(guī)范的作用。[11]事實(shí)上，我國在中央層面和地方層面都出臺了立法技術(shù)規(guī)范，從中央層面來看，全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱全國人大法工委）印發(fā)的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》，雖為試行而顯得權(quán)威不夠，但也對各地方的立法技術(shù)規(guī)范的制定起到一定的參考作用。從地方層面來看，上海、北京、廣東、浙江等省市都陸續(xù)印發(fā)了供內(nèi)部人員參考使用的立法技術(shù)規(guī)范，對提高地方檔案法規(guī)的立法技術(shù)具有一定的指導(dǎo)作用?？v觀三省區(qū)市《檔案條例》，我國地方檔案立法技術(shù)還有待提高，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，照搬新《檔案法》的原則性規(guī)定，進(jìn)行重復(fù)規(guī)定。對于中央立法的一些原則性、總綱性和概括性內(nèi)容不宜被地方立法搬抄，地方立法只對需要規(guī)范的內(nèi)容設(shè)置條文，對于其他條文則無須予以體現(xiàn)。[12]《甘肅條例》第3條、《內(nèi)蒙古條例》第2條第2款對新《檔案法》第2條第2款關(guān)于檔案的定義之規(guī)定直接照搬，就屬于相對機(jī)械性的條款。第二，地方檔案法規(guī)之間存在盲目借鑒現(xiàn)象，特色條款不多。地方立法盲目借鑒現(xiàn)象從形式上看主要表現(xiàn)為條例結(jié)構(gòu)的一致性，從內(nèi)容上看則表現(xiàn)為缺乏對本地的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況的考察。比如，甘肅省和內(nèi)蒙古自治區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較落后的地區(qū)，《甘肅條例》和《內(nèi)蒙古條例》關(guān)于檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容與《上海條例》的規(guī)定大同小異，可操作性與可執(zhí)行性還有待商榷。此外，三省區(qū)市《檔案條例》結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行了一些比較“有特色”的規(guī)定，但是特色條款還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三，地方檔案法規(guī)目錄結(jié)構(gòu)的表述不夠規(guī)范。[13]2009年全國人大法工委印發(fā)的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》關(guān)于“目錄”的規(guī)定中明確要求“法律設(shè)章、節(jié)的，在正文前須列‘目錄’將各章、節(jié)的名稱按序排列表述”，因此，地方檔案法規(guī)若設(shè)章、節(jié)的，也應(yīng)根據(jù)這一要求在正文前列出“目錄”，并按章、節(jié)順序依次排列。然而，《上海條例》和《內(nèi)蒙古條例》雖進(jìn)行了章的設(shè)置，卻并未在正文前將“目錄”予以列明。

提高地方檔案立法技術(shù)，規(guī)范立法表達(dá)，有利于提高地方檔案法規(guī)的針對性與靈活性，從而增強(qiáng)地方檔案法規(guī)的可操作性與可執(zhí)行性?？梢詮囊韵聝蓚€方面入手。一方面，遵循國家層面和地方層面印發(fā)的立法技術(shù)規(guī)范的基本要求，加強(qiáng)對立法技術(shù)規(guī)范的學(xué)習(xí)。新修訂的《立法法》第65條第4款新增規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范”。因此，全國人大常委會法工委有必要及時對現(xiàn)有的立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)行梳理與更新，確立科學(xué)合理、有約束力的根本性立法技術(shù)規(guī)范，有效規(guī)范立法語言表達(dá)，實(shí)現(xiàn)法律用語的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，避免內(nèi)容和表述上的重復(fù)，[14]使地方檔案法規(guī)更具針對性、系統(tǒng)性、有效性。另一方面，加強(qiáng)地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)，提高地方立法人員素質(zhì)。地方立法人員的素質(zhì)與工作能力的高低直接影響地方立法的效果。在實(shí)踐中，地方檔案立法依然存在簡單重復(fù)上位法的規(guī)定、各省之間法規(guī)內(nèi)容存在雷同等問題，基于檔案立法的專業(yè)性與特殊性，可以通過進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部人員比例與引入外部專家相結(jié)合的方式提高地方立法人員的立法技術(shù)，[15]培養(yǎng)一支知識結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、工作能力突出的專業(yè)化立法隊(duì)伍。

（三）構(gòu)建立法質(zhì)量評價體系，提升地方檔案立法質(zhì)量

地方立法質(zhì)量評價對切實(shí)提升地方立法質(zhì)量具有重要意義，其實(shí)質(zhì)在于以民主立法和科學(xué)立法為根本遵循，對濫用立法權(quán)進(jìn)行防范與監(jiān)督，以確保地方立法活動和立法結(jié)果的公正性、合理性和合法性。[16]立法質(zhì)量評價包括立法前評估和立法后評估?！读⒎ǚā返?2條對法律草案的立法前評估作出規(guī)定，所謂“地方立法前評估”，是指對進(jìn)行正式的地方立法之前的評估，旨在評估和確認(rèn)地方立法項(xiàng)目的可行性、合理性與合法性；《立法法》第67條對法律或法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估作出規(guī)定，所謂“地方立法后評估”，是指對已經(jīng)正式施行的地方立法的效果進(jìn)行檢驗(yàn)，為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)。事實(shí)上，通過梳理各地的立法實(shí)踐，各省市對地方立法評估制度進(jìn)行了有益探索，總體來看，呈現(xiàn)出以下特征：從重視立法后評估逐漸轉(zhuǎn)向立法前評估；從側(cè)重對政府規(guī)章的評估擴(kuò)展到對地方性法規(guī)的評估；不管是立法前評估還是立法后評估，都愈來愈成為一種提升地方立法質(zhì)量的常態(tài)化機(jī)制。[17]比如，《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》（2012年11月21日起施行）對地方性法規(guī)立法前評估和立法后評估作出明確規(guī)定。因此，在地方檔案立法層面，有必要構(gòu)建一套科學(xué)完備的立法質(zhì)量評價體系，以提升地方檔案立法質(zhì)量，主要可以從以下兩個方面著手。

一方面，加強(qiáng)地方檔案立法前評估。當(dāng)前，主要是針對地方檔案法規(guī)的修訂工作，因而可以從修訂的起草準(zhǔn)備階段、正式起草階段以及起草完善階段等環(huán)節(jié)入手。首先，在修訂起草準(zhǔn)備階段，要明確立法目的，地方人大要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，確定修訂起草主體，組建起草班子，廣泛吸納各方意見和建議。針對地方實(shí)踐中遇到的突出問題，深入開展調(diào)查研究與論證，確保修訂起草工作的合理性。其次，在修訂正式起草階段，應(yīng)在不與新《檔案法》相抵觸的情況下，結(jié)合地方實(shí)際，從解決地方實(shí)際問題出發(fā)，擬定具有地方特色的草案內(nèi)容。在這一過程中，可以適當(dāng)引入一定比例的檔案學(xué)、法學(xué)、語言學(xué)等專家參與其中，[18]發(fā)揮其專業(yè)性。此外，要通過多種形式和渠道及時公開修訂后的草案內(nèi)容，向社會公眾廣泛征求意見。最后，在修訂草案完善階段，地方人大應(yīng)該遵循全面審查原則對地方檔案法規(guī)進(jìn)行審查和審議，具體從地方檔案法規(guī)修訂草案是否具備及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性等方面入手，確保修訂的檔案法規(guī)在形式上邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容明確，在內(nèi)容上客觀反映公眾的利益需求與社會發(fā)展規(guī)律。

另一方面，強(qiáng)化地方檔案立法后評估。地方檔案法規(guī)修訂通過之后，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極推進(jìn)立法后評估的常態(tài)化。主要可以從前期準(zhǔn)備、評估實(shí)施報告形成和評估報告結(jié)果應(yīng)用三個階段入手。首先，在前期準(zhǔn)備階段，需要先確定好評估實(shí)施主體及其責(zé)任和評估方案，并從組織機(jī)構(gòu)、人員配置、技術(shù)培訓(xùn)和經(jīng)費(fèi)保障等方面提供強(qiáng)有力的支持，確保立法后評估工作的順利開展。其次，在評估實(shí)施報告形成階段，根據(jù)評估方案的安排對評估的主要內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研和分析，并形成評估報告。在實(shí)踐中，由于內(nèi)部評估缺乏客觀性與中立性等弊端，因而往往會委托第三方進(jìn)行評估。針對檔案立法的特點(diǎn)，可以委托高?；蚩蒲性核鳛樵u估主體，根據(jù)評估方案確定的內(nèi)容和目標(biāo)，通過多種途徑進(jìn)行充分的調(diào)查，將調(diào)研數(shù)據(jù)形成評估報告。最后，在評估報告結(jié)果應(yīng)用階段，針對評估報告中的評估意見與評估建議，為后續(xù)地方檔案法規(guī)進(jìn)行整體上的修訂或者是局部的修正工作提供依據(jù)，以提升地方檔案的立法質(zhì)量。

在新《檔案法》正式施行的大背景之下，三省區(qū)市通過修訂后的《檔案條例》，對于地方檔案治理法治化具有重要意義。通過總結(jié)三省區(qū)市《檔案條例》的修訂經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槠渌》莸胤綑n案法規(guī)的修訂提供一定的參考方向。地方檔案法規(guī)的不斷健全與完善，還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對各地實(shí)際情況，從解決各地突出問題出發(fā)，進(jìn)行具有特色性、可操作性、可執(zhí)行性的地方立法。唯有不斷提升地方檔案的立法質(zhì)量，才能夠?yàn)樾聲r代檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化提供法治保障，從而助推檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部